农村产权改革

第一篇：农村产权改革

对湖北农村产权抵押担保改革实践的看法

一直以来，农村产权要素处于“沉睡”状态，失去了其应有的资产属性和资本属性，抑制了农村产权要素的融资功能，降低了农村经济的发展速度。十七届三中全会作出了扩大农村有效抵押物的决定，十八届三中全会更是明确提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”的决定。湖北作为农村产权抵押改革试点省份，在武汉、荆门、天门、鄂州等地开展了卓有成效的农村产权抵押改革实践，截至 2013 年底，全省 2.607 万个建制村基本完成集体“三资”清理、登记、归档，全省已建立县级土地流转服务平台 51 家，乡镇土地流转服务中心 916 家，武汉农村综合产权交易所的成立更是大大推动了我省产权抵押改革的步伐。目前在推进改革的过程中各地都不同程度地出现了一些困难，需要拿出一些切实可行的措施。

一、推进农村产权抵押担保改革过程中的面临的困难

（一）法律实施难

农村产权抵押融资在各地的实践中已取得了一些突破，但仍存在一些法律障碍。《担保法》明确规定了经发包人同意，四类荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）的土地使用权可以抵押，乡（镇）、村企业的土地使用权与其上的厂房等建筑物可以一并抵押，而其余的耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权均不得抵押。此外，有些法规也与改革实践产生冲突，如《房屋登记办法》第八十七条规定“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理。”改革赋予了农民突破法律的机会，但并不代表法院一定会接受这种突破。在对农村产权抵押融资的法律禁令依然有效的情况下，抵押合同纠纷一旦诉至法院，法官面对法律与政策的冲突又当如何判断？

（二）抵押品价值评估难

一方面，缺少专门为农村产权抵押贷款服务的产权价值评估机构。抵押物评估是农村产权抵押贷款中重要的一环。评估过高，势必损害银行作为抵押权利人的利益；评估过低，又会损害贷款的农村经营主体作为权利所有人的利益。实践上，抵押物价格由政府制定或者农户和涉农企业与放贷金融机构协商决定，由于农户和涉农企业是借贷者，处于弱势地位，这就会产生人为压低抵押物价值的情况，导致抵押物价格非市场化，势必影响农户和涉农企业进行产权抵押的积极性，影响产权改革创新的效果。另一方面，农村产权客观上存在缺乏有效的市场价格做参照的困难，带来农村产权评估失准风险。现行城乡产权制度的二元性，造成城乡产权构成两种不同的权利体系，由于农村产权的特殊性和复杂性使得评估工作难以把握，难以做到客观公允。如对于土地经营权的评估，要包括地面附着的建筑物、农业设施、种植的农作物、土地经营权等的综合估价。再如，水域养殖权如何评估在水面以下的看不见摸不着的水产品这也是一大难题。

（三）不良债务处置难

一是抵押物权利再次流转困难。农村产权抵押贷款发放后，一旦发生不良，银行须将产权进行再次流转变现。以武汉农交所为例，武汉市农交所在办理抵押贷款鉴证时虽然在产权证上明确可以进行再次流转，但是也写明再次流转时必须经过乡镇、村委会、村民的同意，银行很难实现债权。二是变更登记和再次流转的交易成本高。以林权为例，需要支付的费用包括育林基金、森林植被恢复费、林权勘测费、森林资源评估费、林业产权交易费等等。三是在产权市场规模小变现难。

目前农村产权抵押中最令人头疼的是房屋抵押融资。农民以自己的农村房屋抵押融资，一旦到期无法清偿债务，抵押权人通过出售抵押的房屋收回贷款，农民就会无家可归。无家可归的农民怎么办？成都市文件要求，必须确保借款农民失去抵押房屋后依然有适当的居住场所。什么叫“适当的居住场所”，文件并未做更详细的规定和解释，使得该规定的可操作空间过大，实施效果难以确定。

（四）各方利益平衡难

理论上，改革要求政府既要考虑到抵押人权利的保护，同时又要照顾到抵押权的的利益保障，但实践上很难做到一碗水端平。因为交易成本高，金融机构普遍缺乏办理农村产权抵押担保的积极性。首先是信息不对称增加了信息费用。大部分金融机构在农村市场业务拓展不足，对农村市场了解不够，而农村信用体系建设又相对滞后，农村各类法人客户和农民的信用档案还没有完全建立起来，造成了信息不对称，金融机构将增加额外的信息收集费用，以排除劣质贷款申请人。其次复杂的操作程序增加了签约成本。农村土地、房屋不能直接抵押，需要第三方担保公司或交易平台提供担保，甚至还需要农村经济合作组织批准，过长的操作链条和过多的审批环节增加了产权抵押融资的签约成本。政府急切地需要金融机构的配合，以完成改革任务，所以难免在改革实践中偏向抵押权人这一方。如，成都市就将“维护金融机构合法权益”作为开展农村产权抵押融资探索的基本原则，强调对作为抵押权人的金融机构的权益保障。比如在设立农村产权抵押融资风险基金时，规定由市(区)县政府按一定比例出资设立农村产权抵押融资风险基金,用于收购抵押资产。由于有政策性的风险基金为金融机构分担风险,金融机构抵押物变现无忧，一方面使得金融机构缺乏评估抵押物风险的动机，为以后抵押物处置埋下隐患；另一方面，加重了政府负担，不利于改革的持续发展。

（五）部门协调难 农村产权抵押担保改革需要各部门能力合作，加强协调。例如林权抵押贷款时，贷款银行就需要同林业部门加强协调。但实践中，虽然贷款银行同林业部门签订了监管合作协议书，明确了定期会商、定期交流、定期核对林权等制度，但得到落实的很少，有的林业部门甚至对已抵押期的林业资源发放砍伐证书，导致贷款抵押物灭失。同时，抵押担保改革还需贷款银行与相关职能部门建立有效的信息沟通机制，可实践中这种沟通协调往往不到位。如有些抵押的土地经营权在银行不知情的情况下再流转，导致银行债务悬空。

（六）政府介入的力度把握难

农村产权抵押担保改革需要政府的介入和推动，但也需要政府拿捏好介入的力度。近年来,各地方政府进行的农村产权抵押融资探索,都呈现出以政府主导为主的强制性制度变迁的特征,缺少市场机制的协同。政府出资为农村产权抵押融资提供担保，固然可以降低农户融资成本，缓解农户逆向选择和道德风险行为与增加信贷供给；但也可能使农户和金融机构有关农村产权抵押的收益和风险决策的关注点由市场转向政府。对政府的过分依赖一旦形成习惯将很难再消除。政府的促进措施可以为改革“保驾”一时，却不能“护航”一世。把握好政府资金介入的时间和保障力度是一个难点。

（七）农村金融生态建设难

在农村产权抵押担保改革试验中，农民信用观念不强的现象普遍存在，农民对自身信用重视程度差，直接导致金融机构缺乏参与改革的积极性，最终导致改革流产，因此需要加强农村金融生态建设。但农村金融生态建设并不是一蹴而就的事情，需要长时期扎实的基础工作，需要法制建设的同步发展，需要农村居民具有正确的价值评判标准，也需要政府良好信用的表率作用，而这些需要时间和努力。

二、缓解困难的举措

（一）修订法律，弥合冲突

修改和完善《物权法》、《土地管理法》、《担保法》等相关法律，统一各法律法规中对农村产权抵押流转的规范口径，明确允许包括家庭联产承包经营权在内的各类农村产权进行抵押；同时建立健全国家和地方有关农村土地、房屋产权产籍登记管理的法律、法规，使对农村产权管理有法可依，有章可循。

（二）确权颁证，奠定基础

农村产权抵押担保改革中，确权是最基础的一环，也是最为关键的一环，确权的目的，是把“沉睡”的资产唤醒，使它们真正资产化、资本化和流动化。在这方面，我省可以借鉴山东莱芜的经验，在不改变土地性质用途和不损害农民权益的前提下，探索土地承包经营权和农村集体资产“两股两建”改革。“两股”，一是农村集体资产股份化，即对有条件的村集体资产或经营性资产，根据人口、农龄等设置股权，进行股份制改造，实现集体资产股份化；二是土地承包经营权股权化，即将土地承包经营权量化为股权，实现承包经营权价值化、数量化和有偿化，可以作为资本入股、入社、流转、继承和转让。“两建”，一是建立农村专业合作经济组织，二是建立农村土地承包经营权流转制度和城乡建设用地指标流转制度。

（三）搭建平台，规范交易

一是建立和完善专门、统一的农村产权评估登记系统，制定可操作性强的资产评估规范和标准，推动农村资产的登记、评估、交易、抵押等市场中介机构发展，构建农村产权的管理和流转平台。组建或引进专业评估机构，充分发挥金融中介机构作用。根据农村“三权”抵押物的不同的地理位置和环境条件，给予不同的指导性评估价格。二是加强对当前农村产权中介市场的监督管理，提高机构资质水平和从业人员素质，规范评估行为，增强公信力和认可度。加快农村产权流转市场建设，推动农村经济的商品化、市场化，培育适应农村担保资产流转变现的二级市场，消除农村金融开展担保业务顾虑。三是加快推进农村土地流转市场化建设。建立有关土地流转的服务机构及仲裁机制，及时发布土地流转的相关信息，协调、仲裁因土地流转引起的争议，客观公正地维护土地所有者、承包者、经营者、银行等多方的合法权益。

（四）加强协调，形成合力

以利益为纽带，以推动改革顺利开展为目的，加强各部门间信息系统的互联互通，建立各部门定期的联席会议制度，以求同存异、合作共嬴的谋略，协调各部门行动，形成一股合力，推动改革的顺利进行。

（五）市场主导，政府搭桥

农村产权抵押融资探索的政府主导模式是利益失衡的直接原因。农村产权抵押融资制度改革事关统筹城乡发展全局，根本目的是促进农村资产资本化和农村经济市场化。政府在推动这场改革的过程中应坚持改革的市场化取向，只有这样才能建立起归属明晰、权责明确、流转顺畅的农村产权制度以及规范的农村产权交易市场。政府在改革初期就不能以改革主导者自居，否则很容易形成政府改革的路径依赖，最后不能全身而退。一开始，政府就应让市场起主导作用，政府的作用在于牵线搭桥，创造好的环境等方面，真正让市场起决定性作用。

（六）信用建设，从我做起

农村金融生态建设，是一个长期的工程建设，需要从每个人、每户、每个村级做起，不能仅是停留在口号宣传上，应从实际行动做起，做好最基础的信用登记、信用评级等征信工作，目前应切实做好以下几个方面：一是好信用的政府是农村信用的根本，政府应在其中起到表率作用；二是加强法制建设，建设失信的惩戒机制；三是加强信息系统建设，提高信用透明度；四是建设守信激励机制。

（七）完善配套，统筹改革

农村产权抵押担保改革不能单兵推进，否则很可能因其他条件的不成熟或者欠缺，导致改革的失败，因此需要推进相关配套改革，包括：完善覆盖城乡的社会保障体系、建立农村公共住房制度、加强基层民主政治建设和基层治理结构建设、有效发挥农村经济合作组织的作用等。

第二篇：2016农村资产产权改革工作方案

2016农村资产产权改革工作方案

一、充分认识农村集体资产产权制度改革的重要意义

近年来，我市推进统筹城乡一体化和农村社区化发展取得了显著成效，城乡资源得到有效的整合。但在发展过程中，面临一些亟待解决的问题。特别是随着撤村建社区及“城中村”改造，社区成员构成日趋复杂，矛盾和利益日趋冲突。农村集体资产主体不清、产权虚置、分配随意、决策不民主的问题；空挂户口、学生户口迁出迁入、出嫁女、招婿郎等人员的身份待遇问题等等，在一定程度上影响或制约着。在这些新形势下，积极探索集体资产产权制度改革途径，运营好管理好集体资产，能有效解决传统意义上集体资产产权“人人拥有，人人没有”的虚置悬空状态，解决集体资产产权主体模糊、决策不民主等问题，对于维护集体经济组织及其成员的合法权益，促进集体资产保值增值和集体经济发展，具有十分重要的意义。

如实施农村集体经济组织产权制度改革，可以从根本上确立集体组织成员主人翁地位，建立起民主管理和监督制约机制，可以最大限度的实现集体资产保值增值，实现土地、资本、人口等生产要素的合理流动，促进农村经济的发展，能够保障集体组织成员事前参与决策、事中参与管理、事后参与监督的民主权利，解决好集体资产归利于民的问题，确保农村社会的长期稳定。

着城乡一体化的不断推进，农村集体资产产权也处于动态的变化之中。

二、改革的总体思路、目标要求和基本原则

（一）总体思路。在坚持家庭承包经营的基础上，以科学发展观为指导，以保护农村集体经济组织和农民合法权益为核心，以农村集体经济组织产权制度创新为主线，逐步建立起适应社会主义市场经济的农村集体经济组织运营机制和分配机制，增强集体服务功能，提高管理水平，促进农民增收、农村社会和谐、集体经济可持续发展。

（二）目标要求。推进以股份合作为主要形式，以清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股权管理为主要内容的农村集体经济组织产权制度改革，建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体经济组织产权制度，明确农村集体经济组织的管理决策机制、收益分配机制，健全保护农村集体经济组织和成员利益的长效机制，构建完善的农村集体经济组织现代产权运行体制。

（三）基本原则。一是坚持民主决策，群众自愿。要充分保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权，改革方案必须反复酝酿，广泛征求群众的意见，特别是清产核资、资产评估、成员界定、债权债务处理、股权设置等，必须按规定及时张榜公布，接受群众监督；二是坚持公开、公平、公正和依法办事。把公开、公正、公平精神贯穿于改革的全过程。各个环节必须经过合法的民主程序；三是始终维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，保持社会稳定。要把保持农村集体资产良好运转，维护农村社会稳定作为整个改革工作的出发点和落脚点。集体拥有一定数额的经营性净资产且每年的经营性收入来源相对稳定是这次改革的基本条件。

三、农村集体经济组织产权制度改革的主要内容和程序

（一）制定方案。实行改革的集体经济组织必须要成立由经联社社管会和社监会成员（居委会两委成员）、党员代表、成员代表参与的改革领导小组和工作班子，组织实施改制工作。领导小组拟定的改革具体政策和实施方案，必须张榜公布，经集体经济组织成员大会95%以上成员同意后通过，报所在镇政府（街办）备案。

（二）清产核资。改革单位要组建清产核资领导小组，按照农业部、财政部《乡（镇）村集体经济组织清产核资办法》和农业部《农村集体资产清产核资资产所有权界定暂行办法》的有关规定，对农村集体各类资产进行全面清理核实。要区分经营性资产、非经营性资产和资源性资产，分别造册登记。要委托社会声誉好、资质全的资产评估机构评估。要召开集体经济组织成员大会，对清产核资结果进行审核确认。对得到确认的清产核资结果，要及时张榜公布，并报所在镇政府（街办）备案。

（三）界定成员。按照“依法有据、尊重历史、公平合理、群众认可”的原则，以户籍、履行义务和享受集体分配或土地承包权利等因素为基本依据界定成员资格。各改制单位要根据各自的具体情况制定本单位的成员资格认定办法。

（四）资产量化。在清产核资的基础上，合理确定折股量化的资产。集体资产折股量化的对象是经营性净资产。非经营性资产按评估确认数计入“公积公益金”账户。资源性资产只登记产权，作概念性固化，暂不评估量化，待转化成经营性资产后再以价值形态折股，量化到人。

（五）股权设置。股权设置由各改制单位根据各自实际决定。采用公司模式的，原则上只设个人股；采用股份经济合作社模式的，设置集体股和个人股。集体股由全体成员共同所有，比例应不高于5%，股份收益用于享受集体资产成员的养老、托幼、计生、优抚、抚恤等公益事业发展。个人股由符合条件的成员按份所有。实行一股制，即每位成员一人一股。

（六）股权界定。股份量化中股权分配对象的确认、股权配置比例的确定，除法律、法规和现行政策有明确规定外，要张榜公布，反复协商，并提交集体经济组织成员大会民主讨论，经95%集体经济组织成员通过后方可实施。

（七）股权管理。集体经济组织成员配股后实行“两不增、两不减”（生不增、死不减，进不增、出不减）的股权制度。量化的股权可以继承，满足一定条件的情况下可以在本集体经济组织内部转让，但不得退股提现和抵押。集体资产折股量化到户的股权确定后，要及时向股东出具股权证书，作为参与管理决策、享有收益分配的凭证。同时，集体经济组织要召开股东大会，选举产生董事会、监事会，建立符合现代企业管理要求的新型集体经济组织治理结构（股份经济合作社或公司）。

（八）资产运营。产权制度改革后，集体经济组织可以选择合适的市场主体形式，成立实体参与市场竞争，也可以选择承包、租赁、招标、拍卖集体资产等多种方式进入市场。要以市场的思维、市场的方式参与市场竞争，管理集体资产，提高运营效率，增加农民收入，发展集体经济。

（九）收益分配。改制后的集体经济组织，按其成员拥有股权的比例进行收益分配。要将集体经济组织收益分配到人，确保农民利益。改制后集体经济组织的年终财务决算和收益分配方案，提取公积金、公益金、公共开支费用和股东收益分配的具体比例由董事会提出，提交股东大会或集体经济组织成员大会讨论决定。

（十）监督管理。完成产权制度改革的集体经济组织，要及时制定相应的规章制度，实行严格的财务公开；要发挥监事会的监督管理作用，保障集体经济组织成员进行民主管理、民主决策、民主监督，保障集体经济组织成员行使知情权、监督权、管理权和决策权；市、镇（街道）农村经营管理部门要加强对农村集体经济组织的业务指导，开展审计监督管理。

四、加强领导，稳步推进农村集体经济组织产权制度改革

农村集体经济组织产权制度改革，政策性强，涉及面广，情况复杂，各级要高度重视，周密组织。市里成立由市政府分管领导任组长，有关部门参加的领导小组，负责本次改革的指导、调度和检查。领导小组下设办公室，办公室设在市经管局。各镇（街道）及改制单位也要相应成立领导小组和工作班子，制定具体的改革方案并组织实施。农村集体经济组织产权制度改革，必须坚持从实际出发，因地制宜，分类指导，不搞“一刀切”。采取试点先行，以点带面的做法，稳步推进。2016年，每个镇（街道）要选取1—2个条件成熟的单位试点，年底前完成试点任务，在取得试点经验的基础上，明年逐步推开。同时，要严肃工作纪律，对利用改制之机，贪污、挪用、私分、挥霍浪费和故意评估不实、虚报损失、低价变卖、转移财产、有意放弃债权等造成集体资产流失的责任人员，以及对利用职权或自身影响插手改制造成不良影响的各级党员干部，纪检监察机关要依法严肃处理。各有关部门要立足职能，搞好协作配合，形成推进合力，确保改革工作顺利进行。

第三篇：农村合作金融机构产权改革

农村合作金融机构产权改革

张洪东

自2003年下半年深化农村信用社改革以来，历时7年多的改革发展，农村信用社无论规模总量，还是经营效益都今非昔比，已经站上了一个新高度。但下一步该往何处去？如何才能谋求一条更好的发展之路？

实践证明，深化产权制度改革是农信社实现自主创新、自立而为和自我发展的可行之路。通过组建农村商业银行，可以从根本上解决农村信用社历史包袱重、风险管控能力弱、金融服务创新和竞争能力不强等问题，增强持续发展能力。但是，要想实现产权制度改革新突破，既要结合自身和地方经济发展实际，因地制宜、顺势而为，又要确保经营质量硬件达标、软件适用，关键要建立起符合现代金融企业要求的公司治理机制。

产权改革的基本构想

深化产权改革，要解决好“稳定县域”和“政府主导”的认识问题。“稳定县域”强调的是县级法人的主体地位，但只要做到定位不变、机构不少、业务不减、服务不降，就能实现“稳定县域”的目标，金融服务“三农”的作用就会得到加强。走出“政府主导”就会形成官办的误区，从全国农村信用社改制进程来看，“政府主导”的作用是非常必要的，而且效果十分明显。要千方百计争得地方政府支持，特别是有地方政策制定权的省政府的支持。只要把账算清楚，把关系协调好，把位置摆正，就能规避好行政干预和决策控制权问题，真正实现市场化运作。

从吉林省农村信用社发展情况看，县级联社总体规模不大，区域发展不均衡问题突出，这也是省情、县情的真实反映，应分三步走来谋划全省农村信用社产权改革。

第一步，率先发展。各地发展速度快，资产质量好，各项指标基本达标的县联社，特别是市（州）所在地联社要率先组建农村商业银行，实现抢先发展，闯出一条组建农商行的成功之路，总结改革经验，壮大资本实力，提升盈利水平，为后续兼并扩张打好基础。

第二步，兼并重组。省级联社要组织省内已组建农商行的市县有计划地着手研究兼并重组发展落后、资产质量较差的联社，采取控股的方式改制成农村商业银行，允许跨地区开展兼并重组。

第三步，省联社成立股权公司，采取集团银行制，通过控股公司参股已成立的多家农村商业银行，实行股权控制，形成资本约束，发挥机构整合功能，有利于扩张资本总量，增强资产规模，提高竞争实力。

升级农商行的可行性方略

当前，农村信用社顺利转型为农村商业银行，可以有以下几种可选择性的操作途径。

其一，借助外力。一是由政府牵头成立筹建领导组织和专门机构，加强对外形象宣传，协调各相关单位帮助农村信用社做好产权改革工作，确保改革的顺利实施。二是积极争取地方政府出资，通过优质资产置换、资产管理公司收购等办法化解农村信用社历史包袱。积极动员和协调地方政府采取“以税抵债”的做法，现金注资帮助农村信用社化解不良资产和历年亏损，用农村商业银行未来多纳税的地方留成部分逐年抵补。可以借鉴其他省份政府以现金出资购买农村信用社不

良资产改制农村商业银行的成功经验。三是采取投资人认购方式化解不良贷款。主要是运用股本的杠杆作用，实行溢价募股，合理确定溢价比例，对老股金折股转新，形成新股东争先入股的良好氛围，引入新股东。溢价部分用于消化不良贷款或弥补历年亏损挂账。四是建议省政府减免农信社地方性税费，继续给予农信社股金红利个人所得税减免政策，加快推进农村信用社产权改革。五是对行政干预形成的不良贷款及村级债务等，要通过现金归还、完善抵押物等方式帮助清收化解，并责成公检法等部门帮助清收不良贷款。六是突破地域限制，眼光向外，扩大宣传，搞好推介，引进战略投资者和优质企业股东。

其二，壮大自身实力。依靠自身力量的发展壮大来实现升级农商行的目标，首先需要提升员工的发展眼光和理念。充分调动员工参与改革的积极性，在不良贷款压降、提高经济效益、提升资本实力等方面下足功夫，最大限度实现自主达标。要提高全员的市场开拓能力，加快产品创新步伐，以适应组建商行后市场化的竞争需要。要增强员工的民主管理意识，对有能力清收不良贷款的员工实行个人出资认购买断，自主清收，转增股本，鼓励“做股东、当主人”。其次，也可以向其他县级联社溢价入股，实现“富帮贫，点带面”，进而推进整体改革进程。此外，以地（市）为单位，在辖区内选择一家具备条件的县级联社改制成农村商业银行，再由农村商业银行对本市其他县联社进行控股管理,实现机构、人员、资源的全面整合。

其三，提升内力合力。实行现代企业产权制度改革是农村信用社改革的终级目标，也是市场化、商业化运作的前提，农村信用社产权改革必须坚持各项指标真正达标，不能采取“包装”过关，更不能留有硬伤。在充分借助外力、发动内力基础上，省级联社要有协调统筹的谋划方略，站在全局高度发挥好决策、指挥作用，上下形成合力，加快研究产权多样化过渡期管理模式，创造条件，推动机

构兼并重组进程，加强管理，为农村商业银行真正实现现代企业产权制度打下坚实基础。

作者单位：吉林省吉林市农村信用合作联社

第四篇：农村集体产权改革工作流程

农村集体产权制度改革工作流程

第一步 前期准备

一、召开村两委会议,成立村（社区）集体产权制度改革工作领导小组,(以下简称村改革领导小组)，下设政策宣传小组、清产核资小组、人口清查小组、信访维稳小组等开展股改工作。

二、改革村根据各级有关农村集体产权制度改革文件精神，结合本村实际拟定《XX村集体产权制度改革工作方案》。发放改革方案《宣传提纲》到户，征求村民意见。

三、召开村民(代表)会议，将改革方案提交会议进行表决，并确定清产核资基准日，成员资格确认基准日。

四、表决通过后，向镇街道农村集体产权制度改革工作领导小组（以下简称镇街道改革领导小组）报送《XX村集体产权制度改革的申请》（附报改革《工作方案》。

五、镇街道改革领导小组对村改革申请审核后，给予批复。

六、公布改革方案。

七、聘请会计师事务所、律师事务所参与股改工作，确保改革工作的合法、有效、公正、权威。

第二步 清产核资

一、由本村（社区）清查核资小组、会计师事务所共同参与，按照清查核资操作规程对所有隶属于村（社区）的账内账外资金、资产、资源、债权债务等分别进行清查托底，分门别类登记造册进行公示。公示期间，村民对清查结果有异议的，要认真 组织复核，再次进行公示，直至群众认可。

二、清查核实结果无异议后，由参与清产核资的会计师事务所按照规范程序出具合法、有效的审计报告，召开村民(代表)会议进行审议确认。

三、经确认后，将审计结果进行公示说明。

第三步 成员资格确认

一、村改革领导小组召开村民（代表）会议，研究确定基准日和具体的成员资格认定办法，并以户为单位编制农村集体经济组织成员名册。

二、将成员名册向全体村民进行一榜公示（时间不少于7天），如对成员名册存在异议的，村改革领导小组重新审核后，经村民（代表）会议研究表决后，向全体村民进行二榜公示，直至公示无异议。

三、成员名册公示无异议后，提交村民（代表）会议表决通过。

四、将表决通过的成员名册报镇街道改革领导小组审核后，进行终榜公示。

第四步 资产量化

一、召开村改革领导小组专题会议，根据清产核资结果研究拟定《XX村集体产权制度改革资产量化实施方案》（以下简称资产量化方案），报镇街道改革领导小组审核。

二、镇街道改革领导小组收到《资产量化方案》审核通过后，给予批复。

三、改革村收到批复后，召开村民（代表）会议表决通过《资产量化方案》。

四、表决后予以公示。

第五步 股权设置

一、召开村改革领导小组专题会议，讨论拟定《XX村集体产权制度改革股权设置方案》（以下简称股权设置方案），报镇街道改革领导小组。

二、镇街道改革领导小组对《股权设置方案》审核后给予批复。

三、改革村收到批复后，召开村民（代表）会议进行表决。

四、表决后予以公示。

第六步 成立组织

一、改革村按照《农村集体经济股份合作社示范章程》（试行）》示范文本，制定《XX经济股份合作社章程（草案）》（以下简称章程），报镇街道改革领导小组审核。

二、镇街道改革领导小组对《章程（草案）》审核后按规定给予批复。

三、改革村收到批复后，召开股东大会对《章程（草案）》进行表决，表决通过后《章程》正式生效。

四、根据通过的《章程》的规定选举产生股东代表，组成首届股东代表大会，召开股东代表大会选举产生理事会、监事会。分别召开首届第一次理事会、监事会全体会议，选举产生理事会、副理事长、监事长。并公示选举结果。

五、村改革领导小组向镇街道上报成立XX经济股份合作社的请示。

六、登记成立经济股份合作社，发放股权证。

第五篇：深入推进农村集体产权股份合作制改革

深入推进农村集体产权股份合作制改革 ——关于浙江省农村集体产权制度改革的调查与思考

浙江省农村集体产权股份合作制改革经历了自发探索试点(上世纪90年代初到末期)、引导鼓励开展(2000至2004年)、稳步有序开展(2005至2013年)、全面部署推进(2014年初全省农村工作会议将其作为深化农村改革的重要任务作出全面推进的部署)的过程。截至2014年6月底，全省有9523个村社(约占总村社数32%)完成改革，累计量化集体经营性资产581.4亿元，界定股东1365.3万人。

浙委发〔2014〕7号《关于全面深化农村改革、加快推进农业现代化和城乡发展一体化的实施意见》明确提出到2015年底完成村经济合作社股份合作制改造，为此，笔者对浙江农村集体产权股份合作制改革问题作了专题调研。

农村集体产权股份合作制改革初步成效

(一)强化了农民集体财产权利保障，推动了农民经济人身份与社会人身份的分离。改革坚持集体所有制不变，以合作制为基石、引入股份制，将集体资产(不包括农民依法占有的承包地、宅基地等)折股确权到人，实行按人表决、按股分配“股份合作制”，赋予了农民更加清晰而有保障的集体财产权利。从资产量化范围看，资源性与公益性资产普遍不作量化，一般按经营性净资产量化折股。从股种设置类型看，集体股普遍不再设置，一般以人口股为主、农龄股为辅，按人配股、按户发证;人口股具有表决权和分红权，其他股种只有分红权。从股权管理方式看，一般实行静态管理“生不增、死不减、可继承”，少数实行动态管理。从股权权能搞活看，实行静态管理的村社，经股份经济合作社同意允许在社内流转。

(二)促进了农村基层社会和谐稳定，推动了产权政策性配置与市场化配置的耦合。改革坚持化解历史形成矛盾与增进资源配置效率相并举。一是折股确权“初次配置”注重公平，体现宽接收、广覆盖，各地针对特殊群体、弱势群体的有关利益诉求，实行差别化的普惠式配股政策，化解了村社长期积累的一大批矛盾纠纷和历史遗留问题，并防止了新的类似矛盾发生。二是流转交易追求效率，创造条件发挥市场在资源“二次配置”中的决定性作用，推进公开公正透明流转交易，防范集体资产流失。三是在集体经营管理班子的监督激励机制建设上有了新探索。如杭州市江干区在全省率先推出了“独立董事”制度;杭州市拱墅区探索了股份经济合作社在职班子成员“职务股”制度等。

(三)创新了农村集体经济实现形式，推动了集体封闭型经济向开放型经济的提升。一是增强了发展集体经济的内生动力。在传统集体产权治理结构下，社员与集体利益联结较为松散，改革后，在农民与集体之间形成了按股分配的利益联结机制，农民对收益分配的意识强化，对村社干部带领发展集体经济形成倒逼压力，进而增强村社管理和发展经济的干群合力与内生动力。二是拓宽了发展集体经济的有效路子。一方面，采用项目股份制的方式面向股东、社会及其他经济组织等多主体筹措项目建设资金，提升了集体“三资”开发利用广度和深度。另一方面，集体经济开始走出社区寻找开发项目，或是由股份经济合作社抱团开发、或是参股到其他市场主体中进行投资经营。

(四)消解了城乡一体发展体制束缚，推动了新型城镇化与新农村建设的协同共进。改革赋予农民更加清晰的集体资产股权，一是有利于促进城镇化和增加农民财产性收入。在农村社区转为城市社区的地方，原社区性集体经济在城市土壤中的发展空间得以有效开辟，为农民真正融入城市提供了持续稳定的财产性收入来源;在农村社区，股权成为农民的“活存折”，确立了“权跟人走”的制度，破解农民进城“人户分离”问题。二是有利于促进新农村建设和乡村人口集聚。通过改革化解了因村社之间实力强弱和贫富差距而导致“并村不并心”的难题，因村制宜采取股份合作制方式进行合并重组，实现了资产融合、农民融合。三是有利于促进农业现代化和适度规模经营。

当前存在的主要不足

从调研中有关部门和基层反映看，当前村经济合作社股份合作制改革主要存在以下四个方面的不足或挑战。

(一)在有关问题看法上有争论，认识尚需统一。一是针对股份合作制改革全覆盖的要求，部分基层干部认为远离城镇的经济薄弱村或空壳村改革后的股份无实际价值。这种看法注重股份分红功能，忽视了其在固化集体财产关系上的长远意义。二是针对集体资产量化的范围，一些基层干部觉得应对全部集体资产进行彻底量化。这种看法，没有认识到公益性资产、资源性资产难以货币计量的客观现实，没有看到股份在收益分配中已涵盖股份经济合作社全部资产产生收益的实际。三是针对股权静态管理的政策要求，少数人认为要尊重传统习惯，对未撤村建居的村社实行动态管理。这种思维，沿袭了早先农村土地承包中“生增死减”的惯性，忽视了“权跟人(户)走”的改革取向和基本立场。四是针对深化改革的方向，个别人要求把股份经济合作社完全改造为独立的纯粹市场主体。这种观点，误把股份经济合作社等同于一般公司企业，忽视了其政治功能。

(二)在配套政策支撑上不到位，瓶颈亟待突破。一是因历史和政策原因，未完全为集体资产依法颁发土地证与房产证，影响了资产权属的法律效力，削弱了集体经营管理行为的合法有效性。二是在税收政策上视股份经济合作社为公司企业，税收负担大为加重。三是金融机构以缺乏法律明确规定为由，不认可“股份经济合作社”的法人地位、不予其信贷。

(三)在改革深化提升上受制约，机制有待创新。一是股权流转受制约。尽管允许股权在社内流转、部分地区向社外流转放开，但其主要功能仍被视作分配的依据，从而导致股权在现实中难以流转起来。二是经营机制搞活受制约。农民对经营风险存在强烈的回避心理，发展活力不足;董事会成员等经营管理者一般只能拿到由上级政府核定的工资薪酬，缺乏开拓创新的物质利益激励。三是经营人才素质受制约。董事会成员大都是原村社班子人员，经营能力普遍偏低。四是农村产权流转交易平台建设滞后。

(四)在发展集体经济上压力大，扶持急需加强。一是发展空间小。在城郊地区，受规划管控的部分村社在城镇规划上无项目安排，不符合规划的物业却需拆除，改造提升难;村级留用地政策在县级层面未有效实施，已实施的地方指标少、落实难，办理手续时间跨度长;在农村地区尤其是山区，则普遍缺乏兴建物业项目的区位优势。二是社会负担重。在“撤村建居”社区，公共财政未能及时均等覆盖，公共服务方面的开支占股份经济合作社总支出的比重较大，且在转为城市社区过程中原村社公益性资产的移交处置缺少补偿。三是分配要求高。原社员变股东后，分配意识不断强化乃至膨胀;部分村社干部为“凝聚”人气和在换届中能继续当选，存在实施超收益分配或无收益分配的冲动。

需要重点把握好的几个问题

从调研的情况看，做好下一步农村集体资产股份合作制改革，需要重点把握好以下几个问题：

(一)推进农村集体产权股份合作制改革，要坚持党政主导，进一步加大行政推动和政策扶持力度

调研中，我们感到农村集体产权股份合作制改革不是单靠村经济合作社能自我实施的，更需要党政主导。通过调研，我们认为党委、政府要把股份合作制改革作为深化农村改革的重点工作来抓，要加快为集体所有土地与房屋等资产确权颁证;加快完善股份经济合作社工商登记办法;加大税费减免力度;加快公共财政均等覆盖农村社区进程;全面实施和优化村级留用地政策，发展壮大集体经济，让农民获得更多财产性收入;推动金融机构转变观念，对股份经济合作社给予信贷支持和利率优惠。

(二)推进农村集体产权股份合作制改革，要充分依靠群众，切实找准最广大农民群众的利益平衡点和公约数

政府要从综合解决现实农村矛盾纠纷和保护最广大农民长远利益的高度，依靠群众找准群众利益平衡点和社会和谐公约数。在资产量化上，清产核资结果及折股计值资产公开公示，群众有需要的，可进行评估;在股种设置上，重在简便易行，推动权跟人走，允许个别村社多样化、多元化设置;在股权配置上，重在公平公正，目前倡导的“广覆盖、宽接受”，“复杂问题程序化、程序问题民主化、民主问题公开化”等做法，可作为妥善处理特殊群体和历史遗留问题、促进改革平稳有序推进的有效法子。

(三)推进农村集体产权股份合作制改革，要审慎稳妥操盘，分步有序有效搞活股权权能

调研发现，当下农民群众对集体资产股权流转、抵押、担保、继承等权能，无论是经济发达村社还是薄弱村社，股东普遍不愿、不敢流出股权。为此，当前首要的任务是要引导目前实行动态管理的股权向静态管理转变，这是赋权活权的基本前提，要因地制宜积极探索研究制定股权流转、抵押机制，在现阶段股权的流转、抵押须经股份经济合作社同意。在股权流转上，对城市化和公司化治理水平较高的股份经济合作社，允许各类股权在社内外流转，在同等条件下优先流转给社内股东;对完全农村地区的股份经济合作社，人口股流转一般以社内为主，审慎向社外流转。在股权抵押融资上，主要是那些拥有可观、稳定、可持续分红的股份经济合作社，可用股份分红作为偿还贷款的保证。加快推进农村土地承包制度和宅基地使用制度改革，建立健全适应城乡一体发展要求的宅基地有偿使用制度。

(四)推进农村集体产权股份合作制改革，要加强管理服务，加快构建农村综合性产权流转交易体系

加快建设县、乡两级联通一体的农村产权流转交易服务中心，在流转交易内容设置上，将依法可交易的农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权及其住房财产权、集体经济股权和其他依法可交易的农村产权等纳入统一流转交易平台。在流转交易制度建设上，按流转交易品种制订流转交易管理办法、操作流程规则及相应服务指南，加快培育发展农村资产评估中介服务组织，同步跟进流转交易纠纷调解仲裁体系建设。

(五)深化农村集体产权股份合作制改革，要坚持分类推进，牢牢把握底线思维和市场取向的原则与方向

把握农村集体产权股份合作制改革的历史要求，对改革后的股份经济合作社，因地制宜、分类指导做好改革深化的文章。第一类，高度城镇化区域的股份经济合作社。可逐步探索向股份有限公司及相应治理模式转型，走向现代企业;个别资产量极少的经民主决策和上级批准，也可终止解散。第二类，即将城镇化区域的股份经济合作社。根据撤村建居和公共服务均等覆盖的进程，有序推进“政社分离”，待完全城镇化后走第一类股份经济合作社发展路子。第三类，将长期处于农村地区的股份经济合作社。要牢牢坚持和稳定完善农村基本经营制度的底线，重在创新和完善经营治理机制，多措并举发展壮大集体经济，让农民得实惠。

(六)深化农村集体产权股份合作制改革，要加强立法工作，及早谋划和修订出台《浙江省村级股份经济合作社条例》

修订立法要重点解决好四个问题。一是扩展股份经济合作社的性质地位。在确认集体经济组织定位不变的前提下，使之不仅适用于农村地区双层经营体制下的基本经营制度，也适用于转变为城镇地区的股份经济合作社发展需要。二是创新组织治理方式。体现合作制与股份制相结合的特点，明确股东资格、股东权利义务关系和组织治理机制。三是创新规定股权流转、抵押、继承、担保等，理清股权的内涵、推动“三权分离”，做到“一权”的流转不影响另外“两权”的享有。四是健全完善集体资产和财务管理等制度，建立健全现代农村集体资产与财务管理体系。

(作者系浙江省人大常委会党组副书记、副主任、浙江省农村发展研究中心理事长)