城市更新之外的他径：深圳非农建设用地合作开发

第一篇：城市更新之外的他径：深圳非农建设用地合作开发

城市更新之外的他径：深圳非农建设用地合作开发

作者：城市更新组 发布时间：2015-11-26 14:39:58

编者按

城市更新项目一直是深圳市开发商获取土地的主战场，但除了城市更新模式外，如果有条件，开发商与村股份公司合作开发非农建设用地也不失为更好的一个选择。笔者结合自身法律服务经验，对深圳非农建设用地的概念、利用方式、合作开发模式与城市更新模式的比较、合作开发程序进行整理介绍，以期对读者有所裨益。

一、深圳非农建设用地的概念

在深圳，非农建设用地是城市化转地过程中为满足原农村集体经济组织生产发展或生活需要，根据《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府（1993）283号）、《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府（2004）102号）等规定，按照一定的标准划定给原农村集体经济组织的建设用地。除非农建设用地外，深圳还存在征地返还用地，是指政府征收原农村集体所有的土地后，返还给原农村集体经济组织的建设用地，征地返还用地的利用模式与非农建设用地基本相同。

基于深圳城市化的快速发展和土地资源的稀缺，1993年和2004年，深圳市分别对特区外的土地即宝安和龙岗两区所谓农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。在这次城镇化的过程中，为了对原集体土地权利人和村民予以补偿，宝安和龙岗两区分别出台了相关的政策性文件，划定出一定面积的非农建设用地返还给原村集体和村民作为工商、居住和公共设施用地。根据《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》深府[2004]102号文件，按照“工商用地指标1平方米/人、居住用地1平方米/户、公共设施用地2平方米/户”的标准返还非农建设用地，但当时的补偿工作并未完全落实到位，有些村股份公司的返还非农建设用地无地可落，指标悬空，形成了所谓非农建设用地指标。因非农建设用地指标可以抵扣地价，在市场上也是炙手可热，明码标价进行交易和转让。

二、非农建设用地的规范性文件

非农建设用地涉及土地、规划、城市更新、集体资产管理等多方面的内容，深圳市以及宝安、龙岗、坪山、龙华、光明等区涉及非农建设用地的规范性文件非常繁杂。但总体而言，最为重要的规范性文件主要有以下三个：

1、《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府〔1993〕283号）

2、《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府〔2004〕102号）

3、《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（深府〔2011〕198号）

三、深圳非农建设用地的利用方式

为了盘活非农建设用地的开发利用，深圳市和各区出台了一系列的关于非农建设用地利用的政策性文件，归纳而言，非农建设用地主要有以下两者利用途径：

1、如果非农建设用地与征地返还用地属于空地的，则股份公司可以转让、自主开发、合作开发、作价入股等方式进入市场交易。目前，村股份公司将非农建设用地与开发商进行合作开发，由村股份公司提供非农建设用地，开发商投入全部开发建设资金，并将建成后的一定面积的物业分配给村股份公司，属于比较常见的方式。

2、对于建成区的非农建设用地，如符合城市更新条件的，可申请进行更新改造。对于与规划相冲突的非农建设用地，按规定也可申请调入城市更新项目的范围。

四、非农建设用地的合作开发和城市更新模式的比较

1、对象不同

合作开发的非农建设用地对象除应当为空地外，在用地类型上也有所限制。根据深府（2004）102号文，划定给村股份公司的非农建设用地有三种类型：（1）工商用地；（2）居民住宅用地（含一户一栋的住宅用地、统建楼用地）；（3）公共设施用地。只有工商用地才能进入市场交易和合作开发，而居民住宅用地和公共设施用地不能进入市场交易。但如采取城市更新模式，则可以包括建成区的居民住宅用地和公共设施用地。

2、程序不同

非农建设用地的合作开发相对程序比较简单，除履行村股份公司的合作方筛选、内部决议程序外，还需要报街道办、城建局、国有资产管理部门、规划国土部门等行政部门审批。总体而言，正常情况下一年左右是可以完成签署土地出让合同的程序。

城市更新模式则耗时长久，从纳入城市更新单元计划、产权核查、搬迁补偿、专项规划审批、产权注销到实施主体确定，往往需要2-3年的时间。为了规避如此复杂的程序，对于规划为居住或商业的用地建成区土地，不少村股份公司在已经划定的非农建设用地范围自行拆除建筑，成为“空地”后按规划申请非农建设用地的上市交易。

3、地价补缴标准不同

非农建设用地用作商品性质上市交易的，需补交地价。根据深府〔2011〕198号文，非农建设用地和征地返还用地的空地申请进入市场交易的，按照以下规定缴交地价：工业类用地，按照公告基准地价的10%缴纳地价。居住类和商业、办公类用地，建筑容积率在3.2以下部分（含3.2），按照公告基准地价的10%缴纳地价；建筑容积率在3.2至4.5之间的部分（含4.5），按照公告基准地价的30%缴纳地价；建筑容积率超过4.5的部分，按照公告基准地价的100%缴纳地价。原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地落在建成区，符合城市更新有关规定的，需按照《深圳市城市更新办法》第三十六条第一款规定的标准计收，即建筑容积率在2.5及以下部分，不再补缴地价；建筑容积率在2.5至4.5之间的部分，按照公告基准地价标准的20%补缴地价；建筑容积率超过4.5的部分，按照公告基准地价标准补缴地价。

4、村股份公司分配物业是否纳入开发成本的税收认定不同

在非农建设用地进行合作开发模式下，村股份公司与开发商是合作开发关系，村股份公司提供土地，并在物业建成后，将对应面积的返还物业登记至村股份公司或村民名下，该返还物业是合作开发的收益分配，所以不仅不能纳入项目开发成本，反而会发生房地产转移登记的税费，成本较高。

在城市更新模式下，村股份公司和开发商存在搬迁补偿关系，村股份公司一般是采取作为物业原权利人与申报主体签署《搬迁补偿协议》的方式获得回迁物业，该回迁物业成本可以纳入项目的开发成本，抵扣土地增值税，且回迁物业登记在村股份公司或村民名下时，不会发生房地产转移登记的税费，税务上较为有利。此外，为了避免城市更新项目烂尾，无法向村股份公司及村民补偿物业，政府主管部门对搬迁补偿回迁房的选房、建成和分配等都进行监管，不完成回迁房物业的分配工作，不核发其他对外销售的商品房的预售许可证，以约束开发商，但在非农建设用地合作开发项目中则无此监管要求。

五、非农建设用地合作开发的程序

开发商与村股份公司进行非农建设用地合作开发时，首先，需要核查村股份公司是否获得了国土规划部门关于非农建设用地的用地批复文件，确认村股份公司对非农建设用地的合法权利。此外，需要特别注意合作开发程序的合法性。就程序而言，具体包括股份公司的内部程序和政府主管机关的外部审批程序。

（一）村股份公司内部的决策程序

1、资产评估：村股份公司委托合法资产评估机构进行评估。

2、制定交易方案：非农建设用地的交易方式可以采取以下几种：土地交易市场招拍挂；竞争性谈判；非农建设用地的项目公司股权集体资产产权交易（即进产权交易所公开交易集体股权）。目前，竞争性谈判是最普遍的方式。

3、方案公示：将交易方案在原农村集体经济组织范围内进行公示。

4、集体资产部门审查：村股份公司应将土地交易方案、资产评估报告及股东大会拟表决事宜等相关资料报送街道集体资产管理部门审查。

5、股东大会表决：村股份公司股东大会对交易方案进行表决。

6、交易结果备案：非农建设用地合作开发交易结果应当报所在街道集体资产管理部门备案。

（二）行政主管部门的外部核准备案程序

目前，深圳市没有对非农建设用地合作开发的外部核准和审批程序进行统一的规定，但是龙岗、宝安、龙华、坪山、光明等各区均各自出台了相关的政策进行要求，且具体程序并不完全一致。以坪山新区为例，非农建设用地合作开发的外部核准程序包括：

1、规划国土部门负责审核规划技术指标、用地政策和土地使用权交易等方面监管和审批。

2、街道办事处负责核准交易准入条件。

3、区城市建设局对合作建房项目进行备案。

4、区土地整备中心对非农建设用地合作开发项目的用地要求进行审查备案。

5、区发展和财政局负责核准协商交易受让主体。

（三）缴纳土地出让金，签署土地出让合同及其补充协议

1、村股份公司与规划国土部门签署土地使用权出让合同，并缴纳出让金；

2、村股份公司与合作方合作设立项目公司；

3、村股份公司申请变更土地使用权出让合同签约主体；

4、项目公司与规划国土部门签署出让合同补充协议；

5、项目公司办理房地产权证。

需要注意的是，根据深府〔2011〕198号第十三条的规定，土地使用权流转和合作开发过程中，土地使用权权利人发生变化的，合作开发权利人新增、退出、变更的，按照房地产转移登记办理相关手续。因此，一旦非农建设用地的合作开发方案已经经过核准，在项目公司取得房地产权证之前，项目公司的股权结构不能随意发生变化，以防止届时被认定为合作开发权利人新增、退出或变更，影响项目公司房地产权证的办理。

本文由上海市建纬（深圳）律师事务所城市更新组提供，该组专注于城市更新和三旧改造领域的法律业务，提供从前期尽调、计划申报、拆迁补偿、开发建设到回迁安置的一站式法律服务。

第二篇：关于农村集体非农建设用地流转的思考

文 章来源 莲

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随着我国商品经济的发展和城镇国有土地市场的建立，土地资产价值已逐步为人们所认识并加以利用。土地的交易和流转，是实现土地资产价值和合理配置土地资源的重要途径。农村集体非农建设用地流转是我国商品经济发展的必然要求，是我国城乡土地统一大市场的一个重要组成部分。

一、农村集体非农建设用地流转的主要形式

除个别地区近几年对农村集体非农建设用地流转有所规范外，农村，特别是城乡结合部的农村集体非农建设用地的流转一直是自发地、无序地进行，它主要有以下几种流转形式：

1、转让。集体土地所有者或土地使用者将建设用地使用权或所有权一次性转让给新的土地使用者。转让建设用地使用权占有较大比重，有以下几种：（1）集体土地所有者将一定年期的建设用地使用权转让给受让者开办企业，这类似国有土地使用权出让，村或乡政府作为土地所有者收取转让金。这在沿海一带较普遍，主要是企业用地。（2）集体土地所有者直接转让土地或以地合作开发建设商品住宅，开发商分得部分商品房，所占土地的使用权随之转移，这主要发生在城乡结合部。1999年江苏省查出农村集体转让给开发商用于房地产开发土地478宗，面积1594亩。（3）建设用地原使用者（企业或个人）在土地所有者的允许下将一定年期或无限年期的建设用地使用权转让给企业或个人，所有者收取一定转让金。无限年期的建设用地主要是农民的宅基地转让。建设用地所有权的转让主要有以下情况，一是转让建设用地使用权而引致转让建设用地所有权，如福建省古田县当建设用地转让给本集体以外的企业或个人时，就必须先将建设用地所有权转为（不是征地）国家所有，而后才能实现使用权的转移；二是村委会、乡镇政府以类似征地方式将小组、村股份合作社或村所有的建设用地所有权转为村、村其它经济组织或乡所有，这在各地都有，但以广东省珠江三角洲较为普遍。在珠江三角洲地区，农村股份制较为普遍，集体土地及其它资产一般都已进入村股份合作社，当村或乡企业办要开办新的企业时，则按国家征地方式及补偿标准向村股份合作社“征地”，其土地所有权即转为村委会、村其它经济组织或乡镇政府所有。

2、出租。这是集体非农建设用地流转的主要形式。集体建设用地所有者或使用者将土地使用权出租并按年收取租金。（1）集体所有者为出租主体。主要表现为村集体将非农建设用地使用权或厂房出租给企业或个人，搞“招商引资”，集体收取租金。这在山东、江苏、浙江、福建、广东等省的调查中均普遍存在，并很受集体和农民的欢迎。上海市还出现集体所有者将土地出租用于公路建设的案例。（2）建设用地使用者为出租主体。主要表现为村办企业以全部或部分土地出租，以收取租金为企业盈利，以及农民个人出租住房，引致土地使用权出租。在城乡结合部，农民个人出租住房收入已成为大部分家庭的主要收入来源。

3、抵押。集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保，包括以地上建筑物抵押连带土地使用权抵押的情形。这主要存在于民营经济较为发达的东南沿海一带，由于开办企业或经商的资金不足，企业或个人大多以所取得的土地使用权进行抵押。福建古田县2000年共发生集体非农建设用地抵押1000多宗，评估值达1.8亿元。

4、联营、入股。集体建设用地所有者或使用者以土地使用权作为合办企业的条件，从而引致土地使用权转移。这在八十年代后期和九十代前期较常见，由于其经营的风险使这种形式逐步为出租所取代。

5、法院判决。因经济纠纷或企业破产、兼并等导致法院裁定和判决而致集体非农建设用地流转。这种情形在沿海一带已逐步增多，法院判决流转主要采取拍卖方式。

从目前看，集体非农建设用地存在一些问题，主要表现在：（1）非法转让、出租等。因《土地管理法》规定集体土地不得转让、出租，故此类流转属于非法。（2）交易混乱。因这种土地交易属非法，又无人管理，故交易混乱自可想见。（3）擅自将农用地转为建设用地。由于利益冲动，不少地区在未经规划许可和正常审批的情况下擅自将农用地转为建设用地。一些乡镇也采用“征地”方式从村或小组集体中无补偿或低补偿地“征”得土地，成为乡镇所有的集体建设用地，主要用于建厂房出租或其它经营。（4）冲击城镇国有土地市场。由于这种非法的农村集体非农建设用地在未经统一管理的情况下进入建设用地市场，导致土地市场的总供给增加，城镇国有土地市场价格下跌，招标、拍卖难以进行。（5）城乡结合部耕地保护困难。

二、集体非农建设用地流转的主要原因

我国新修订的《土地管理法》第六十三条规定，除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移外，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。各地在实际操作中，往往是采取禁止集体非农建设用地进入市场流转的，但为什么禁而不止，且有“公开”之势呢？这主要有以下几方面原因：

1、第二、第三产业发展和城市化进程加快。改革开放后，我国经济获得了飞速发展，特别是第二、第三产业的发展又加快了我国的城市化进程。这些非农产业发展都直接地导致非农建设用地的迅速增长，特别是乡镇企业的发展和小城镇建设，都直接引致城乡结合部和农村地区的集体非农建设用地增加。据调查，浙江湖州、福建晋江、广东顺德地区，城镇建设用地总面积中约有80%左右为集体非农建设用地，这在中小城镇极为普遍。即使是在大城市，其城乡结合部的大部分非农建设用地仍为集体所有，如浙江省杭州市城乡结合部约有70%的土地被农民个人建房占有。如此大的非农建设用地社会需求，在城镇国有土地市场的直接影响及商品经济发展的必然要求下，这些集体非农建设用地不可避免地进入“黑市”流转。

2、土地利用方式上比较利益差距加大。在城镇周围以及乡镇企业发达地区，土地利用的比较利益差距加大。种粮不如种菜，种菜不如种花，种花不如转为建设用地，办工厂、开商店或住宅出租。在企业和个人掌握了生产经营自主权后，追求经济利益的最大化是市场经济的基本原则。这种经济利益的追求，不但经营主体有，市、县、乡镇级地方政府也很强烈。地方政府要在任期内出成绩，发展经济，办形象工程，搞基础设施建设，都需要财力支持，而“以地生财”或默许流转是在国家对集体非农建设用地无明确管理政策下的主要选择。

3、征地补偿水平过低，而用地成本很高。依《土地管理法》规定，要使用建设用地，除乡镇企业和农民建宅使用本集体的土地及农村集体公益事业用地可仍为集体土地外，其余均需使用国有土地。征地是将农村集体土地转为国有土地的唯一途径。由于目前的征地补偿仍按产值补偿，一亩耕地在沿海省市的大部分地区一般也只有3－5万元左右的征地补偿费（包括土地补偿费、青苗补偿费及劳动力安置补助费）到村集体手中（个别地区补偿较高或接近市价除外），而真正到农民个人手中的，一般只有一万元左右，标准已低于该土地的市场价格。若是铁路、公路等基础设施建设，每亩征地补偿费只有5000-8000元。对农民和村集体而言，过低的征地补偿实现不了土地的转用价值，因而采取不征而自行转用流转的方式。同时，中央和地方政府在征地过程所收取的各项费用又较多较重，主要有耕地占用税、菜地开发基金、耕地开垦费、占补平衡费、新增建设用地有偿使用费、土地管理费等，这些费用远远多于对集体和农民的征地补偿费，对土地使用者而言，用地成本较大。出于经济利益考虑，用地者具有直接使用集体土地的巨大利益冲动。

4、乡、村政府行政权利对集体土地产权限制过大。长期的人民公社体制和生产资料平调方式已使农村土地不带有一星半点的“财产”气息，而是地道的公共物品。法律上明确规定集体土地属农民集体所有，全体村民对集体财产的使用和处分拥有最终的权利（见村民自治条例），但实际上，集体土地已属“集体经济组织”所有，村长、乡长拥有土地处分权。这样，出于公正和不公正的目的，村委会往往采取合法或非法手段将农用地转为建设用地，以各种方式“盘活”土地，谋取利益。乡镇政府则在发展乡镇企业、办公益事业及发展小城镇等名义下，动用政府权力，采用补偿办法，将村集体所有土地转为乡镇所有。出于经济利益目的，乡镇政府也“努力”推动这些土地的流转。

三、对集体非农建设用地流转管理的几种模式

集体非农建设用地流转整体上仍处于无序或自我约束状态，因无可操作的法律法规，地方土地管理部门一般不进行直接管理，而只是通过农用地转用、用地审批等手段进行间接管理。但也有个别地区在对集体非农建设用地流转的管理进行有益的探索和尝试，从调查情况看，有以下三种模式。

1、苏州模式。鉴于农村非农建设用地流转已随着苏南地区的经济发展而不可遏止，苏州市国土局正视问题，经过深入的调查研究，依据当前土地利用管理的基本政策方针，于1996年9月正式出台了《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，开始将无序的集体非农建设用地流转纳入正常管理轨道。该《办法》规定：“对集体建设用地（不含农民建房宅基地）实行使用权有偿和有限期流转制度”。其核心内容是对依法取得的农村集体非农建设用地使用权可以在不改变集体土地所有权的前提下进行转让、出租和作价入股，但流转的集体建设用地不得举办大型娱乐和高档房地产开发项目。《办法》还对集体建设用地的产权代表、流转程序、审批权限和方式、流转收益的分配等作了详细规定。自《办法》出台后，苏州市已有一半以上的集体建设用地进入市场流转，涉及土地面积超过10万亩，其下辖的6个县级市均已建立了较为规范的集体土地市场。

2、古田模式。福建省古田县自1994年正式允许集体非农建设用地进行流转，并到土地管理部门办理产权变更登记。其主要做法是允许依法取得的集体非农建设用地进行有偿有限期转让、出租、抵押等。其特点是：在本集体内部流转，则不改变集体土地所有权，只需经所有者同意并到土地局办理变更登记即可；在本集体外部流转，则需将集体土地所有权转为国家所有，原土地使用者向集体所有者缴纳的土地取得费作为征地三费（土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费）。在流转过程中，土地局要求流转各方及土地所有者签订各有关协议书，并按一定标准收取土地转让收益金。土地转让收益金按村集体47％、乡政府30％和县政府23％的比例分配。同时规定，进入流转的建设用地不得用于房地产项目开发。自1994年以来，住宅用地转让每年超过300宗；2000年，集体内部转让80余宗，面积7600多平方米，转为国有220余宗，面积16000多平方米，收取转让收益金15万余元；乡镇企业用地转让4宗；抵押1000多宗，评估值达1.8亿元。

3、准国有化模式。在福建晋江、广东顺德、浙江湖州等新兴中心城镇，其城市建成区内的大部分土地所有权仍为集体所有，但集体已不能自行决定其土地使用权的流转，而必须在土地局的统一安排下进行流转。依土地部门的意见，当地政府已对这部分土地按国家征地方式向集体和农民进行了补偿，出于小城镇发展需要和工业进园要求，集体非农建设用地逐步向中心城镇集中。虽然土地所有权仍归属集体，但土地局将其按国有土地管理，土地流转纳入城镇国有土地流转市场中，其大部分收益也由当地政府所得。

四、集体非农建设用地流转的作用

从当前集体非农建设用流转的实际情况看，其积极作用是十分明显的。

1、有利于合理配置土地资源。由于实现了土地与资本的市场流动，二者就能实现最佳结合，产生最佳效益。许多经营不佳的乡镇企业因土地流转引入资金而起死回生，许多进入城镇的农民因宅地流转而收回建房资金，充实进城实力。

2、在对集体非农建设用地进行规范管理地区，这有利于保护耕地和节约耕地。新的投资可因为集体存量建设用地的流转而减少建设用地增量的增加，减少闲置土地数量，从而减少占用耕地的经济冲动。苏州市自1994年至今，耕地仅减少了2.8万亩，年均减少0.47万亩，而1982-1994的12年间，耕地减少了131.2万亩，年均减少11万亩。古田县自1994年以来，每年少批宅基地近300宗，仅此一项年均节约耕地近200亩。

3、有利于盘活企业，盘活闲置土地。进入流转的企业用地多属于经营不善效益不佳的企业，若不允许流转，企业往往只有申请破产，而其土地也往往成为闲置土地。这些企业往往通过以地入股、联营等办法走出困境，并提高了土地利用效率。

4、有利于发展中小企业，解决劳动就业。投资于集体非农建设用地的企业往往是中小企业，它们资金量小，人际关系弱，要求资金周转快，很难走收费多而审批时间长的征地程序，往往选择方便快捷的集体建设用地流转。这些大量生存于集体非农建设用地的中小企业，也是我国吸收农村剩余劳动力的主要力量。

5、有利于完善城镇土地市场。城镇土地市场不可能与集体非农建设用地市场分割而孤立存在，二者只有统一才有利于市场发展和土地资源配置。集体非农建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分，是城镇土地市场最终走向成熟和完善的必要前提。

6、有利于体现集体土地的财产权性质。集体土地所有权作为一种财产权，它要求在经济上得以实现，其所有权人也要求能正常地使用、支配和处分土地，以取得合理的土地收益。使用建设用地，只能使用国有土地，农民集体所有的土地只有被征为国有后才能进入市场，其收益只能由国家得到，是忽视农民集体土地财产权的表现。

五、有关集体非农建设用地流转的政策建议

1、集体非农建设用地流转必须合法化。要在法律上明确集体非农建设用地流转的地位。抓紧制定和修改相应的法律法规，积极引导集体非农建设用地的流转，对哪些领域的土地可以开放集体非农建设用地流转市场，哪些领域则必须先征为国家所有，方可进入市场等进行规定。在中央和国土资源部出台相关政策之前，应鼓励地方政府和土地管理部门制定相应地方法规。

2、集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得，统一管理。由于非农建设用地相对于农用地有较高的收益，如果没有严格管理，就会导致农用地大量转为建设用地。因此，集体非农建设用地流转的一个基本前提是所有集体非农建设用的安排必须符合土地利用总体规划，农用地转为非农建设用地必须在规划的控制下，按用地计划实行农用地转用，任何非农建设用地的取得必须依法取得。在管理上，要搞“两种权利，一个市场”，不能将城镇国有土地市场与集体非农建设用地流转割裂开来，要将集体非农建设用地流转纳入城乡建设用地流转统一大市场中来，统一市场供应，统一市场管理。

3、集体非农建设用地流转在内容和形式上要有突破。在内容上，除国家非盈利性公益事业用地（基本与国土资源部公布的《划拨用地目录》相符）和房地产开发项目必须先征为国有外，其它类型的土地都应允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行集体非农建设用地流转，当然，在土地所有权人和土地使用者双方同意的条件下，也可以在土地交易的同时，将集体土地所有权变更为国有土地所有权，土地使用者再向国家交纳土地出让金，在国土管理部门进行过户登记。在地域上不作划分，无论是大城市，还是小城镇，无论是城市规划区内还是规划区外，都可进行集体非农建设用地流转。在形式上，可以因企业破产、兼并等原因而流转，也可以直接转让、出租、抵押、以地入股和合作经营等。

4、集体非农建设用地流转必须依财产权定价，依产权性质分配利益。集体土地所有权变更为国家土地所有权时，土地价值要体现集体土地的生产资料性质和对农民的社会保障性质，土地增值的一部分应归集体土地所有者；当集体土地所有权不发生改变，只是建设用地使用权在流转时，土地的社会保障功能仍然存在，故在土地价值中不作体现。土地流转利益要按财产权性质进行分配。集体非农建设用地首先是集体所有的土地，不是国有土地，因此，其土地收益应主要为集体所有者所得，而不能以各种名义转为国家各级地方财政或单位所得。同时，要尊重土地使用权这一用益物权的权利，要充分考虑土地使用权人的应得利益。土地流转的利益分配最终应主要落实到农民手中。

5、要认真做好相关配套工作。一是搞好地籍调查和产权发证工作，集体非农建设用地流转应以产权登记和发证为前提；二是搞好信息公开查询工作，内容包括宗地信息、产权信息及交易管理信息等；三是做好相关服务工作，如指导签订各有关文书、产权变更登记、地价评估和政策咨询等。

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第三篇：关于城乡结合部非农建设用地节约与集约利用刍议

关于城乡结合部非农建设用地节约与集约利用刍议

【论文摘要】当前我国正处于城镇化快速发展时期，土地资源需求十分强烈，特别是城乡结合部非农建设用地增长过快，由于缺乏统筹规划与合理配置，存在结合部非农建设用地的粗放利用与不合理规划等问题。文章从建设用地节约集约利用的意义出发，通过对城乡结合部非农建设用地节约与集约利用存在问题及其原因的剖析，揭示了城乡结合部非农建设用地节约与集约利用的影响因素，并提出相关的建议。

节约和集约利用土地是党中央、国务院在深化改革、严格土地管理工作中提出的一项战略举措，是我国土地资源现实情况所迫，是实现资源节约型社会和可持续发展的大势所趋。城乡结合部由于其区位的特殊性，往往是新增城市建设用地的主要来源。

一、建设用地节约与集约利用的现实意义

建设用地节约与集约利用是相对于浪费和粗放用地而言的，概括地说，就是以最小的土地占用，满足社会经济发展与环境建设的需要。其包含两层意思：一是节约用地，就是各项非农建设用地都要尽可能节省用地，不占或少占耕地；二是集约用地，每宗非农建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度，改善城乡结合部非农建设用地结构和布局，挖掘用地潜力。

土地集约利用的内涵可理解为：以合理布局、优化用地结构和可持续发展的思想为指导，通过增加对存量土地的投入，改善土地的经营管理方式，提高土地的使用效率，并随着土地利用目标的变化而变化，体现出土地利用方式的动态发展趋势。

从二者的关系来看，节约主要是从保护土地资源的角度来说的，是通过一些政策措施或技术途径，减少社会经济发展可能对土地造成的不可逆的消耗；集约用地主要是针对人类主动的社会经济活动而言，是通过增加生产要素的投入，提高土地利用效率，或优化土地利用结构，使土地利用率达到一个合理水平。集约用地是节约用地的主要手段，但不是唯一手段，节约用地还有其他更为广泛的措施选择，同时，集约用地必然导致节约用地。其意义主要体现在：

1、建立资源节约型社会的保障

贯彻科学发展观，推崇节约，建设资源节约型社会已经成为我国的基本共识。在城镇化和工业化快速推进、社会经济发展突飞猛进的形势下，对土地资源的需求日益增强。城乡结合部土地资源又是城市新增建设用地的来源，实行严格的节约和集约用地政策，控制城乡结合部非农建设用地的无序增加，盘活存量土地，是建设资源节约型社会的基础。

2、优化调整用地结构，提高土地综合利用效益

通过统筹安排各项用地，调整和优化土地利用结构，实现土地的节约与集约利用。而合理的土地利用结构，可以保证各项用地比例和空间布局既能满足经济发展的需要，又能最大程度地实现土地的区位效益。

同时，各种用地之间能够高效率地协同运作，实现经济健康、高效的发展和提高用地效益

3、有利于缓解土地供需矛盾

目前，我国正处于社会和经济加速发展的重要时期，以基础建设为主体的建设项目对土地的需求增大，大量占用城乡结合部的土地，但长期以来形成粗放式的经济发展模式使我国付出了巨大的土地代价，一些地方政府总以为用地指标多多益善，占地越多发展越快，盲目兴建开发区，随意圈占土地，城镇建设大面积扩张，土地利用率低下；基础设施的重复建设

与超前建设现象大量存在，造成了城乡结合部区域耕地数量锐减、土地利用粗放，使社会经济发展的土地压力与日俱增，而实现城乡结合部非农建设用地的节约集约利用正是缓解这一压力的行之有效的途径。

二、城乡结合部非农建设用地利用中存在的问题分析

1、粗放经济增长方式的，导致粗放的土地资源利用

由于过去长期实行计划经济体制，投资主体往往是各级政府，投资意识和行为脱离企业经营规律和市场需求，在规模上求大、在结构上求全，使得大量资金流入低水平、低效益的重复项目建设。

再者，由于土地管理是以保证项目用地为主要目标的，土地配置主要是划拨方式，土地的国情意识、节约集约用地意识尚未全面树立，因此在用地行为上，普遍存在多占地、占好地的现象，导致对建设用地的低效利用，严重影响着土地的集约利用。而城乡结合部作为新增建设用地的主要来源，集约节约利用就显得尤为重要。

2、土地利用规划的权威性没有树立，调控引导作用不明显

自1987年以来，我国先后编制实施了国家、省、市、县、乡五级土地利用总体规划，虽然规划在引导土地利用方面起到了一定的作用，但经过十年的实践，规划已显露出了局限性。

一是规划编制多数不是由专门机构承担，编制时缺乏充分的调研论证。二是规划实施的强制措施不够有力。有些规划编制后没有向社会公布，对用地单位没有起到导向作用。三是规划的法律效力较弱，随意调整规划或违反规划的行为时有发生。

3、土地合理利用的指标体系不完善，土地供应随意性和盲目性较大

由于土地集约节约利用的指标体系不完善，对经济发展与资源保护辩证关系的认识存在偏差，片面强调局部、短期效益，缺乏全局、长远考虑，忽视经济发展与资源保护的内在统一，把两者割裂开来，发展的层次不高，急功近利，在城乡结合部土地供应上普遍采取低门槛政策，基本上是有求必应，要多少给多少，土地资源的粗放利用非常明显。

4、土地利用的监督机制不健全，粗放用地行为和违法用地难以制止

长期以来，在土地利用上重事前审批、轻批后监管，对不按用地批文和土地使用合同规定的期限开发建设、不按规划指标和设计要求建设、擅自转让土地的问题，没有严格监督，违法者也没有被追究责任，纵容了一些单位和个人囤积土地、圈地倒卖行为，加剧了土地供需矛盾。另一方面执法主体多是“以罚代法”，处罚较轻，造成违法成本低，对集约节约用地造成了严重的负面影响。

三、城乡结合部非农建设用地节约与集约利用的影响因素

在城乡结合部区域，从动态的角度看，有三个方面的因素在发生变化：一是社会经济需求以及由此而诱发的各种用途土地收益能力的变化；二是土地区位条件的变化；三是合法性限制以及由此导致的城乡结合部非农建设用地供给量的变化。

这三个方面相互影响，最终导致土地利用结构的变化，从而产生土地利用结构调整的需求。而对于影响土地节约与集约利用水平的因素，可以从以下三个方面来看。

首先，一定区域内的产业结构是影响集约和节约利用的重要因素。如果产业结构以粗放为主，则其用地无论在微观上如何强化，也不可能改变总体粗放的利用态势。当前国家强调要加强土地参与宏观调控的力度，就是要通过控制土地供给，利用价格杠杆促进产业用地的调整和转移。一般来说，产业结构的优化意味着产业结构的合理化，它主要体现在产业的高附加值化、高技术化、高集约化，尤其是高科技含量的产业在该区域的比重上升，各产业之间按比例协调发展。

其次，城乡间用地统筹协调、土地资源统一和优化配置，是影响土地集约利用水平的主要因素。主要表现在重复建设和公共设施、基础设施低效利用方面。一些地区在基础设施投资建设方面过分强调超前建设和招商引资，没有合理的时序控制，结果造成城乡结合部非农建设用地的低效利用。

从土地利用的角度看，土地用途和利用强度可以直接反映土地集约利用水平。在既定的适宜用途下，土地开发利用的强度应达到土地效益的最大化。土地适宜性评价有助于确定土地利用的用途是否最优；土地利用的强度可以通过城乡结合部人均非农建设用地、建筑密度、容积率等指标来反映，这些指标有其区域相对的合理值，通过区域指标与实际标准的对比，可反映区域土地集约利用水平。

四、促进城乡结合部非农建设用地节约与集约利用的建议

1、优化土地利用布局和结构

在编制土地利用总体规划时，必须对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，确定合理的城镇用地规模，增强城乡结合部区域公共设施的共享程度，适度提高各类建筑密度和容积率，推广节能省地建筑技术，统筹安排公路、铁路等各类交通设施建设项目，充分发挥综合运力，促进交通项目的节约集约用地。注重充分发挥区域比较优势，在确定土地利用结构时应注重具有比较优势的产业用地的比重，尽量避免不利于区域经济发展的土地利用结构，以达到区域整体土地资源利用效益最大化，即达到土地的集约利用。

2、严格土地使用标准

严格执行国家产业政策，在城乡结合部不得批准新建禁止类项目，要从严控制区域内限制类项目的数量、布局和用地规模，严格限制占用农用地，特别是强化建设项目用地管理，坚持“以项目定用地、以投资额定用地量”的方针，对规划预留用地，根据实际到资情况和生产建设进度，分期分批确定供地数量。对工业项目实行单位面积土地最低投资限额，达不到规定投资限额的，引导其购买或者租用城乡结合部区域的标准厂房。

3、推进城乡结合部土地的市场化配置

在市场经济体制下，市场是实现土地资源优化配置有效的手段之一。因此要加快城乡结合部土地的市场化建设，运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地，实现土地的节约与集约利用。除此之外，要建立起土地供应公示制度，要将出让、租赁或划拨的土地以及改变为经营性用地的土地位置、用途、面积、土地使用条件、价格等信息通过媒体向社会公示，利用公众的监督提高土地的高效利用。

4、提高公众参与土地利用程度，加强监督

当前，土地利用规划的实施必须有广大公众的参与，并接受公众的监督。通过公众参与机制反馈群众对土地利用的意见，监督土地利用的违法行为。例如加强公众参与、咨询与听证制度建设，加强信息公开；对地方政府及官员的行为进行监督，以减少违法和寻租现象。（注：本文基于国家自然科学基金项目“大中城市城乡结合部非农建设用地扩张机理与调控方法的研究”完成，编号：70473029）

【参考文献】

[1]王前福：城市化发展与土地资源可持续利用[J]，山东国土资源，2006（11）.[2]王业侨：节约和集约用地指标体系研究[J]，中国土地科学，2006（3）.[3]王永红、杨应奇：集中是把金钥匙——无锡市集约用地的新局面[M]，中国大地出版社，2005.[4]赵丽华：切实抓好集约节约用地的三个环节[J]，学习月刊，2006(4).[5]魏国锐：土地节约集约利用面临的问题及对策[J],山东国土资源,2006（2）.

第四篇：关于耕地补充项目无法实施严重影响非农建设用地报批的情况汇报

关于耕地补充项目无法实施严重影响我县

非农建设用地报批的情况汇报

耕地占补平衡是非农建设用地报批的先决条件之一。2011年财政体制省直管县后，各县非农建设占用耕地补充的任务由原来的市级统筹补充转变为由各县自行负责。为此，去年我局会同县财政局和县农业局研究制定了《XXX县耕地占补平衡项目实施细则》，并经县政府常务会议审议通过颁发执行。但在执行过程中遇到了一定的阻力，影响到了补充耕地开发项目的实施：

一、建设急需用地，耕地无法补充的严峻形势 根据县委经济工作会议精神，预测我县交通建设、园区建设、产业建设、城镇建设及民生工程建设项目用地需求5000亩以上（XXX重大项目除外），其中需占用耕地2700亩以上。也就是说，2012年，我县必须先实施土地开发项目补充2700亩耕地获得抵补指标以后，才能报批5000亩的非农建设用地。

去年是由县级自主补充耕地的第一年，在报批建设用地时只好向市借用了抵补指标近1000亩，在今年需要归还。12月份开始实施耕地补充项目950亩，目前还不能验收报备。故今年我县可供报批建设用地的抵补指标为零。

二、耕地占补平衡目前存在的主要问题

1、可利用资源受林业政策法规制约，无法立项。由于多年的开发利用，我县可用于占补平衡的荒草地资源越来越 少，从补充耕地开发后备资源的现实情况来看，利用那些图上是林地、坡25度以下、土壤质量较好，而实际现状是荒山、没有农业产出效益的林地资源是不可避免的事实。这些土地在选址立项前依据有关政策规定，需林业部门的同意。项目申报单位或个人在向林业部门申请签署和出具意见的过程中，林业部门根据相关法律法规不同意出具意见，因此项目无法立项实施开发。目前，我局已做好前期工作的资源中有xxx亩图上涉林（见附表），其中有xxx亩因林业部门不能出具意见而无法立项。

2、耕地质量评定难以达到理想标准，农业部门不能验收。根据2010年4月湘国土资发[2010]9号文件《转发国土资源部农业部关于加强占补平衡耕地质量建设与管理的通知》，耕地补充开发项目验收前，须由农业部门按照《湖南省耕地质量评定办法》进行耕地质量评定，出具耕地质量评定意见和土壤肥料质量检测报告。XX是丘陵山区，任意项目区在土壤肥沃程度、坡度大小等质量要素方面，肯定存在一定的差异性，有些项目甚至是由于一定的历史背景立项的（如XX镇XX村开发项目是因当时为了稳定XX项目周边环境而立项实施的，项目区有部分坡度偏大，土壤中含有部分卵石）。开发补充的耕地与理想化标准难免有差距，农业部门拒不签署验收意见，导致不能及时验收报备用作抵补。9号文件出台前，2008年和2009年市级立项我县实施的项目8个共996亩（见附表），农业部门坚持要按照新出台文件的规定操作，至今不能签字认可不能提交验收。9号文件出台后我局按照 文件要求在项目选址立项、实施、验收等环节中积极邀请农业部门履行其职责，由于现实难合标准，2011年实施的9个市级项目984亩（见附表）因其中部分项目农业部门质量验收通不过而验收搁浅。如此下去，我们预计XXXX年县级自主实施的X个项目XXX亩也难以全部实现验收。

3、验收报备程序复杂。补充耕地开发项目按政策规定程序运行，从开始到完结可用于抵补，中间要经过选址立项、测量、设计、预算及评审和下达预算、工程施工、资金请拨付、工程验收和审计、县级自验、市级验收、省级确认、然后网上报备等复杂的程序，时间跨度长。要在年内完成，除非采取非常的措施。如果部门不从全县大局出发，特事特办，而把它当作是国土部门一家的事，那么势必造成耕地抵补指标的脱节，从而使我县无法申报用地，目前，第一批次报地所有资料都已做好，市局也安排了部分用地指标，而因为没有抵补指标不能报到省厅去。

三、建议解决的几个具体问题

1、林业部门：

①对国土部门今年选址拟立项的涉林开发项目请予尽快审查通过。

②在制订十二五我县林业发展规划时，留足我县坡度在25度以下涉林的补充耕地后备资源约3万亩以上。

2、农业部门：

①区别对待湘国土资发[2010]9号文件出台前后项目的验收。之前立项的按照原来操作办法验收，之后立项的按照文件规定操作。

②质量验收标准上应当允许新开发地有一个由生到熟的培肥过程。

③特殊条件下立项实施的项目，如竹山、桥头河、石井头等项目。在质量验收标准上请注意适当放宽，予以放行。

3、财政部门：

按照《XX县耕地占补平衡项目实施细则》的第22条规定尽快设立耕地占补平衡资金专户，将开垦费和农土资金及时计提归并划入占补平衡资金账户，请尽快支付2011年立项实施的县级补充耕地开发项目资金，积极筹措今年所需资金约XXXX万。

XX县国土资源局

XXXX年XX月

第五篇：深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定

深圳市人民政府关于印发深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定的通知

深府〔2011〕198号

各区人民政府，市政府直属各单位：

《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》已经市政府同意，现予印发，请遵照执行。

深圳市人民政府

二○一一年十二月十六日

深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用

权交易若干规定

第一条 为加强原农村集体经济组织（含其继受单位，下同）非农建设用地和征地返还用地管理，规范其土地使用权交易，促进土地资源节约集约利用和原农村集体经济组织可持续发展，推进城市化和特区一体化进程，保障原农村集体经济组织及其成员的合法权益，根据相关法律法规和政策规定，结合我市实际，制定本规定。

第二条 本规定所称非农建设用地和征地返还用地是指为了保障原农村集体经济组织生产生活需要，促进其可持续发展，根据有关法律法规和政策规定，由规划国土部门核准的原农村集体经济组织保留使用的土地，具体包括：

（一）根据市政府1993年发布的《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》、2004年发布的《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》划定的非农建设用地。

（二）政府征收原农村集体所有的土地后，返还给原农村集体经济组织的建设用地。

第三条 原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地以转让、自主开发、合作开发、作价入股等方式进入市场交易的，适用本规定。非农建设用地中的原农村居民住宅用地（含统建楼用地）和公共设施用地不得进行土地使用权交易，市政府有特别规定的除外。

第四条 市规划国土部门和各区政府（含新区管理机构，下同）应当加强对原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易的服务与监管。

市规划国土部门及其派出机构、下属机构负责规划技术指标、用地政策和土地使用权交易等方面的服务与监管。

各区政府及其派出机构、下属机构负责对辖区内原农村集体经济组织交易集体决策程序和受让主体资格审查等方面的服务与监管，规范集体资产产权交易。

第五条 非农建设用地和征地返还用地的开发建设，必须符合城市规划、土地利用总体规划、近期建设和土地利用规划实施计划，并签订土地使用权出让合同书。涉及占用农用地和未利用地的，应当纳入近期建设和土地利用规划实施计划、农用地和未利用地转用计划后方可实施。

第六条 市规划国土部门的派出机构负责本辖区范围内非农建设用地、征地返还用地的清理和管理工作，以原行政村和自然村为单位建立非农建设用地和征地返还用地指标台帐，实行动态更新管理。台帐应记载非农建设用地和征地返还用地指标的划定、调整、注销等内容。

非农建设用地指标台帐应包括工商用地指标、居民住宅用地（含一户一栋住宅用地、统建楼用地）指标和公共设施用地指标。

第七条 原农村集体经济组织取得非农建设用地和征地返还用地，应当与规划国土部门签订土地使用权出让合同。自用的，免缴地价，用地为非商品性质；按照本规定缴清地价的，用地确定为商品性质。

对于已经转为商品性质的非农建设用地和征地返还用地，权利人在办理土地使用权初始登记时，可以申请按照合法评估机构核定的市场评估价进行登记。

空地申请进入市场交易的，按照以下规定缴交地价：

（一）工业类用地，按照公告基准地价的10%缴纳地价。

（二）居住类和商业、办公类用地，建筑容积率在3.2以下部分（含3.2），按照公告基准地价的10%缴纳地价；建筑容积率在3.2至4.5之间的部分（含4.5），按照公告基准地价的30%缴纳地价；建筑容积率超过4.5的部分，按照公告基准地价的100%缴纳地价。

原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地落在建成区，符合城市更新有关规定的，地价测算按照《深圳市城市更新办法》第三十六条第一款规定的标准计收，市政府有特别规定的除外。

第八条 非农建设用地和征地返还用地的交易按下列方式进行：

（一）通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌。

（二）通过竞争性谈判等方式协商交易，但需符合第十条规定并取得区集体资产管理部门对受让主体的批准文件。

（三）按照集体资产产权交易有关规定，转让原农村集体经济组织开发非农建设用地和征地返还用地的项目公司的全部或部分股权。

招标、拍卖、挂牌的交易规则和程序参照国家、省、市土地使用权公开交易的有关规定执行，相关服务费减半计收。

第九条 非农建设用地和征地返还用地按本规定第八条规定的方式进行交易的，原农村集体经济组织应委托合法资产评估机构进行评估，按照资产评估报告制定交易方案。交易方案应当包含交易标的、价格、支付方式、交易主体或交易主体资格、交易方式等内容。交易方案制定后，必须在原农村集体经济组织范围内进行公示，公示期不得少于15日。

公示结束后，原农村集体经济组织应将土地交易方案、资产评估报告及股东大会拟表决事宜等相关资料报送街道集体资产管理部门审查。经街道集体资产管理部门审查同意和现场监督，由原农村集体经济组织股东大会对交易方案进行表决。街道集体资产管理部门应当在表决结束后15日内将表决结果和监督情况抄报所在区集体资产管理部门。

原农村集体经济组织在交易结束后15日内将交易结果报所在街道集体资产管理部门备案。

第十条 原农村集体经济组织按照本规定第八条第一款第（一）、（三）项规定进行土地使用权交易或股权交易，须经原农村集体经济组织股东大会审议且表决时获全体股东2/3以上（含2/3）同意；按照本规定第八条第一款第（二）项进行土地使用权交易，须经原农村集体经济组织股东大会审议且表决时获全体股东4/5以上（含4/5）同意；但章程规定由股东代表大会表决或对表决通过率有特别规定的，从其规定。

第十一条 原农村集体经济组织应当与财务状况、经营管理、信用资质良好的企业进行交易。

受让人或合资合作申请人应当符合原农村集体经济组织设置并经街道集体资产管理部门核准的交易准入条件。

第十二条 原农村集体经济组织向其全（独）资注册成立的公司或与其他原农村集体经济组织共同注册成立的公司调拨非农建设用地和征地返还用地土地使用权的，按照土地使用权出让合同变更办理相关手续。

第十三条 首次交易生效后，当事人可共同向规划国土部门申请土地使用权出让合同变更手续，签订土地使用权出让合同补充协议。

原农村集体经济组织以土地使用权作价入股等方式与他人共同成立房地产项目公司的，可由房地产项目公司向规划国土部门申请签订土地使用权出让合同补充协议。

土地使用权流转和合作开发过程中，土地使用权权利人发生变化的，合作开发权利人新增、退出、变更的，按照房地产转移登记办理相关手续。

第十四条 原农村集体经济组织土地使用权市场交易所得价款应按章程规定进行使用、分配和处分，并按照规定提取一定比例用于社区公共基础设施建设和医疗、养老等社会保障，同时接受区、街道集体资产管理部门的监督。

第十五条 违反本规定，擅自转让原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地的，由区、街道集体资产管理部门责令整改；整改不合格的，规划国土部门不得为其办理相关手续。

国家机关工作人员和原农村集体经济组织有关人员徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权的，依照有关规定予以党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。

第十六条 经人民法院或仲裁机构裁判，履行生效合作开发协议的，原农村集体经济组织等当事人可依法申请办理土地使用权出让合同变更手续。

2009年9月6日前，有以下情形之一，符合本规定第五条、第六条规定且不违反市、区政府相关政策的，当事人可共同申请办理土地使用权出让合同变更手续：

（一）依法取得国土部门合作建房批复的。

（二）原农村集体经济组织按照章程通过股东大会或股东代表大会同意合作建房并已经过公证的。

第十七条 本规定的期限以自然日计算。

第十八条 本规定自发布之日起实施。各区政府可结合实际情况制定具体细则。本规定施行前市、区政府相关规定与本规定不一致的，以本规定为准。的