案例10 关于中国普通高等学校债务问题

第一篇：案例10 关于中国普通高等学校债务问题

高等学校负债问题及其解决对策

一、我国高校负债的现状

北京大学教育学院教育经济所2007年完成的《高校负债问题的专题研究》报告显示，2002年底央属的76所高校贷款总额为88亿元，而至2005年底贷款总额已高达336亿元，校均贷款额4.4亿元，平均年度增幅达到76%。2007年7月初，经过对30多所知名高校的调研，全国高校贷款总额已达到2500亿元左右（到2010年底，全国一共有1164所地方所属的普通高校有债务，金额近2635亿元）。

高校负债对高校日常教学造成许多不利影响，由于财务困难，不少地方高校在引进和培养高水平师资、改善教学和科研条件等方面资金捉襟见肘。据一位高校医学院老师说：“高校人体解剖课需要的尸体是一次性消耗品，但其价格已从400元涨至8000元。以前上课解剖人体，现在只能用小白鼠或兔子。”

二、我国高校负债的原因

1、扩招；

2、财政投入有限；

3、本科教学评估；

4、资金管理不善；

5、收费较低。

三、解决我国高校负债的对策

1.各级政府（省政府）帮助化解债务（财政埋单）；

2.土地置换；

3.以银团的方式进行债务重组； 4.调整贷款结构，变长期为短期，或其它；

5.发行高校债券。

提要：2011年7月12日，人民日报海外版《高校因何深陷负债困局?》：目前，高校负债经营已很普遍，据审计署披露，到2010年底，全国一共有1164所地方所属的普通高校有地方政府性债务，金额近2635亿元。需要说明的是，欠债不是中国的专利；欠债不是中国高等学校的特长；中国 2 高等学校的欠债不属于政府或教育部门过错；中国高等学校的欠债是有能力偿还的。

关键词：全国；公办普通高等学校；债务问题

2007年8月15日，红网(邓海建)《高校百亿债务危机因何而举》： 8月14日《21世纪经济报道》消息说：一份题为《高校负债问题的专题研究》的课题由北大教育经济研究所完成，扩招后高校举债的发展成因和危机根源再次被关注。研究认为，不能把高校举债的原因简单地归结为扩招。中国社科院发布的《2006年：中国社会形势与预测》一书中称：2005年我国公办高校的银行贷款总额已达1500亿-2000亿元（有的地方说是4500亿左右）。知道了高校百亿债务危机因何而举，现在，我们就需要在源头上做些文章了。

一、欠债不是中国的专利

2009年6月20日，广州日报（记者 黄莹）《发达国家欠债史上最多经济复苏裹足前行》：金融危机仍未结束，而几乎所有发达国家都在借钱“度日”。因为经济衰退导致税收减少，而政府的经济刺激计划导致支出的大幅增加。IMF最新数据显示，10个最发达国家的公共债务占GDP的比例在2007年为78％，而在2014年将迅速上升到114％。届时，这些国家居民的人均公共债务额将高达5万美元左右。

2011年1月31日，人民日报 《美国负债上限10年提高10次 寅吃卯粮困境难解》：新年伊始，美国政府就已拉响债务警报：美国公共债务规模将在今年3月达到国会设定的上限14.3万亿美元。美国公债与国内生产总值的比例直冲100%。问题的严重性在于，如果行政当局和国会未能就提高债务上限达成妥协，让美国继续“举新债，还旧债”，美国政府就有可能出现支付违约。一旦发生这种情况，不仅美国的信用评级会被下调，而且以美国的经济规模和对全球经济的影响，必定会在全球债券市场引发混乱，造成全球性恐慌。然而，在美国尽管“狼来了”的呼声不时可闻，但真正认为美国有陷入债务危机风险的人并不多。主要原因有三：一是“内债”。美国经济学家认为，构成美国财政赤字一大块的社保和医保资金的利息，是美国政府拖欠自己的债务。二是美国享有特殊的金融地位。美元是世界主要储备货币，目前没有任何迹象显示国际投资者正在逃离美国资本市场。三是过去的经验显示，白宫和国会完全可能达成妥协，避免美国陷入危机。在过去10年里，美国债务上限已被提高10次，再次提高势所难免。虽然多数经济学家认为美国未到危机边缘，但对美国正向危机方向发展则有共识，他们普遍对美国的债务前景感到担忧。美国国会预算局的最新评估认为，2011年美国政府赤字将创历史纪录，达到1.5万亿美元。4 如何在经济增长和削减债务之间取得平衡，是美国经济面临的重大挑战。

2011年6月3日，中证网《人均欠债4.4万 美国咋能不发愁》：美国是一个习惯负债的国度，不仅政府债台高筑，国民亦人均负债4.4万美元，近半数美国人都在为债发愁。

2011年6月18日，扬子晚报《欠债全球第一 美国自我感觉良好》：美国联邦政府现在的债务有多少？一个月前的5月16日，美国联邦政府的举债额已达到法定的14.29万亿美元上限。这一数字相当于美国全年的GDP总值。也就是说，美国人民一年不吃不喝，全年的GDP才刚好还清债务。这一债务额目前位居全球第一。

二、欠债不是中国高等学校的特长

国债，又称国家公债，是国家以其信用为基础，按照债的一般原则，通过向社会筹集资金所形成的债权债务关系。

2009年12月23日，中国证券报（记者 葛春晖）《2010年国债发行或接近2万亿》：统计显示，在实施刺激政策的背景下，2009年我国发行国债1.64万亿元，扣除到期量，国债融资额净增6346亿元，为去年净增量的5.12倍。分析人士表示，鉴于积极财政政策的延续，2010年国债发行量有望接近2万亿元。由于我国国债的基本功能是弥补财政赤字，以平衡财政收支，因此可从财政赤字的角度来对2010年的国债发行量做出相应的预估。在此基础上，分析人士表示，由于积极财政政策的延续，明年中央财政赤字规模仍将继续提高，国债净增量也会相应高于今年。

2011年6月15日，南宁晚报（记者陆智忠）《300亿元凭证式国债正在销售》：财政部的公告显示，本期国债发行总额300亿元，其中1年期60亿元，票面年利率3.70%；3年期150亿元，票面年利率5.43%；5年期90亿元，票面年利率6.00%。

凡属地方政府发行的公债称为地方公债简称＂地方债＂，它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。

2011年6月28日，央视网 《地方债超十万亿 政府负有直接偿还责任6.7万亿》，国家审计署发布了《关于2010年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，与以往不同的是，在这份报告中国家审计署第一次对地方政府性债务进行全面摸底，结果显示，截至2010年底，全国省、市、县三级政府负债总额达到107174.91亿元。其中政府负有偿还责任的67109.51亿元，占62.62%，担保责任的23368.74亿元，占21.80%可能承担一定救助责任的16695.66亿元，占15.58%。把整个地方政府性债务划分为三类，第一类就是政府负有直接偿还责任的债务，这应该说是实实在在的政府 债务。第二类就是政府负有担保责任的。第三类就是政府既没有担保，也不负有直接偿还责任，但是也许在特定情况下，需要政府进行救助的其他债务。那么这样三类债务下来以后，总的金额是107000亿，这样一个规模。但是第一类债务，也就是政府负有直接偿还责任的，是6.7万亿。

按照国际上通行的指标来进行衡量，这个通行的指标一般来说是用债务率，也就是说我所负债的余额和政府可支派财力它的比较来进行计算。那么我们现在这个6.7万亿的债务计算出来的债务率是52.25%。52.25是高还是低呢，我们认为它不高，在一个可控的范围内。一般来说，国际通行的标准，只要是低于100%，那它就是可控的。

2007年12月25日，《中央财政首次出资偿还“普九”债务》：12月24日晚，中国政府网全文公布了国务院农村综合改革工作小组《关于开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的意见》（下称《意见》），该《意见》于12月19日由国务院办公厅转发。《意见》首次提出了全国500多亿元义务教育“普九”债务的清偿方案。为此，中央财政将对首批14个试点省份给予“适当补助”。这是中央政府首次承诺对农村义务教育“普九”债务“埋单”，也是中国政府为化解包括“普九”负债在内的高达6000多亿元乡村债务而迈出的第一步。所谓“普九债务”，是指在普及九年制义务教育过程中学校和基层政府欠下的债务。中国政府在 上世纪90年代提出，要在20世纪末普及九年制义务教育，并制订了从校舍到图书室在内的“普九”验收标准和计划，逐县检查验收。而中国长期实行“农村教育农民办”，各级财政对农村义务教育投入很少；加之受上级“普九达标”压力驱使，基层领导和乡村学校不得不举债搞建设，遂形成“普九债务”。根据《意见》，此次“普九”偿债首先从14个省（区）试点开始，具体包括内蒙古、吉林、黑龙江、江苏、安徽、福建、江西、湖北、湖南、四川、宁夏、贵州、陕西、甘肃等14个省份，试点自2007年12月始，期限为两年，以省（区）为单位进行。目标是不仅要清理化解现有的农村“普九”债务，而且要建立“制止新债”的机制。

三、中国高等学校的欠债不属于政府或教育部门过错

2007年8月16日，广州日报（阎凤桥 北京大学教育经济研究所）《高校负债的原因和解决之道》：首先，我们分别从借贷两个方面来分析高校负债的成因。从借方角度看，我国高校由于政府财政经费投入不足始终处于经费短缺状态，一直有一种寻找其他经费来源的压力。特别是1999年高校扩招后，高校亟须发展建设资金。获得银行贷款，无疑是短期有效解决途径之一；从贷方角度看，上世纪90年代末我国经济快速发展，市场供需关系发生了根本性的变 化，由过去的“卖方市场”变为“买方市场”。但是高等教育由于无法满足巨大的社会需求依然被认为是为数不多的“卖方市场”。在这种情况和国有企业经营不良的影响下，银行开始把高校作为一个具有信誉和还款保证的贷款对象，主动向高校放贷。

2009年3月7日，中国新闻网 《北大校长周其凤称高校欠债因规模扩大水平提高》：今天下午，出席十一届全国人大二次会议的五位大学校长代表在大会新闻中心接受中外记者的采访。北京大学校长周其凤在回应高校欠债问题时称，高等教育之所以形成现在欠债的情况，是由于扩大了规模，提高了水平。并表示，高等院校出现了欠债，并不是当校长的贪污了、浪费了。周其凤说，之所以高校发生欠债的问题，主要原因是高等教育为了更好的满足全国人民的需要。经过十多年的努力，使得高等教育毛入学率从原来的百分之几到了2008年的百分之二十几，这是一个伟大的成就，这极大的缓解了社会千家万户学子们对接受高等教育的需要。但是在这个过程里，国家的投入没有跟得上。

2011年3月8日，《中国经济周刊》(记者 张璐晶)《媒体称教育经费占GDP 4% 目标18年未兑现》：根据世界银行2001年的统计，在澳大利亚、加拿大、法国、日本、英国和美国等高收入国家公共教育支出占GDP的均值为4.8%，而哥伦比亚、古巴、约旦、秘鲁等中低收入国家公共 教育支出占GDP的均值为5.6%。核心提示：媒体报道指，1993年中国就规定教育经费“在本世纪末”达到国民生产总值4%。4%已经成为财政性教育经费支出占比的下限。但这么多年来，4%目标一直达不到。从2000年到2009年10年间，以4%的比例为目标，则国家财政性教育经费支出10年累计“欠账”已达16 843亿元。财政部教科文司司长赵路曾表示，财政性教育经费至今没有实现，一个重要原因在于国家的财政收入占GDP的比重偏低，这也制约了国家拿出更多的钱投入教育等社会各项公益事业的比例。

按照高等教育经费占教育经费总量的四分之一考虑，国家财政性教育经费支出10年累计高等教育“欠账”已达4000多亿元。

2011年3月11日，中新社（记者 张朔）《温家宝：明年一定还清财政性教育经费支出欠账》：温家宝说，这8年的政府工作报告，每年教育的比重都比较大。这恐怕是我们对教育支持力度最大的8年。但是，我还欠着一个“账”。“我明年一定把这个‘账’还清！”温家宝所说的“欠账”，就是今年政府工作报告提出的一个工作目标——2012年财政性教育经费支出占国内生产总值比重达到4%。

四、中国高等学校的欠债是有能力偿还的

2011年2月14日，齐鲁晚报《鲁教育界委员谈高校债务:最难过的日子快过去了》：13日上午，教育界委员们听完省长姜大明的讲话后，颇受启发地说。不少高校的负责人表示，将利用中央和省内提供的化解债务的奖补措施，积极还款，化解高校的债务。今年新出台的化解债务的奖补政策。到2012年之前，高校主动化解债务，中央将补助40%。

2011年7月4日，中国教育报（记者 柯昌万）《陕西今年将安排16.5亿元专项资金化解高校债务》：陕西省高校债务化解工作会议日前召开，陕西省副省长朱静芝表示，省政府今年安排16.5亿元的专项资金，并统筹高校自筹资金等资源，支持高校化债。2012年前，化解省属高校债务基数的70%以上，基本化解高校债务风险，大幅度降低高校债务规模。扩招10年，陕西省属高校在校生增长了8倍，校舍建筑面积增长了6倍，但由于陕西财力有限，多数高校建设资金都是通过银行贷款解决的。截至2009年底，省属高校负债102.68亿元，债务问题已成为制约高等教育事业进一步发展的瓶颈。

2011年7月12日，人民日报（记者马跃峰）《山东高校力争两年化债百亿 完不成目标将减少招生》：山东省政府日前召开全省高校债务化解工作会议，提出今明两年全省确保化债80亿元，争取化债100亿元，努力将高校债务负担降至合理水平。7月底，各高校将向省政府提交化债方 案。截至2009年底，山东省85所公办普通高校，各类债务合计284亿元，其中银行贷款余额185.5亿元。

2011年7月11日，中国教育报（记者 魏海政）《山东省财政将安排专项资金化解百亿元高校债务》：记者从日前山东省政府召开的全省高校债务化解工作会议上获悉，山东力争到2012年底确保化债80亿元，争取化解100亿元高校债务，两年内把高校债务降至合理水平，并要求从严控制高校新建项目新增贷款。据介绍，截至2009年底，山东全省85所公办普通高校，各类债务合计284亿元，其中银行贷款余额185.5亿元。

2011年7月7日，时代周报《刘洪波：政府兜底 高校从容欠债》：高校欠债2600亿元，小CASE。这当然不是用升斗小民的日常生活的水平来衡量，而是用迅速发展的国家力量和地方财力所培育的“崛起眼光”来衡量。一个每年新增税收都会超过万亿元的国家，所有高校共欠债2600亿元，就不算大问题了。

综上所述，欠债不是中国的专利；欠债不是中国高等学校的特长；中国高等学校的欠债不属于政府或教育部门过错；中国高等学校的欠债是有能力偿还的。因此，不必为此大惊小怪。也不必因此小题大做。高等院校债务问题有望解决

针对《纲要》中提出的“加强经费管理，防范学校财务风险”一条，华中科大高等教育研究院副院长、博导别敦荣教授表示，这些措施直指近年来浮出水面的高校债务问题。

别敦荣指出，2000年-2007年间的大学扩招，使不少高校负债累累。由于近两年，政府对部属高校拨款较多，一定程度上化解了其债务危机，但一些省份的不少省属院校的债务形势依旧严峻。别敦荣说：高校负债使高校领导忙于“找钱”，学校设施改善难以进行，“如果2012年我国教育经费投入占GDP4%时，更多资金用来还债，债务问题就有望解决。”

两三年解决高校债务问题 山东如何破解困局

山东省政协委员、山东建筑大学艺术学院副院长邓相超：

置换老校区最有效

◆经济导报记者 梁士兴 时超

“高校债务已经到了不解决不行的地步了，部分高校已经出现难以为继的局面，不过目前问题仍然是可控的。”16日，省政协委员、山东建筑大学艺术学院副院长邓 相超向经济导报记者表示。

在今年山东省“两会”期间，如何化解高校债务成为代表、委员热议的焦点之一。13日上午，省委副书记、省长姜大明参加了此次政协会议教育界委员联组讨论，高校债务问题即是讨论内容之一。姜大明强调，要高度重视高校债务化解工作，切实用好国家和省有关政策，妥善解决高校债务问题。

影响招生

邓相超表示，实际上，高校债务问题也是高校为政府分忧而产生的。从1999年开始，国家决定全国高校扩招。数据显示，目前山东全省有普通高等学校133所，在校生达163万人。

“山东是人口大省，高校不扩招，将有很多人享受不到高等教育。但扩招后在校生人数急剧增加，就需要建立新的校区，学校又没钱，就采取与银行合作的办法，产生了不少债务。”

山东大学经济学院财政系主任、导报特约评论员李齐云16日对导报记者表示，“对名牌高校来说，有品牌效应，招生没有问题，以负债来扩大校区、改善教育环境也就没有太大问题。但对于一些普通学校来说，招生前景不好，负债又多的话，那就将成为学校的负担。”

他分析，“生源形势好的情况下，银行不担心高校还不 上贷款；而且高等教育的需求很大，即使考生考了二三百分，也有可能上大学。”

但将来面临生源下降，生源好的学校，债务不会很重，而且学校扩张不存在问题。问题主要在一般的高校，由于债务问题将来可能遇到招生难，银行也会重新掂量给其贷款问题。

多元化解

对于化解债务的办法，李齐云认为，我国高校多数是公办学校，其债务将更多地落在财政上。“政府可以帮助高校还一部分。另外，通过高校提高办学质量、扩大影响、置换部分资产等方式化解。”

邓相超说，国家也提出了化解高校债务的时间表，主要提倡的是置换老校区还债，并且对于偿还债务的高校给予财政补贴。“对于部分高校来说，没有盈利渠道，置换老校区基本上是解决债务问题惟一有效的办法。”

山东省教育厅副厅长、新闻发言人陈光华此前在“两会”新闻发布会上表示，国家将对东、中、西部的高校拿出一定的经费给予补贴，比如东部的省份，补贴债务的40%，中部的补贴60%，西部高校补贴80%。

邓相超表示，不仅国家给予财政补贴，省里还会给予奖励。此外，今年我省《政府工作报告》中提到，今年将提高各类高校和职业学校的生均拨款水平，其中，省属普通本科 高校生均定额平均提高1200元，争取年生均拨款水平达到9500元。“教育投入的大幅增加，将为我省在2012年实现教育投入占财政支出的20%奠定具有决定性意义的基础。”

李齐云表示，扩大教育投入加上中央财政激励，目前高校债务问题主要是建设新校区造成的，只要处理得当，债务问题很快会得以缓解。

试点发行高校债券

“债务问题如今已成为制约高校发展的主要因素之一。”16日，济南大学经济学院院长、导报特约评论员葛金田对经济导报记者说。目前山东省属高校的贷款已高达160亿元，主要是因为前期大量扩招带来的巨额资金需求以及扩建新校区带来的高额建设成本，而这也一直束缚着高校发展的空间。

高校还贷途径有限

“首先导致学校的科研经费投入吃紧，甚至前期出现有些高校因为要偿还贷款而暂停了科研项目的经费，导致项目半途而废，让本可以转化为成果、为学校带来收益的研究最终被束之高阁；其次，高校负债也制约了学校学科建设的步伐，让学生们失去了接触学术前沿的机会。”葛金田表示，出于对上述问题的考量，高校一直把缓解债务压力放在各项工作的首位。

然而，与巨大的还贷压力相比，高校依靠的还款途径却极为有限。葛金田告诉导报记者，济南大学建设依靠的资金大多由学校自筹，主要通过两种方式，一是银行贷款，二是内部集资。从目前的情况看，要想通过这两种自筹资金的方式来解决学校的负债，基本不太可能。“有时候这部分资金用来还银行贷款的利息都存在难度。”

不会引发盲目扩招

山东在今年的“两会”中提出化解高校债务的“四大措施”，让葛金田等高等教育管理工作者大受鼓舞：“很实在，的确可以缓解目前高校债务负担较重的问题。”

葛金田表示，债务负担的减轻可以让学校更多的资金流入学科建设、科研项目研究之中，让产学研结合进一步深化，创造出更多的利润，从而实现高校发展的良性循环。“比如一些工科类的院校，其研究出来的成果贴近现在国家关注的产业结构调整和产业转型，有很大的市场前景，只要满足科研经费，其创造出的收益远超前期投入。”

而对于有些人担心山东提高生均拨款数额，会不会再次引发高校盲目扩招的问题，葛金田表示，生均拨款提高到1.2万元以后，高校在学生教育成本投入和收入之间的差距确实会大幅缩小，甚至略有盈余，但是这并不能引发高校扩招的积极性。“因为现在高校间的竞争非常激烈，生源又变得日趋紧张，学校扩张的冲动已经消失；而且这个政策只是暂时 的，假若有高校借此扩招，一旦政策停止，巨额的教育成本投入必然又会引发经营危机，更加得不偿失。”

葛金田表示，在得到政策的支持后，高校债务问题短期之内会得到有效解决。但是长期看来，要想真正解决高校负债问题，走专一化发展道路是一个很好的途径。“比如有些高校会转为应用型大学，有的会转为科研型。”

他认为，这不仅可以让学校的资源更集中，科研能力更强，在其领域中产学研结合创造的收益更客观，也可以为社会提供专业化程度更高的人才。“毕竟高校不仅是产业，如何为社会更好更快地培养人才也是我们的主要职责。”

财政要拿数十亿

山东化解高校债务危机的四项措施十分“给力”，同时也显然对我省教育的财政投入提出了更多的要求。仅两年内将高校的生均拨款数额从6000元提高到1.2万元这一条，就意味着财政方面将要拿出数十亿的资金支持，这对于财源吃紧的山东来说，无疑是一笔不小的投入。

山东省财政厅科研所所长、导报特约评论员李建民表示，化解高校债务的财政投入仅是山东财政对教育支出的一部分，随着国家对人才培养的日趋重视，“十二五”期间山东对教育产业的投入还会逐年提高。

此前国家层面提出教育支出将占国内GDP的4%，但这个 目标一直没有实现。李建民表示，山东教育投入占GDP的比例已经接近这一水平。同时，作为国家教育体制改革的开局之年，今年山东会不断加大教育财政支出，明年，教育投入占全省总财政支出的比例将达到20%。

李建民表示，为更好地让财政投入到教育上，山东还会建立教育投入公告和考核制度，将教育投入落实情况作为各级政府政绩考核的重要依据并接受社会监督。

试发教育债券

不过李建民指出，在得到财政支持的同时，高校的财务应该更加“透明”。“公立高校应该是以财政资金支持为主的公众机构，其财务收支应该受人大和政府控制，不能独立承担财务责任，也不能享有重大投资和负债的财务决策权。要将公立高校全部收支纳入规范的预算管理，并将公立高校预算纳入相应的政府预算，接受同级人大审核和监督。”

此外，还债问题不能仅仅依靠财政支持，高校最好通过多种渠道缓解债务危机。以发达国家高等教育为例，其与资本市场相结合的经验可以借鉴———债券融资已成为高校缓解经费不足的重要渠道。李建民认为，有必要在部分地区或部分高校试验性地发行高校债券。特别是在目前国内居民储蓄丰裕的形势之下，居民有购买低风险教育债券的内在需求。

目前高校财务困境的形成是内在制度因素和外在现实因素的综合作用结果。在制度层面上，我国高等学校存在极其严重的预算软约束特征，这是造成目前高校学校群体性负债的内在制度驱动与根源所在。

管理不善导致高校的损失浪费严重，2004年，教育部建立了每五年一轮的高校教学评估制度，而且每年公开发布一次全国高校教学基本状态的相关数据。这是关系到学校声誉和生存发展的头等大事。本科评估的一项重要指标就是硬件建设，盲目扩张，“过度”建设，所以，学校宁可举债也要把学校建设为现代化的高校。评估制度出发点在于推动我国高校建设，但其实质上推动了我国高校的负债。

财务管理落后。许多高校对财务只是反映一定期间的收支状况和资金结存情况，而对资金的结构、状态、支出结构、效益缺乏分析，以至于无法科学考核学校整体和各系部门资金的使用效率。

随着高等教育事业的飞速发展，高校开始重视财务预算控制，但是在财务预算编制过程中，收入支出的预算没有按照学校当年事业发展的规划和任务的有关标准和定额编制，仅凭上年的实际数加预计的增加数来确定，这种方法会使预算和实际数发生很大差异。另外，学校缺乏长远的资金规划，高校事业发展规划与财务规划相脱节，无法从学校相应的预算中得到保障，这种缺乏长远性、连续性的预算不利于学校发展规划的实施。

三、解决我国高校负债的对策

1.各级政府（省政府）帮助化解债务；

2.土地置换；

3.以银团的方式进行债务重组；

4.调整贷款结构，变长期为短期，或其它。

我国高校应该转变观念，改变债务迟早会由国家解决的想法，树立风险意识和市场意识。学校发展离不开金融机构和资本市场的支持，但学校的可持续发展，首先需要自身努力改变财务困难的现状。

解决高校负债问题无非从增收节支两个方面入手，而且侧重是增收。如通过兴办校办企业以及学校和企业合作获取相应的资金赞助，或通过社会团体和个人投资，出资和捐资高等教育事业，也可以通过争取国际银行组织的贷款用于地 方高等教育事业发展等途径。我国高校应该学习美国经验，在销售产品和服务社会、科研经费吸纳与管理、开展社会捐赠、资本运营、开展项目融资、利用资本市场创新工具等方面寻求突破，美国高校在这些方面积累了丰富的经验。其资金来源中这些渠道来源的资金占据40%左右的份额，而我国只有8%左右，差距非常明显。这也表明我国在社会捐赠和服务社会等方面大有可为。所以我国高校应该学习美国经验积极开拓融资渠道，构建合理科学的融资体系。

关于解决高等学校负债问题的思考

湖南省发展和改革委员会主任 蒋作斌

经过跨世纪的大改革、大发展，我国教育事业完成了两大历史性任务，一是全面普及九年义务教育，二是从高等教育的小国成为了高等教育的大国，这是我国教育发展史上具有里程碑意义的巨大成就。而伴随着高等教育大发展，一些高等学校所积累的债务越来越为政府、银行和社会各界所关注，也有不少指责、批评的声音。对待高等学校负债问题，应该站在历史和发展的角度，理性分析高校负债的历史背景，客观评价高校负债背后的历史性贡献，并在政府主导下有效化解高校负债，推动高等教育持续健康发展。

一、高等学校负债具有深刻的历史背景 1999年，我国经济正面临亚洲金融危机之后的增长下滑、通货紧缩的双重困境，高等教育作为国家经济政策的重要组成部分，被纳入国家扩张型、反周期的积极财政政策之中。也正是这一年，我国启动了具有历史意义的三项高等教育改革：第一，高等教育大扩招；第二，建立了全面银校合作关系，开始了高校大规模贷款办学的历史；第三，高校后勤社会化改革全面启动。因此，高校负债，既来源于宏观体制变革所形成的外部推动力，也来源于高校自身扩张需求所产生的内在冲动力，具有复杂而特殊的历史背景。

1.高等教育扩招是高校负债的基本成因。长期以来，我国高等教育规模严重不足，1998年，我国受高等教育人口的比例仅为1.7%，而印度为3%，韩国为12%，日本为21%，美国为32%。为适应经济社会发展对高素质人才的需要，满足广大人民群众对接受高等教育的强烈愿望，缓解当时亚洲金融危机形势下日趋严峻的就业压力，从1999年开始，全国高校开始连续大规模扩招，普通高校招生人数年均增长18.9%。这种强劲的发展势头，导致教育资源供给严重不足，高等学校办学条件无法满足高等教育规模迅速扩张的需要，许多学校出现校园拥挤、教室紧张、设备不足、师生比攀高、食宿条件低劣等现象，狭小的办学空间无法适应学生规模急剧扩大和学校现代化建设需要，而财政拨款和学费收入增长远远不能支撑基础设施建设投资。严重的教育资源供给瓶颈 和资金供需的严重失衡，迫使高校寻求银行贷款来弥补扩招、扩建过程中的资金缺口。

2.财政性投入不足是高校负债的重要根源。我国高等教育起步晚、起点低，属于典型的“穷国办大教育”。长期以来，尽管国家财政对教育发展尽了很大努力，但由于财政实力有限，对高等教育投入增长缓慢，没有建立与高校扩招相适应的财政投入增长机制。目前我国高校经费来源中，财政性教育经费占40%，学费和杂费占35%以上。而韩国公立大学的财政性经费超过了70%，教育经费占GDP比重超过了20%。1993年，国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》，规划到2000年以前，实现国家财政性教育经费占GDP的比例达到4%。但15年来，这一比例一直在2.4%至3.3%之间徘徊，不仅没有达到4%的预期目标，更远低于4.8%的世界平均水平。特别是自高校扩招以来，全国高等教育财政经费在绝对数上虽然有所增加，但国家财政性经费占高校经费总量的比例逐年下降，生均预算内事业费支出与公用经费支出也逐步下降。1996年—2006年，全国生均预算内教育事业费和公用经费分别从5957元和2604元降到5869元和2513元。教育经费投入不足已成为影响高等教育发展的重要瓶颈，当高校不断扩张的资金需求不能通过政府财政投入得到有效解决时，高校只能采取非财政手段，转向贷款筹资。此外，从2000年开始，我国开始推进高校后勤社会化改革，出台 了学生住宿费质押贷款政策和税收优惠政策，进一步扩大了高校贷款规模。

3.高等教育收费政策的调整降低了高校的偿债能力。我国的高等教育，是在政府、学生家长和银行贷款三方共同支持下发展的。除财政投入外，学生缴纳的各项费用是维持高校运转的另一个主要来源。1989年，我国终止了高等教育免费制度，开始全面实行高等教育收费并轨。高等教育收费制度的确立，一方面，使高校能以学费收入弥补学校建设资金缺口；另一方面，高校能以收费权质押获取银行贷款。自上世纪90年代开始，高等教育学费标准不断提高，总水平已远远超过国际公认的1/4成本比例，部分高校甚至通过招收计划外学生来筹集经费，学费收入占到了总收入的70%以上，已接近民办高校的水平。2001年，我国高等教育收费政策出现重大调整，国家要求要严格控制高校学费标准，其结果是：第一，高校无法继续通过增加学费收入筹措资金；第二，高校用收费权质押获取银行贷款的难度也在加大，高校传统的经费来源渠道被堵断，不仅降低了高校偿债能力，而且由于物价上涨、消费水平提高等因素，进一步加重了债务负担。

此外，中央划转到地方的部分高校，由于中央财政对地方高校的基建投资、教育事业费都是按照划转前的基数一次核定，没有考虑学校每年扩招的因素，导致中央财政投入标 准明显偏低。再加上地方财力紧张，对地方高校投入力度有限，进一步加剧了高校经费困难。划转到地方后，大部分省市地方高校生均经费都有较大幅度下降。同时，少数高校在建设过程中，一定程度上存在超标准、超预算盲目建设；一些学校内部管理制度薄弱，缺乏刚性的财务预算约束机制等。这些因素，也在一定程度上加重了高校的债务负担。

二、高校负债发展推动了高等教育的历史性跨越

高等教育改革10年以来，我国高等学校负债发展，负重前行，取得了举世瞩目的历史成就，为高等教育事业的跨越式发展作出了重要贡献。

1.为经济社会建设提供了强有力的人才支撑。经过近10年高校的大投入、大建设，我国高等教育发展迅速，规模超过俄罗斯和美国，跃居世界第一。1998年，全国普通高校只有1050所，普通高校招生人数130万人，在校生450万人，高等教育毛入学率9.8%。10年的高校大建设虽然形成了一定负债，但对高等教育发展的贡献是巨大的。2008年，全国共有普通高校达到2100所，比1998年翻了一番；普通高校招生人数超过600万人，在校生超过2000万人，是1998年的4.5倍，建国初期的172倍；高等教育毛入学率达到23.3%，跨入了国际公认的大众化教育阶段，用10年时间走 过了其他国家30年、50年甚至更长时间的道路。我国高等教育的跨越式、超常规发展，创造了世界的奇迹，为现代化建设提供了强有力的人才支撑，为国家繁荣昌盛奠定了深厚的人才根基，为促进中华民族伟大复兴作出了重大贡献。

2.较好地满足了人民群众对高等教育的强烈需求。高等教育的发展，事关一个国家和民族的素质和振兴；接受高素质、高水平的教育，是广大老百姓的热切期盼。由于历史原因，我国在教育设施投入上基础较差，欠账较多，难以满足广大人民群众不断增长的教育发展需求。经过近十年教育事业的快速发展，中华民族的科学文化素质大大提高，我国正在从人力资源大国向人力资源强国加速转变。一是覆盖面逐步扩大。1999-2008年，全国累计培养各类大学生超过4000万人；15岁以上人口和新增劳动力中，平均受教育年限分别超过8.5年和11年，均处于发展中国家前列。二是精英化水平逐步提高。在推进高等教育大众化进程的同时，以高素质、高技能人才培养为特点的精英教育发展迅速，2008年，我国招收研究生41.5万人，是1998年的5.6倍；具有博士学位授予权的学校超过310所，已超过美国成为世界上最大的博士学位授予国家，当年招收博士生6万人，是1998年的4倍。三是科技创新能力进一步增强。近5年，高校获国家自然科学奖、科技进步奖、技术发明奖的比例全面超过50%，其中，在体现我国重大原始创新能力的自然科学 和技术发明奖的全部7项一等奖中，高校获得了5项，为国家创新体系和自主创新能力建设作出了重大贡献。

3.为高等教育长远发展奠定了坚实的物质基础。从投入产出看，近10年的负债发展，高校扩大了校园面积、改善了教学科研条件，为国家积累了包括土地、校舍、设备等数千亿的优良国有资产。以湖南为例，1998年到2008年的10年间，全省地方高校固定资产由29亿元增加到300亿元，增长10倍；校园面积由1033万平方米增加到6157万平方米，增长近6倍；建筑面积由483万平方米增加到2525万平方米，增长5倍多；教学仪器设备价值由7亿元增加到57亿元，增长8倍多；馆藏图书由1924万册增加到7195万册，增长3.7倍；高校教师由1.5万人增加到5万多人，增长3.5倍，这些，都是国家重要的优良资产和宝贵资源。更为重要的是，高校通过贷款确保了学科建设、专业建设、师资队伍建设的经费需求，加强高校内涵建设，造就了一大批高等教育专家，培养了一大批学术和科研的领军人才，储备了一大批高等教育中青年后备人才，为我国高等教育持续健康发展奠定了坚实的人才基础。

三、多渠道、多途径化解高等教育负债

全国政协的一项调查显示，2007年全国高校债务总额为2500亿元，而且从2009年起开始进入还本付息高峰。截至2009年2月底，湖南省97所地方普通高校中，有82所高校均有不同数额的负债，总额为146亿元，2008年，湖南省仅利息支出就高达8亿元。高额本息的支付，使高校面临严峻的财务风险，严重影响高等教育的健康发展。由于高校负债是在特定时期、特定环境下形成的，应该在政府主导下，充分动员高校自身和社会力量，多方施策，积极化解，进一步推动我国高等教育持续健康发展。

1.促进高等教育从外延发展向内涵发展转变，积极控制增量债务。由于高校自身消化债务的能力有限，为积极化解存量债务，有效控制增量债务，应尽快转变发展模式，促进高等教育从外延发展向内涵发展转变。从需要看，尽管我国高等教育提前实现了大众化，但这只是数量上、外延式的“大众化”，入学标准、培养模式、教学内容、管理体制等还远没有完全适应“大众化”时代的要求，下一步，要坚持走内涵发展的路子，合理确定办学规模，不再盲目扩大招生数量，稳定发展，巩固提高，推动高等教育朝更高水平的大众化方向发展。从条件看，根据目前的人口结构，从2011年开始，我国人口出生率将稳步下降，并导致整个生源市场平稳回落，到2013年，大学适龄人口数量将比2008年下降50%左右，即使不扩大高校规模，现有办学条件也能够满足需要。因此，人口结构的新变化，为控制高等教育规模、推动内涵发展创造了条件。2.借鉴处置义务教育和国企负债经验，由政府主导化解债务。由政府主导化解历史债务，在我国已有先例。如义务教育负债，国家提出从2008年开始，通过增加中央和地方财政投入，用3年时间化解500多亿元的农村义务教育“普九”债务；如国企负债，1999年，将1995年以前产生的国有企业经营性债务，划转为四大国有资产管理公司的股权，一次性豁免债务14000亿元。而高等教育作为社会公益事业，更应该纳入公共财政范畴，由政府负起偿债责任。政府除了保证正常经费逐年增长以外，还应采取措施，积极化解高校债务。一是突出还贷重点。将重点放在基础设施建设、重点实验室和大型仪器设备采购等形成的债务上。二是分级化解债务。采取中央政府为主、地方政府为辅的方式，以各地人均财政收入和支出为基本指标，同时考虑各地教育资产形成的规模和质量、承担的扩招任务等，为不同地区确定不同的中央政府债务承担比例，剩余部分由地方政府承担。三是创新还贷方式。可以根据各地不同财政实力，分别采取政府还本高校付息、政府财政贴息、政府主导豁免债务或贷款展期等方式。比如，2007年8月，广东省一次性偿还了149亿元高校贷款；河南省连续3年每年安排贷款贴息资金1.5亿元；江西、辽宁、山东等省由政府出面，争取政策性银行长期贷款置换短期商业贷款。

3.积极扶持民办高校发展。目前，各级政府对民营 资本进入高教领域还有较严格的控制，民办高校在招生、教师待遇、学生就业等政策上，还处于不公平地位，很大程度上制约着民办高校发展。在国家财力不足、学费增收空间受限的前提下，引进民营资本发展民办高等教育，动员社会力量化解高校负债，形成以公办高校为主体，以民营高校为补充的现代高等教育体系，是我国高等教育发展的必然选择。一方面，努力营造公平公正的政策环境。根据高等教育法提出的“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展”要求，落实民营高校的公平待遇，对不同所有制的高校在政策上一视同人，赋予民营高校一定的自主权，允许部分有条件的学校在完成国家指令性招生计划的前提下自主招生，或承担部分社会培训任务。在学习、考试、毕业等政策设置上，可以考虑由学校自主管理，教育主管部门只行使监督权。另一方面，有针对性地解决民办高校实际困难。落实民办教育促进法，通过设立专项基金、采取经费资助、为信贷资金提供担保等方式，加大对民办高校的扶持和奖励力度。加强民办高校师资队伍建设，提高民办高校教师在收入、职称等方面的待遇。允许民办高校针对人才市场需求，自主设置和调整专业。此外，民营高校的投资者也应认识到，教育不同于其他产业，不能完全按企业的方式来运作，不能一味追求经济利益和投资回报，而应该把社会效益

放在首位，以学生为本，努力提高教育质量。

普通高等院校负债问题亟待解决

为满足我国社会经济发展对人才的需求和广大人民群众对高等教育的需求，20世纪末高校大规模扩招，使高等教育由精英教育逐步转变为大众教育。这与高校扩招政策密切相关，其主要贡献者是地方普通高等院校，据统计地方院校占高校资源20%，培养学生却占总数的80%。高校扩招政策使毛入学率由9%升到23%，每所高校在校生的人数由几千人迅速上升为数万人，现在在校生人数高达2300万。因此，必须进行基础设施建设，随着逐年的扩招，带来的是基础教育设施等办学规模的不断扩大，教育资金需求逐年增长，高校的教学资源不足问题严重体现出来，大部分院校尤其是地方高等院校面临着学校建设资金短缺的严重问题。

在国家投入不足的情况下，为了解决该问题，全国绝大多数学校通过贷款这种形式的确促进了高等学校的发展。各高校纷纷向银行贷款，某高校贷款额高达30个亿。2005年我国公办高校向银行贷款总量高达2000亿元左右，资金主要是增加了国有固定资产，国有固定资产得以保值与增值。随着高校收费制度的实施和扩招，高等院校逐渐增加了银行

贷款的份额，贷款收入成为继政府拨款、学杂费收入之后，我国高等院校筹措资金的第三个主要渠道。贷款在整个高校投资体制中所占的比例越来越大。而贷款规模过大，贷款结构过度集中，很容易引发高校财务风险。由于贷款规模过大，学校每年仅偿付利息就需要极大的开支，有的学校收入还不够用来偿还利息，给学校可持续发展造成重大影响，加上贷款结构的过度集中，在还贷高峰到来时，学校还处于建设工程收尾阶段，各项工程和师资力量配比尚未进入正常教学和科研阶段，每年还本付息将存在巨大的财务风险。

高校银行贷款往往主要用在扩大高校基建规模上。全国已建和在建大学城，其资金来源绝大多数都是银行贷款，一旦资金链断裂，后果不堪设想。内地的大学城项目已经被排在“钢材、水泥、电解铝”之后，成为又一个高风险贷款项目。

部分地方高校通过贷款进行基础建设，因无力偿还本息，使银行不再向该学校提供贷款，致使工程在建设过程中被迫停建，造成了严重的资源浪费。

尽管近年扩招期间，财政拨款在高校经费收入中的比例降低了，但政府公共财政的投入在央属高等院校的收入中仍

占半壁江山。中国的国情是“穷国办大教育”，而且是世界上最大规模的教育。民众不断增长的教育需求同优质教育供给不足的矛盾，是现阶段教育发展面临的基本矛盾。这种现状的解决需要一定时间，而公众的心情也可以理解。政府和社会应该创造条件，逐步把公办高等学校的负担减轻。进程可以是渐进的，但原则是不该公办学校负起债务，严重的债务要逐步地不再由学校承担。

政府投入不足，使全国高校尤其是中西部等经济欠发达地区，高校有巨大的办学压力，巨额债务已成为制约高校发展的重要因素。东部等发达地区的贷款本息地方政府部门已解决，而中西部地区政府无力承担。

为此，提出如下建议：

1.为保证教育健康有序发展，国家应出台相应的政策，解决公办高校因扩招而建设新校区的资金问题，目前形成的债务不再由公办学校自身承担，尤其是中西部经济不发达地区公办高校的负担。

2.国家应出台相应的政策，可以首先采用贴息、补息等办法，减轻中西部地区高校的债务负担。或将中长期贷款转

为长期，解决短期集中还款带来的严重问题。

3.将公办高等院校贷款债务转为国债形式减轻国家财政压力与风险。

4.高校新校区建设中途停建的项目，国家应出台政策，帮助疏通贷款渠道，使项目完成，防止建设资源的巨大浪费。

由政府出台政策，解决各高校的债务问题，这样可以减轻各高校的负担，使高校的主要精力放在教学、科研和培养人才上。

1.各级政府（省政府）帮助化解债务； 2.土地置换；

3.以银团的方式进行债务重组；

4.调整贷款结构，变长期为短期，或其它。

摘要：如何衡量和规避高等院校的债务风险，是目前教育管理部门和高校财务管理者所要面临的问题。本文分析了

高校债务扩张的成因，并提出化解高校债务风险的基本措施。

关键词：高校债务；风险；化解

近年来我国的高等教育快速发展，扩招使得高等教育迅速由“精英”教育走向“大众”教育。但随之而来的就是教育资源的严重不足，由于我国教育经费占GDP的比重偏低，而且增加的经费远赶不上高等教育规模增长的需要，因此利用负债方式进行规模扩张，就成为许多高校行之有效的办法。但种种迹象表明，这种大规模举债办学，快速扩张的模式引起了高校的财务风险。如何衡量和规避高等院校的财务风险问题就成为目前教育管理部门和高校财务管理者所要面临的问题。

一、高校负债风险的成因

1.财政投入不足，迫使高校举债求生存

高等教育是一种公益事业，政府作为其目前最重要的投资者对于成本承担具有不可推卸的责任。但事实却是我国在上世纪末不仅没有达到4％的比例，在本世纪国家财政性教育经费占GDP比例还一路下降。2006年降至2.16％，财政性教育支出占GDP的比重距离4％的目标越来越远。一方面

政性教育经费支出占GDP的比例一直下降，另一方面财政性教育拨款短期内也不会大幅度增长。国家财政拨款的绝对总额虽然逐年增加，但增幅不大，政府财政拨款占高等教育事业收入的比重呈现逐年下降的趋势。有学者统计表明，1999-2006年，中国财政性教育经费占普通高等学校教育经费来源的比重从93.5％下降到45.4％。

2.招生规模扩大，吸引高校举债求机遇

我国政府在1999年加大了积极财政政策的实施力度。而来自各方的大量观点认为高等教育兼具刺激消费和拉动投资的双重功能，也应被纳入国家财政政策。这一观点获得政府认同，高校扩招轰轰烈烈地开始了。尽管在1999年到2006年的每一年中，中央政府都会根据宏观经济环境的变化不断调整积极财政政策的内容，但我国众多人口形成的巨大的高等教育需求却始终不变，教育发展规划根据高等教育的大众化要求规定了到2010年高等教育的毛入学率要达到23％。

3.拔高评估指标.推动高校举债升级

1991年第三次全国高等教育工作会议之后，我国做出了加快高等教育发展的决定，同时提出了办一流大学的战略设想，各地纷纷提出建设一流大学的目标，各高校掀起一轮又

一轮竞争，同时在全国范围内刮起一股“合并风”。

二、化解高校债务风险的措施

1.全面落实办学自主权

高校自主权是社会主义市场经济下，学校面向社会自主办学的客观要求，也是作为市场主体的法人实体运行的内在要求。高校自主权的核心是处理好政府与高校、市场与高校的关系，特别是政府与高校的关系。在政府与高校的关系上，政府在保证对高校最终控制权的前提下应给予高校充分的办学自主权。政府主管部门进一步转变职能，更多的利用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导等手段指导高校办学，而不是直接控制高校。在政事分开的基础之上，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。高校在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际交流等方面，分别不同情况，具有充分办学自主权。

2.建立有效的风险防范机制

建立有效的风险防范机制必须做到，第一，贷款高校要认真研究资金市场的供求情况，根据资金市场利率走势和项目建设进度对资金的需求制定科学、合理的资金使用方案，通过优化贷款资金结构，降低贷款成本，减少财务风险。第二，贷款高校应制定切实可行的还款计划，要按照贷款本息、38 归还的时间、额度要求，合理安排调度资金，避免因准备不足、资金周转困难而出现的延期还款损失。第三，贷款高校要建立健全内部监控制度，充分发挥审计、监察、工会等部门的监督作用，对贷款项目实施全方位、全过程监控。贷款资金管理领导小组应定期对贷款资金的使用情况进行分析和评价，对资金使用效率不高的项目及时采取措施予以改进和纠正。

3.强化预算管理

预算管理作为现代高校管理手段之一，是高校内部控制的一个重要方面，它是高校日常组织收入和控制支出的依据。高校要坚持“量入为出，收支平衡”，不得编制赤字预算。但在负债筹资条件下，“量入为出”的“入”不能仅仅理解为收入，应理解为现金流入或可动用的现金量。“收支平衡”的“收支”应理解为现金的流入和流出。高校在预算中应根据预计的现金流入量安排支出预算，将年度贷款额度和还贷计划编入预算，并实现一种新的“收支平衡”——现金流量平衡。学校预算的平衡关系为：年度预计收入十预计贷款数=年度预计支出数+预计还贷数。通过这个平衡关系，可以把贷款资金纳入学校预算管理的范围。

4.多渠道筹集资金，努力增加还贷能力

高校自身应该广开财源，加速后勤社会化进程，充分利用高校的科研优势，进一步加强产、学、研合作，加快产、39 学、研基地建设，积极将科研成果商业化，促进科学技术转化为社会生产力；充分运用媒体工具开展对外宣传和公关活动，认真做好学校品牌的营造工作，提高学校的知名度，为提供社会服务创造条件；高校还应将负债建设的教学和科研基础设施尽快转化为生产力，增加科研成果向收入的转化。目前，除了国家仍是教育投入的主要力量，财政投入仍是高校办学经费的主要来源之外，科研事业收入、学校向校办产业投入获得的收益，以及社会各方捐资助学收益等多方面筹集的事业资金也是高校收入的重要来源。总之，高等学校要在保证教学质量提高的总目标下完成多方筹措资金和有效使用资金的任务。

第二篇：中国地方政府债务问题探讨

中国地方政府债务问题探讨

摘要：巨额的地方债务越来越成为社会瞩目的焦点。本文通过分析地方债务问题的现状，深究其影响，导出危机，再针对地方债务问题的形成原因提出相应的解决方法。

关键词：地方债务危机；成因；影响；对策

地方政府性债务是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务，分为直接债务、担保债务和政策性挂账。目前我国地方政府债务的规模已十分巨大，并且增长非常迅速。截至2010年底全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元。有关专家根据国家统计局的数据估计目前的地方政府性债务规模约为18.5万亿-24.6万亿元。而这一数据是2012年我国地方财政收入（本级）6.1万亿元的3到4倍之多，债务收入比率高达175%-232%，超过100%的债务警戒线，地方负债情况不容乐观。

一、地方债务危机的现状

（一）债务规模分布情况

从政府层级看，截至2010年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%。.债务余额地域分布情况

（二）债务规模分变化情况。

1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点。

二、地方债务危机的成因

（一）制度因素：地方政府钱少事多，负担沉重

地方政府财权事权的不匹配是造成地方债务危机最重要也是最根本的原因。目前我国中央财政收入占比52%，支出只占20%，而地方财政收入占比48%，支出却占到80%。在我国现行的28个税种中，目前仅营业税在地方税体系中一定程度起到主体税种的作用。“营改增”在整个服务业实行后，按现有增值税分成比例，地方失去了一个重要的独立税源，地方的支出责任和收入来源之间的错配将加剧，财税体制改革变得刻不容缓。为了促进本地经济社会发展，满足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收费财政”和“土地财政”。财权事权的不匹配反映出中国尚未实现有效的财政分权。

（二）政策因素：财政政策积极，债务规模扩张

近年来积极的财政政策的施行使得地方债务的规模进一步扩张。1998年以来，为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，2008年发行国债总额已达15500亿元。这一政策从三个方面推动了地方政府债务规模的扩张：第一，中央政府增发国债时，每年都在相关预算法案中明确增发国债中“代地方政府举借”的规模，转贷给地方政府用于中央确定的地方建设项目，共转贷地方政府国债资金2450亿元，等额增加了地方政府的直接显性债务。二是国债项目需要地方政府安排配套资金，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题，相应形成了地方政府的或有显性债务。第三，在中央政府投资扩张示范效应下，地方各级政府也程度不同地存在不顾财力层层扩张的问题，举债搞建设极为盛行，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，监督弱化

地方政府内部机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置不合理，存在部分冗余机构。此外，政府准入机制有很大缺陷，导致众多“走后门”现象的出现，争相挤进工资福利水平较高而且稳定的行政事业单位“吃皇粮”，大量增加了财政供养人员总量。

地方主要领导单纯追求GDP的片面政绩观，加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，在任期内盲目上项目、搞建设、建厂子、搞开发，不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”、“政绩工程”。而无论这些“政绩工程”干好干坏，领导者本人都不必为当地政府所欠债务负责，因此，地方政府领导在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本、效益，更不计风险，加大了地方负债压力。

在此情况下，又缺乏对地方政府的有效监督体系，监督管理弱化，随意举债的行为得不到牵制。地方政府编制预算、执行预算以及举债的随意性大，举债行为不规范、不公开，既缺乏自律，又缺乏人大、社会等方面的监督。

三、地方债务危机的后续影响

（一）信贷存在违约风险，影响银行信贷安全

未来两三年之内，大量地方融资平台的贷款到期，债务偿还问题就会爆发。在最坏的情况下，这意味着不良贷款或高达2.4万亿元人民币，对银行业的新增风险资产是3.15万亿元左右，这通过资本消耗和拨备计提对银行资产质量产生影响。

（二）宏观经济运行受到影响

地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。

（三）地方经济停滞 刺激政策前功尽弃

如果地方债务风险爆发，许多项目难免会半途而废，地方政府融资链条面临断裂，很多地方经济发展也可能面临停滞。我国的城镇化建设已经进入新一轮建设高峰期，地方投融资平台仍需扮演重要角色。如果这些平台的贷款能力受到限制，地方投融资平台所蕴含的危机将可能提前显现，并成为真正的危机，进而对中国经济产生重大影响。

（四）地方卖地圈钱 掣肘房地产调控

地方政府财政收入中相当一部分来自于卖地和房地产税收，偿债压力加重地方政府对土地财政的依赖，房地产调控政策难以为继，迫使房地产调控政策中途走样。此外，为了偿债，政府有可能提高税费。通过提高行政所掌控的“资源”价格进行出售，来增加财政收入弥补巨大的债务亏空。

（五）影响政府威信和社会稳定

如果地方债务风险爆发，可能会影响地方政府对基础设施、教育、科技等公共产品的投入，可能会出现公务员和中小学教师等相关人员的工资拖欠，影响下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支付问题，严重的将会威胁社会稳定，也不利于维持政府形象，人民对政府的信心和支持度下降。

四、地方债务危机的对策

（一）彻底完成银行的去财政功能

彻底完成银行的去财政功能，加强财政投融资体系改革。虽然我国银行体系拨备较充足，上万亿元的拨备可以抵抗不良贷款的小幅增加，但通过地方政府的财政投融资体系改革来彻底“松绑”银行业已经刻不容缓。

（二）完善财政体制，合理划分财权事权

要进一步明确中央与地方政府以及各级地方政府之间的事权划分。应该由中央政府承担的，在划分责任时，明确由中央承担。完善预算法、转移支付法规，以立法形式明确各级政府的事权财权，硬化预算约束，规范政府举债和担保行为，加强地方债务的法制化管理，以减少各级政府间的“侵权”行为，增强各级地方政府的偿债意识，防止地方政府债务规模的失控。

同时完善地方税收体系，不断提高地方税收收入在财政收入中的比重。进一步完善分税制，分清各级政府的偿债责任，为规范地方政府举债行为创造条件。赋予地方政府一定的税收立法权。地方政府可以根据本地区的实际情况，对具有地方区域特点的税源开征新税种，提高税收收入。

（三）完成我国经济“去房地产化”

实现经济的“去房地产化”，需要推进保障性住房等民生建设。在目前我国地方政府偿债压力逐年增大的背景下，以保障房为代表的民生领域支出的增加令地方政府不堪重负。房地产问题关乎民生和社会稳定，伴随房地产的调控进入到攻坚阶段，亟须加快地方政府的融资模式改革，形成长期稳定的资金来源。

（四）建立健全政府债务资金的监管机制

对利用政府债务资金的重点工程项目，继续完善项目法人责任制、项目监理制、工程招投标制，加强资金使用管理，切实规范财务收支行为。将行政管理费用和项目投资支出相分离，规范资金使用，严格项目工程预决算审核，严格控制超标，杜绝“政绩工程”，防止资金的挪用移用。要建立责任追究制度，明确权利、义务、责任，对盲目举债、拉低水平的重复建设，造成损失浪费，或因工作失职，造成无法按期还本付息，要追究直接责任人的责任。同时要将债务的借、用、还纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为评价、考核、任用干部的一项指标。

（五）加快行政事业机构改革，减少财政供养压力

要减轻地方政府的财政支出压力，除了要保证地方政府有适当的财政收入来源以外，还必须注重削减地方财政的不合理支出。目前我国地方政府，特别是县乡级政府财政困难的一个突出表现，就是行政事业性支出增长过快。而事业费中又以人员经费为主，真正用于事业发展的支出比重较小。要减轻地方财政的支出压力，首先就是要控制行政事业机构人员的膨胀，要结合政府机构的改革，减少行政事业机构的设置，压缩人员经费开支。

目前，我国财政状况总体上看仍属安全稳健。2010年，全国财政赤字占GDP的比重为2.5%，低于3%的控制水平；2011年，该赤字率更是下降到2%左右。从国债余额占GDP的比重来看，2010年末为17%，我国财政赤字率和国债负担率都很低，地方政府债务仅表现为局部和结构性的问题，地方债务问题尚在可控范围。但如果有关方面不加以重视，任由地方债务漏洞扩大，后果将不堪设想，危及宏观及地方经济的方方面面。尽快出台相关政策加强地方债务问题治理，应该成为当前制订经济政策的重要考虑方面。

参考文献：

[1]曹洪彬.试论我国地方政府债务及其风险控制.经济经纬，2005.5

[2]陈安来.地方政府债务危机的破解路径探析.知识经济，2011.2

[3]周鹏.经济危机背景下地方政府债务的探究.改革与开放，2010.6

[4]中华人民审计署2011年第35号.全国地方政府性债务审计结果.http：//

第三篇：中国乡镇政府债务问题研究

中国乡镇政府债务问题研究

我国乡镇债务问题产生于上世纪九十年代初, 1994年后进入高速增长期,虽经多次化解,但成效并不明显,目前不良债务总额累计数额巨大,严重影响着农村经济的持续健康发展。

一、我国乡镇债务现状

1，增长迅速、规模巨大且覆盖范围广泛。1998年以来,我国乡镇债务以每年至少200亿元的速度快速递增,目前已不低于6000亿元。全国80%以上的乡镇都有负债,中西部的一些农业大省情况更加严峻。

2，不良债务比例高,危害和风险较大。全国乡镇不良债务比例高达50%以上,逾期未还债务占债务总额的70%左右。一些债务拖欠长达十多年之久,多数乡镇根本无力偿还。沉重的债务负担不仅妨碍了乡村基层政权功能的有效发挥,也侵害了债权人的权益,严重制约了乡村经济社会的持续健康发展,阻碍了城乡一体化建设进程,并潜伏着巨大的债务风险和诚信危机。

3，债务资金来源和用途复杂多样。2000年来,各地资金用于修建乡村公路、农田水利设施,兴办学校、医疗卫生等公共事业,参加各种达标活动形成的负债增加,债权主体主要是上级主管部门、工程承包单位等。农村税费改革后,乡镇财政收入大幅减少,开始出现拖欠教师及公务人员工资、维持乡镇机构运转及其他应付款等形成的欠债。许多乡镇超标修建办公设施,搞各种开发项目,兴建工业园区,这成为新增债务形成的主要原因。

二、我国乡镇债务的成因

1，城乡差异化发展是我国乡镇债务产生的根本原因。我国城乡经济发展差距巨大，财税管理体制严重向城市倾斜，农村公共服务事业及基础设施建设缺乏稳定的资金来源。

2，乡镇政府职能不明确,行为不规范。作为基层地方行政管理机构,乡镇政府被赋予了过多的职责,乡村经济、文化、教育、卫生等事业的发展,都要由乡镇政府来负责。过多的职责必然导致乡镇政府职能界定不清,许多不应该由乡镇政府做的事,如直接投资兴办企业和集体经济组织、发展农村义务教育和医疗卫生服务等都得由乡镇政府承担。乡镇的财力和能力毕竟有限,最终导致乡镇政府超能力运行,背负巨额债务。

3，财税体制改革不彻底,乡镇财权和事权不匹配。1994年开始实行的分税制的财政管理体制,未能依据收入彻底划分各级政府之间的事权,造成明显的“财权”上收和“事权”下移,乡镇政府被迫承担与其财政支付能力不符的大量应由上级政府提供的社会公共物品,如义务教育、助残优抚、治安管理、医疗卫生服务等,给基层造成很大压力。乡镇政府为了完成上级交办的任务,实现达标升级、获得政绩,不得不大量举债,甚至拖欠职工工资,形成大量的财政负债。

4，行政管理体制不健全。乡镇干部的选拔任用及行政事务管理缺乏科学的决策机制和有效的监督制约机制。上级政府有时会下达一些考绩和达标任务,并由此制定干部的任用、考绩制度。为了获得政绩,乡镇干部常常不顾本地条件,超越财政承受能力,举债达标,搞政绩工程,形成大量负债。

5，财务管理制度不完善,缺乏有效的监管和风险防范机制。乡镇财务管理松散,透明度不高,缺乏监管。很多乡镇在财政支出上由少数领导审批、管理,支出随意,程序简单,帐目混乱,监管软弱。其次,执行预算不严格,预算约束乏力。收支基本不按预算执行,开支随意性大,决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题,造成财政支出失控。

三，解决乡镇政府债务问题先要消除不良债务产生的基础

1，明确乡镇政府职能,规范政府行为。根据统筹城乡发展的需要,合理划分各级政府的事权与财权,明确界定乡镇政府职能,把发展农村义务教育、医疗卫生服务、维护治安管理公益性事业等应由国家及其他部门承担的责任从乡镇职能中剥离。

2, 进一步完善分税制财政体制改革。以统筹城乡发展为指向,在明确界定各级政府职能的基础上,合理划分中央与地方各级政府的事权和财政支出范围,3，深化乡镇行政管理体制改革。加强乡镇基层民主建设,发挥民主评议在选拔任用干部和政绩考核中的作用,促进乡镇政府管理、决策的科学民主化,提高财政资金的使用效率,不搞形象、政绩工程,减少资金的浪费和损失。

4，完善乡镇财政监督管理制度。按照统筹城乡发展的要求,推行财务综合预算,加强收支管理。5，完善法律制度。建立健全相关法律法规,规范乡镇政府举债行为。

要彻底消除乡镇债务问题,根本出路在于缩小城乡差异，大力推进农业和农村经济结构的战略性调整,加快农业产业化经营、多种经营,加快农村经济社会发展,增强农村的财政、经济实力,以满足农村经济社会发展对资金投入的需求。

1，加大城乡统筹力度,防范新增债务。统筹城乡发展,不断加大对农村基础设施和公共事业建设的投入。2，全面清理核实,彻底理清乡镇债务现状。各地要充分认识乡镇不良债务的严重性和危害性,克服等待观望和拖、等、靠、要的思想。

3，明确责任、分类处理。根据债务的具体用途和成因,按照“谁举债、谁受益、谁负责”的原则,明确债务偿还责任,并将其落实到具体单位或个人。根据各地实际情况,分类逐项,先易后难,合理有序地化解债务。重点解决欠发达地区乡镇债务问题。,

第四篇：普通高等学校学历证明

普通高等学校

学生学历证明书

（研究生）

学生，性别，年月日生，系省市（县）人，经教育部批准录取，于年月入本校学院（中心）专业攻读硕士学位，学制年。若符合本校规定的硕士研究生毕业及授位条件，该生将于年 月毕业并取得硕士学位。

特此证明

所在学院（中心）盖章学校（盖章）年月日年月日

第五篇：普通高等学校毕业生登记表

特别注意的：此表装档案非常重要好好写

表一：

普通高等学校毕业生登记表

特别注意的：此表装档案非常重要好好写

专业：机械制造及其自动化（车辆工程）

填表时间：2012.06.08

健康状况：良好

学校对其就业去向的意见：与本专业相关

自我鉴定：写满

其他需要自己写的没有的写无。

注：写之前看看打开第一页的要求。

表二：

毕业生团员鉴定表：

单位：机械工程学院

时间：2012.06.10

家庭出身：如：贫农

本人身份：学生

何时何地入学：2008.9.1考入辽工大

其他：关于自己的认真填写

学士学位申请表见群共享

表格上交时间：本周四下午3点之前