暴雨洪水_城市不可抗自然力的困扰_现代城市洪灾事件与灾害管理(精)

第一篇：暴雨洪水_城市不可抗自然力的困扰_现代城市洪灾事件与灾害管理(精)

Storm and Flood: Troubles caused by Inexorable Natural Forces in Cities 暴雨洪水:城市不可抗自然力的困扰 文 雨 辰 Yu Chen 龚 常 Gong Chang

导读:世界许多城市每年饱受暴雨洪水的侵扰,蒙受巨大损失。“防洪要从控制洪水向洪水管理转变”,城市的防汛抗洪要工程性措施和非工程性措施两相结合,要将修筑堤防、准备抢险物质与监测预报、保险法制制度建设相结合,使高标准的城市防涝工程体系与灾害预测预警系统、社会保障体系相结合,完善城市应对暴雨洪水的管理机制。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2011.04.019 关键词:现代城市暴雨洪水科技减灾 ——现代城市洪灾事件与灾害管理

我国城市出现约有4000年的历史,人们为了生活交通的便利,往往“城非河不守,河非堤不安”,因此城市的发展与江河、湖海密切相关。但是,这在给城市带来繁荣的同时也带来洪水的频繁灾祸。我国几千年来水灾频频,主要发生在长江、黄河、淮河、珠江、海河、辽河、松花江七大水系的中下游和沿海地区,因水灾而毁灭或废弃城市的事件更是不胜枚举。我国的江苏省泗州城,十七世纪末因水灾陷入洪泽湖底;新疆的楼兰城、高昌城,陕北的统万城等,则因水源断绝或干旱而废弃。明代桃源诗人江盈科曾作诗描述了水灾发生后百姓生活的痛苦情形:“一雨淹旬月,河流处处通。危株栖鹳鹤,大陆走蛟龙。破屋三农泣,炊烟万灶空。江天望鱼艇,蓑笠倚孤蓬。”南宋隆兴元年主簿王梦雷《勘灾诗》则描写了当地农民因旱无收、老幼皆哭的情形:“散吏驰驱踏旱丘,沙尘泥土掩双眸。山中树木减颜色,涧畔泉源绝细流。处处桑麻增太息,家家老幼哭无收。”有常和无常的水,联通着人与地球的内部与外部,使得大禹治水变成人类关于水的恐惧与水的治理的最初记忆,使得水患灾害变成人类与世界息息相关的疼痛神经,永远警示着人类必须关注生存的种种危急时刻。

受东部季风的影响,每年的4-9月份,我

国海河、黄河、淮河、长江和珠江的中下游平原地区,许多城市由于暴雨集中、地势低平、排水不畅、地产开发等因素,饱受暴雨洪水的侵扰。此外东南沿海的台风风暴、北方沿海的温带风暴潮等海洋性因素造成的灾害,对沿海对外开放、经济最发达的地区,发达的农业区和工业区密集的人口和城市群,无论是直接的还是间接的,社会经济和人员财产的损失都是巨大的。暴雨、洪涝、风暴潮都属于水文灾害,既有季风影响、泥沙淤积、地势低平、排水不畅、东部临海等自然因素,也有滥伐森林、围湖造田、经济发达、人口密集等人为因素,因此防汛抗洪是城市管理的重要内容。只有加强对城市的防灾保护,加强控制城市的灾害源头,做到未雨绸缪,才有可能真正消除“水来土掩、兵到将迎”的被动减灾的窘状,实现“未曾水来先垒坝”,使人类凿破鸿蒙,真正探寻到自然界那种无比单纯的美丽。

一、国内外现代城市的暴雨洪水概况

据研究,在各类自然灾害中,水灾害是影响最广、死亡人数最多的灾害,占全世界年自然灾害损失的55%之多。由于我国土地资源的紧张,水灾害造成的各种灾难往往影响特别大、损失特别重。据统计,干旱、洪涝、风暴潮、灾害性海浪、泥石流、水污染、水土流失等是我国主要的水灾害。由于相当多的城市坐落在江河湖畔或海滨,凭藉堤岸防护,因此常受洪涝与风暴的严重威胁。随着全球城市化进程的加速,城市的水灾害问题已经越来越对社会经

济发展产生重大的影响,世界上许多城市都遭受过暴雨洪灾侵害,蒙受巨大损失。

(一国外现代城市的水灾事件

1、应急严重滞后的德国汉堡洪灾

1962年2月16日,德国北部地区遭遇了一场特大洪灾。2月17日夜间,汹涌的洪水冲决了大堤,越过了易北河,朝着汉堡方向猛冲过来。晚上1点,守卫汉堡的莱尔斯提防护大堤被洪水冲垮决口。洪水使电话网络失灵,水、煤气、电的供应中断,汉堡市大约五分之一被洪水淹没了。在汉堡的减灾计划中虽然写上了存放沙袋仓库的位置和存放信号枪弹的地方,但是却没有考虑到暴发洪水的情况下灾民们的住房问题,也没有制订出灾民们的撤退计划。事后统计,这次风暴洪水灾害共淹死337人,近万人的房屋被摧毁,总共造成29亿马克的物质损失,成为德国北部地区损失最为严重的洪灾之一。这次洪灾还在2006年被改编成惊悚电影《洪水屠城》,影片结尾处有句意味深长的话:“人的健忘是灾害发生的重要原因。”

2、典型的日本长崎现代城市水灾

1982年7月23日这天发生在长崎的暴雨引发的大水灾,在日本当代治水史上,暴露出许多传统水灾所不具有的特征,从而被喻为“典型的现代城市水灾”。当时的降雨等值分布图表明,暴雨中心区正好笼罩在长崎市的上空,最大24小时雨量超过了600m m。另据暴雨观测记录,7月23日19时至20时的暴雨中心最大一小时降雨量达到了187m m,这是日本至今仍然保持的一小时降雨量的最高记录。暴雨造成有近

160万人口的长崎市及周围地区299人死亡,23346户人家进水,其中1193户人家的房屋倒塌或损坏,共约25亿美元的财产损失,交通、通讯、电力等生命线系统完全陷入瘫痪。很多应急发电设施由于安装在地下室或一层,不仅没有发挥应急作用,反而增大了受灾损失。更加不幸的是当时汽车门流行全自动式的关闭系统,一些人因为电路浸水无法打开车门,竟连车一块冲进海湾被活活淹死。

3、导致电杆放电的韩国首尔暴雨

2000年韩国首尔遭受了1964年以来最猛烈的暴雨洪水。洪水肆虐后,首尔的地铁水流成河,街道上交错堆叠的汽车不计其数。水灾导致49人死亡,其中有21人为触电死亡,这些人当中有19个是因为路灯电杆继电器失灵导致周边水体带电而丧命。痛定思痛,灾后韩国紧急普查,结果在全国查出一万多根“杀手”电杆,它们保险失灵,在暴风雨中随时可能突然漏电,变成致命“杀手”。

4、影响飞行航班的美国热带风暴

2001年6月,美国“埃莉森”热带风暴连续三天袭击得克萨斯,最大1小时降雨140毫米,总雨量达906毫米,造成重大城市休斯敦受淹,50人死亡,60亿美元经济损失,还影响了30%的美国大陆航班。

5、梯级水库溃决的捷克强降暴雨

2002年8月,捷克普降暴雨,流经捷克首都布拉格的伏尔塔瓦河。干流上几乎首尾相连修建了8座大中型梯级水库,其中防洪库容约1亿立方米。但上游有防洪工程并不代表万无一失。遭遇了强度更大的第二次降雨过程后,梯级水库就像倒掉的多米诺骨牌,相继进入紧急泄洪状态,洪峰流量相当于500年一遇,导致布拉格低洼处积水深达3-4米,大量建筑的地下室进水,市内3条地铁均成了地下河,直到第二年3月才完全恢复通车。

6、摧毁堤防的美国卡特里娜飓风

2005年8月29-31日,美国南部路易斯安那州和密西西比州遭受飓风“卡特里娜”的袭击,新奥尔良市因堤防多处溃决而遭受灭顶之灾,数以万计的房屋被淹,数十万户家庭断电,美国总统布什当天宣布上述2个州为重灾区。据报道,此次飓风造成100多万人流离失所,经济损失高达1200亿美元,死亡人口1420人,举世为之震惊。据事后统计,约25万人从此背井离乡,成为“气候移民”。

7、突袭缅甸仰光的纳尔吉斯风暴

2008年5月8日,强热带风暴“纳尔吉斯”突袭缅甸。由于民众缺乏抗灾经验,再加上首都仰光的人口密集度极大,许多地方被淹没,造成大量人员伤亡和财产损失,成千上万灾民无家可归。联合国负责人道主义事务的副秘书长约翰・霍姆斯2008年5月9日说,联合国估计150万人受到灾害严重影响。根据当时缅甸政府的官方统计,风灾遇难者已达77738人,仍有55917人失踪,还有250万灾民处境十分艰难。

8、猛如内陆海啸的澳大利亚洪水

2011年1月12日,澳大利亚第三大城市布里斯班被百年一遇的洪水围困,该地区或已有25人死亡,2万多间房屋被淹,数以千计惊恐万状的民众逃离市中心。由于连续豪雨,流经布里斯班市区的布里斯班河溃堤,拥有200万居民的城市正面对自1893年以来最严重的水灾。布里斯班以西的近郊城镇图文巴灾情最严重,17日晚受到被形容为“内陆海啸”的洪水冲击,河水突然上涨逾8米,并出现2米高水墙,令居民措手不及,汽车如软木塞般被抛起,路人被冲走。一些人被连人带车冲走,也有不少人抱着电线杆或爬上屋顶逃生,当局出动直升机救人。

(二我国重要城市的水灾事件

1、武汉三镇淹没,堤垸相继溃决

1931年,襟江带湖的武汉地区,江河陡涨,险象环生。7月29日,江汉关水位升至26.94米,丹水池首先堤溃。8月2日凌晨,单洞门铁路决堤,大水直奔市区,汉口全境浸没水中,高及屋顶。随后武昌的武泰、武丰

等堤相继溃决,堤内禾苗田庐,冲洗一空,滨江城区顿成泽国。汉阳共有45个堤垸被冲毁,江水以风驰云卷之势,长驱直入。8月15日,筷子堤溃决,水高七八尺,一时间,人畜漂流,房屋倒塌,淹死者无以数计。武汉三镇淹没水中达两月之久,受灾16万户78万余人,待救济灾民23万多人,死于此次水灾的共有33600人。

2、长江流域水灾,时段洪量集中

1935年,澧水、汉江中下游发生近百年来最大洪水。由于中游清江、澧水和汉江遭遇洪水,短时段洪量集中,洪水来势凶猛,沙市最高水位43.97米。自宜昌至汉口堤防皆普遍溃决,荆江大堤圮、堆金台、德胜台及麻布拐子先后溃决,江汉平原一片汪洋。灾情最严重的是汉江中下游和澧水下游。据当年国民政府统计,受灾人口1000余万,死亡人口达14.2万。

3、海河水系暴涨,百余县城被淹

1963年8月上旬河北省连降暴雨,总降雨量在1000毫米以上,面积达55万平方公里,致使海河水系暴涨,淹没104个县市,水库崩塌,桥梁损毁,京广铁路中断27天,天津城告急。据河北省统计资料,邯郸、邢台、石家庄、衡水、保定、沧州、天津7个专区共104个县市遭受洪水灾害,其中县、市28个被淹,33座县城被洪水围困,房屋倒塌1265万间,受灾人口2600万。工矿企业、交通、电讯遭受严重破坏,邯郸、石家庄、邢台、保定等地有225个工矿企业停产。洪水期间,幸而上游大型水库发挥了拦洪削峰的作用,确保了天津市的安全。

4、华东特大洪水,承受分洪巨损

1991年5月25日发生华东大水灾,洪水自闽、浙进入长江流城,直到7月15日退到华北才结束,其间数十个城市被水漫泡,上海市大小街道及弄堂变成纵横交错的河道。为保住国家重点工程及京沪铁路线,安徽人民因分洪而承受巨大损失。据当时初步统计,安徽全省受灾人口达4800多万人,占全省总人口近70%,因灾死亡267人,农作物受灾面积430多万公顷,各项直接经济损失近70亿元人民币。江苏全省受灾人口达4200多万人,占全省总人口的62%,因灾死亡164人,农作物受灾面积300

万公顷,各项直接经济损失90亿元人民币,200万无家可归的灾民在淮河大堤上搭起了一眼望不到头的临时住棚。华东大水灾之后,中国国际减灾十年委员会向国际社会发出紧急呼吁,呼吁国际社会提供救灾援助,这是我国第一次大规模、直接呼吁国际社会援助中国抗灾。

5、华南特大洪灾,导致城市瘫痪

1994年6月12日至17日发生华南特大洪灾,广西北部、广东北部和西部、江西大部、湖南南部出现了大面积、长历时的强降雨过程,造成山洪瀑发,江河水位暴涨。暴雨造成广西柳州市107条街道被淹,受淹面积30平方公里,最深淹到4层楼,洪水淹没时间长达81小时,直接经济损失21.7亿元,相当于该市1994年工业产值的25%以上。仅相隔两天,广西梧州市72条街道淹没69条,市区受淹面积达95.8%,交通、供电中断,全市处于瘫痪状态。

6、广州珠海暴雨,江海堤围漫顶

1996年6月中旬,广东南部沿海及珠江三角洲地区连降暴雨至特大暴雨,雨量达501毫米/小时,不少江海堤围漫顶。好几个城市交通和通讯受阻,受灾面积较广的阳江地区,不少路段严重浸水,水深达40厘米,市郊有的地段水深超过100多厘米。

7、北京连续雨灾,拷问脆弱排涝

1996年7月伊始,北京连续几场大雨,不仅严重毁坏农田及农舍,同时使京城全面暴露了防洪排涝能力的脆弱性。一直持续到8月份的5次大雨中,以“世纪之站”著称的北京西客站雨水倒灌3次,共有百余个地方漏雨,令乘客连连抱怨,更令刚刚启用的西客站难堪。连续性大雨还造成首都国际机场高速公路及立交桥积水,致使数千辆小轿车被困在城里与机场之间,这种状况持续了六小时。

8、广东特大暴雨,雨势急破坏大

1997年5月8日,冷暖气流交汇生成的一片强降雨云团刚一停留在广东清远市西部、广州北部上空,即狂风突起,电闪雷鸣,紧接着下起倾盆大雨,20个小时内测得

雨量939.3m m。特大暴雨引发山体大面积滑坡,山洪暴发,江河水位暴涨。暴雨区内大批房屋、道路、桥梁、通信线路、电力线路、水利设施被冲毁,交通、通信、供电一度中断,大片农田被淹。这场百年不遇的巨大洪灾,雨势猛急,强度集中,破坏性大,使40多万人受灾,几千人无家可归。

9、台湾台风肆虐,重创电脑网路

2001年9月16日,纳莉台风袭击台湾,最大降雨量达到了500年一遇,基隆河泛滥成灾,受淹最严重的是基隆河裁弯取直后在原弯河道上兴建起来的开发区。台北地区受淹面积6440公顷,超过堤防保护范围的1/3,不仅造成民众重大伤亡,“捷运”系统瘫痪,还使关贸网路位于南港的主机因泡水而停止运行,台湾的进出口通关作业因而大乱,不得不采用人工作业,每笔货物通关时间由原本的十至十五分钟拉长为二小时左右,秩序大乱。台风也给金融机构带来巨大损失,406家银行总部、分支机构及数十家债券机构等共损失约9亿余元,产险公司保险理赔损失则高达89 亿元。

10、南京暴雨成灾,洪灾理赔缺失

2003年7月,我国六朝古都南京暴雨成灾,日降雨量达到了309毫米,为市气象台建台以来的最大暴雨记录。大量地下仓库、地下停车库进水受淹。灾后保险公司不予理赔,认为不在保险责任之内;小区物业亦不肯承担责任,声称损失为不可抗拒外力引起。媒体只能奉劝受灾业主今后签订合同时要注意增加有关损失责任的相应条款。

11、北京豪雨淹泡,民众寸步难行

2004年7月10日,首都北京5小时降雨量约50-110m m,城区4698间房屋漏水、进水,6处房屋倒塌,2人受伤;70多个路段积水严重,41处交通堵塞,21处严重堵塞;8处立交桥行车瘫痪,有的桥下水深2m;至少近百辆公交车被淹,影响运营达7000多车次;43处信号灯因雨出现故障;火车站全额退票4282张;万寿路地铁站出入口部分进水,停运40分钟;城8区有47路10千伏供电线路故障掉闸,11日8时才全部恢

复;3400余间房屋漏水,85处庭院积水;天外天市场地下一层积水1.5m,商户各家损失几十万元,木樨地北里一家地下招待所进水齐腰深。

12、南宁内涝严重,变成“威尼斯城”

2006年7月18日,因热带风暴“碧利斯”,广西南宁主干道民族大道的麻村路口、立交桥底下等地方,水深至腰部。不少“冒险”经过的车辆熄火停在水中,只有几辆公交车敢于开足马力趟水过街。交通电台无时无刻不在播报最新消息,现在哪条街道又不能走了。全市交通陷于困境,就连吴圩国际机场也严重内涝,停机坪和候机楼前停车广场积水深达80厘米。这场史上未曾有过的大暴雨,卷走了广西南宁5820万元的财产。

国内外的城市水灾害事件让我们看到,人类有史以来的治水困惑至今依旧困扰着人类。随着现代化城市的飞速发展,城市防洪面临许多减灾防灾的挑战:一是城市不透水面积增加,原有河道等蓄水体减少或被填平,混泥土、沥青、瓷砖又使城市地表硬化率达90%以上,导致城市调蓄能力降低;二是城市排涝系统往往落后老化,盖河修路又加深了城市水患,而且许多城市地处平原水网地区,城市地面高程大多在江河水位之下,城市先天不足的排水设计使内涝面积增大;三是堤防工程缺乏对不同能级洪水的防御功能,城市呈摊大饼式向外扩展,雨水管道延伸的纵坡趋平,泥沙易于沉积堵塞管道,导致排水不畅与城市渍水,而沿河归槽流量增加,城市中的人口集中建筑、商业仓储设备等在遭受洪灾时往往受淹,间接损失加剧了城市生命线系统的损失比重,城市洪涝影响往往超出受淹范围,增大了城市防洪压力。

以水为核心的城市水生态环境的建设,是人类社会长远发展的生存大计。所以防洪防涝,在一定意义上,对人口密集度高、工业化程度高的城市可持续发展起着决定性的作用。

二、国内外现代城市的科技减灾借鉴(一国外防御城市水灾的多元举措

1、地面工程,一地多用

大城市最经常遇到的,是排水不畅造成的内涝。避免内涝,首先要尽力避免排水系统的淤堵,保证排涝泵站的正常运行,但基础设施的建设和改造是一个浩大的工程,涉及到许多历史问题。如在法国,要求城市的地面工程尽量建成透水的,地面不透水面积不许超过3.3%。法国许多城市还“一地多用”,把地势较低的地方或河道两岸的滩地,开辟成公园、绿地球场、停车场、道路等,平时可以供人娱乐或者方便交通,有洪水时就作为临时调蓄洪水的场所。德国则以极高的绿化率减少了雨水径流,加速排涝。

2、收集雨水,回灌地下

雨水回收也是世界上许多城市一项重要的防洪减灾措施。如印度许多城市因为过度抽取地下水导致地面下陷,于是收集雨水补偿地下水位,一举两得。美国科罗拉多州、佛罗里达州、宾夕法尼亚州制定了《雨水利用条例》,规定新开发区要实行强制性的“就地滞洪蓄水”。美国的雨水利用以提供天然渗透能力为目的,政府致力于以雨水直接回收为重点的工程措施,一些城市建造了由屋顶蓄水池、井、草地、透水地面等组成的地表回灌系统,收集的雨水可直接或经适当处理后用于冲厕所、洗车、浇绿地、消防和回灌地下等。在加州富雷斯诺市,还兴建了“渗漏区”地下回灌系统,在芝加哥兴建了地下隧道蓄水系统等。

德国汉堡等城市有容量很大的地下调蓄库,洪水期有很强的调度水量的能力,既保证汛期排水通畅,又实现了雨水的合理利用。而日本政府则规定,在城市中每开发一公顷土地,应附设500立方米的雨洪调蓄池,要求在城市中广泛利用公共场所,甚至住宅院落、地下室、地下隧洞等一切可利用的空间调蓄雨洪,减免城市内涝灾害。如利用停车场、广场,铺设透水路面或碎石路面,并建造渗水井,使雨水尽快渗入地下。又如,在运动场下修建大型地下水库,并利用高层建筑的地下室作为水库调蓄雨洪,甚至动员有院落的住户修建3立方米的水池将本户雨水贮留,作为庭院绿化和清洗用水。在东京、大阪等特大城市还建设地下河,直径十余米,长度数十公里,将低洼地区雨水导入地

下河,排入海中。

3、注重排水,结合景观

城市生态的重要作用在于是否有足够的能力应对灾害。荷兰风车就是一种风景和多元水功能结合的工程技术,一个风车就是一个小水泵站,当外面的风车叶片转动时,它和风车底部的涡轮配合,将低于海平面的水位提升,及时排水。当大量的风车连为一体时,就形成了完整的排水系统。荷兰与风车紧密相连,使这个低于海平面许多公尺的国家,很少出现内涝情景。

日本是海洋性气候,雨水很多,为了防止水患,日本城市下水道系统十分发达,有关统计数字表明,日本全国共埋设地下管道34万千米,近20年来增加4倍。走在马路上,稍加注意就会发现,下水道的井盖很多,有的很大,直径约一米,有的只有几十厘米,上面有几个小孔,马路两旁有排水沟,上面覆盖有漏水孔的水泥板。此外,日本的《下水道法》对下水道的排水能力和各项技术指标都有严格规定,对日本城市的防洪起到了重要作用。

4、公布风险,做好预警

及时有效的洪水预警可以大大减轻灾害损失,欧洲、美国和日本的雷达气象监测站遍布全境,哪里有雨,雨量多大,可以很快预测和预报。许多国家还会向社会公布洪水风险图,让公众了解自己生活工作的环境可能遭遇的洪水风险,紧急情况下该如何避险自保。根据日本的调查,公布了风险图的社区与没有公布风险图的社区,居民主动采取避险措施的时间提早了一小时。此外,美国还利用先进的专业技术和现代信息技术,对洪水可能造成的灾害进行及时、准确的预测,发布警示信息,并逐步建立以地理信息系统(G I S、遥感系统(R S、全球卫星定位系统(G P S为核心的“3S”水预警系统。德国政府在2002年易北河洪灾之后,提出了一个为抵御下次洪水制定的五点计划,该计划涉及到大水到来时的紧急救援和预防战略:一是恢复河流原始状态,禁止在洪水高发区开发;二是国内计划和国际间合作,建立跨国界预报和警报系统;三是欧洲间合作,加强跨国界的防洪合作项目并给予政策和资金上的支持;四是河流保护计划,用于航运的河流由权威人士和专家对河流保护情况进行检查,以了解河流对

洪水的承受能力;五是政府和各联邦州同意帮助受灾地区重建家园,对受灾最严重地区紧急拨款,力争靠自然有效的方法防止下次洪水的袭击。

5、应急策划,体系完整

英国中央政府应对具体灾难的一个主要原则是,灾难发生后,一般应由所在地方政府主要负责处理,以最便利方式快捷地提供救援伤者、阻止灾害扩大等所需的资源、人力和信息。伦敦还建立起了“紧急规划长官”负责的紧急规划机构,平时负责地区危机预警、制定工作计划、举行应急训练。灾难发生后,负责人必须协调各方面的力量有效处理事务,并负责向相应的中央政府部门如卫生部、国防部寻求咨询或其他必要的支援。2003年,伦敦消防和应急策划局发表了第一份《伦敦安全计划》,为未来一年的城市灾害处理制定了细则。凭借完整细致的方法和先进的技术手段,伦敦已建立起一套完整的应对各种灾难事故的体系。

6、强制保险,完善体制

美国是世界上最早建立国家强制性洪水保险体制的国家。早在1968年,美国国会就通过了《国家洪水保险法》,并于次年制定了《国家洪水保险计划》。1970年通过紧急程序,执行全国统一的保险费率,大幅度放宽保险额,如住宅可达25万美元。1973年,美国国会又通过《洪水灾害防御法》,对《国家洪水保险法》进行修改,并把洪水保险计划由自愿性改为强制性。1979年起,国家洪水保险计划归属美国联邦紧急事务管理局(F E M A统一管理。为了便于洪水保险计划的实施,联邦紧急事务管理局还组织绘制了洪水保险图。该保险图把行洪河道划分为行洪区和非行洪区,并规定在行洪区内不准建任何建筑,在非行洪区内可以修建建筑物,但修建前必须购买洪水保险。经过不懈努力,美国现在已经建成较为完善的全国性洪水保险体制。

(二上海世博会案例馆的借鉴

上海世博会特别增设的城市最佳实践区展馆案例中,展示了全球宜居家园领域的24座独立城市的案例,向人们展示已经实施的能对未来城市发展起到示范作用、引领作用的成功方案和实物,而其中的大阪、布拉格、鹿特丹这三个案例则重点对

现代城市如何应对暴雨洪灾、如何提高城市生活品质等问题,提供了未来美好城市的最佳防灾管理方式。

1、大阪案例:建立巨大的下水管道

大阪临海靠山,有两条河流贯穿城市,以前经常遭遇大洪水,每一次都对城市造成很大损失。曾经和中国许多城市一样,洪水也是大阪的一大心患。幕府时代,大阪附近的树木被砍伐殆尽,导致山洪频发,政府下令禁止砍树才缓解了这一状况。但与水密切相关的大阪依然经常遭遇洪水,最后一次大洪水发生在30年前,许多市区被淹。大阪人随后发现,这场洪水造成破坏的原因是城市排水系统

CITY MEMORIES 不够完善，此后便开始大力修建排水系统。世博会上，大 阪案例馆的入口就是大阪排水系统的一个模型，是根最大 直径12.5米的排水管，这也是大阪最大的下水管道，可以 走人行舟。在大阪排水系统里还有一些较小的管道，同样 起着防洪的作用。这些大大小小的管道组成了大阪防洪体 系的重要部分，在30年前洪水暴发时，大阪排水系统的普 及率只有40%，如今已达到100%，现在大阪再也没有发生过 危及城市的洪灾。此外在远离城市的山区，大阪市政府还 修建了许多大大小小的蓄水池，用来收集从山上流下的雨 水，这是缓解山洪的有效措施。

2、布拉格案例：一天可完成防洪堤坝 前面提到的2002年，一场百年一遇的洪水袭击捷克首 都布拉格市，大片城区被淹没，城市陷入瘫痪。但是在洪 水肆虐全城时，城中核心区域的约瑟夫城堡却未被水淹，原因是其配备了一种新型的防洪系统，许多可移动的铝 合金防汛板构成这一系统的主体，每个部件长约2.5米至3 米，高20厘米，部件与部件之间用橡胶密封毗连，保证不 被洪水穿透。布拉格政府从中认识到，城市防灾最重要的 一点是，建立一个足以抵御前所未有大洪水的防汛系统，而不是在遇到灾害后再设法补救。在2002年的洪灾之后，布拉格政府花了约8年的时间努力完善这套系统，构建了足 以保护全城的防汛城墙。平时，这些防汛板被放置在某些 区域，在洪水来临时，布拉格只需要一天时间就能够完成 部署全长17116米的防汛系统，它具备抵抗大规模洪水的能 力。

3、鹿特丹案例：“干湿两用”广场解除积水 在荷兰鹿特丹案例馆，有一处凹地，这就是干湿两 用的“水广场”。馆方每过数十分钟就演示雨水收集的 功能，雨

量从小到大，但都能在凹地敏捷分流。地势低 于海平面7米以下的沿海城市鹿特丹每年约有300天在雨中 度过，而且经常蒙受暴雨侵袭。鹿特丹因此设计在部分地 域建造这样的“水广场”，让所有的蓄水池和下水管道组 成了一个循环的收集系统，雨量大时就从大蓄水池平分水 流；雨量减小时，水又会回到环形水池中；没有雨的时 候，“水广场”就成了市民乐园。运用“水往低处流”的 原理，鹿特丹巧妙设置了城市排水系统，同时也提供了市 民休闲场地，节约了公共用地量。据来自国际组织的统计资料表明：在气候波动的大 背景下，上世纪70年代至80年代中期，世界上受旱灾影响 的人口最多；80年代后期至90年代中期，受旱灾影响的人 口明显下降，受水灾影响的人口急速上升；90年代后期以 来，不仅受水灾影响的人口居高不下，而且受旱灾的人口 再攀新高，世界进入了一个水旱灾害频发并重的阶段。今年春夏之交，我国南方大旱，有“庐山瀑布如今成 游丝，赤壁惊涛时下是往事”的慨叹，洞庭湖、洪湖等区 域湿地生态风景风光不再，但端午节前后，湖南湖北急下 暴雨，中国诸多城市旱涝急转，许多城市为此付出沉重的 代价。据城市水灾危险性评价结果:我国水灾 高危城市主要分布于长江流域、海河流域、珠江流域和黑龙江流域。其中水灾最危险的 城市为天津、武汉和广州；极高度危险的 城市有12个，都是我国各大城市群的核心城 市；高度危险的城市多达18个，基本位于我 国历史洪涝灾害多发区，并以长江中下游地 区的城市为主；中度危险的城市共17个，以 我国北方城市为主。由此看来，城市的防灾 减灾、减少内涝，是城市发展的硬条件。回眸历史，我国古代有许多防洪措施。如2010年，中国多个城市由旱灾转为水灾，好多城市被洪水淹了，但江西赣州、赣江却 遇洪而不涝，网上盛传是因为赣州有一条宋 代排水沟，才能千年不涝。又如苏州古城，据历史文献记载，古虽称“泽国”，但却从 未发生过水淹的灾害，原因是因势理水、河 港如网，兼具排涝、水运等多种功能。再如 温州古城，据文献记载，城内除纵横交错的 河道之外，还有数十口水井，十多处水池，形成了城市防渍涝的设施体系，在建城两千 多年的历史上，没有发生过水患。由此看来，从古到今，只有运用科学 的技术和管理手段，才有可能降低城市水灾 害的风险。2003年，中国水利部就明确提 出我国的“防洪要从控制洪水向洪水管理转 变”，也就是城市的防汛抗洪要工程性措施 和非工程性措施两相结合，要将修筑堤防、准备抢险物质与监测预

报、保险法制制度建 设相结合，使高标准的城市防涝工程体系与 灾害预测预警系统、社会保障体系相结合，完善城市应对暴雨洪水侵袭的综合防治体 系。■责任编辑：张 炜 城市记忆 | 83

第二篇：城市洪水灾害风险与管理

城市洪水灾害风险与管理（上）

发布时间：2015-02-26 09:32:59 作者：人保财险灾害研究中心 来源：中国保险报·中保网

□人保财险灾害研究中心

城市是区域性的经济、政治、文化中心，聚集了大量人口和财富，一旦遭受地震、台风、洪水等重大灾害，将导致重大人员伤亡与经济损失。近年来，我国大中城市频繁遭受重大灾害，如2012年北京“7·21”特大暴雨、2013年“菲特”超强台风、“4·20”四川芦山地震灾害给受灾城市带来了巨大损失，也暴露出现有城市自然灾害风险管理体系中存在的问题，加强我国城市自然灾害风险管理已经刻不容缓。本文试从洪水灾害的角度就城市灾害风险管理的部分做法进行探索，供读者参考。

什么是城市洪水灾害

城市洪水灾害是指由于强降水或连续性降水超过城市排水能力致使城市内产生积水灾害的现象。

近年来，在我国加速城市化的进程中，城市水灾呈现出一些新的特点：城市人口资产密度提高，同等淹没情况下，损失增加；城市面积扩张，新增市区过去为农业用地，防洪排涝标准较低，而洪涝风险较大；以往城外的行洪河道变成了市内的排水渠沟，加重了防洪负担；城市空间的立体开发及对供水、供电、供气、交通、通讯、计算机网络等生命线系统的依赖性增大，一旦暴雨洪涝造成城市生命线系统瘫痪，地下商店、仓库、车库、旅店进水，大量贵重资产受淹等，不仅直接经济损失倍增，而且影响范围远远超出受淹范围，间接损失甚至超过直接损失；不透水面积率的显著提高，城市“热岛效应”与“雨岛效应”日趋显现，城区暴雨径流量倍增，防洪排涝压力增大；城市防洪排涝的安全保障要求大为提高，而城市防洪排涝工程设计施工管理的难度加大。

洪水灾害的风险管理

面对城市日益增多的洪水灾害，城市防洪安全的保障不容忽视，这不仅需要建设较高标准的不断强化的防洪排水工程体系，而且需要大力加强非工程防洪减灾体系的建设。

工程措施方面，主要依靠城市排水系统，它是处理和排除城市污水和雨水的工程设施系统，是城市有效防范洪水灾害的第一道屏障，主要包括城市河道、市政排水管线、排水泵站等。

非工程措施方面，主要有以下五方面：

减灾政策与法规：防洪减灾政策与法规作为国家意志的体现，是国家为防洪减灾目的而制定的具有强制性的行为规范，其目的就是约束和制裁不利于防洪减灾的经济社会活动，以实现防洪减灾的目标。

预报预警系统：城市作为流域防洪重点，可以建立独立的洪水预报预警系统，根据上游流域雨情和水情预报城市河流洪水特征，通过预报做出决策，当发生超防洪标准洪水时，发布洪水警报，对于城市抗洪抢险具有重要意义。

应急响应：为应对城市突发洪水灾害事件，政府建立不同层级的防洪指挥机构，制定防洪应急预案制度，协调政府各部门、军队和社会力量，以确保突发洪水灾害事件及时有效响应。

城市洪水风险图：城市洪灾损失不仅与城市淹没范围有关，而且与洪水演进路线、到达时间、淹没水深及流速大小等有关，城市洪水风险图标示城市内各处受洪水灾害的危险程度，是城市洪水保险的依据。

城市洪水保险：城市洪水保险作为一种市场化的风险转移手段，与其他自然灾害保险一样，具有社会互助救济性质的经济措施。城市洪水保险虽然本身并不能减少灾害损失，但是可以补偿政府一部分洪水灾害救济费，同时保险政策还可以间接对城市防洪减灾起一定调节作用。

城市洪水保险

在城市洪水风险管理措施中，推行城市洪水保险是最主要的实现手段。它所承保风险具有三大特点：不可消除性——洪水的风险可以在有限的范围内有代价地被降低，但是风险却是不可完全消除的；相对可预测性——相比地震、海啸等巨灾，洪水灾害发生频率具有一定的规律，因此，洪水灾害具有相对可预测性，使其损失具有更强的可控制性；巨灾特性——虽然城市洪水灾害本身具有一定的可控性，但城市洪水灾害仍具有风险集中、突发性强、损失巨大的巨灾共性。

同时，城市洪水保险还具有两大属性：可保性——特定区域的、频繁发生的洪水风险不是严格意义上的可保风险。因此，必须在区域防洪设施达到一定标准、并确保较大的保险覆盖面的基础上，洪水险才能较好地符合保险大数法则，具备较强的可保性；准公共产品属性——城市洪水保险是一种具有明显的公益性、社会效益高的产品，也具有私人产品的性质，是一种准公共产品。这种特性决定了洪水保险单靠商业保险公司无法开展，其实施必须实行政府主导、政府与市场相结合的机制。

国际经验与启示

伴随各国经济的快速发展，城市化进程不断加快，城市洪水灾害已经成为很多国家共同面对的普遍问题。寻找预防、治理城市水灾害的有效对策，成为许多国家的公共议程，并取得了行之有效的经验。

1.日本：构架完整的城市防洪体系 日本重视通过防止水灾和减轻水灾等手段，构建完整的城市防洪体系，进行城市洪水灾害风险管理。日本解决城市内涝问题，也经过了逐渐探索、技术不断升级的发展轨迹。在发展初期，着眼于加大排水能力，随着城市急速扩张，原来城外的排洪河道变成了城市的内河。于是发展起第二代技术“雨水蓄滞”，通过雨水调节池、游水池，起到分滞雨洪的作用。受限于雨水蓄滞的空间，兴起了第三代技术“雨水渗透”，使雨水回补地下。通过这些技术，东京、大阪这样的城市仍然解决不了内涝问题，于是不得不补上地下骨干排水管建设，但此时相关建设成本成百倍增长。

目前，从监测、预报、预警到救援和灾后重建，日本已经在防洪减灾方面形成了一个事前、事中和事后的完整风险管理和控制体系，同时建设从个人到地方到国家立体化减损体系，由点到面到三维甚至多维地尽可能降低灾害造成的损失。

2.美国：注重以洪水保险为主的非工程措施

20世纪以来，美国投入了大量资金兴建防洪工程，但洪灾损失依然不断增长，政府救灾费用的负担越来越重。在此背景下，美国从20世纪50年代初开始重视通过洪水保险等风险转移手段解决问题。

美国的洪水保险采用“政府主导，公司代办”的模式。国家通过法律确立并采取一定的经济措施，以政府联邦保险局为主导，私营保险公司参与销售，在社区参与国家洪水保险计划的情况下，海岸区与洪泛区的居民及企业主可以自愿为其财产购买洪水保险的一种“强制性”保险模式。

美国洪水保险计划将改善洪泛区土地管理和利用，把防洪减灾措施作为社区参加洪水保险的先决条件，再将社区参加全国洪水保险计划作为社区居民参保的先决条件；而参加全国洪水保险计划又是取得联邦政府灾害救助的前提条件。这就对地方政府形成双重的压力，促使地方政府加强洪泛区管理，使全国洪水保险计划达到分担联邦政府救灾费用负担和减轻洪灾损失的双重目的。

3.英国：发展基于防洪工程措施的商业洪水保险

20世纪40年代末英国政府开始重视防洪工程的建设，截至2011年，英国建有堤防2.4万千米，并每年花费大量的资金开展河道整治等工作。此外，还积极利用防洪墙、防洪堰、挡潮闸及排水泵站等措施进行城市洪水风险的管理。

商业洪水保险也成为英国非工程防洪措施的重要组成部分。20世纪60年代，英国保险联合会和政府签订了一份“绅士协议”：政府的责任是降低洪水风险，使洪水风险具有一定可保性。英国保险联合会成员的任务是向洪水风险区的住户和小型企业提供财产洪水保险。英国的洪水保险是强制的“捆绑”保险，住户在购买住宅保险时，必须强制购买另一个保单，这个保单里捆绑着包括洪水在内的所有自然灾害风险，且住户只有在购买了住宅保险时才能获得抵押贷款担保。

纵观发达国家城市洪水风险管理发展经验，均大力发展防洪工程建设，在此基础上，重视发挥洪水保险、高科技手段等灾害风险管理手段，实现工程措施与非工程措施相互促进、协调发展的城市洪水灾害风险综合管理模式。

国内重点城市实践 1.北京实践

为防御洪涝灾害，北京市开展了大量的洪水风险管理工作，包括工程措施和非工程措施。①工程措施

北京市防洪工程措施主要包括排水系统建设、河道治理和水库除险加固等工作。北京市的防洪调度原则是“西蓄东排、南北分洪”。“西蓄”是利用西郊的砂石坑及湖面蓄水，控制西山的洪水进城，起错峰或调峰的作用，最终向东排。南北分洪是指通过护城河，让雨水分别通过右安门和安河闸将西边的水排向凉水河和清河。

②非工程措施

北京市防洪工非工程措施主要包括防洪政策体系建设：北京市政府制定了大量防洪排涝的法律、法规，形成了较为完善的防洪政策法规体系。

防洪预警及应急响应体系建设：在防洪预警方面，北京市设有专门机构负责防洪预警。在应急响应体系方面，北京市形成了政府、保险公司及其他机构相结合的应急响应体系。

防汛指挥系统建设：北京市防汛指挥系统包括信息采集、防汛通讯、计算机网络及决策支持四个子系统。

防汛物资及抢险队伍保障系统建设：北京市采取了多项措施保障防汛物资，形成了机械化抢险救灾队伍。建立了防汛物资社会保障综合管理系统，实现网上物资调度；制定北京市防汛物资储备、调用管理办法。在抢险救灾队伍方面，重点防洪管理单位成立机械化抢险队，增加防汛抢险运输装备。

2012年7月21日，北京遭遇新中国成立61年以来最大一次降雨，暴雨来势之凶猛、降雨历时之长、降雨总量之多为历史罕见。此次强降雨持续近16小时，城区平均降雨量225毫米，降雨量在100毫米以上的面积占全市的86%以上。“7·21”特大暴雨造成经济损失116.4亿元，受灾人口达190万人，死亡人数达79人。暴雨期间，城区街道积水成河，交通瘫痪，机场关闭，大批旅客滞留。截止2012年7月30日，仅北京市各大保险公司接到因降雨造成机动车浸水的理赔报案就高达4.2万件，估损3.9亿元。

但是，从北京“7·21”特大暴雨灾害的情况来看，我国城市洪水灾害风险管理还存在很多问题与不足。第一，防洪减灾工程设施有待完善。现有城市排水系统不健全，存在着自身排水系统标准低，排水管线设施老化，河网化排洪能力低等问题。

第二，城市建设引发积水问题突出。伴随城市建设速度迅猛，城市面积不断扩大，原有城市排水格局被打破，增加了排水负荷。再加上施工管理不完善，施工临时措施不到位，一遇降雨变形成诸多新增积水点。

第三，灾情预警分布不够及时、全面。受限于灾害预报技术、预警信息传播等条件制约，灾害预警信息不够准确，信息传播不够及时、全面。

第四，政府与市场协调机制不完善，市场参与度不高。一方面，在灾前防洪减灾措施、灾中灾情及时预警等方面政府与市场全方位多层次协同配合机制仍有待完善；另一方面，保险赔付比例偏低，市场化补偿方式单一，未能充分发挥保险的经济补偿与社会管理职能。

第五，防灾意识薄弱，国民灾害教育不到位。民众缺乏必备的防灾自救意识和技能，灾害发生后不能有效进行自救。2.深圳实践

深圳市在洪涝灾害风险管理方面开展了大量工作，具体从工程措施和非工程措施这两个角度进行分析。

①工程措施

深圳市防洪工程措施主要包括防洪工程体系：深圳初步建成了以水库、河道、海堤、滞洪区、排涝泵站等水利工程为主体的防洪工程体系。雨污分流体制：2007年《深圳市排水条例》公布实施后，城市排水严格实行雨污分流体制。

②非工程措施

深圳市防洪工非工程措施主要包括三防指挥决策系统：深圳市建立了深圳三防预警机制、预案体系和现代化的三防指挥决策系统。防洪建设投资规划：为解决城市 “一雨成涝”的病症，深圳市制定《深圳水务发展“十二五”规划》，“十二五”期间，深圳市计划投资217.14亿元，用于防洪减灾及河流综合治理工程建设。提高公众风险意识：加强宣传教育，增强全民防洪减灾意识。

2003年以来，深圳成功抵御了暴雨40余场、台风20余次，面对多次来袭的超强台风、超百年一遇洪水，城市防洪风险管理工作发挥了重要作用，为人民群众生命财产安全及减轻灾害损失提供了重要保障。但是也存在一些问题：1)深圳处于沿海地区，经常遭受强台风引发暴雨，当暴雨强度很大时将会直接导致内涝；2)深圳部分地区是自然的低洼易涝区，雨水不易自流排出而经常发生内涝；3)河流系统治理尚未完成，综合防洪减灾能力不足导致内涝。有些基础设施不仅没有超前反而滞后；4)在开发建设过程中不重视环保、违反水土保持条例的行为导致大量的水土流失淤积阻塞了原有的排水系统造成内涝；5)城市总体规划与部门专项规划不统一，建设不同步，基础设施的涉水事务在前期工作中未经水务部门审查，使得原有的防洪排涝规划落空；6)城市开发建设影响或损坏了原有的排水系统产生新的内涝；7)部分沿河的个人及单位违章建设侵占排洪空间造成内涝；8)部分现有排涝设施的建设缺乏科学论证和有效管理，暴雨期间无法正常发挥应有的作用；总体来讲，深圳市防洪能力仍然偏低。因此，在持续强降雨下，发生洪涝灾害的可能性仍然很大。

启示

通过对城市洪涝风险管理实践的研究，总结以下四点启示。

1.加强城市工程防洪建设

城市防洪首先需要工程措施，以提高防洪能力。一是完善城市排水系统；二是适当提高城市排水标准；三是加快河流治理；四是完善城市蓄水系统；五是系统化设计城市防洪工程；六是注重防洪设施养护。城市防洪能力不足的部分原因是防洪设施的老化及损坏，应注重对防洪设施日常的保养和维护，用经济的方式提高城市防洪能力。

2.加强非工程措施建设

城市防洪应当重视非工程措施，以提高防洪效益。一是完善法律法规；二是城市建设规划要与城市防洪协调发展；三是加快城市洪涝风险评估；四是提高暴雨的预报预警能力；五是完善应急管理体系；六是加大防洪设施的建设和维护资金投入。

3.提高公众风险意识

为减少城市洪涝造成的人员伤亡和财产损失，应当注重加强城市洪涝防范的宣传和演练，提高公众的风险意识和自救能力。

4.提高保险参与度

保险在城市防洪中能起到重要的保障作用，应当提高保险参与的力度。一是充分开展城市洪水保险。根据城市洪水风险的特点，开发适合的保险产品。二是提升公众对保险的认识，公众广泛参与保险，提高保险的覆盖面，为人民生命财产提供更多地保障。三是加强城市洪水风险研究。保险公司应当加强城市洪水风险研究，为企业和个人防灾防损及保险公司科学厘定保险费率提供参考。

应用

遥感作为一种先进的科学技术手段，具有获取信息速度快、周期短、精确度高、能克服一定空间障碍等特点，可提高城市灾害风险管理效率，降低业务成本，创新保险经营模式。国内外已开展遥感技术在灾害风险管理的应用实践，利用无人机、卫星对灾害发生后进行风险评估、灾情查勘，取得了许多成功经验和案例。

我国保险业积极利用高科技开展城市内涝风险管理与保险创新。2013年10月7日01时15分，“菲特”台风在浙闽交界处沙南岸沙埕镇登陆，而后台风带来的持续降雨引发了严重的城市内涝灾害。“菲特”台风发生后，中国人保财险灾害研究中心联北京师范大学、国家减灾中心，第一时间将无人机调到内涝重灾区余姚市，针对重灾区黄家埠镇开展了航拍工作，获取了重灾区域20分钟左右的高清视频，以及灾区高分辨率卫星遥感影像5景、中低分辨率影像1景等第一手资料，为人力难以到达区域的查勘提供技术支持。同时，依托公司承担的国家发改委卫星及应用产业发展专项项目，利用中高分辨率卫星遥感影像，对234，035亩余姚晚稻种植和受灾情况进行了全面评估，为快速理赔提供了数据支撑。

第三篇：城市灾害与安全管理论文

东北师范大学 2013年 春季 期末考试

课程名称：

学院：

入学年月：

姓名：

学号：城市灾害与安全管理 XX学院 XXXX年XX月 XXX XXXXXXXXXX

论述研究城市灾害与安全的意义并结合国内外典型灾害的教训和启示给出构建安全城市的具体对策与建议 论文摘要：目的论述研究城市灾害与安全的意义并结合国内外典型灾害的教训和启示给出构建安全城市的具体对策与建议。

关键词：日本核泄漏、城市灾害、安全管理

正文：

城市灾害是指由于发生不可控制或未加控制的因素造成的，对城市系统中的生命财产和社会财富造成重大危害的自然事件和社会事件。发生在城市空间，更多是由人为因素导致的，城市灾害源可归纳为地震灾害、洪灾、气象灾害、火灾和爆炸、地质事故、噪声灾害、室内“综合症”、古建筑防灾、城市疾病即流行病灾、交通事故、工程质量之灾等。

城市具有以下四个特点：空间的集中性，人口密集性，经济的多样性、聚集性、开放性和高效性，社会活动的广泛性。由于城市人口众多，建筑密集，财富集中，是社会的经济、文化、政治中心，因而城市灾害具有种类多、损失重、影响大、连发性强、灾害损失增长严重等特点。

城市作为一定地域人口高度积聚的地区，遭受灾害的可能性随时存在，而且受到的损失往往高于人口稀疏地区。因此，在提高城市集约化、现代化水平的同时，重视提高城市的综合防灾能力，把灾害损失减少到最低程度，是我国政府的工作目标之一。

城市灾害对人类社会造成的危害主要表现在两个方面：造成人员伤亡和国家、集体及个人的财产损失。

（1）城市灾害对工业和矿业的危害

工业区是人口最为密集，社会财富最为集中的地区，因此，一旦发生灾害，往往也是危害程度最高的地区。

在所有的自然灾害中，地震、洪水、大风、风暴潮、滑坡、泥石流等高强度灾害对工矿企业的危害最大，可以使整个企业或其中一部分顷刻毁灭，造成巨大损失。沙土液化、地面下沉、地裂缝可危及厂房基础。矿井中突水、突瓦斯、崩塌冒顶、突泥、岩爆等灾害可使矿井毁坏或停产。

（2）城市灾害对生命线工程的影响。

城市和工矿现代化程度越高，对生命线的依赖就越重，而自然灾害对生命线工程的潜在威胁也就越大。如不加以防御，必将导致极其严重的后果。主要的威胁是：

A、地震引起的地面快速错断、地裂缝位移和地形变可使输送管道变形甚至破裂，中断道路交通。

B、过量开采地下水所导致的地面下沉和地裂缝，对输送管道的破坏。

C、大风、暴雨、冰雪、霜冻及潮灾对生命线工程地面设施的破坏。

D、地震、滑坡、洪水，泥石流等巨灾对生命线工程可以全部或部分摧垮，造成毁灭性破坏。

（3）城市灾害对社会运行机制的影响。

城市灾害不仅可以给灾区造成重大的经济损失，灾民流离失所，衣食无着，恐慌不安，甚至家庭破坏，而且可以使社会动荡不安，破坏社会正常运行机制，从而产生更为深远的影响。

当今社会，城市建筑、交通和能源设施、工厂和科研单位都是十分复杂和庞大的系统工程，这些人造物一旦遭到自然灾害损坏，就会处于失控状态，将给社会经济运行带来巨大破坏甚至毁灭性的打击。例如，一个矿山的破坏，会造成几十个甚至上百个工厂的停工，水源、电力、交通、能源等生命线工程的破坏，还会造成整个城市生产生活秩序的瘫痪。因此，由结构、系统的破坏，造成的间接经济损失，要比直接经济损失大得多，有些间接经济损失甚至难以用数字表达出来。

随着城市化的发展，人类社会面临灾害的类型也发生了变迁，由于人口与生产力向城市集中，防灾减灾形势更加严峻。

最突出的六大社会安全问题：

1、贫富分化加剧，众多人口的生命安全和社会尊严安全受到威胁；

2、社会治安状况恶化；品质量降低，众多人口的健康安全和心理安全受到威胁；

3、SARS、艾滋病、性病等高强度传染病暴发和流行；

4、生态恶化及灾害应对机制落后；

5、危机预警和监控机制欠缺，行政执法监控出现漏洞，以及危机处理操作不当而导致的人为社会安全危机。

由于超级大国霸权主义的存在，一些地区民族矛盾冲突导致战火不断，许多国家内部反对势力猖獗等等因素影响，这个本应以和平为主流的世界显得并不和平。2001年9月11日，随着突如其来的美国世界贸易中心大楼及其建筑群的轰然倒塌，使号称“世界之窗”的纽约市标志性建筑永远成为人们记忆中的噩梦。从此，恐怖袭击的字眼深深地烙在全世界每一个人的脑海。这次“9·11”事件，既是对美国社会安全稳定和经济发展构成的重大威胁，也是对美国国家应急管理体系的重大考验。严重的人员和财产损失，充分暴露了美国国家安全体系的某些盲点和脆弱之处，从一定程度上摧毁了有关美国的一些神话和光环。“珍珠港事件”给美国人和世人的教训是：美国不是“安全岛”，这次“9·11”事件是继“珍珠港事件”之后，美国在本土受到的最严重的打击，它再次提醒世人，即使最富有最强大的美国也不是世界上最安全的国家，甚至算不上比较安全的国家。

21世纪伊始，这个灾难性事件启示人们：应急管理领域的变革既是不可避免的，也是必须的。从国家安全和战略研究的角度看，这次在瞬间造成成千上万人的伤亡和几十亿甚至更多财产损失的“9.11”事件，的确是一个历史的新起点。世界各国尤其是大国强国，应深刻总结“9.11”事件提供的国家安全启示，从新界定“国家安全”的内涵，查找各自的国家安全隐患，并依此深市和调整各自的国家安全展略，加快建立各种灾害危机的应急处理机制与体系，做到未雨绸缪。

福岛县第一核电站是世界最大的核电站福岛核电站的第一站，位于福岛工业区，是东京电力公司的第一座核能发电厂，共有六台机组，均为沸水堆。201

1年3月12日，受东日本大地震影响，福岛县第一发生核泄漏。日本内阁官房长官枝野幸男表示第一核电站的1至6号机组将全部永久废弃。联合国核监督机构日本原子能安全保安院根据国际核事件分级表将福岛核事故定为最高级7级。2012年3月26日，东京电力公司首次采用内视镜，实施调查后表示高辐射量之下停留8分钟的话，人就会死亡。

2011年3月11日13时46分，发生在日本东北的9.0级大地震引发了海啸，海啸使日本福岛第一核电站受损引发的核泄露引起国际社会的广泛关注．

东京时间3月11日晚8点45分（北京时间7点45分）日本官房长官枝野幸男下达指示，要求福岛第一核电站2号机组辐射半径2公里以内大熊町、双叶町的居民疏散避难，撤离规模3000人左右。

3月12日，日本首次确认有放射性物质外泄，和物质已经飘散到周边地区，车里范围扩大到20公里内，核安全成关注焦点。

3月13日，福岛第一核电站10公里内出现放射性污染；女川核电站内发现核辐射量上升，测量到的放射性物质辐射量是正常标准的400倍。共21万人正紧急疏散到安全地带，12万人进行核辐射检查。

3月14日，福岛第一核电站3号反应堆发生两次氢爆炸，第二核电站重新获得外部电力供应，成功冷却，警报解除。

3月15日，福岛第一核电站2号机组4号机组连传爆炸声，附近辐射数增10倍，风向突变将致核辐射物向内陆转移，日本原子能安全保安院13日按照“国际核能事件分级表”，把核电站爆炸泄露事故定位4级，即造成“局部性伤害”。日本下令福岛核电站周围30公里范围内为禁飞区。

3月16日，福岛第一核电站3号机组再爆4号机组再起火，第一核电站一号机组有70%的燃料受损，2号机组有33%的燃料受损，直升机、高压水枪齐上场择机注水降温。

3月17日，福岛第一核电站周边多出测得辐射超标，自卫队的直升机四次洒水，5台消防车依次向对3号反应堆喷水，但是效果不佳。

3月18日，福岛第一核电站的四座反应堆先后发生多次重大险情。时至今日，这几个“饱经风霜”的核反应堆仍存在“冒浓烟”和“核燃料过热”两大棘手问题，造成大量放射性物质泄漏。日本考虑修建一个巨大的钢筋混凝土“棺材”将这些反应堆姥姥封闭起来。

3月19日，日本福岛第一核电站多个机组依然“高烧”，为了让机组“降温”，日本东京消防厅连夜进行喷水作业。日本当地时间19日零时30分（北京时间18日23时30分），东京消防厅再度向福岛第一核电站3号机组实施喷水作业。

3月20日，东京电力公司20日宣布，福岛第一核电站注水工作仍在紧张进行，已完成向4号机组的首次注水。与19日相比，2号机组附近的放射线剂量有所减少，已获得外部电力供应。

3月21日，日本首相菅直人表示，日本政府处理福岛第一核电站多个机组爆炸引发的核危机，已经取得了缓慢但稳定的进展。

3月22日，日本降低遭破坏的福岛第一核电站反应堆温度的工作取得了一定成功，控制住了6座反应堆中的两座，并把第二条电缆接入核电站。运营商东京电力公司宣布，在泵入冷却水后，5号和6号反应堆温度下降，已处于安全状态。

3月23日，一直阴霾重重的福岛第一核电站，终于出现了“光明前景”。东京电力公司22日晚宣称，福岛第一核电站1号到6号机组已经全都接通了外部

电源，其中三号机组率先恢复了中央控制室的照明。

3月24日，虽然有关福岛第一核电站的燃眉之急已解，但是其形势任然不容乐观。据《日本经济新闻》网站报道，在东京电力公司福岛第一核电站，使用外部电源的准备工作已经就绪，将开始对第1-3号机组进行冷却作业，因为其原子炉内的核燃料仍存在过热的可能。

3月25日，福岛第一核电站的工作人员目前还在不断向过热的核反应堆和冷却水池喷洒海水降温，防止出现更大的核泄漏事故。与此同时，电力公司还在重新建立核电站的冷却系统。

3月26日，据日本NHK电视台上午报道，日本原子能安全保安院26日表示，在福岛第一核电站附近海域检测到的放射性碘含量已经超标1250.8倍。日本首相菅直人公开表示，目前核电站的状况还很难预测。一名官员说：“我们不排除把事件等级调高至6级的可能。依照事态发展，级别仍可能上调。”

3月27日，日本原子能安全与保安院上午举行记者会宣布，在福岛第一核电站的3号反应堆排水口附近海水中，检测出超过法定限度1850倍的放射性碘131.保安院分析说，可能是各个反应堆内的高浓度沉积水直接流到了排水系统中，导致放射性碘131浓度的飙升。

3月28日，福岛第一核电站多个机组地下室出现放射性活度严重超标的积水问题，东京电力公司28日首次提及反应堆压力容器受损的可能性。这些积水不仅可能导致污染扩散，而且阻碍抢修工作进展，因此，首要任务就是清除积水。

3月29日，官房长官枝野幸男在上午的记者会上上针对在福岛第一核电站区域内的土壤样本中检测出放射性钚一事表示，核燃料及反应堆压力容器可能已经受损。首相菅直人在参议院预算委员会会议上表示，福岛第一核电站可能会报废。

4月2日，第一核电站厂区内多处才出现大量含有放射性物质的积水。为清除这些积水，运营商东京电力公司采用大型钢制浮体的方案浮出水面。

日本3.11大地震并引发福岛核电站爆炸，导致核泄漏重大事故以来，核辐射、核污染问题引发全日本、乃至全世界核恐慌。在纷纷报道分析福岛核电站核泄漏事故的同时，也在纷纷反思自1945年日本广岛、长崎遭受原子弹爆炸侵袭以来，各种军用、民用核设施核事故，特别是1979年美国三里岛核电站、1986年前苏联切尔诺贝利核电站核泄漏事故，因核辐射、核污染给当地生态环境及民众生命财产安全造成的难以磨灭的持久性的重大危害。由此事件我们可以总结出：

（1）各国核电站建设应坚持科学理性、慎重冷静原则。

（2）充分认识资源与能源安全问题，采取有效措施节约利用资源与能源。

（3）成立联合国人口理事会，进一步加强人口监管，各国高度重视计划生育，制定人口适度规划，严控人口无序增长。

（4）应做好危机防范安全相关准备措施。

另外，针对这次危机，各国也多多少少受到了影响。德国暂停延长核电站运营期限计划，印度重新审查现有的核能发展计划，芬兰决定对全国核电站进行全方面检测，瑞士暂停境内核电站更新改造计划，没过的核计划发展可能会受到影响，韩国启动紧急检测室，对核辐射进行全天候监测。

如果说震惊世界的“9·11”事件，使各国开始重新审视本国的安全应急管

理体系，大国核泄漏危机则使我们不得不面临这新的国家安全的严峻挑战。如何有效、及时、和平地应对和处理各种传统忽然非传统的威胁，如何在尽可能段的时间内控制事态的发展、降低损失，如何做好与民众的沟通，维护国家长远利益和政府的公信力，已成为我国今后一定时期内必须重视的重大问题。

党中央和国务院认真总结防治非典工作的经验和教训，布置和强化了应急管理“一案三制”建设，即应对突发公共卫生事件所制定的应急预案和应急管理体制、运行机制、法制建设，以此作为应对突发公共卫生事件的重要基础和制度保障。必须“两手抓”，一手抓好应急预案的落实到位，一手抓好应急预案的不断完善，切实提高源的针对性、操作性和实用性，确保预案在应急管理中发挥作用。“一案三制”被列为国家突发事件管理体系建设的重点，三制指应急管理体制，运行体制，法制建设。两年多来，国家应急管理“一案三制”建设工作成就主要体现在：a、法制建设方面研究和制定了《突发事件与紧急状态处置法（草案）》；b、制定和完善各类和各级突发公共事件应急预案；c、用防范风险和应急管理的思维方式考虑发展计划和增加国家投入；d、促进政府能力建设和人才培训；e、把应急管理作为政府绩效评估和干部人事考核的内容。

全国应急管理工作的今后发展重点:

1、把应急管理工作的重点从预案编制转向落实到”十一五”计划中去。需要做好预风险调查、隐患分析，对各类应急资源进行普查。

2、进一步加强相关法律需要修改，一些新法律急需出台。构建和完善综合防灾和应急管理法规体系。

3、结合新农村建设任务，解决应急管理水平的区域差距问题。

4、确保大都市圈的安全功能，建立包括首都圈在内的大都市圈应急管理合作体系。

5、逐步整合现有各类专业救援力量，形成统一高效的专业应急救援体系，并充分利用和发挥社会救援力量的作用。

6、要落实好国家中长期科技发展规划对公共安全科技研究工作。

7、制定统一的培训规划，建立多元化的培训课程体系。

天灾不可抗拒，但可以预防，把灾害降到最低程度；人祸为何频发不止，除了责任人无视生命，践踏法律法规和政府监管不力等因素之外，我认为还有一个重要的因素，就是整个社会缺乏一种浓郁的安全文化氛围，安全文化的熏陶教育还很不够。

我们应当积极构建城市安全规划，对城市灾害危险性由未知变为已知、防止方法由被动变为主动、安全资金投入由盲目变为合理，建立和完善城市安全体系，保障城市公共安全和社会稳定，构建安全城市。