土地承包人因政府征地引发的赔偿纠纷应如何处理

第一篇：土地承包人因政府征地引发的赔偿纠纷应如何处理

土地承包人因政府征地引发的赔偿纠纷应如何处理

阅读选项:

自动滚屏[左键停止] 作者:韩玫（女，最高人民法院民一庭高级法官

来源: 阅读: 220

土地承包人因政府征地引发的赔偿纠纷应如何处理

内容提要：土地承包人在政府征收土地后，未能就其承包土地上的地上附着物和青苗获得补偿，由此引起的纠纷应当属于民事诉讼还是行政诉讼，赔偿义务主体是谁，土地承包人的请求在何种情况下能够得到支持是本文集中探讨的问题。

关键词：土地承包征地赔偿义务主体

【问题的提出】

2003年，某村民委员会将其所有的土地发包给一外地客商种植仙人掌。期间，当地中学向政府申请征收土地。政府批准将该村民委员会所有的土地征收后划拨给中学使用。该中学向原发包人村民委员会支付了用地补偿款并取得了包括该客商承包范围内的土地使用权后，要求客商移植仙人掌。客商提出了赔偿要求，各方协议未果。中学将仙人掌全部砍除后开始建房。该客商遂以中学和村民委员会为被告提起诉讼，请求赔偿。村民委员会提出，原村民委员会所属的土地系政府征收，其执行政府命令向中学交付土地并无过错，导致土地承包合同不能履行的责任不在村民委员会，仙人掌又不是村民委员会砍除，故不应由其承担赔偿责任。中学则认为，其土地使用权从政府处取得，与该客商无涉。在取得土地使用权之后，有权清除客商的仙人掌，不应为此承担民事责任。

【主要观点及理由】

该案审理过程中存在三种观点。

第一种观点认为，客商无权向村民委员会和中学请求民事赔偿，而只能向政府要求征地补偿。

第二种观点认为，客商在与村民委员会签订土地承包合同后，在所承包的土地上种植作物的权利属于行使“地上权”的行为，不仅政府在征收土地时应当向地上权人支付补偿，后一权利人中学在取得土地使用权后，也应尊重客商的权利。其清除仙人掌的行为已经构成对客商权利的侵犯，应当承担赔偿责任。对于村民委员会来说，与客商签订的土地承包合同不能继续履行的原因是政府的征地行为，村民委员会不存在过错，故不应承担合同继续履行不能的责任。实施砍除仙人掌行为的是中学，故村民委员会亦不应承担侵权赔偿责任。

第三种观点认为，该客商可以在政府征收土地时要求补偿。如果政府或者中学向原拥有土地的村民委员会支付的补偿款中，包括了青苗款性质的补偿，则村民委员会应当将该部分款项返还给客商。如果补偿款中未包括这一部分，中学在未与客商就仙人掌移植问题达成协议的情况下，擅自砍伐作物的行为就构成侵权，应当对此承担民事赔偿责任。客商在知晓其承包的土地被政府征收的情况后，仍不主动采取措施移植作物，属于放任损失扩大，亦应自行承担一部分责任。如其自行移植作物，既可以避免损失的扩大，又可以就其因此而支出的费用，请求相关责任人赔偿。在政府征收土地时，如果村民委员会未将该地块种有作物的情况告知政府或者中学，则也应当承担相应的赔偿责任。

【作者观点及理由】

作者认为，本案中应解决的主要问题是客商提出的赔偿请求的对象应当是谁？客商的请求是否应当得到支持？处理这一纠纷，应当从以下几个方面加以考虑。

一、人民法院处理征地补偿纠纷的主要法律依据是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》

目前，人民法院处理征地补偿纠纷的主要法律依据是《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土管法实施条例》）。《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6―10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4―6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定……”《土管法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用……”

根据上述法律和行政法规的规定，国家征收农民集体所有的土地时，依法应当对原土地所有权人给予补偿。本案中作为承包人的客商，虽然不是对被征收土地享有所有权人的集体经济组织的成员，但由于其通过与土地所有权人签订土地承包经营合同而取得了承包权，因此，在承包地被依法征收后，承包方有权要求获得地上附着物和青苗的补偿费。

关于客商以地上权被侵害为由提起民事诉讼能否得到人民法院支持的问题，作者认为：从民法理论上说，地上权是指在他人土地上修建建筑物或者其他工作物，或以种植竹木为目的而使用他人土地的权利。地上权是用益物权的一种，登记是其生效或者可以处分的前提条件。当事人以地上权被侵害为由提起民事诉讼是应当被人民法院受理的。如果经审查被告的行为构成侵权并给原告造成了财产损失，人民法院对原告的诉讼请求应当予以支持。但由于我国目前尚未公布物权法，在现有的法律、法规中还找不到直接保护地上权的依据，相应地也没有地上权登记机构。且我国《土地管理法》和《土管法实施条例》中又对农村集体所有的土地被国家征收时，承包人应当获得的补偿作了具体规定，因此，当事人以地上权被侵害为由而提起民事诉讼，无论是在地上权的认定上还是在适用法律上，均存在一定障碍。人民法院在现阶段处理此类纠纷时，也不宜舍弃现有法律的直接规定，而选择依据民法理论对案件进行处理。

二、当事人诉讼请求的性质决定赔偿义务的指向

关于客商向中学和村民委员会请求赔偿时所持的理由，我们不妨设想可能存在的几种情况：

第一种情况，客商因为土地被征收，所种仙人掌被清除，以不能继续履行土地承包合同为由诉村民委员会，请求赔偿损失。这样的请求是以土地承包合同为基础的，造成损失的原因是土地承包合同不能继续履行，因此，赔偿义务只能指向合同的相对人村民委员会。

第二种情况，如果客商请求赔偿的理由是因仙人掌被清除所蒙受的损失，是中学的侵权行为造成的，就只能以中学为被告提起民事诉讼。因为仙人掌与其他一年生或一年两季生或者三季生的农作物有着明显的区别，麦苗或者稻秧是难以移植他处的，但仙人掌从植物属性上具备移植条件。如果种植面积不大，客商又有其他地方可供移植，是可以考虑采取移植的办法减少损失的。在这种情况下，取得土地使用权的中学即使已经支付了青苗补助费，也应当与作为青苗所有者的客商就仙人掌的移植时间等问题进行协商，以减少土地承包人的损失。因此，客商在仙人掌遭到砍伐的情况下，以中学为被告提起民事诉讼的诉权是应当得到支持的。

第三种情况，客商认为因政府征收土地后，其所种仙人掌被清除没有得到补偿，则请求的应当是补偿而不是赔偿。义务指向问题则需要具体分析。如果政府在征收该地块时，根本没有考虑对地上附着物和青苗给予补偿，则征地程序明显违反《土地管理法》第47条和《土管法实施条例》第26条之规定，客商作为土地承包人，有权提起行政诉讼，请求政府给予补偿。

第四种情况，中学已经按照政府的要求将土地补偿款（包括青苗和地上物补助费）支付给原土地使用权人，但村民委员会擅自扣留了补偿款，在这种情况下，客商可以以村民委员会的行为构成侵权为由，提起民事诉讼，请求赔偿。

当事人诉讼请求的性质，决定着赔偿义务的指向和诉权是否成立。正确选择被告不仅直接关系到当事人的起诉是否能够为人民法院受理，而且关系到其实体权利是否能够得到司法保护。

三、当事人实体权利获得保护的条件

关于当事人实体权利受保护的条件，作者认为，在政府征收土地时，客商作为土地承包人有权获得地上附着物和青苗的补偿。如果政府在征地过程中根本没有考虑给予这一部分补偿，客商是有权利单独提起行政诉讼，获得补偿的。人民法院对客商的请求，应当给予支持。

如果中学按照政府的要求，已经向原土地所有人――村民委员会支付了地上附着物和青苗补偿款，而村民委员会没有将补偿款支付给客商，则在客商以村民委员会为被告提起的侵权损害赔偿诉讼中，人民法院应当支持客商的诉讼请求。

如果在征地过程中，政府于确定青苗补偿款的数额时已经考虑到仙人掌是可移植作物的实际情况，即对承包人青苗的实际损失是在考虑了仙人掌的移植情况后认定的，则中学就有义务在实际利用划拨土地前，与客商就仙人掌移植的时间等问题进行协商。未经协商一致，擅自采取措施砍伐仙人掌的行为构成对客商合法民事权益的损害，应当承担赔偿责任。

至于村民委员会在政府征地过程中，未将被征收土地上存在青苗的情况告知政府和中学的情况在实践中发生的可能性甚微。一是根据我国《土地管理法》的规定，征收农地是有严格的审批程序的，征地事项依照法定程序获得批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。征地补偿方案确定后，有关地方人民政府也应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。政府有关部门在整个征地过程中，对于被征收的农地上存有青苗的情形一无所知的可能是很小的。二是村民委员会从自身利益出发，多报青苗亩数、收到青苗补助费少给甚至不给非本集体经济组织的承包人的可能性是有的，但向政府瞒报实际存在的青苗，放弃青苗补助费的可能性则很小。因此，以村民委员会未将青苗情况告知政府为由，要求其承担赔偿责任的理由不能成立。

另外，以土地承包合同不能继续履行为由，请求村民委员会给予民事赔偿的请求，人民法院不能予以支持。因为，征收土地是依据法律作出的政府行为，村民委员会作为被征收土地的原所有权人只能服从。由于没有违约行为作为基础，故请求村民委员会对土地承包合同不能继续履行给客商造成的损失给予赔偿的请求，是无法得到人民法院的支持的。

审判实践中，对于土地承包者，无论其是否为被征收土地的集体经济组织成员，只要承包的土地上有其合法建设的地上附着物或者青苗，在该地块被征收时，都应当获得补助费这一观点，在民事审判人员中已经获得了高度认同。请求补助费的对象究竟是谁，则要根据案件具体情况的不同而有所区别。原则上是：政府没有考虑补偿问题或者没有确定补偿标准的，应当通过行政诉讼，追究政府的责任；政府已经确定了补助标准和具体补助办法，征地后获得土地使用权的单位或者个人已经与被征地单位签订合同确定补助费支付情况，却没有按照政府要求支付补助费的，被征收土地的所有权人或者承包人均有权提起民事诉讼，请求其支付；被征收土地的集体经济组织已经领取了地上附着物和青苗补助费而不向地上附着物和青苗的所有权人支付的，地上附着物和青苗的所有权人有权提起民事诉讼，请求其返还补助费。

这类案件在审判实践中较为普遍地存在的问题是:除了地上附着物和青苗补助费外，作为非被征收土地所在地的集体经济组织成员的承包人，是否有权获得我国《土地管理法》中规定的安置补助费。由于目前我国现有法律和行政法规对此尚无明确、具体的规定，理论上也存在争议，因此，各地法院在处理这类案件时存在不同的做法。对于这一问题，确有必要从理论上、立法上加以探讨、解决。由于本案中的土地承包人为“客商”，不属于农业人口，故对这一问题可以暂不涉及。

【最高人民法院民一庭意见】

最高人民法院民一庭认为：非本集体经济组织的土地承包人在国家征收土地后，有权就其承包土地上的青苗和地上附着物获得补偿。如果承包人未能获得上述补偿，可以向人民法院起诉，请求司法救济。其请求权指向的对象根据具体情况有所不同：如果相关行政机关在征地过程中，没有给予补偿，可以向有权复议机关申请行政复议，当事人对复议决定不服的，有权以相关行政机关为被告，提起行政诉讼；也可以向人民法院直接提起行政诉讼。如果相关行政机关已经确定了补偿标准和具体补偿办法，土地使用权人已经与被征收土地的原土地使用权人签订合同确定了补偿的具体办法，但却拖欠补偿费的，承包人可以土地使用权人为被告提起民事诉讼；如果土地使用权人已经按照合同支付了青苗和地上附着物的补偿款，而该款项被集体经济组织扣留的，则该集体经济组织应当作为民事诉讼的被告。

第二篇：金坛市供电因停电引发赔偿纠纷获胜诉

金坛市供电因停电引发赔偿纠纷获胜诉本网讯 通讯员 程洁 袁静报道 10月24日，笔者江苏省金坛市供电公司获悉，该公司与江苏常州益鑫新能源科技有限公司、常州维信房地产开发有限公司之间一起历时两年多、因停电引发的损害赔偿纠纷，终于尘埃落定。2008年4月8日，常州维信房地产开发有限公司在房屋建造过程中搭建的防护架，被风吹倒在10千伏架空电力线路上，导致供电突然中断。接在该线路上的常州益鑫新能源科技有限公司在保安电源安装结束但未经供电公司验收合格的情况下，盲目组织生产，主供线路停电后保安电源不能启动，引起了该公司生产设备和原料的损失。随后，益鑫公司将金坛市供电公司诉上法庭，索赔金额高达390余万元。一审法院在错误认定停电原因的情况下，判决供电公司因违反供用电合同约定造成了益鑫公司停电损失，应承担全部赔偿责任。

该案件引起了江苏省电力公司的高度重视，如果这一判决结果不能在二审中被逆转，那么无疑将对省公司系统类似纠纷的处理形成非常不利的判例。在江苏省电力公司经法部的指导帮助下，金坛市供电公司依法提出上诉，案件具体承办人员尽心尽力，组织收集证据材料近百页，撰写证据说明、案情分析材料一万五千多字，并积极主动与法院沟通公司诉讼观点和主张。

常州市中级人民法院审理后认定，益鑫公司断电的原因是维信公司的防护架吹倒在高压线上导致，依据《电力法》第60条规定，因用户或第三人的过错给电力企业或其他用户造成损害的，该用户或第三人应当依法赔偿责任，因此维信公司应承担相应责任。益鑫公司与供电公司签订了供用电合同，并交纳了保安电源的相关费用。但实现二路供电要有申请、提交受电装置、验收受电装置、交费、装表接电等程序。根据电力供应与使用条例、供电营业规则等规定，供电公司在整个合同履行过程中并无过错。断电事故发生后，供电公司积极履行抢修义务，于当天恢复了供电，并无过错，不应承担责任。益鑫公司明知自身用电性质，但在保安电源未实际供电的情况下盲目组织大规模生产，自身存在过错，应对损失承担相应责任。综观本案，益鑫公司损失系由维信公司的侵权行为和益鑫公司自身的过失混合过错造成。

据此，常州市中级人民法院最后下达了终审判决，撤消一审法院的判决，维信公司对益鑫公司损失承担70%的赔偿责任，益鑫公司对损失承担30%的责任，驳回益鑫公司对供电公司的诉讼请求。

第三篇：因政府主管部门对企业国有资产划转发生纠纷的处理

因政府主管部门对企业国有资产划转发生纠纷的处理

——南京中院裁定长城公司诉建材公司等借款合同纠纷案

--------------------

裁判要旨

政府主管部门根据企业申请划转国有资产，系行政行为，由此发生的纠纷，人民法院不应作为民事纠纷案件受理。

案情

1998年，江苏省建筑材料供销总公司（简称建材公司）欠银行借款200万元，后因经营困难，向江苏省建材工业管理办公室（简称建材办）申请将其南京市下关区孙家洼79号仓库及划拨的国有土地使用权转让给效益好的单位，并安置10名职工。建材办同意由江苏中联建材有限公司（简称中联公司）负责接受，并安置建材公司10名职工。1999年1月，南京市国土局同意将上述国有土地使用权人由建材公司变更为中联公司。同年3月，中国长城资产管理公司南京办事处（简称长城公司）收购银行对建材公司的不良债权200万元。同年5月22日，中联公司领取孙家洼79号国有土地使用权证。同年5月24日，江苏省委办公厅决定不再保留建材办，其原承担的行政管理职能划入省经贸委，建材办转为建材管理公司。2006年7月，中国江苏国际经济技术合作公司（简称中江公司）吸收合并建材管理公司。2007年7月，中联公司作为被拆迁人应得孙家洼79号土地和房产拆迁补偿款1255万元，中江公司实际收取了该补偿款。长城公司诉至法院，请求判令：建材公司给付欠款200万元；中联公司在取得拆迁补偿款范围内承担连带责任；中江公司承担连带责任。

裁判

江苏省南京市鼓楼区人民法院经审理认为，涉案的南京市下关区孙家洼79号仓库的房产、土地使用权等，在由建材公司变更为中联公司时，虽由建材公司向主管部门进行了申请，但能否获得批准不在于建材公司，而在于政府主管部门。建材办具有相应的行政管理职能，其同意由中联公司接受孙家洼仓库的土地使用权及仓库设施使用经营权，安置建材公司10名职工，系履行行政管理职能。南京市国土局为中联公司核发国有土地使用权证，系行政行为。因政府主管部门对企业国有资产划转发生的纠纷，当事人提起民事诉讼的，人民法院不予受理。因此，长城公司与中联公司、中江公司之间的纠纷，不应作为民事案件受理。法院判决：建材公司给付长城公司借款200万元。另行裁定：驳回长城公司对中联公司、中江公司的起诉。

长城公司不服一审裁定，提起上诉。江苏省南京市中级人民法院经审理维持了一审裁定。

评析

1．政府主管部门划转企业国有资产的法律分析

政府主管部门作为国有资产的代理人，实施资产重组而划转企业国有资产，属行政行为，使国有资产在企业之间无偿流转，打破了民事行为的相对性原则，对第三人的利益会产生影响。但由于无偿划转履行了政府主管部门的审批程序，即产生对世效力。

政府主管部门划转行为使原企业资产被分流而减少，可能会发生责任主体变化的法律事实，但行政行为与民事责任承担主体变化之间仅是间接关系，并非行政性划转行为的必然结果。利害关系人依据原企业资产被划转的事实，要求接受资产的企业承担民事责任，不应受法律保护，不应追加接受资产企业为被告承担责任。因此，长城公司将中联公司、中江公司列为共同被告承担民事责任，无事实和法律依据。

2．利害关系人就政府主管部门划转企业国有资产的法律救济

就本案而言，建材办当时应具有相应的行政管理职能，其决定由中联公司负责接受建材公司的仓库土地使用权及设施使用经营权，应系履行行政管理职能。中联公司无偿取得上述房产及土地使用权等，是基于建材办行政划拨审批文件。南京市国土局将上述国有划拨的土地使用权再无偿划转给中联公司，系政府主管部门的行政行为。长城公司如行使撤销权，须先申请行政复议或提起行政诉讼，以撤销上述具体行政行为。

建材办作为审批部门，有批准该无偿划转行为的权利。南京市国土局作为国有土地使用权的管理者，有权将上述国有划拨的土地使用权再次划转。长城公司即使申请行政复议或提起行政诉讼，不可能胜诉。长城公司再提起民事诉讼要求撤销该无偿划转行为的诉讼请求也无法得到法院支持。因此，长城公司只能依据借款合同追究债务人建材公司的违约责任，法院对其要求中联公司、中江公司承担民事责任的起诉，理应予以裁定驳回。

3．企业国有资产无偿划转与企业改制资产转移的法律处理

根据《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》，当无特别规定时，按照企业债务随责任财产转移而转移的原则，被改制企业的债务一般由接受该企业资产的民事主体在接受改制企业资产的范围内承担。但是，因政府主管部门对企业国有资产进行划转发生的纠纷，当事人提起民事诉讼的，人民法院不予受理。这与《最高人民法院关于因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》的规定是一致的。在实践中，应区别对待：第一，企业国有资产无偿划转后，若该企业变更为接受资产企业的分支机构，其法人资格丧失，则形成企业债权债务的承继关系。根据企业法人财产原则，接受人应承担原企业的原有债务。第二，企业国有资产无偿划转后，接受人将所接受的企业国有资产作为自身资产作价入股与他人组建新公司，被划转企业的原有债务应由接受人承担，包括以接受人在新组建的新公司中的股权承担民事责任。第三，企业国有资产无偿划转后，该企业原资产虽减少，但系政府主管部门行政性划转的结果。利害关系人只能按行政纠纷解决，不得提起民事诉讼。

本案案号：（2011）鼓商初字第38号，（2011）宁商终字第674号