土地改革新思路——区分征收和征购

第一篇：土地改革新思路——区分征收和征购

土地改革新思路——区分征收和征购

来源：重庆市国土资源与房地产学会

时间：2006-03-07

作者：徐

萍

刘

勇

我国土地征用中存在的问题很多，而这些问题的根源都是因为法律规定的自相矛盾。《土地管理法》第二条第四款要求只有为了公共利益目的的需要才能允许征地，但《土地管理法》第四十二条又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地„„前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于集体所有的土地”。法律的这两条规定就使土地征用制度陷入两难境地，如果不严格限定公共利益的范围，则会引起土地征用权的滥用，农民的合法权益无从保障；如果严格界定公共利益的范围，则其他建设用地无从获得。

1.国内学者提出的改革方案及其利弊分析

1.1 实行政府征购制

由政府按照市场公平原则向农民集体征购土地，再根据供地计划向直接的土地使用者供地。这样既有利于保护农民利益，实现市场公平，又有利于城市土地市场稳定和农村土地资源的保护，有利于土地供应总量的控制，其体制变迁的障碍也比较小。但如何实现市场公平，在现今农村土地市场缺乏的前提下，土地产权的市场价格难以确定。另外，实行政府征购制，依然是无论何种用地均以政府的强制力作为保障，农民集体对卖不卖地没有自主决定权，即使补偿是合理充分的，依然会形成国家行政权对农民集体土地所有权的侵害。实行政府征购制同样会造成土地征用权的滥用。

1.2 实行完全的市场购买制

由土地使用者直接向农民集体购买土地，政府用地也向农民集体购买。其优点是，可以实现完全的市场公平，有利于保护农民利益。但缺点也非常明显，政府对城市土地一级市场和土地供应总量的管理很可能失控。同时，由于排除了政府强制力的干涉，农民出于自身的利益，在土地产权转移的谈判中可能漫天要价，导致成本推动型的地价上涨，对城市地价水平和房地产市场带来巨大影响，这在市场经济国家是常见的。

1.3 将土地征用区分为征用和征购

公益性用地继续实行现行的征地补偿制，由政府直接向农民征地;经营性用地实行市场购买制，由土地使用者直接向农民集体购买，政府只管审批、监管、收税和登记。这种方案较之现行的土地征用制度是向前迈进了一步，但最大的问题是对农民的不公平。因为同样位置相邻的土地，可能由于分别属于公益性用地和经营性用地而导致补偿价格相差巨大，农民很难服气。

以上三种方案都有其不合理的地方，本人认为只有将改革再推进一步，对公益性用地的补偿也以市场价格为依据进行合理充分的补偿，使公益性用地和经营性用地的补偿价格相当。即使是公益性用地其征地费用应该由国家财政来负担而不应该以压低征地补偿价的方式强压给农民。长期以来工农业产品价格的“剪刀差”已使农民困苦不堪，没有理由再让农民充当资本原始积累的牺牲品了。所以，无论是征用还是征购都要按市场价格给农民以合理充分的征地补偿，让土地资源的价值充分显化。两者不同之处只是在于征用允许政府强制力的存在，而征购则是完全建立在双方自愿、平等的基础上的，是完全的民事行为，政府只起监督指导作用。而在征地补偿费上，即使是公共目的的用地，政府也应该按市场价格补偿；而对经营性用地来说，只要是符合土地利用总体规划和土地用途管制的要求可以转为建设用地的农地，农民就可以与用地单位自由协商。

2.国外的经验及对我国的启示

2.1 美国的土地征用

其征地程序是：具有资格的正式审核员审查；审核员在征得土地所有者同意后，实地调查、汇总，提交审核报告给负责征地的机构；高级监督员进一步研究能否同意审核员提交的报告中的补偿价格；征地机构向土地所有者或与之有厉害关系的人报价，若产权方与政府机关之间在价格上有分歧，则进行谈判；在此之后，若在补偿费用上仍不能达成一致，政府及有关机关则实施强制征用。在征地补偿方面采用公平的市场价格，其中包括土地的现有价值和土地未盈利的折扣价格，它充分考虑了土地所有者的利益，同时还考虑了因征用而导致邻近土地所有者经营上的损失补偿。

2.2 前西德的土地征用

前西德征地权的行使是由代表国家的政府机关行使的，但公司法人或事业机构可以通过请求获得国家授予征地权。该国认为土地征收是特定少数人为社会公益而被迫牺牲自己的权益，因此除非公共福利之需，且经与拟征收土地所有权人多次协商购买其土地未果以外，一概不准轻易动用征地权。对必须动用征地权的，必须力求公平合理。征收补偿应为标的物的权利损失价值，其补偿标准，按市价进行评定，以被征收人得以重新获得同质等量的标的物为标准。对补偿金额有争议时，应依法律途径向辖区所在的土地法庭提起诉讼，以充分地保障被征地权利人的合法权益。同时各类补偿费由征收受益人直接付给受补偿人，且各类补偿应在征收决议发出之日起一个月内给付，否则征收决议将被取消。

2.3 日本的土地征用

日本的《土地征用法》规定凡重要的公用事业都可以运用土地征用制度，如根据城市规划确定的道路、公园建设，根据河川法进行的堤防等建设，根据港湾法进行的港湾建设等。其征用的程序是：申请征地；登记土地和建筑物；起业者与地权人达成征购协议；若当事人双方不能通过协商达成土地征购协议，可以申请征用委员会来裁定；让地裁定；征用终结。日本政府认为因征地给私人财产权造成损失时，应既照顾公共利益又尊重私人财产权，对私人财产权等的损失进行赔偿。由于土地征用是为了公共利益而使某些土地所有者作出牺牲，因此必须用租税及这些公共事业的利用费形成的公共财源对他们进行补偿。土地征用赔偿的内容有：征用损失赔偿、残余地补偿、通损赔偿、离职者赔偿、少数残存者补偿、事业损失赔偿。

2.4 加拿大的土地征用

加拿大土地名义上归国家所有，但各级政府对土地都拥有处置权，而且大部分土地实质归私人所有。依据联邦及安大略省征地法规定，只要征地目的是为了公共利益，政府及各行业部门、机构组织甚至私人企业都可以通过立法授权代表政府及团体享有征地权。土地所有者在公告通知下达的30日内，向征地机构书面申请有关补偿事宜，选定补偿评估日期，征地机构征得土地所有者同意后，可进入现场进行评估，若土地所有者不同意，则应向市政委员会申请进行赔偿评估。若土地所有者不接受赔偿价格，征地机构则要提供“法律出价”服务。若仍达不成协议，双方可以向谈判委员会提出诉讼，要求谈判，请求仲裁。若不同意仲裁，任何一方均可向法院提出申请作出最后的判决。

2.5 对我国的启示

以上四个国家的征地都只限于公益事业的土地，其他用地一律进入市场。根据我国集体土地现状及其他国家的经验，我们也应只对公益用地采用土地征用制度，而把其他经营性用地纳入征购市场。目前采用的国家建设需要（包括公益用地和经营性用地）作为征地的依据，显然征地范围过宽，既损害集体土地所有者的利益，也不利于真正为公共的需要而征用土地的完成。我国在对公益性用地实行征用时要借鉴其他国家的经验给予农民集体土地所有权完全的补偿，在可能的情况下也要实行市场价格补偿。

3.区分征用和征购的可行性分析

将土地征用区分为征用和征购，对公共利益用地实行征用制，参照农地市场价格进行补偿，对经营性用地实行市场购买制，由用地单位和农民自由协商，可能会带来的问题是农地的大量非法入市、土地价格的飞涨和土地收益的分配不公。为此，借鉴国外的经验，结合我国的实际情况需要做好以下几个方面的工作：

3.1 严格限定公共目的的范围

将现行的土地征用区分为征用和征购，首先就是要严格限定公共目的的范围，对属于公共目的范围的用地实行土地征用，对不属于公共目的范围的用地则实行土地征购。“公共目的”的内容和范围可明确为：政府机关和社会团体用地；交通用地；水利及能源设施用地；城市基础设施用地；教育（学校、基础性科研单位）用地；国防军事用地；其他公益事业用地。

3.2 维护土地利用总体规划的权威性和严肃性

在我国，常常因为某个领导人或地方政府发展经济的要求而改变土地利用总体规划，将原来规划用途为农地的任意改为建设用地，使土地利用总体规划和土地用途管制形同虚设。其根源在于土地利用总体规划的权威性和严肃性还没有引起足够的重视，还没有上升到法律的高度，对土地利用总体规划的实施监督不够，对改变土地利用总体规划的违法行为没有相应的处罚。一旦将现行的土地征用区分为征用和征购，用地单位可以直接购买集体土地，如果不加强土地利用总体规划的权威性和严肃性，建设单位很有可能与政府官员勾结，更改土地利用总体规划，使原来不能转为建设用地的农地可以合法地转为建设用地，国家将很难控制土地一级市场和农地的大量入市。

3.3 建立中立的农地价格评估机构

为了防止农民在土地征购中漫天要价，同时也为了给土地征用补偿价格提供科学的依据，稳定国家的土地市场，有必要建立一个中立的农地价格评估机构。在征用中，政府可以以此为根据对征地进行补偿，农民也可以藉此看征地补偿价格是否合理;在征购中，征购双方可以以此为依据进行协商。

3.4 建立详细具体的土地征用程序

我国土地征用可按如下程序进行：用地单位向政府申请征用土地，政府认定是否符合公共利益的范围，若属于公共利益的范围，则由政府实施征地，补偿可以由法律或者政府定价，但农民可就征地补偿费问题与政府协商，直到双方都能接受。若不属于公共利益的范围，但符合土地利用总体规划的要求，则允许用地单位和农民协商，但政府对转让合同进行审批、收取土地增值税并登记在册。若不符合土地利用总体规划的要求，则禁止用地单位征购土地。

3.5 加大监管力度

即使是需要政府的审批，用地单位才能向农民购买土地，但仍不能排除用地单位和农民私下交易，非法将农地转为建设用地。所以政府要加强对未经批准擅自将不符合土地利用总体规划要求的农地的入市行为的处罚力度，严格制止农地的非法入市。

3.6 国家与集体实行利益分享，处理好分配关系

由于农地转为建设用地后价格将会大大抬升，而对农地转为建设用地后的土地增值部分如果是国家投资引起的，理当收归政府；由集体经济组织投资引起的，应返还集体经济组织（当然，在实际操作过程中，可以更多地考虑和照顾集体经济组织的利益）。所以对集体土地转让权交易所取得的地价收入，必须在国家与集体经济组织之间进行合理分配。政府应充分考虑和照顾农民利益，同时，应保证国家进行城市基础设施建设所分摊的费用得以收回，以及把由国家对整个大环境所进行的投资建设所引起的土地增值都分收归国家。若国家应得的基础设施建设部分用绝对数B表示，国家应得的土地增值部分用相对数a表示，假定交易地价为X，则政府从交易地价中应取得的部分为（B＋ax），农村集体可得到的利益为：Y=X一（B＋aX），由于a是一个较小的相对数（如10～20％），则交易地价越高，农村集体经济组织可取得越高的收入，有利于控制贱价售地的行为。

3.7 实施政府干预制度

包括实行引导、劝导制度和优先购买制度。对农村集体组织即将进入交易市场的土地，有关政府部门对产业选择、地价等方面有责任进行引导和劝导，在引导、劝导无效的情况下，政府可以利用优先购买权调节土地市场，这样可以防止不符合地方产业政策的用地单位获得用地和土地的贱价销售。

3.8 完善土地征用行政救济制度

土地征用行政救济是土地征用过程中保护集体经济组织及其成员的合法利益、促使行政机关依法征地的重要措施。在土地征用中农民往往处于弱势地位，因此为防止土地征用行为侵害农民的利益，就有必要建立土地征用行政救济制度，使农民在认为行政机关违法征地或行政征地不当时，可以请求有权的国家机关依法对违法征地或征地不当行为进行纠正并追究其行政责任，以保护农民的合法权益。另外，完善土地征用行政救济制度，在土地征用与征购双方对补偿费用有争议或不能达成协议时可以请求有权的国家机关予以解决，从而可以切实保护土地征用双方的权益。

第二篇：我国农村土地征收问题——十八届三中全会《决定》之“深化农村土地改革政策”的意义

我国农村土地征收问题

——十八届三中全会《决定》之“深化农村土地改革政策”的意义

学院：法政学院 姓名：叶锦波

摘要：近年来, 随着经济建设的不断发展，我国的工业化和城市化进程的不断加快, 由于种种原因、我国各农村地区频繁因征地问题而引发的群体性事件，农村的土地征收问题已经成为当前农村冲突的焦点，严重影响到我国社会的稳定和社会经济的可持续发展。如何解决和处理好农民土地征收问题已经变得越来越重要,而十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的出台对维护农村社会稳定具有重大的作用跟意义。

关键词：土地征收、失地农民、十八届三中全会、补偿

一、前言

1978年、十一届三中全会胜利召开，全会作出了实行改革开放的重大决策，宣布进行新一轮的农村改革！经过30 多年的改革开放，我国的经济、社会取得巨大发展、民主政治取得较大进步，然而也存在着政府失灵、市场失灵等问题。物价高涨、贫富差距扩大、社会矛盾激化、群体性事件不断爆发，不仅影响了经济、社会的发展，甚至威胁到社会的稳定。精英阶层、乃至普通老百姓都期待国家进行新一轮的改革。

2013年11月9日-12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议在北京召开，全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称《决定》）。《决定》作出了许多重大的决策，其中我最关注的是关于农村土地改革的决策：建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

土地、可以说是广大农民的命根子，很多农民的主要收入就是一年来的辛勤耕作所得。中国共产党之所以能够取得广大农民的支持关键在于给了农民赖以生存的土地；我国的《土地管理法》明确指出：城镇土地归国家所有，农村及郊区土地归集体所有。随着我国经济快速发展、城镇化速度不断加快，全国各地频繁上演政府与开发商勾结违法、违规征收侵占城郊、农村土地，农民的合法权益公然受到侵害且无处维权。因土地征收征用纠纷，我国农村地区的矛盾不断爆发、激化，农村群体性事件频繁发生，严重影响我国农村稳定。土地征收问题已经成为当前农村冲突的焦点，同时，通过对众多的农民上访事件的调查得知，农民上访的一个主要原因也是征地问题。

二、我国农村地区土地征收问题产生的原因

不少专家学者表示，城镇的房屋拆迁问题和农村的土地征收问题已经成为影响我国社会稳定的焦点问题！事实上, 土地征收制度并非我国独有的,世界上无论是资本主义国家还是社会主义国家, 为了满足公共设施和公益事业的用地需要, 都会依照法定程序征收土地。那为什么在其他国家, 特别是美、英等发达国家土地征收工作能平稳进行, 并未发生严重的征地冲突，而我国农村地区却频繁爆发征地冲突？

(一)、地方政府或官员为了自身的利益而大范围、违规征地。

虽然国家《土地管理法》对征地规则、程序、补偿标准都作出了严格的界定，但很多地方并不依照法定的程序行事,只要有房地产开发商的需求、建设工业园的需要等，不管土地征收方案是否经过相关部门批准、是否经过社会公告程序, 也不管土地征收补偿、安置方案是否获得批准、是否为被征土地农民所接受, 就擅自征收土地。

2006年10月,河南省驻马店市确山县刘店镇政府征用独山村近1000亩土地用于建设豫龙同力水泥有限公司,当地政府既不同村民协商,也不出示经批准的征地文件, 而是由镇领导亲自出面、派出所民警陪同, 前往该村宣布“驻马店豫龙同力水泥有限公司由于开矿的需要, 要征用独山村的土地”。2007年5月1 日, 镇政府发布公告, 内容竟然是：豫龙同力水泥有限公司, 矿区村庄安置用地, 已经驻马店市人民政府批准。为保证施工建设顺利进行, 尚未领取征地补偿款的农户, 要抓紧时间领取。征地范围内的所有附属物, 需在2007 年5 月7 日前拆迁完毕[3]。

（二）、地方政府或官员为了自身的利益而非法强行征收土地。

近年来,一些地区的土地冲突愈演愈烈，一些地方政府在没有经过任何法律批准的前提下非法强行地征收土地，引起农民的反对、反抗，而有的领导干部亲自下到现场指挥公安、武警、防暴队伍来镇压反抗农民，动用大型机械对农民的作物、农业设施进行毁坏，对上访农民进行非法羁押等。这不仅侵害了农民的财产权、甚至危害了农民的基本人权。

河南省周至县政府在土地未经依法批准使用的情况下, 违法与开发商签订周至生态园成片开发建设用地协议, 并动用警力, 非法羁押反对征地的群众。该县政府还在没有取得合法用地手续的情况下, 动用警力强制拆迁神农大道和北环路规划范围内的土地, 并引发警民冲突[4]。

安徽省巢湖市槐林镇根据上级指示开办轮窑厂, 并在前柳这个200 多人、126 亩耕地的行政村强行征地70亩,当出动的推土机遭到极力反对征地的村民阻拦时, 竟有乡镇官员喊“谁敢阻拦, 今天就用推土机把谁碾死”[5]。

（三）、官商勾结侵占农民土地，征地补偿标准低、安置方案落实不到位。当前我国的土地征收过程中普遍存在着地方政府与房地产开发商、企业老板暗中勾结情况，房地产开发商或者企业老板行贿地方政府，地方政府依据自身权力而低价向农民征收土地卖给开发商、企业，降低征地补偿标准、减少对失地农民的安置费用。

黑龙江省同江市同江镇兴中村10 户农民, 多年来一直在各自的5 亩土地上种植经济作物, 年纯收入可以达到1—1.5 万元。然而直到村书记一声令下“从今天起, 你们的5 垧土地被征用了, 不得再耕种”之时, 村民才知道, 自己的土地早已被德通公司通过市、镇政府等相关部门和领导征收, 补偿标准是每平方米9.35 元[6]。

在湖北省武汉市近郊区,补偿费到村集体手中一般只有每亩3-5 万元,到农民手中的就更少,许多村民失地以后获得的补偿仅够维持全家2-3 年的日常开支。在距离城市较远的新区,征地矛盾更为突出,补偿标准本身就低,计算土地平均年产值时又普遍高产低估, 有的农户获取的征地补偿费仅仅只有每亩2000 元, 实在低得离谱[7]。三、十八届三中全会“深化农村土地改革政策”的作用跟意义

长久以来，无论是耕地还是农村集体土地的使用都受到政府的严格控制，未经批准农民不得自行将土地转让、出租给其他个人或集体，土地的买卖更是违法的行为，农民只能通过耕作而取得报酬，限制了农民收入的提高；而国家、尤其是地方政府却随便从农民手中征收农村的集体土地、甚至是耕地，然后高价卖给房地产开发商或者企业用于开发房地产、兴建厂房，地方政府通过征地、卖地而获得巨大的收入，我国近年来的房价一路高歌猛涨，无论进行怎样的调控都降不下来，很重要的原因就是地方政府在支撑着房价，而农民在土地征收中所获得的补偿少之又少，安置措施更是不完善。这还是因为我国实行城乡二元的土地所有制、并且土地一级市场被牢牢控制在政府手中！此次《决定》作出了决策，指出要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。完善土地租赁、转让、抵押二级市场，合理提高个人收益。

（一）、地方政府进行土地征收要依法进行，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

这对于广大农民来说绝对是件好事情，在我国法律尚不完善的情况下，《决定》及其具体的政策对我国的地方政府来说是一种约束，使得他们不敢再违法征地，对广大农民而言则是一种政策保障。因为现在的征地程序混合，导致农民的土地低价被地方政府征收、且补偿标准低、社会保障不得力，令许多失地农民的生活陷入困境，《决定》要求地方政府的征地工作要按程序进行、考虑农民的利益，将有利于维护农民的合法权益、另一方面将对地方政府的“土地财政”造成巨大的挑战。而严禁强制征收土地，违者依法追究其责任，这从行政方面明确了维护农民权利的要求。

（二）、缩小征地范围、建立城乡统一的建设用地市场。

这意味着城乡二元的土地所有制将被打破，农村土地的征收将纳入到国家的国土规划中，地方政府未经有关部门的批准不得私自征收城郊、农村土地，这对我国耕地的保护、农村集体土地的所有权保护来说是一个巨大的保障，对农民的权益更是一种保护，而对于地方政府而言则意味着财政、税收收入的减少；

（三）、允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

这意味着打破农村土地的低价、低产出的困局。在原有的土地政策规定中，城市土地归国家所有，而城郊、农村土地归集体所有，因此农村土地的征收程序并不像城市土地征收那么规范，农村的征地补偿、安置费用、安置措施与城市的标准相距甚远，而农民或集体在政府面前根本就不存在讨价还价的权力，农民、集体从土地征收中所获得的收入、补偿少得可怜，《规定》的出台意味着农民、集体如果对政府征地的补偿方案、安置方案不满意则可以对政府征地说不！一方面、这将增加政府以后的征地工作难度、也将规范政府的征地行为；而另一方面农民通过将农村集体经营性建设用地进行出让、租赁、入股则可以大大增加财产性收入、改善农村的经济落后现状；通过土地流转，使土地相对集中，部分农民可以耕种更多的土地，有利于解决土地使用权的分散化与土地规模经营的矛盾，发展适度规模经营。

（四）、完善土地租赁、转让、抵押二级市场。意味着以后农村集体土地的租赁、转让、抵押将更加规范，政府再不能通过违规操作而从中获利，开发商、企业也不能通过和政府勾结来干涉农民的自主选择权，农民也不用为办理手续而奔波于各政府部门、低声下气地有求于地方政府并且花费众多的费用。

四、结束语

《决定》的出台对于增强城乡土地整体规划，保障耕地安全、提高土地利用率，规范政府征地行为，调节地方政府、开发商、企业与农民间的利益关系，切实维护农民、集体的权益都具有重要意义，在此、希望各级政府能够认真贯彻落实《决定》 的重要决策，化解农村因土地征收而引发的冲突，维护农村社会稳定。

参考文献: [1] 新华网.中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》http://, 2013-12-19.[4] 监察部.国土资源部和监察部严肃查处陕西省周至县土地违法问题[ EB/OL].www.xiexiebang.com/ zhuanti / 2007lianghui /.2013-12-19 [ 8]叶剑平等1 中国农村土地产权制度研究[M ] 1 中国农业出版社, 20001