中华人民共和国土地管理法释义：第四十四条

第一篇：中华人民共和国土地管理法释义：第四十四条

中华人民共和国土地管理法释义：第四十四条

第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

【释义】 本条是农用地转为建设用地的规定。

一、本条包括四个方面的内容，一是农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续；二是建设项目涉及农用地转为建设用地的国务院的批准权限；三是城市和村庄、集镇建设用地规模范围内农用地转用的批准权限；

四、其他建设项目涉及农用地转用的批准权限。

二、建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。农用地转用是指现状的农用地按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。又称为农用地转为建设用地。农用地转用是新《土地管理法》中增设的内容，也是市场经济国家控制建设用地增长，保护农用地尤其是耕地普遍采用的手段。在世界各国和各地区，名称不尽相同，但含义基本相似。有的称为“土地规划许可”，有的称为“建筑用地许可”，还有叫“非都市土地使用管制”。决定农用地能否转为建设用地的依据：

1．土地利用总体规划。土地用途管制制度的核心是土地利用总体规划，通过土地利用总体规划划分每一块土地的用途和土地使用的条件，向社会公告。农用地能否转为建设用地，如果符合土地利用总体规划确定的用途，即在建设用地区范围内，可以转为建设用地，否则将不得转为建设用地。但是，本法又规定，国务院批准的大型能源、交通、水利等基础建设用地需要改变土地利用规划的，根据国务院批准的文件修改规划，省级人民政府批准能源、交通、水利等项目与省级人民政府批准的土地利用总体规划不符的，也可以先批准项目用地，后修改规划。

2．土地利用年度计划。土地利用年度计划是国家根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划 中，包括了农用地转为建设用地的计划，是政府审批农用地转用的依据，即政府批准农用地转用必须在土地利用年度计划控制指标范围之内，不得超计划批准农用地转用。

3．建设用地供应政策。国家通过制定建设用地的供应政策，不但有利于控制建设用地总量，防止大量占用农用地，同时，还可以优化投资结构，防止重复建设，促进国民经济的协调发展。建设用地政策将由国务院土地行政主管部门根据国家产业政策制定。对国家明确禁止建设的项目，要禁止为其办理农用地转用和供地，对国家鼓励投资的建设项目，应当优先为其办理农用地转用和供地。在国家对建设用地供应不足的条件下，优先保证国家急需的建设项目用地，使建设用地供应政策对国家经济起到调控的辅助作用。

三、建设项目涉及农用地转为建设用地的，国务院的批准权限。修改《土地管理法》对建设用地的供地方式作了根本性的改变，即由以前的分散按项目供地改为实行统一开发、集中供地的方式。因此，今后除一些特别的建设项目，必须在城市建设用地规模之外选址、并单独办理农用地转用外，都应当由县、市人民政府按照城市规划的要求，统一办理农用地转用审批。农用地转用实行由国务院和省级人民政府两级审批。按此原则，下列建设项目涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准：

1．国务院批准的建设项目，包括按照国家基本建设程序规定，由国务院及国务院有关部门批准可行性研究报告，并且在城市建设用地规模范围之外需要单独选址并申请办理农用地转用的项目。由国务院和国务院主管部门批准建设的能源、交通、水利、矿山等项目，也包括中央军委批准建设的军事项目的用地。虽然经国务院批准但在城市建设用地规模范围之内建设的将按城市建设统一办理农用地转用。

2．按照基本建设的规定，由省、自治区、直辖市人民政府批准可行性研究报告的道路、管线工程和大型能源、机场、水利、矿山等大型基础设施建设，需要在城市建设用地规模范围之外单独选址，办理农用地转用的。

3．建设项目同时需占用城市建设用地规模内和城市建设用地规模外的土地，涉及农用地转为建设用地的，按照建设目的要求申请办理农用地转用审批，并按照建设项目的批准权限应由国务院批准的。

四、在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内农用地转为建设用地的，按照规定，其批准权限为：

1．直辖市、省和自治区人民政府所在地城市、人口在100万以上的城市，以及国务院指定的其他城市的城市建设用地统一开发的，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

2．除上述城市之外的其他城市建设用地统一开发的，县和县级市所在城镇建设用地统一开发的，涉及农用地转为建设用地的，由省级人民政府批准。

3．乡（镇）土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模范围内的农民宅基地、乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设占地涉及农用地转为建设用地的，由省级人民政府，或省级人民政府授权设区的市、自治州批准。其农用地转用的批准权限与乡（镇）土地利用总体规划的批准权限相一致。

农用地转为建设用地的，应当按土地利用年度计划分批次批准，即每个城市每年需要农用地转为建设用地的不必按照建设项目逐个申请办理，而可以集中分次分批由县、市人民政府向省级以上人民政府申请办理。也就是通常所说的采用“批发”的办法。在已批准的农用地转用范围内，对建设项目的具体供地，即“零售”，可以由市、县人民政府批准，不再需要报省级以上人民政府批准。这样使市、县人民政府在取得农用地转用后可以更加注意合理用地，节约用地，统筹安排各业的发展，调动地方政府利用存量土地的积极性。市、县人民政府应对办理农用地转用的土地合理规划，并公布土地的合理用途，明确土地的供应方式，利用市场经济的机制，发挥土地资产的作用。

五、其他建设项目占用土地涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。其主要有：

1．省级以下人民政府批准可行性研究报告或批准建设的项目，包括地区、设区的市、自治州人民政府，县和县级市人民政府批准建设的项目。

2．省级人民政府批准建设的除道路、管线工程和大型基础设施建设项目以外，又确需在城市建设用地规模之外建设并单独选址的项目涉及农用地转为建设用地的。

3．乡镇公共设施等使用村庄、集镇建设用地规模范围之外土地涉及农用地转为建设用地的。

第二篇：中华人民共和国土地管理法释义

中华人民共和国土地管理法释义

第一章 总则

·第1条 土地管理法立法宗旨

·第3条 土地基本国策和各级人民政府土地 ·第5条 土地管理体制

·第7条 奖励在保护和开发土地资源、合理第二章 土地的所有权和使用权 ·第8条 国家和农民集体所有土地范围 ·第10条 农民集体所有的土地的经营、管理 ·第12条 土地变更登记 ·第14条 农民的土地承包经营权 ·第16条 土地所有权和使用权争议解决第三章 土地利用总体规划

·第17条 土地利用总体规划编制依据和期限 ·第19条 土地利用总体规划编制原则 ·第21条 土地利用总体规划审批制度、审批 ·第23条 土地利用总体规划与江河、湖泊综 ·第25条 土地利用计划执行情况报告制 ·第27条 实行土地调查制度

·第29条 建立土地统计制度，制定土地统计第四章 耕地保护 ·第31条 耕地实行占补平衡

·第33条 省级人民政府负责耕地总量动态平

·第32条 保护耕作层土壤，保证新开垦耕地·第34条 基本农田保护制度

·第18条 地方各级土地利用总体规划编制要 ·第20条 县、乡（镇）土地利用总体规划划 ·第22条 城市建设用地原则，城市总体规划 ·第24条 土地利用计划 ·第26条 土地利用总体规划修改 ·第28条 评定土地等级

·第30条 建立全国土地利用状况动态监测系 ·第9条 土地使用权和土地使用权人应履行 ·第11条 土地登记制度

·第13条 土地的所有权和使用权受法律保护 ·第15条 国有土地可以由单位或者个人承包

·第2条 我国基本土地制度 ·第4条 土地用途管制制度

·第6条 本条对单位和个人遵守土地管理法

·第35条 耕地质量保护 ·第36条 非农业建设的用地原则以及禁止破

·第37条 闲置、荒芜耕地 ·第39条 开垦未利用土地

·第38条 未利用土地开发

·第40条 对未确定使用权的国有荒山、荒地

·第41条 土地整理

第五章 建设用地

·第43条 进行建设申请使用土地的原则 ·第45条 征用土地的批准权限和征用土地与 ·第47条 征用土地补偿 ·第49条 征地补偿费使用

·第51条 大中型水利、水电工程建设征用土 ·第53条 建设项目使用国有建设用地的申请 ·第55条 国有土地有偿使用费收缴及分配办 ·第57条 临时用地

·第59条 乡镇企业、乡（镇）村公共设施和 ·第61条 乡（镇）村公共设施、公益事业建 ·第63条 农民集体所有土地出让、转让或者 ·第65条 农民集体土地使用权收回

第六章 监督检查

·第42条 土地复垦

·第44条 农用地转为建设用地 ·第46条 征用土地方案实施 ·第48条 征地补偿安置公告 ·第50条 被征地农民安置

·第52条 土地行政主管部门参加可行性研究·第54条 建设使用国有土地的取得方式 ·第56条 建设单位使用国有土地要求 ·第58条 收回国有土地使用权 ·第60条 乡镇企业用地审批 ·第62条 农村村民住宅用地

·第64条 对不符合土地利用总体规划的建筑

·第66条 县级以上人民政府土地行政主管部 ·第67条 县级以上人民政府土地行政主管部·第68条 土地管理监督检查人员履行职责应 ·第69条 有关单位和个人应当支持土地监督·第70条 国家工作人员的土地违法行为，依 ·第71条 土地违法行为应当分别移送司法机·第72条 有关土地行政主管部门不履行法定第七章 法律责任

·第73条 买卖和以其他形式非法转让土地行 ·第74条 破坏耕地种植条件和造成土地荒漠·第75条 不履行土地复垦义务行为的处罚规 ·第76条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批·第77条 农村村民未经批准或者采取欺骗手 ·第78条 非法批地的处罚以及赔偿责任

·第79条 侵占、挪用被征用土地单位的征地 ·第80条 依法收回国有土地使用权当事人拒·第81条 擅自将农民集体所有的土地的使用 ·第82条 不依照本法规定办理土地变更登记·第83条 责令限期拆除的行政处罚如何执行 ·第84条 土地行政主管部门的工作人员渎职第八章 附则

·第85条 外商投资企业使用土地如何适用法 ·第86条 本法生效日期

第三篇：中华人民共和国土地管理法释义：第十四条

中华人民共和国土地管理法释义：第十四条

第十四条 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。

在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

【释义】 本条是关于农民的土地承包经营权的规定。

一、本条规定是对原土地管理法第十二条规定的修订。原土地管理法第十二条规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。”（第一款）“承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务。”（第二款）“土地的承包经营权受法律保护。”（第三款）本条在前述规定的基础上充实了一些新的内容。一是本条对农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营作了明确规定。而原来的规定则没有区分内部成员和外部成员两种不同性质的承包经营。二是增加了承包经营期限的规定即“土地承包经营期限为三十年”。修订后的本法之所以增加这方面的规定，主要是考虑到目前国家在农村的政策已经明确新一轮的农村土地承包合同要三十年不变，且家庭联产承包责任制是宪法所规定的农村集体所有制经济的基本形式，农民的土地承包经营权就是农民的农业用地使用权，土地管理法对土地承包经营的期限作出规定，有利于保护农民的合法权益，调动农民的生产积极性，促进农业与农村经济的持续发展。三是增加规定了“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”的程序。增加该程序的目的是确保国家关于农村政策的稳定性，更好的保护农民赖以生存的土地权益不受侵犯。由上可以看出，这一条比原来的规定大大前进了一步，特别是关于土地承包合同期限的规定是土地立法上的一个重大突破。

二、农民的土地承包经营权是指我国农村经济体制改革中产生的反映土地承包关系的一种新型的土地使用权利。这种权利是通过土地承包关系转移到承包者手中的，但土地的所有权仍然属于集体所有。土地管理法对土地承包经营权的规定是我们国家关于农村政策的法律 化定型化。土地承包经营权通常通过订立土地承包经营合同方式取得。

三、土地承包经营合同，是指发包人和承包人依法订立的约定双方权利和义务的协议。

1．关于土地承包经营合同的主体、承包经营范围和期限：

（1）合同主体。合同主体为发包人和承包人。根据本法第十条的规定，发包人一般是指村集体经济组织或者村民委员会、村内分别设立的集体经济组织或者村民小组、乡（镇）农村集体经济组织。承包方是本集体经济组织的成员，该成员可以是个人，也可以是农户。

（2）承包经营的范围。承包经营的范围为“从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”这就是说，土地承包经营合同的范围实际上属于农业法所讲的农业（即种植业、林业、畜牧业、渔业）的范畴。这里所讲：种植业，是指利用植物的生活机能，通过人工培养以取得粮食、副食品、饲料和工业原料的社会生产部门。林业，是指植树造林、经营林木、森林采伐、木材运输、木材加工、木材综合利用等的生产部门。畜牧业，是指通过人工饲养、繁殖来加强或者控制家畜的生产发育过程，以取得畜产品的生产部门。渔业，是指通过采捕或者养殖水生动植物以取得水产品的生产部门。

（3）土地承包经营合同的期限。根据本条规定，集体经济组织的成员对本集体经济组织的土地所进行的承包期限为三十年。土地承包经营期限为三十年，是指改革开放以后第一轮承包到期后，发包方与承包方继续签订第二轮承包合同的期限应为三十年，就目前来讲，由于各地第一轮土地承包合同期限到期的时间不完全一致，所以应当是到期一批，续订一批。

2．土地承包经营合同的权利与义务。就土地的发包方来讲，其权利主要有：（1）依法维护集体土地的所有权不受侵犯。发包方作为农民集体所有的土地的所有权人，对于任何侵占、买卖或者以其他形式非法转让的土地行为有权制止。（2）依法享有农民集体土地的收益权。这一权利是通过收取承包方的承包金或者提留款来实现的。（3）依法具有监督管理权。比如监督承包方按照规定用途合理利用土地等。其义务主要为：不得违反合同的约定干涉承包方的经营自主权；应当按照合同的约定向承包方提供农业生产所需要的生产条件并按照农时完成承包合同规定的服务项目。就承包经营方来讲，其权利主要为：生产经营决策权、产品处分权、收益权等，但是上述权利的行使必须依法进行。其义务主要是：（1）“有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”。这里所讲保护，是指承包经营方对土地生态及其环境的良好性能和质量的保护。为此，承包经营方为保护土地的生产能力要采取整治和管理措施，要保护土地生态环境、提高土地利用率、防止水土流失和盐渍化等。（2）承包经营方应依照合同或者法律的要求缴纳有关税费等。

3．土地承包合同一经订立即具有法律效力，受法律保护。双方必须认真履行。为了保护承包经营方的利益，本条特别规定，农民的土地承包经营权受法律保护。目前侵犯农民土地承包经营权的情况比较多。这样规定，一方面让广大农民群众了解到法律是保护土地承包经营权的，当承包经营权受到侵犯时，可以用法律武器来维护自己的合法权益；另一方面也提醒发包方及其他单位和个人也必须遵重和维护农民的土地承包经营权。

四、土地承包合同订立以后应当保持稳定，不得随意解除和变更。如果解除或者变更，必须经过本条第二款所规定的程序，未经本条第二款所规定的程序，其解除或者变更无效。根据本条规定，在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经过下述两个程序：第一个程序是须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。这里需要说明的是：村民会议三分之二以上成员应是组成村民会议的三分之二以上的人员；三分之二以上村民代表应是村民代表组成的村民会议的三分之二以上成员。第二个程序是报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门两个机关批准、两个机关必须均为同意。

这里还需要说明两点：（1）如果经过本条所规定的程序变更承包土地的，也不得借调整土地之机变相增加农民负担。订立新一轮合同时和进行必要的土地调整时，不得随意提高承包费，变相增加农民负担。除工副业、果园、鱼塘、“四荒”等实行专业承包和招标承包的项目外，其它土地的承包费都属于农民向集体经济组织上交的村提留、乡统筹的范围，要严格控制在上年农民人均纯收入的5％以内。（2）为了保护土地承包经营人的利益，承包经营人以个人名义承包的土地（包括耕地、荒地、果园、茶园、桑园等）、山岭、草原、滩涂、水面及集体所有的畜禽、水利设施、农机具等，如承包经营人在承包期内死亡，该承包经营人的继承人可以继续承包，承包合同由继承人继续履行，直至承包合同到期。为保护集体资产和促进生产发展，对技术要求较高的专业性承包项目，如第一顺序继承人（配偶、子女、父母）中只有不满 16周岁的子女、或者只有不能辨认或不能完全辨认自已行为的精神病人，集体可收回承包项目，重新公开发包。但死者“个人承包应得的个人收益”，由发包方或接续承包合同者给予相应补偿，其补偿作为遗产，依法继承。

第四篇：中华人民共和国土地管理法释义：第三十三条

中华人民共和国土地管理法释义：第三十三条

第三十三条 省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。

【释义】 本条是关于省级人民政府负责耕地总量动态平衡的规定。

一、以省、自治区、直辖市为单位实行耕地总量平衡，明确了省级人民政府保护耕地的目标和责任。根据现在的情况分析、耕地大量减少，给国家发展和民族生存造成极大威胁。江泽民总书记指出：“保护耕地，就是保护我们的生命线。”中央领导多次指示，要做好保护工作。在基层，农民因失去耕地而失去生存的条件，许多无地农民上访告状。而地方人民政府热衷于搞开发区，大量占用耕地，造成土地大量占用和闲置浪费。因此中央决定要加大地方人民政府保护耕地的责任。

二、对各省、自治区、直辖市能否实行耕地总量平衡，是经过测算的。除个别省、市外，经过努力是可以做到的。沿海开放地区耕地后备资源较少，但现有建设用地数量较大，今后建设应当主要利用现有建设用地，严格控制建设占用耕地。东北、西北地区现有建设用地相对较少，但耕地后备资源相对丰富，今后建设占用耕地，只要落实耕地开垦措施和加强生态环境建设，是可以通过开垦耕地来补偿的。保证耕地总量不减少是最低要求，有些省、自治区的耕地还应当有所增加。这将通过全国土地利用总体规划和土地利用计划下达到各省、自治区、直辖市。各省、自治区、直辖市应当根据这个总目标，通过制定土地利用总体规划，层层分解下达，使耕地保护的责任落实到各级人民政府。

关于生态建设退耕和灾害毁损等原因减少的耕地，各级人民政府应结合当地的实际情况，集中组织对耕地后备资源进行开发，并根据开垦情况对退耕有计划地作出安排。国家也可以从中央收缴的土地有偿使用收益中对退耕和灾毁耕地较多的省、区予以开垦耕地经费上的补贴。

三、对于省级人民政府没有切实履行耕地保护责任的，国务院将及时采取措施，责令组织开垦耕地，并进行验收。为了及时掌握各省、自治区、直辖市耕地的变动情况，国土资源部将按《土地管理法》的要求利用现代化手段对各地耕地面积进行动态监测。

四、实现耕地平衡是各省、自治区、直辖市保护耕地的目标。但是，据专家对各省、自治区、直辖市今后建设用地和耕地资源及耕地开垦潜力的分析，可能有个别省、直辖市难以在本行政内做到耕地平衡，过度开发还会造成生态环境的破坏和水土流失。因此，《土地管理法》规定经国务院批准，可以易地开发和核减该省、直辖市的耕地保护指标。但一定要经过严格审查，并经专家论证，该省、直辖市确实无地可开了，国务院方可批准，并根据减免数量进行异地开垦，以确保耕地总量动态平衡目标的实现。

第五篇：土地管理法释义

中华人民共和国土地管理法释义

第一部分 绪论 土地管理的基本规范

修订后的中华人民共和国土地管理法，已由第九届全国人大常务委员会经过三次审议，于1998年8月29日郑重通过，自1999年1月1日起施行。在通过这部法律时，全国人大常委会组成人员共有141人参加投票，其中139人投赞成票，2人弃权，无人反对。这样一部涉及面很广，反映着复杂的利益关系的法律，能够获得如此广泛的关注与赞同，也是很难得的。

新的土地管理法总结和反映了近十几年来社会发展、经济改革在土地管理方面的新情况、新经验、新的需要，确立了土地用途管制制度，突出了耕地保护，强化了土地利用的宏观控制，完善了调整土地关系的一系列行为规则，将土地管理法律制度大大地向前推进了一步。在这篇绪论中，着重分析土地管理立法的意义及其特点、介绍新的土地管理法的基本内容及主要问题，以求有助于了解这部法律条文的确切含义，有助于法律的正确运用。

一、土地管理立法的重大意义

土地管理立法所以有重大意义，直接决定于土地对人类社会所具有的特别重要的作用，或者说，土地资源的特殊地位决定了土地管理法的特殊重要性．对于这种重要性需要从多方面进行分析和考察，包括自然因素所决定的，也包括社会经济条件所决定的。

1、土地资源的重要性

对于人类来说，土地十分重要。首先，它是人类赖以生存的基地，只有它的存在人类才能有立足之地，人类凭借着土地栖息繁衍，土地是人类最珍贵的自然资源；第二，在人类生活中，土地是最基本的生产资料，人们在土地上从事生产，直接或间接地获取大量的财富，土地成为财富之母；第三，土地是为人类提供食物和其他生活资料的重要源泉，一切动植物繁殖滋生的营养物质皆取自土地，由而产生出人类赖以生存发展的各类生活资料，土地养育着人类。

土地作为人类可利用的一切自然资源中最基本、最宝贵的资源，具有特殊重要的地位，这就决定了必须采用最有权威的、最具普遍约束力的形式来保护土地、管理土地、规范土地的利用，这种形式就是法律形式，在中国从古至今的历史上，在许多外国的历史上，都曾制定过一件件土地法律，发挥过重要作用，这种历史事实，既说明了土地资源的重要，又说明了法律手段的必要。在现代社会中，人类更能深刻地认识土地的重要性，也更有必要重视土地立法，更充分地运用法律手段，所以，制定新的土地管理法正反映了这种历史的和时代的特点。

2．土地关系的广泛性

由于土地是人类社会生产、生活的物质基础，因此，以土地为客体形成了广泛而复杂的土地关系，或者

说，人类社会立足于土地之上，围绕土地而进行的生产、生活活动中，所产生的土地关系广泛存在。这种关系可分为两个方面，一是人与土地之间的关系，二是在保护、利用土地过程中产生的人与人之间的关系。前者是人与自然的关系，后者属于社会关系。

在人与土地之间的关系中、由于土地作为自然过程的产物，具有面积有限，不可创造的特点，也就是地球大小的不变决定了土地面积总量的不变，人们可以通过劳动改良土地，但是不能创造土地，不能人为地扩大土地的面积。因此，人们必须十分珍惜土地，严格保护和合理利用每一寸土地，必须重视土地的自然属性，遵循土地的自然规律。这种客观的要求势必体现在人与土地的广泛关系中，并且成为人们应尽的义务。比如，人们应当采取措施改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。这项要求，不仅反映了人和土地的关系，而且成了处理这种关系的行为规则，也就是由此可以意识到，人和土地的关系广泛存在，需要用法律形式时刻地来规范人的行为。

以土地为客体的人与人之间的社会关系，实际上就是在保护土地、管理土地、利用土地时所形成的权利义务关系，这种关系复杂多样，在现实中广泛存在。比如，有土地所有权关系，土地使用权关系，土地规划利用关系，土地保护关系，土地征用关系，土地管理关系，等等。这些关系相互联结，许多地方还是相互交叉在一起，往往是人们一接触土地，就要产生与土地有关的权利义务关系。何况人类生存在土地上，必然地要经常而广泛的触及土地，由而就需要有统一而广泛使用的行为规则，调整人们在开发、利用、管理土地过程中的权利义务关系。所以，土地虽然不是人力所创造的自然资源，但却是可供人类社会开发和支配的财富，除人与土地之间的关系外，还形成了以土地为基础的人与人之间的广泛的社会经济关系，它们都需要体现于法律形式，用法律来调整这种关系。或者说，广泛存在的土地关系，必须有统一的规则，并且能有效地遵守，这就要求制定法律，协调普遍存在的由开发利用土地而形成的利益关系，调整着人们的权利义务。

3．土地应当由国家管理

土地立法的一项重大意义，就在于是适应了国家管理土地的需要，体现了国家管理土地的基本规则。土地的国家管理，这也是由前面提及的土地的特殊作用和特殊地位所决定的。首先，土地是人类赖以生存的最基本的物质基础，是一个国家最珍贵的资源；必须由国家进行管理；第二，土地的开发利用涉及到社会的整体利益，与国民经济的发展息息相关，直接影响到社会进步与稳定，因此，土地应当由国家管理，从社会整体利益出发进行必要的控制；第三，土地是自然、经济、社会历史的结合体，土地的开发利用会受制于一定的自然、社会经济条件，应当由国家综合平衡，控制调节，获取符合公共利益的最佳成效；第四、我国实行土地社会主义公有制，国家应当具有统一监督管理土地的职能，而不是由某一个社会团体或经济组织来拥有这种职能。

总之，土地的国家管理是客观的需要，也是一项不可动摇的重大原则。而土地的国家管理则必须与法律形式结合在一起，由法律来体现有关土地管理方面的国家意志，也由法律来保障国家管理土地职能的实施。所以，从国家管理土地这个角度来考察，土地管理立法有现实的意义也有长远的意义。

4．土地管理必须规范化

这是土地管理立法的直接目的，也是土地管理立法的直接意义。由于土地资源十分重要，人们在土地上生存、发展，土地既是生产资料，又是生活资料，从而围绕土地产生了占有、使用、保护、管理、收益、分配等项关系，涉及广泛的权利义务，人们有关土地的行为必须是有规则的，秩序井然的，也就是规范化地进行。如果不是这样的，而是无规则的、秩序混乱的、盲目行动的，那将不仅破坏了土地资源，而且直接损害了人类自身的利益，甚至会危及人的生存与持续发展，当然也会影响人们正常生活。所以，人们有关土地的行为应当是很规范的，包括人与土地的关系是规范的，在保护利用土地过程中形成的人与人的关系是规范的，土地作为可开发利用的财富所引致的权利义务关系也应当是有明确规范的，国家管理土地则也是必须依照一定的规范进行的。这些有关土地的行为应当规范化的要求，就是要将土地管理活动推向法制化的轨道，使之实现依法治理土地。可以说，土地管理立法是保证规范地管理土地的前提与基础，能够推进建立并强化土地管理的法律秩序，促使人们在保护、利用、管理土地过程中遵循自然规律与经济规律。

5．时代发展的迫切需要

土地管理立法是一个历史的概念，在开始时还不是很受重视，但是随着时代的发展，人口大量增加，经济日益发达，城市化和工业化迅速推进，对土地的需要猛增，而土地的自然供给是绝对有限的。这样，在现代社会中土地的供需矛盾不但存在，而且会突出起来，土地用途日益广泛与土地供给的稀缺，人口增加与产业发展之间争地，经济利益的驱动挤占耕地与耕地必须保护，土地的开发利用与生态环境的保护、改善，等等，这些矛盾都需要采取有效的方式进行处理，协调相互间的利益关系，确认公共利益、社会效益、环境效益的必要，保护土地开发利用过程中符合社会主义市场经济原则的合法权益。为了满足这种需要，在现代社会中最能有效地。普遍地采用的手段就是法律手段，所以，能适应现代社会管理土地要求的方式，能积极地调节处理土地供需矛盾，能有效地约束人们不利于土地保护和合理利用的行为，能推动人们按照可持续发展的战略要求控制土地的，就是通过制定法律，确立有关法律规范。体现现代社会的土地管理特点。反映社会经济发展的现实，采用积极的法律对策，因而，土地管理立法有明显的时代意义，在当代，应当更需要、更重视这部法律，并且使其在实践中既能满足当代人的需要，又能惠及子孙。

上面从五个主要的方面论述土地管理立法的重要意义，目的在于引起人们对土地管理法的重视，以更高的自觉性去运用好这部法律。土地管理法不单纯是一部规范行政管理的法律，也不单纯是一部普通的民事法律，而是一部涉及多种法律关系的单行立法，或者说它是一部涉及面较广的经济法律，因而从其调整对象的特殊地位、特殊作用来理解这部法律的特点，也是很有益的。当然，上面提及的各项重要意义并不全面，它还可以作出进一步的分析，用更充足的理由来论证土地管理法的特点。

二、土地管理法的修订

对于这部修订后的土地管理法，所以称之为是一部新的土地管理法，就在于它是对原有的土地管理法作了全面的、重大的修订，在指导思想、立法原则、涉及范围、具体规范等方面，都增添了新的内容，体现了

新的要求，达到了新的高度，反映出了新的特点。这次修订是必要的，而且是成功的，还在立法上提供了新的经验，下面作三方面的介绍或论述。

1．修订的必要性

这次修订土地管理法，首先是出于现实的迫切需要，同时又坚持了长远发展的利益，总结了土地管理的有益经验，针对存在问题采取相应的对策，适应了社会主义市场经济的要求，积极推进土地管理制度的改革与完善。原有的土地管理法是1986年制定的，实施以后的十余年来，在加强土地管理，保护土地资源，合理开发利用土地，维护土地的社会主义公有制等方面都发挥了积极作用。但是，土地管理和开发利用是与社会经济的发展相联系的，十几年来，由于改革开发，经济发展，社会的变化，也在土地管理上反映出许多新的情况、新的问题、新的要求。比如：

由于人口增加，而耕地面积锐减，人地矛盾已经十分尖锐；

一些地方违法批地，乱占耕地，浪费土地的问题时有发生，土地法制亟待加强；

非农建设占用耕地、农业结构调整占用耕地、灾害损毁耕地严重，数量大，问题突出；

城镇建设外延扩张，村庄建设分散无序，占用耕地严重；

土地粗放利用，违背自然规律，忽视生态环境保护；

耕地撂荒，土地闲置，非法转让土地使用权；

国家工作人员滥用职权违法批地，严重渎职；等等。

这些情况和问题的出现，既说明原有的土地管理法已有许多规定不能适应现状，又表明确实需要制定一部新的土地管理法，以法律形式确定治本之策，采取十分严格的土地管理特别是耕地保护措施，改革和完善土地管理制度，遵循自然规律、经济规律的要求积极调整土地开发利用中形成的关系，遏制在人口继续增加的情况下耕地大量减少的失衡趋势，建立健全强有力的依法管理土地的秩序。所以，修订原有的土地管理法实属必要，一方面保留其中合理、可行的规定，一方面制定了一系列新的规范。据对照，原有的法律条文除少数几条未作修改外，绝大部分作了改动，在改动的条文中，多数是新增条文，或者是作了实质性的修改，体现了新土地管理法的基本内容。

2.修订的主要之点

新土地管理法与原有的土地管理法相比，修订之处不仅数量多，而且内容重要。明白它们的异同，有助于加深对新土地管理法的理解，也有利于坚持和运用好我国所实行的土地管理制度。土地管理法修订的主要之点为：

（1）将十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策第一次写入法律，这是在立法机关审议修改时增加的规定；

（2）明确规定国家实行土地用途管制制度，这是一项重大的改变，也是新土地管理法区别于原有法律的关键之处；

（3）强化了土地利用总体规划和土地利用计划的法律地位，从它们作为土地用途管制的重要根据出发，增强了它们的可操作性；

（4）将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类，并分别作出了有可操作性的具体界定；

（5）明确规定：全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使；

（6）明确规定了农民集体所有的土地由谁来经营、管理的问题，即所有权的代表问题；

（7）用法律的形式规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，期限为三十年，若要进行适当调整，必须经过法定的程序；

（8）明确规定国有土地可以由单位或者个人承包经营，农民集体所有的土地可以由本集体经济组织以外的单位或者个人经过法定的程序承包经营；

（9）将保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用作为编制土地利用总体规划的指导原则，并在有关条款中作出相应的规定；

（10）审批土地利用总体规划的权限集中于国务院和省级人民政府，但又考虑了可操作性，对乡、镇的规划可以授权审批；

（11）明确了土地利用总体规划与其他专项规划的法律关系，并对其中若干主要事项作出了法律界定；

（12）土地行政主管部门与统计部门共同制定土地统计调查方案，两个部门共同发布的土地面积统计资料是编制土地利用总体规划的依据；

（13）确立了国家保护耕地、严格控制耕地转为非耕地的法律原则，这项内容是修订土地管理法的重点；

（14）确立了国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设占用耕地的，“占多少，垦多少”；

（15）确定省级人民政府应当确保在行政区域内耕地总量不减少，并确立了相关的占地补偿措施；

（16）明确在土地管理中，国家实行基本农田保护制度，以省、自治区、直辖市为单位，基本农田应当占其耕地的百分之八十以上，基本农田保护区应按法定程序划定；

（17）明确规定，非农业建设必须节约用地，禁止浪费、破坏耕地，限制占用基本农田，禁止闲置、荒芜耕地；

（18）明确规定，开发未利用土地必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为前提，禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖；

（19）强化人大对土地利用的监督作用，规定省一级人民政府应当向同级人民代表大会报告土地利用计划执行情况；

（20）调整了征用土地的批准权限，将这项权力更明确地集中于国务院和省级人民政府；

（21）提高了征用土地补偿费的标准，并对征地的程序、征地补偿费用收支作出了规定，加强了对农村集体经济组织和农民利益的保护；

（22）对新增建设用地的土地有偿使用费的分配使用作出了规定；

（23）对兴办乡镇企业使用土地时，将使用本集体经济组织所有的土地与非本集体经济组织所有的土地加以区别，有了更清晰的法律关系；

（24）明确规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，以农村村民代替农民居民一词，概念更准确。

（25）对农民集体所有的土地因依法用地的企业破产、兼并等情况致使土地使用权发生转移的，在法律中作出特别规定；

（26）增列监督检查一章，根据土地管理的需要，作出了加强监督检查的有关规定，同时也规范了监督检查工作人员的行为；

（27）强化了对非法转让土地、占用土地等违法行为的处罚，根据现实情况，有针对性地规定了相应的法律责任；

（28）对非法批地、越权批地、不按照土地利用总体规划批地、违反法定程序批地的行为，规定其批准文件无效，并追究其法律责任。

以上所列二十八点，并未将此次土地管理法的修订之处列全，仅是修订要点的大部分，可以说还有相当一部分未一一列明。从已列出的修改内容看，土地管理法的修订主要体现于下列方面：

一是，进一步体现了党和国家在土地方面的重大方针政策；

二是，反映了我国经济发展和改革的新的经验、新的需要。确立了土地管理中新的法律原则；

三是，在土地管理制度上作出了重大的改革，确立了新的制度；

四是，强化了依法管理土地的轨道，确立了一系列有操作性的法律规范；

五是，丰富了土地立法的内容，完善了土地法律制度，使土地管理法更具有单行法律的特点。

3．修订的过程

土地管理法的修订，由国务院于1998年4月向全国人大常务委员会提出《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》；在此之前，国务院的土地管理行政部门和法制工作部门为修订草案的形成，做了大量的调查研究、总结经验、反复修改的工作。

1998年4月，九届全国人大常务委员会第二次会议，对由国务院提出的土地管理法修订草案进行初次审议。

我国最高立法机关对土地管理法修订草案的审议，有两个新的特点，第一是将这个修订草案在全国公布，广泛征求意见；第二是实行三次审议的制度。

关于公布法律草案。这是九届全国人大常务委员会在立法上采取的一项意义重大的举措，就是将重要法律草案在全国公布，其目的在于广泛地吸引人民群众参加立法活动，征集意见，反映人民群众的意愿，集思广益，提高立法质量，也有利于普及法律知识。土地管理法修订草案的公布，是决定采取这项重大举措后的第一次公布，因此受到全国人民的关注，引起了强烈的反响。在为公布这个法律草案由全国人大常委会办公

厅所发的通知中指出，土地管理法修订草案是一个关系农业基础地位，关系九亿农民切身利益，关系中华民族子孙后代的重要法律草案，根据委员长会议的建议，全国人大常委会决定把修订草案全文在报上公布，广泛征求意见，以便进一步研究修改，再提请以后的全国人大常委会会议审议。对于公布的土地管理法修订草案，要求征集各级人民政府、有关部门、基层单位和人民群众的意见，特别注意征求乡镇人民政府、村民委员会、农村集体经济组织和全国人大代表的意见，并由各省、自治区、直辖市将意见汇总报送全国人大常委会法制工作委员会；同时也明确，各界人士可以将意见直接寄送各省的人大常委会或者全国人大常委会法制工作委员会。所以这样，就是为了能广泛地征集各方面的意见，发挥人民群众参与立法的积极性。在修订草案公布后的三个多月时间内，三十一个省、自治区、直辖市全部反聩了意见，二十五个大中城市和五十二个中央有关部门、单位提出了意见、建议；全国人大常委会法制工作委员收到各界人士来信六百七十五封，不少信是多人联名写的，其中一封最多的为八百三十六人联名。各地区、各部门和各界人士的意见、建议中，涉及到土地保护、管理、开发利用的方方面面，尤其关心耕地保护、土地管理制度改革、人民群众合法权益维护等方面的问题，同时，也普遍赞扬了公开征求意见，使人民群众能更积极地参加立法的做法。土地管理法修订草案的公布，收到了很好的效果，对审议修改好这个法律草案是有许多益处的，不少被采纳的修改意见来自群众和各地、各部门的建议。

关于对法律草案一般要实行三审的制度。这是九届全国人大常委会在立法上采取的又一个重要措施，或者说是确立的又一项重要制度。土地管理法修订草案的审议，是实行这项制度的第一例，为修订好这部法律创造了更好的条件，也由于是“第一例”而探索了经验，工作得极为认真。

在对土地管理法修订草案的第一次审议中，主要是听取了提案人对法律草案的说明，由全国人大常委会组成人员进行初步审议。会后，由有关的专门委员会和立法工作机构组织调查研究，多次召开座谈会，进行专题讨论，协调修改意见；由立法工作机构根据审议意见和广泛征求的意见，提出对修订草案的修改建议。然后由法律委员会统一审议。

二审，即对土地管理法修订草案的第二次审议中，全国人大常委会的委员们听取了法律委员会关于《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》初步审议情况的汇报，同时对在这次会议上提出的土地管理法修订草案修改稿进行审议，实际上是委员们在对土地管理法修订草案作了进一步的调查研究后，围绕这部法律草案的重点、难点和分歧意见，以及广泛征求意见过程中的许多建议进行了深入的审议。这次审议后，法制工作委员会又根据委员们的审议意见，有关专门委员会的意见，各地方、各部门和群众来信提出的意见，对土地管理法修订草案的初步修改稿又进行研究，提出了进一步的修改意见。

三审，就是在第二次审议的基础上，听取法律委员会关于《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》审议结果的报告，同时对这个修订草案的修改稿进行审议，也就是对进一步的修改意见和在常委会上有可能审议通过的修改稿作更进一步的深入的审议，结果是多数委员们认为这个修改稿已经吸收了常委会委员们和地方、部门、专家、群众的意见，比较成熟；同时，又提出了一些修改意见。在对这些意见又进行研究并提出

了修改意见报告后，全国人大常委会委员们对土地管理法修订草案修改稿进行表决，获得通过，一部新的土地管理法庄严地诞生。

三、土地管理法的若干基本问题

新的土地管理法是一部内容丰富，涉及问题较为广泛的重要法律，因此，对其中的若干基本问题应当有所了解，以便于理解有关的章节或条文。

1．土地管理法的立法目的

制定新的土地管理法、确立了一系列新的法律规范，但是它的立法目的仍然是与原有的法律一样，为了加强土地管理，这一点是不变的。新的土地管理法与原有的土地管理法所不同的，在于是管理制度上有重大的改革，管理方式上有许多变化，管理力度上有了加强，并且通过这些内容上的变更，而赋予了土地管理更丰富的内涵，有了新一层的含义。

一是，土地管理法是以调整土地管理关系为基础而制定的法，但这种管理并不是一种单纯的行政管理，而是将土地作为人类生存与发展的基本条件，必须以国家的力量进行控制、调节，所以在新的土地管理法中；土地管理有更广泛的内容与更深刻的意义，应当从这个角度上为土地管理定位，也应当从这个角度上掌握土地管理法的内容。

二是，土地管理法中所包含的法律关系的性质并非是单一的，而是多种性质的结合，这种结合围绕土地而形成，紧密又融洽。在土地管理法中所包含的有：在国家控制、指导下的人与自然的关系；为实现国家管理职能而确立的行政管理关系；以土地公有制和土地不得买卖为前提的物权关系；以土地所具有的特定的商品属性为基础的债权关系；由宏观调控而干预土地流转、使用的经济法律关系；由土地违法行为而引起的刑事法律关系等。正由于在土地管理法中有了多种法律关系的融合，使得这部法律带有综合性，也显示出它相对独立的特性，或者说，并不能将土地管理法归结为仅仅是从属于某一种法律关系的法律，而可以将其视为具有一定独立地位的单行法律。

2．土地管理法的调整范围

这个问题在修订的过程中曾进行过反复的研究讨论，主要有两种意见，一种意见是，应当将土地管理法的调整范围加以扩大，将现在由森林法调整的森林、林地，草原法调整的草原，渔业法调整的用于养殖业的水面、滩涂，都确定为按照土地管理法统一发证、统一管理；另一种意见认为，对土地实行统一管理的原则是对的，但需要考虑现状，也需要考虑改变现行管理体制的相关条件。对于这两种意见，经过分析比较认为，土地管理法调整范围要确认统一管理的原则，但适用这个原则要和现实情况结合起来，既使土地管理趋向集中统一，又使土地管理体制现实有效。因此，在土地管理法中规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府依照其有关规定，登记造册，核发证书，予以确认；而确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照森林法、草原法、渔业法的有关规定办理。这样的安排，从中国的现实情况看

是适宜的，表明土地的管理应当集中统一，但又并不是就能立刻全做到；一部分土地按照它的使用状况，由法律作出规定由特定的部门进行管理，这也是可以的，我国多年来就是这样做，并且证明是比较有效的。土地管理法正是反映了现实存在的这种格局，与其他有关的法律也是相衔接的，并不冲突，也不重叠，在实际操作中会有一些交叉的地方，但那是可以通过协调来解决问题，法律规范之间没有矛盾。

3．关于土地公有制

我国实行土地的社会主义公有制、这是在宪法中确定的，是我国土地制度的核心，也是我国土地管理法立法的基础。只有清楚地掌握这项重要的法律原则，才有可能正确地理解土地管理法中与所有制有关的各项法律规范，弄清它的来龙去脉。比如，土地管理法规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依法转让；这项规定表明，土地的公有制决定了土地不能买卖，但是它的使用权是可以转让的，与土地管理法有关的一些法律中或行政法规中提到的地价、土地市场，实际上是土地使用权的转让价格或转让市场。又比如，土地公有制包括全民所有制和劳动群众集体所有制，只有明白了这两种所有制之间的联系与区别，才能理解和把握在土地管理法中针对两种所有制作出的若干不同规定。总之，土地管理法是在土地公有制的基础上制定，它负有维护土地社会主义公有制的历史使命，但是，它又要在特定的领域内反映社会主义市场经济的要求，从而依照法律的规定将对土地的资源管理和资产管理结合了起来。

4．土地用途管制制度

这是在新的土地管理法中确立的土地管理的基本制度，它的核心是由国家根据社会的需要，控制和引导土地的使用方向，严格限制农用地转为建设用地，特别重视耕地保护，合理配置土地资源，促进提高土地利用效率。这项制度在法律上被确定是国家所实行的制度，对所有社会成员来说，这项制度是具有强制力的，是以国家的强制力来保障其实施的，在把握土地管理法时，应当注意这个特点。实行土地用途管制制度，最重要的是土地利用总体规划，这将在后面作专题论述，这里需要说明的是在土地管理法中，将土地分为三类，即农用地、建设用地和未利用地。所以这样分，经过细致的推敲，首先将土地的是否利用作为第一个层次，分为已利用土地与未利用地；第二个层次是将已利用土地又分为农用地和建设用地。这样，覆盖面宽，可以将所有的土地归入三类，较为严密，有可操作性。至于在实践中感到有些地块的用途界线不清，或者管辖上有争议，对此应当视为实际工作中需研究的问题，而并非是土地用途分类标准难以将其覆盖。在土地按用途分类的基础上，编制土地利用总体规划，土地管理法规定，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。这样，结合这部法律中有关基本国策的规定，就使土地用途管制制度的指导方针、基本规则、操作程序、效力地位等，都有了明确的法律规定，使这项制度成为完整的法定的制度。当然，在一项制度中还含有若干细节问题或者具体的操作事项，这些都是这项制度的具体化或补充，而不应违反这项制度的基本法律规范。

5．土地管理体制

土地管理法中规定，国务院土地行政管理主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。这项法律规定是土

地管理体制的基本规定，在这项规定中表明，土地管理应当坚持集中统一的原则，而对集中统一又不应简单理解为所有的土地管理事务全由一个部门包揽，而应当按照法律的规定由各个有关部门分别办理。比如，森林法规定国家所有和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以土地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权；同时还规定国务院可以授权国务院林业主管部门对特定的林地登记造册，发放证书。又比如，渔业法规定用于养殖业的水面、滩涂，由县级以土地方人民政府核发养殖使用证，确认使用权。从上述规定中可以看出，在地方上都是由县级以上的人民政府发证，但办理这项事务的又分别为林业主管部门和渔业行政主管部门，分工办理，统一于政府。在土地管理体制中还需要说明的，就是涉及土地管理的会有几个部门，而只应有一个被确定为是土地行政主管部门，并且由这个部门统一负责土地的管理和监督工作，其职责由法律确定或者由国务院规定，比如，土地利用总体规划的编制、土地用途类别的转换、耕地的动态平衡等，都应当由土地行政主管部门依法统一负责。至于土地管理法中规定，县级以土地方人民政府土地行政主管部门的职责由国务院规定，那也要作两方面的理解，一是国务院的规定要依法作出，这是肯定的；二是法律已作出多项有关规定，这是必须执行的，国务院可以在已有法律规定的基础上作出新的或补充性的规定，而不是作出相冲突的规定。

四、土地权属

土地是大自然无偿地赠予人类的，而人类则是根据其特殊的功能和自身的需要，投入了人力、物力、财力，开发利用，从而在土地上形成了一系列的权利义务关系，就连未利用的土地也受到了直接影响，列入了这种权利义务关系的范围。所以。土地管理法对土地上的财产权利，权利的归属，国家对这种财产权利的管理等，都作出了有关的规定，并且其中有些规定在法律上是有突破意义的。

1.土地所有权

土地所有权是由土地所有制决定的，也就是土地所有权是土地所有制在法律上的表现。我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，从而在土地所有权方面，确立了国有土地和农民集体所有的土地这两种所有权。

土地所有权的一个特点是具有排他性，也就是同一块土地上只能有一个所有权存在，而不能同时存在两个以上的所有权，因此，土地管理法首先规定城市市区的土地属于国家所有；同时又紧接着规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。这样的规定，可以涵盖所有的城乡土地，在一块土地上只能有一种土地所有权，排除了确认土地所有权时可能出现遗漏、重叠或交叉。关于城市市区这个概念，应作专门的界定，不能用行政区划来代替，尤其是在一些城市中将郊区县改称为区，就难以将这个新改名的县的农民集体所有的土地都改为国有土地。

关于土地所有权的确认，国有土地的所有权只能由国家统一行使，具有唯一性和统一性，国家以外的任何社会团体和个人都不得作为国有土地的所有权人。农民集体所有的土地，土地管理法明确规定由县级人民

政府登记造册，核发证书，确认所有权。这种由法律来确定的土地所有权是一种完整的、全面的财产权利，它并不是一个抽象的概念，而是具体地表现为占有、使用、收益、处分等四种权能。

在新的土地管理法中，对土地所有权作出规定时，还有两项规定是重要的，一项是明确由国务院代表国家行使国家所有土地的所有权；另一项是明确了农民集体所有的土地由谁来行使其所有权的问题，土地管理法规定，依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。属于村内的农民集体分别所有的（实际上是以生产队为基础延续存在的）由村内的农村集体经济组织或者村民小组经营、管理，还有一层就是乡（镇）的，则由这一级的农村集体经济组织经营、管理。这两项规定的积极作用在于可以有效地维护土地所有者的合法权益，并且这样规定是可以操作的，符合实际情况。

2．土地使用权

土地使用权是指土地使用者在法律规定的范围内对所使用的土地有占有、使用和收益的权利。这种权利的产生是以土地具有使用价值为基础，同时又具有某些商品属性。在法律上是以宪法中有关土地的使用权可以依照法律的规定转让为根据的。

在土地管理法中，对土地使用权作出了多项规定，主要的有：

一是，明确规定土地使用权可以依法转让，这样就使土地使用权从土地所有权中相对地分离出来，是一项独立的权利，当然，从其根源上说，土地使用权仍然是土地所有权的内容之一。

二是，明确规定国家依法实行国有土地有偿使用制度；国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。这些法律规定表明，土地使用权可以有偿取得，单位和个人都可以取得土地使用权；土地使用权的取得必须具有合法性，非法使用土地不能形成土地使用权。

三是，明确规定：农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权;单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。这些法律规定使土地使用权依法得到确认，使用者凭借合法的依据，占有与使用土地，在这里占有与使用是一致的，占有是使用的前提，使用是占有的目的。

四是，明确规定依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。这项法律规定表明，依法取得的土地使用权是一项可以独立存在的权利，它可以与所有权一样受到法律的保护，至于保护的内容则根据依法取得权利的内容决定。

3．土地承包经营权

土地承包经营形式是在我国农村改革中创立的，在适应中国的实际情况，调动农民的积极性，推进生产力发展等方面显示出巨大的威力。这种承包经营关系反映在法律上，就产生了土地承包经营权这个特定的概念。民法通则规定，公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护；承包双方的权利和义务依照法律由承包合同规定。新的土地管理法总结了近十几年在土地承包经营方面的经验，吸收了人民群众要求稳定土地承包经营关系、切实保护双方合法权益的意见，增加了有关土地承包

经营的法律规范、使之趋于完善并增强可操作性。

土地管理法中对土地承包经营按三种情况作出规定，即:

一是，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营。这种情况的土地承包经营，法定期限为三十年，在这个期限内要对承包的土地进行适当调整的，必须经过法定的程序。

二是，国有土地可以由单位或者个人承包经营。

三是，农民集体所有的土地可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营。对于这种情况的承包经营，必须经法律规定的特定的程序决定。

土地管理法对上述三种承包经营情况作出规定时，它们的共同原则与具体要求为：

第一，土地承包经营权是在土地公有制的基础上确立的，它是依赖于国家、集体土地所有权的一种权利；

第二，土地承包经营行使权利的范围只限于是从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，承包者无权超出这个范围使用土地；

第三，承包经营土地，发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务,在承包的三种情况中，除由本集体经济组织的成员的承包期限由法律规定外，其余两种的则由承包合同约定；

第四，承包经营土地者有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务；

第五，农民的土地承包经营权并不是简单地按市场原则有偿地使用土地，而是包含着集体经济组织和农户双层经营的因素，农民应当有土地使用权；

第六，土地承包经营权是一项独立的权利，在依法取得后，承包者就有在承包经营的土地上依法占有、使用、收益的权利，这些合法的权益受法律的保护。

五、土地用途管制制度的实施

土地管理法确立了土地用途管制制度，同时又对这项制度的实施作出了多项法律规定，主要集中在土地利用总体规划等方面，应当较为细致地了解其要点，尤其要理清其中的相互关系。

1．土地利用总体规划的体系与编制

在土地管理法中，实行土地用途管制是以土地利用总体规划为根据的，所以土地利用总体规划的体系与编制十分重要，在这部法律中作出的主要规定有：

一是，规划的体系。土地管理法要求各级人民政府应当组织编制土地利用总体规划，这实际上就是按行政管理的体制来编制规划，规划的区域由行政区划决定；按我国当前的体制计算，就要编制全国、省、市、县、乡五级的土地利用总体规划。在不同级别之间，土地管理法又明确规定，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，这样上一级规划对下一级规划进行控制，下一级规划体现上一级规划的要求，各级之间可以做到协调、衔接。

二是，编制规划的依据。编制土地利用总体规划的主要任务是，认真体现有关土地的基本国策，协调国

民经济和社会需要等方面的用地矛盾，合理配置土地资源，对土地开发利用进行总体上的布局，相应地确定具体地块。正是由于土地利用总体规划承担上述任务，因而土地管理法规定，应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，编制土地利用总体规划。这样的规定，就是确定了编制土地规划的法定的依据，明确了在编制土地规划时与其他重要方面的基本关系，避免主观随意性。

三是，编制规划的原则。为了保证土地利用总体规划的正确编制，土地管理法规定了明确的编制原则，要求严格地保护基本农田，控制非农业建设占用农用地，统筹安排各类用地，保障土地的可持续利用，占用耕地与开发复垦耕地相平衡等。

四是，规划的可操作性。主要是对县级规划和乡镇规划作出了特定的要求，规定县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。因为县级规划是基层规划，确定县内不同地区的土地利用方向．运用土地利用分区的办法控制各类用地的布局和土地利用结构的调整，作为土地用途管制的依据，这样就可以有效地进行管理。对于乡镇规划，不但要求划分土地利用区，而且规定要根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。这是一项很重要的规定，它使土地利用总体规划具有确定性、可操作性，能落到实处，便于社会公众监督，防止利用规划的不确定性而行私作弊；在乡镇规划中土地用途落实到地块，还使上级规划的数量控制、土地使用方向的控制，能够有效地实现，真正发挥土地利用总体规划的实际控制作用。实行地块控制，这是在审议修改土地管理法修订草案时新增的内容，它既反映了实践中行之有效的经验，又表明了使土地利用总体规划变得强而有力的立法意图，竭力防止“规划规划，墙上挂挂”的现象，因为这种现象不仅仅是一个方法问题，而是会直接影响土地用途管制制度能否真正实施的大问题，所以要消除虽然有了规划，但是难作实际控制的弊端。当然，这种弊端并不是实行地块控制就能完全消除，但是它是一项必不可少的有力措施，而且在法律上作出了明确规定，就是必须依法执行的。

五是，规划的审批。在新的土地管理法中作了严密的规定，总的精神是审批权集中于国务院和省级人民政府，同时又作出了可以操作的安排。具体的内容为：省一级的、省会城市的、人口一百万以上城市的和国务院指定城市的土地利用总体规划由国务院批准；除上述四种情况外，其他的土地利用总体规划由省级人民政府审批；法律又专门规定乡镇土地利用总体规划由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准，这样使数量很大的乡镇规划的审批以授权的办法适当分散，但审批权还是集中的，只是便于实施并有利于保证审批质量。

2．土地利用计划

土地利用计划是独立编制的分阶段实施土地利用总体规划的一种安排，因此，它是按年编制的体现的特点，用于控制当年土地利用的一种法定的文件。土地管理法对它的有关事项作出了规定，主要为：（1）土地利用计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制；（2）编制审批程序与土地利用总体规划的相同，这样规定就是要使两者紧密衔

接，土地利用计划紧扣总体规划；（3）土地利用计划是有权威的，一经审批下达就必须严格执行，作为具体建设项目用地审批的依据；（4）省级人民政府要向同级人大报告土地利用计划的执行情况，接受同级人大的监督，这项报告是由法律具体确定的，其具体内容应当与土地利用计划相对应。

3．土地利用总体规划与其他规划的关系

土地管理法不但对土地利用总体规划进行了规范，而且还涉及到了它与其他一些相关规划的关系。主要是：土地利用总规划以国民经济和社会发展规划为依据进行编制。后者是前者的基础；城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模，所以这样规定，因为从空间范围看，土地利用总体规划是复盖所有的土地，合理组织开发利用整个土地的，而城市规划、村庄和集镇的规划，只是土地利用规划的一部分，从土地利用而言是整体与局部的关系，当然，在城市规划区内、村庄和集体规划区内，用地的布局、规模和用地选择又应符合这些规划的要求，适应专项规划的安排，对此，土地管理法中作出了有关的规定；江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接，这又是从土地利用来说，要处理好整体与局部的关系，但从专项规划而言，又有一个横向互补的关系，所以土地管理法规定，在一些特定的区域内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。

4．土地利用总体规划的修改

对于修改程序，在土地管理法中作了严格的规定，目的在于维护土地利用总体规划的权威性与稳定性，防止利用修改程序否定整个规划或者篡改规划的内容。有关修改的基本原则为：经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。对于一些原来由国务院或者由省级人民政府批准的基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，仍需根据原批准机关所出具的文件才能修改。除了这样的法定程序外，并无例外的规定。

5．关于土地统计

实行土地用途管制制度，编制土地利用总体规划，都需要有真实、准确、全面的土地统计数据为依据，因此在土地管理法中对土地统计作出明确的规范，首先是在法律上确定国家建立土地统计制度；第二是规定由县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计；第三是定期发布统计资料，土地和统计两个部门共同发布的土地面积统计资料是编制土地利用总体规划的依据；第四是土地所有者或者使用者提供土地资料不得虚报、瞒报、拒报、迟报，这些都是为了保证正确地把握土地利用情况，以利于对土地资源进行严密的分析、评价与决策。

六、耕地保护的法律措施

耕地保护是新的土地管理法的突出内容，也是这部法律的核心所在，所以专列一章，确立了一系列的对

耕地实行严格保护的法律规范，其中主要的有：

1．国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。这和在这部法律的总则中所确立的切实保护耕地是基本国策，对耕地实行特殊保护的规定是完全一致的，将保护耕地提高到了中华民族生存和整个社会稳定的高度来对待。

2．国家实行占用耕地补偿制度。一是占用耕地的要“占多少，垦多少”，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，就应当缴纳耕地开垦费；二是以省为单位，确保本行政区域内耕地总量不减少。对于这种占用耕地必须补偿，保持平衡的制度，有的人有不同的认识，担心它难以实现，经过有关部门的细致测算，认为它是可行的，除了新垦一部分土地外，更重要的是在现有的土地中，尚有较大的潜力可挖。对此，还要考虑到当前不合理占用耕地、浪费耕地问题较为严重的情况下，必须以强有力的法律措施保护耕地，实行占补平衡，将占用耕地的补偿制度确立为法定的制度，成为新土地管理法有特点的重要内容之一。

3．国家实行基本农田保护制度。基本农田是为了保证主要农产品基本需求而划定并严加保护的耕作区域，土地管理法对基本农田的划定范围作了具体规定是有重要作用的，可以使应该保护的农田划入进来，防止该划入的不划入，不该划入的而形式上划入充当其数。为了能准确地划定基本农田保护区，土地管理法还规定，基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地部门会同农业部门组织实施。同时。为了从数量上有必要的控制和基本的保证，还规定以省为单位划定的基本农田应当占区域内耕地的百分之八十以上，也就是不能少于百分之八十，但可多于。

4．保护耕地的必要措施。或者说是为了严格地保护耕地，土地管理法有针对性地作出了若干特别规定，包括：应当采取措施，改良土壤，提高土地肥力；节约使用土地，能利用荒地、劣地的，不得占用耕地、好地；禁止破坏耕地，防止土地荒漠化、水土流失、盐渍化、污染土地等；禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，对已闲置、荒芜的耕地采取严厉的措施；鼓励合理地开发未利用土地；鼓励土地整理，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地；对因挖损、塌陷、压占等使土地遭到破坏的，应当进行复垦，优先用于农业。这些规定是将实践中证明了的有效措施上升为法律，以更有力地保护耕地，对一些破坏、浪费土地的行为列为法律禁止的事项，加大了保护耕地的力度。

七、关于建设用地的管理

对于建设用地，在土地管理法中作出了明确的界定，就是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。这样的界定有利于考虑建设所需要的土地，也有利于控制建设用地，加强管理，因此在土地管理法中确立了下列几方面的规范：

1．建设用地的取得

主要区分三种情况，第一种是任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，这样可以有计划供应建设用地，同时可以控制集体所有的土地自行流入市场；第二种情况为，农村集体经济

组织使用本集体农民所有的土地兴办企业、安排村民的宅基地，则可经依法批准后直接使用，不需要将集体所有的土地由国家征用后再用；第三种情况为，乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地，如果是经依法批准使用农民集体所有的土地，也不要求由国家征用后再用。后面两种情况反映了集体所有制土地的特点，但是也要受到严格的管理，而不是可以自行地使用这些土地作为建设用地。

2．农用地转为建设用地

这是土地管理中一个极为重要的环节，新的土地管理法对此作出规定，集中了审批的权力，有了明确而严格的界限。它的要点在于：

一是，农用地转为建设用地，必须经过依法审批，否则就是非法占用土地；这种农用地转用审批是国家控制土地利用的结构，保护农用地的必要手段，应当相对集中地来使用，以求达到控制的目的。

二是，农用地转用的审批权集中于国务院和省级人民政府，但省级人民政府可以依法作一定的授权，这种授权是与土地利用总体规划的授权审批相联系的。

三是，农用地的转用要以土地利用总体规划为依据，也就是在土地利用总体规划中，将会有一些农用地被列入建设用地的范围内，这些农用地的转用手续并不是一次统一办理，而是根据实际需要在土地利用计划中分批分次的安排，并由原批准土地利用总体规划的机关批准，这样，在规划中划定的用途与农用地的转用是一致的，并且由同一个层次的审批机关批准，工作上也可以衔接。

四是，在已批准的农用地转用范围内；具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准，这实际上是对已办理过转用手续的建设用地按项目进行具体分配，实行分级管理，审查各个项目的用地是否合理、合法。

五是，除了国务院批准的和已由土地利用总体规划划定的建设用地外，其他的各种农用地转为建设用地的事项，也就是建设项目占用土地，涉及到农用地转为建设用地的，审批权集中到省、自治区、直辖市人民政府。这样，可以防止一些机关、单位滥用权力，涉足农用地的转用，造成土地管理中的混乱，当然，也是保护农用地的一项有力举措。

3．土地征用

在土地管理法的总则中即确定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。按照这项法律规定，征用土地是国家的行为，是在社会主义公有制的基础上土地所有权的转移，并不是土地的买卖，征用土地的对象只限于是集体所有的土地，已经属于国家所有的土地则不存在征用问题。

土地管理法对征用土地作出了一系列的规定，并且有多项是在这次修改时新增加的，主要内容为：

（1）征用土地的审批权。在新的土地管理法中，这项权力集中于国务院和省级人民政府，改变了土地征用权分散行使的现象，也注意纠正分散行使引致的弊端。国务院和省的权限划分有明确的界限。

（2）征用农用地的。必须先行办理农用地转用审批，如果中央和省两级已依法批准农用地转用的，则可同时办理征地审批手续，这里表明，转用是征用的前提条件，如果农用地不被转用，则国家无须征用农民集体的土地。

（3）国家征用土地由县级以上地方人民政府组织实施。国家征用土地是以国家的力量来实现土地所有权的依法转移，因此只有法定的政府机关才能行使这项权力，非法定的机关和单位是无权这样做，比如县级以土地方人民政府之外的政府机关、企业、事业单位，都不是征用土地的法定的组织实施者。否则，就是违法的，就会是扰乱了国家征用土地的秩序。

（4）征用土地给予经济补偿。土地管理法明确规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。这项规定和有关征用土地补偿标准的规定表明，这种补偿是由国家确定了标准的一种经济补偿，并不是国家向农民买地的“市场价格”，价格是商品交换的产物，而在土地管理法中还没有将征用土地视同为商品交换，即土地买卖。新的土地管理法中的征用补偿标准比原有的规定有了提高，内容也较为完善，并且规定了国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征地补偿标准，这样，更为灵活一些，也有利于从实际出发考虑征地的经济补偿，当然，这是法律的授权，与前面所定标准并不矛盾。

（5）征地程序和农民利益保护。土地管理法在这方面都作出了新的规定，反映了现实的需要和群众的愿望，首先规定，有关的地方政府应当公告征地补偿安置方案，听取被征地的集体经济组织和农民的意见，防止土地被征用而种地的农民还不知道的不正常现象；第二是规定，征用土地的补偿费用收支状况要公布，接受监督，这是关系到农民切身利益的大事，法律作了规定，直接保护了农民利益；第三是明确规定，禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，这是一项有针对性的制止侵犯农民利益的规定；第四，政府应当支持被征地的集体经济组织和农民从事开发经营，并不是征了地给了补偿费之后就可以撒手不管了，而是从法律上就有责任支持被征用了土地的农民。

4．建设用地的取得方式和使用

新的土地管理法从中国国情出发，体现用途管制制度的基本要求，加强对建设用地的管理，确立了一系列有关的法律规范，目的就是在这个领域中建立严格的法律秩序，必须有规范地取得建设用地并规范地使用。主要要点为：需要使用国有建设用地的，应当依法申请并经县级以上人民政府批准；建设单位使用国有土地，取得的方式主要为有偿使用，但在特定的情况下可以用划拨方式，其必要条件是在法律规定的范围内，为了公共利益的需要；国有建设用地必须按已约定的或规定的用途使用，不得擅自改变；临时使用土地应当严格控制，一般不超过二年；在出现法定的情形时，可以收回国有土地使用权。

5．乡村建设用地

这是指乡村中的集体以及个人因建设需要而使用土地，它是建设用地的一个组成部分，但所使用的为集体所有的土地，虽然情况不同，仍然需要依法管理，新的土地管理法对下列重要事项作出规定是必要的：

一是，乡村建设用地应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用计划，由农用地转用的必须经过依法审批，决不能认为是集体的土地就可以随意使用，放松管理；

二是，举办企业、兴建公共设施、兴办公益事业使用土地，都要依法申请并经过批准，并且专门规定，涉及占用农用地的，要依法办理转用的审批手续；

三是，农村村民一户只能拥有一处宅基地，这是一项重要的规则，适用于所有的农村，只有这样才能保护农民的合法利益，防止滥用权势抢占土地；至于占地标准，以省为单位规定；所指的村民，只应是农村集体经济组织的成员，并不是原来所指的含混的“农村居民”；农村村民出卖、出租住房后，就不应再享有被分配宅基地的权利，因为这种权利仅能享有一次。

6．集体土地使用权转移的特别规定

这是指土地管理法第六十三条所作的规定，即农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。所以这样规定，一是考虑已经存在的乡镇企业大量地合法地使用土地的情况；二是考虑乡镇企业合乎情理的发展变化的需要。当然，从法律上是支持了乡镇企业，但是也要防止利用这项特别规定进行集体土地使用权的不正常转移。

八、监督检查与法律责任

在土地管理法中新设监督检查一章与修改充实了法律责任一章，目的就在于加强执法，保证法律的实施，强化对土地违法行为的制裁力度，违法者必须受到惩罚。这部法律的前五章，确立了土地管理的法律原则与行为规范，这些原则与规范要得到切实的遵守，必须以国家强制力作为后盾，使认真遵守执行的将受到保护，恣意违反的将受到惩处。

有关监督检查的规定，明确了县级以上人民政府土地行政主管部门的监督检查职责，履行其职责时有权采取的措施，被检查单位或者个人应有的义务，监督检查部门必须尽职尽责做到的事项。建立这样的监督检查制度是建立土地管理法律秩序的必要保证之一，要坚持将土地管理纳入法制的轨道，但又不会是自发地形成这个轨道及进入这个轨道，而要经过艰苦的工作与严肃的执行制度，经常的与违反土地管理法律、法规的行为作斗争，所以，监督检查这一章的内容是重要的，立法机关在审议修改时增列了这一章，得到了各方面的赞成并顺利地被确认。

关于法律责任一章，与整个法律所作的修改一土地关系的各项法律规定得以贯彻实施，维护国家统一集中管理土地的职能，维护人民群众的合法权益不受侵犯。在法律责任中，对买卖或者以其他形式非法转让土地的，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，都规定给予严厉的处罚；对破坏耕地、违法侵占耕地的行为，都要追究法律责任，包括追究刑事责任；对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的行为，决不姑息迁就，而是严厉地加以惩处，不让非法占地者逃避法律责任；对无权批地、越权批地、不按规划批地、违反法定程序批地的，批准文件无效，追究直接责任人的法律责任；对违法侵害农民利益的行为、损害国家利益的行为，都要受到制裁；对土地管理部门工作人员的违法行为也规定了法律责任。所有这些，都是由新的土地管理法的立法宗旨所决定的，成为我国土地法律制度必不可少的一部分，在掌握整部法律内容时，应当重视这部分的内容，具体地研究有关条文。

第二部分 释义 第一章 总则

第一条 为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。

【释义】 本条是关于土地管理法立法宗旨的规定。

一、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）是1986年6月25日，由第六届全国人大常委会第十六次会议审议通过，于1987年1月1日起正式施行的，至今已有11年。土地管理法施行过程中，在1988年曾作过一次修改。1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案，根据我国改革开放和经济发展的实际，对我国的土地制度作了重大修改，确立了土地使用权可以依法转让的制度。为了使土地管理法的有关内容与宪法修正案相一致，1988年12月29日，第七届全国人大常委会第五次会议审议通过了《关于修改＜中华人民共和国土地管理法＞的决定》。1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议审议通过了土地管理法修订案，于1999年1月1日起施行。这是对土地管理法的又一次重大修改，由于这次修改土地管理法不是对个别条款的修改，涉及的内容比较多，因此没有采取修改决定的方式，而是采取了修订案的方式。在以前的法律修改中，只有刑法修改曾经采用过这种方式。

二、土地管理法施行以来，对于加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，保护耕地，发挥了积极的作用。一是耕地保护取得了一定成绩。据国家统计局统计数字显示，1958年到1986年，全国累计减少耕地6．11亿亩，平均每年减少2107万亩。土地管理法实施后，耕地锐减的势头开始得到控制，1986年到1995年，耕地累计减少10266万亩，平均每年减少1027万亩。另外，由于加大了土地复垦工作的力度，10年间共开发复垦耕地7368万亩，在一定程度上减轻了耕地减少的压力。二是保证了国家建设用地，保护了农民的权益。土地管理法施行的10年，是我国经济建设高速发展的时期，为了保证经济建设，特别是国家重点扶持的能源、交通、水利项目和城市建设对用地的需求，各级人民政府按照土地管理法的有关规定做了大量协调和组织工作，一方面保证了国家建设的需要，另一方面对被征地的农民作出了妥善安置，保护了农民的权益。三是依法建立了土地登记发证制度，维护了土地的社会主义公有制。按照土地管理法的有关规定，建国以来第一次在全国范围内实行了土地登记发证制度。目前，全国范围的各项建设用地的初始登记和发证已基本完成，土地变更登记正在有序进行，为社会主义市场经济的建立和土地资产的管理奠定了基础。四是土地管理法律、法规体系已经初步形成。各地相继依法建立了土地管理机构，在土地管理特别是耕地保护中发挥了重要作用。土地管理的各项基础业务工作得到加强，为进一步做好土地管理工作创造了条件。土地管理法实施以来，我国的土地管理工作虽然已经取得了一定的成效。但是，随着改革深化、形势发展，特别是计划经济向市场经济的转变，现行土地管理法的若干规定已经明显地不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要。例如，目前建设用地采用的“分级限额审批”制度在计划经济和单一投资体制下曾发挥过重要作用。但是，随着经济体制的改革，这种管理方式逐渐失去效力，难以控制建设用地的总量。一些地方政府普遍采用“化整为零”、“下放土地审批权”等办法扩大或者变相扩大自己审批土地 的权力，造成了建设用地供应总量的失控。同时，土地管理法对土地利用总体规划和农用地转为建设用地的规定过于笼统，可操作性不强。由此，一些地方违法批地、乱占耕地、浪费土地的问题时有发生，造成耕地面积减少，土地资产流失。城镇外延扩张、村庄分散建设占用耕地严重。随着我国人口的不断增长，人地矛盾已经十分尖锐。对土地管理特别是耕地保护这个事关全局和中华民族子孙后代的大问题，党中央、国务院高度重视，经过反复研究，于1997年4月15日发布了《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求加强土地的宏观管理，进一步严格建设用地的审批管理，严格控制城市建设用地规模，加强农村集体土地的管理，加强对国有土地资产的管理，加强土地的执法监督检查，加强对土地管理工作的组织领导。并暂时冻结非农业建设项目占用耕地和县改市的审批，对1991年以来各类建设以及农村宅基地用地情况进行全面的清查。据此，国务院于1998年4月11日向全国人大常委会提交了关于提请审议土地管理法（修订草案）的议案。这项议案经过九届全国人大常委会第二次、第三次和第四次会议三次审议修改后被通过。

三、这次修改土地管理法的指导思想是：以中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知为指导，以建立土地用途管制制度为核心，突出切实保护耕地这一主题；对现行土地管理法中合理的、切实可行的制度、措施予以保留。对一些已经不能适应现实情况的规定加以修改、完善；注意与城市规划法、城市房地产管理法、森林法、草原法、渔业法等有关法律相衔接。修改的重点是：将土地管理方式由以往的分级限额审批制度改为土地用途管制制度，强化土地利用总体规划和土地利用计划的效力，通过土地用途管制，加强对农用地、特别是耕地的保护；在用途管制的前提下，上收审批权，包括土地利用总体规划的审批权，占用农用地、特别是耕地的审批权和征地审批权；充实和完善执法监督检查和法律责任的规定，加大对土地违法行为监督检查和处罚的力度。这次土地管理法修改涉及的内容虽然比较多，但与十几年前制定土法管理法时相比，我国的土地基本国情并没有根本改变，制定土地管理法所要达到的目的也没有改变。因此，本条关于立法宗旨的规定在这次修订中基本未作修改，只是根据可持续发展战略的要求，将原条文中“适应社会主义现代化建设的需要”修改成“促进社会经济的可持续发展”。

四，按照本条的规定，本法的立法目的有以下几个方面的内容：一是维护土地的社会主义公有制。我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地公有制是我国土地制度的基础和核心，是社会主义制度的基本特征。在实行市场经济的条件下，土地公有制和土地市场化并容，以土地所有权和使用权分离实现土地的商品性。依法维护土地的社会主义公有制具有十分重要的意义。二是保护、开发土地资源，合理利用土地。土地作为一种宝贵的自然资源，是人类生存和生活的基本生活资料。随着我国人口的增长和经济的发展，使土地数量的有限性和土地需求的无限增长性之间的矛盾日益突出。因此，有效地保护土地资源，合理利用土地是制定本法的一项重要任务。三是切实保护耕地。耕地是农业最基本的生产资料。我国是一个人口众多的农业大国，但是人均耕地数量少，耕地的后备资源不足，为了稳固农业基础，必须切实保护耕地，这是由我国的基本国情所决定的。四是促进社会经济的可持续发展。当前，走可持续发展的道

路已经成为世界各国的共同选择。土地作为一种自然资源，它的存在是非人力所能创造的，土地本身的不可移动性、地域性、整体性、有限性是固有的，人类对它的依赖和永续利用程度的增加也是不可逆转的。因此，通过立法强化土地管理，保证对土地的永续利用，以促进社会经济的可持续发展也是制定本法的一项重要任务。五是根据依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略，使土地管理规范化、制度化，纳入法制轨道，依法得到加强。本条的规定与本法其他条文的规定之间是目的与手段的关系，本法的其他条文都是为实现立法目的服务的。通过这次对土地管理法的修订，特别是土地用途管制制度的建立，必将对本法立法目的的实现起到重要的作用。

第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。

国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

【释义】 本条是关于我国基本土地制度的规定。

一、我国实行土地的社会主义公有制。宪法第六条规定，“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”土地是宝贵的自然资源，同时也是最基本的生产资料。中华人民共和国建国以后，我国土地的社会主义公有制逐步确立，形成了全民所有土地，即国家所有土地，劳动群众集体所有土地，即农民集体所有土地，这样两种基本的土地所有制形式。土地所有制的法律表现形式是土地所有权，即土地所有者对其土地享有占有、使用、受益和处分的权利。根据宪法和本法规定，我国城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。因此，我国土地公有制的法律表现形式是国有土地所有权和农民集体土地所有权。国家和农民集体是我国土地所有权的主体，国家和农民集体对自己所有的土地行使权利受法律保护。对于任何侵犯公有土地所有权的行为，都将受到法律制裁。土地公有制是我国土地制度的基础和核心，也是我国社会主义制度的重要经济基础，一切土地立法都必须遵循和维护这一制度。

二、国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。国有土地所有权由国务院代表国家行使，是指国务院代表国家依法行使对国有土地的占有、使用、收益和处分的权利。在法律上规定国务院是国有土地所有权的代表，一是明确地方各级人民政府不是国有土地所有权代表。无权擅自处置国有土地，只能依法根据国务院的授权处置国有土地；二是赋予中央人民政府行使国有土地资产经营管理的职能；三是明确国有土地的收益权归中央人民政府，国务院有权决定国有土地收益的分配办法。国务院代表国家行使国有土地所有权，但是在国有土地的具体经营、管理上，国务院可以直接行使有关权利，也可以授权地方人民政府或者委托国有公司行使有关权利。关于农民集体所有土地的所有权应当由作为该土地所有权主体的农民集体行使。至于具体经营、管理，根据本法的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，可以由村集体经济组织

或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，可以由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

三、不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地；土地使用权可以依法转让。为了保护土地的社会主义公有制不受侵犯，同时也是为保护我国的耕地资源，宪法第十条第四款规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”买卖行为的法律特征是将财产的所有权由出卖人转移给买受人，因此买卖行为的法律后果是改变财产的所有权。我国公有土地所有权的主体只能是国家和有关农民集体，除国家为了公共利益的需要可以依法征用农民集体所有的土地外，公有土地的所有权是不能改变的。任何买卖或者变相买卖土地，即通过买卖改变土地所有权的行为都是非法的，都必须依法禁止。土地不仅是我国最紧缺的自然资源，还是最重要的公有资产。随着我国经济体制改革的不断深入，特别是社会主义市场经济体制的逐步建立，土地的商品属性日益显现出来。为了适应土地使用制度改革的需要，1988年4月第七届全国人民代表大会第一次会议通过宪法修正案，将宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”即删去了禁止出租土地的规定，增加了土地使用权可以依法转让的规定。同年12月，第七届全国人大常委会第五次会议通过关于修改土地管理法的决定，根据宪法修正案对土地管理法的有关规定作了相应修改。这些规定为土地使用制度改革提供了有力的法律保障。将土地使用权和所有权分离以实现土地的商品属性，有利于土地资源的优化配置，有利于探索土地公有制的有效实现形式，有利于公有土地资产的保值和增值，也有利于促进对外开放、引进资金。经过多年的实践，我国土地使用制度改革，特别是国有土地使用制度改革已经取得了巨大成功。

四、国家为公共利益的需要可以依法征用集体所有的土地。宪法第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”这就赋予了国家土地征用权，确立了土地征用制度。在我国，土地不是为国家所有，就是为集体所有。各项公共或者公益事业的发展所需要的土地，主要来源于对国有土地的分配调整，但由于国有土地不足而涉及集体所有的土地时，为了保证社会公共事业或者公益事业的发展，体现全社会的长远利益，建立一种使集体所有土地转为国有，以用于公用的特殊取得制度，并使其合法化，是完全必要的。土地征用具有强制性和补偿性的特征，即被征地单位（集体土地所有权人）不得以其所有权从事对抗行为，不得阻挠；国家在一定的范围内依法对被征地单位予以适当补偿，而不是赔偿。同时需要指出的是，为了保护集体土地所有权人的合法权益，国家土地征用权也不能滥用，必须依照法律规定的条件和程序行使。

五、国家依法实行国有土地有偿使用制度。我国土地使用制度改革前的长时期内，国有土地是由国家以行政手段无偿划拨给企业，事业单位使用的。这种土地使用制度有很多弊端：一是土地资源配置效益差，利用效率低下。土地使用者在用地上既没有压力，也没有动力，多占少用、早占晚用、优地劣用、占而不用甚

至乱占滥用，严重地浪费了土地资源，而国家对此因缺乏调节余缺的机制而无能为力。二是国有土地收益大量流失。国家凭借土地所有权，本应取得一定的收益，但实际上相当一部分土地收益流入了用地者的手中。三是导致了企业间的不平等竞争。由于不同企业都从政府无偿得到不同位置和数量的土地，拥有较多土地且位置优越的企业，与缺乏土地位置较差的企业，实际上处于不平等的竞争地位。因此，对国有土地使用制度进行改革具有重要意义。首先，国有土地使用制度改革是经济体制改革的重要组成部分。这是因为，（1）土地公有制是社会主义公有制的重要组成部分，在市场经济条件下，只有实行国有土地有偿使用制度，才能使国家对土地的所有权在经济上得到实现，才能真正保障社会主义公有制的主体地位。（2）土地是巨大的社会财富，而且会随着经济和社会的发展不断增值。国家掌握了国有土地的收益，就有足够的财力发展生产和调节社会分配，贯彻以按劳分配为主体的社会主义分配原则。（3）土地是基本的生产要素，土地使用权应当进入市场。社会主义市场应当是一个包括了消费品市场、生产资料市场和资金、劳务、土地等生产要素市场的完整体系。土地使用权不进入市场流通，市场体系就不完善，市场调节的作用也不能充分发挥。其次，只有实行有偿、有限期、能流动的国有土地使用制度，对土地既作为资源管理，又作为资产管理，才能合理配置土地资源，实现最大的土地利用效益，并确保土地资产的保值和增值。最后，进行国有土地使用制度改革，实行国有土地有偿、有限期使用制度，是实现城市基础设施建设良性循环、促进经济发展的正确途径。1994年7月5日，第八届全国人大常委会第八次会议审议通过的城市房地产管理法对国有土地有偿使用制度作出了具体规定。国有土地有偿使用制度，主要是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金，具体内容包括：（1）土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和土地利用计划。（2）土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行，出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地行政主管部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门实施。（3）土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。（4）土地使用权出让的最高年限由国务院规定。按照目前国务院的规定，土地使用权出让的最高年限是：居住用地七十年；工业用地五十年；教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或者其他用地五十年。（5）土地使用权出让，应当签订书面合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订。（6）土地使用者需要改变土地使用权合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同相应调整土地使用权出让金。（7）国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。（8）土地使用权出让合同约定的使用

年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，按照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。（9）土地使用权出让金全部上缴财政，列入预算。（10）以出让方式取得的土地使用权，可以设定抵押权；可以依法再次或者多次转让，转让后的土地使用权的使用年限为土地使用权出让合同约定的使用年限减去原土地使用者已经使用年限后的剩余年限。除国有土地使用权出让方式外，国有土地有偿使用制度还包括目前尚在改革、探索，将逐步被有关土地立法所确认的其他国有土地有偿使用方式。

六、国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权。划拨国有土地使用权，是指县级以上人民政府依照本法的有关规定批准，在土地使用者缴纳有关补偿、安置等费用后将一定数量的国有土地交付其使用，或者直接将一定数量的国有土地无偿交付给土地使用者使用。对建设用地，我国长期以来一直采用这种方式。随着国有土地使用制度改革的不断深化，出让国有土地使用权在整个建设用地供应总量中所占的比重在不断增加。但一直到目前，划拨国有土地使用权在建设用地供应中仍然占有重要地位。今后深化国有土地使用制度改革的主要目标就是要逐步增加国有土地使用权出让在建设用地供应总量中的比重，相应减少划拨国有土地使用权的供应数量。但是，从我国的实际情况出发，划拨国有土地使用权不可能完全取消，国家建设用地还不能都采用土地使用权出让的方式。因此，本条第五款将国有土地有偿使用规定为国有土地的基本使用制度，将划拨国有土地使用权作为国有土地有偿使用制度的一种补充。同时明确规定划拨国有土地使用权必须限于法律规定的范围。根据本法和城市房地产管理法的规定，下列建设用地的土地使用权，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。以划拨方式取得的国有土地使用权，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制，土地使用者可以长期使用。但是，以划拨方式取得的国有土地使用权不得擅自转让，确实需要转让的，必须依法报有批准权的人民政府审批，并办理有关法定手续。

第三条 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。

【释义】 本条是对土地基本国策和各级人民政府土地管理责任的规定。一、十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。人口多，土地少，特别是耕地少是我国的基本国情。我国国土总面积约960万平方公里，约占世界陆地面积的十五分之一，居世界第三位。但由于人口多，人均占有国土地面积不到世界人均占有量的三分之一。而在我国国土总面积中，不能或者难以利用的沙漠、冰川、戈壁、石山和高寒荒漠又占去相当大一部分。我国的耕地资源有以下几个显著的特点：一是人均占有耕地的数量少。目前，我国耕地的统计数约为14亿多亩，据全国土地利用现状调查，实际耕地

数字有所增加，但仍无法改变我国人多地少的基本状况。按统计数计算，我国人均耕地1亩多一点，不及世界人均耕地3亩多的三分之一。在全世界26个人口 5000万以上的国家中，我国人均耕地仅高于日本和孟加拉国，据第24位，相当于美国的九分之一，泰国的四分之一，印度、巴基斯坦的二分之一。二是耕地总体质量差，生产水平低。我国长江流域及其以南地区，耕地占全国的38％，水资源却占全国的80％以上；淮河流域及其以北地区，水资源不足全国的20％，而耕地却占全国耕地的62％。耕地中有灌溉设施的不到40％，抗自然灾害的能力差。耕地中还有近亿亩坡度在25度以上，需逐步退耕还林、还牧。三是耕地退化严重。由于我国许多耕地处于干旱和半干旱地区，受荒漠化影响，这些地区40％的耕地不同程度的退化。全国有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。四是耕地后备资源匮乏。我国耕地后备资源大约还有近2亿亩，但大多为质量差、开发难度大的土地。另外还有部分工矿废弃地，但可复垦为耕地的数量不大。耕地资源状况如此，每年因各项建设占用、农业结构调整以及灾毁等还在造成耕地不断减少。与此同时，我国的人口却还在不断增长。在现阶段粮食生产技术水平没有重大突破的情况下，人增地减的趋势已经成为我国经济社会发展中的一个重大问题和严峻挑战。我们这样一个社会主义大国，无论从政治上讲还是从经济上讲，十几亿人口的吃饭问题只有靠我们自己来解决，只有靠中国的耕地来养活中国人，现在这样，将来也是这样。因此，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地，是关系国计民生、关系国家发展全局和中华民族生存安危的大事，是我国的基本国策。

二、各级人民政府应当依法采取措施，全面规划，严格管理、保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。为了落实土地基本国策，本次土地管理法修订加大了各级人民政府在土地管理方面的责任，特别是在耕地保护方面的责任。具体包括以下内容：（1）各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。通过编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。（2）各省、自治区、直辖市人民政府必须采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。（3）实行耕地占用补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占河滩地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。（4）实行基本农田保护制度。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80％以上。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。征用基本农

田必须经国务院批准，地方各级人民政府无权批准征用基本农田。（5）非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。县级以土地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。（6）各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。（7）县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。此外，还对各种非法占用土地的行为规定了相应的法律责任。具体包括：责令限期改正或者治理；责令缴纳复垦费；责令退还非法占用的土地；限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任等。各级人民政府只要认真执行本法的有关规定，就能做好土地管理工作，将十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策落到实处，造福当代和子孙后代。

第四条 国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

【释义】 本条是对土地用途管制制度的规定。

一、土地用途管制，是世界上一些土地管理制度较为完善的国家采用的一种土地利用管理制度。日本、美国、加拿大等国家称之为“土地使用分区管制”；瑞典称“土地使用管制”‟；英国称“土地规划许可制”；法国、韩国则称“建设开发许可制”‟。实行这种制度的目的，是通过土地利用规划引导合理利用土地，促进区域经济、社会和环境的协调发展，其核心是依据土地利用规划对土地用途转变实行严格控制、这些国家实行土地用途管制的措施和手段大致相同，概括起来，就是主管地政的部门经过调查研究，用科学方法主动规划土地用途，先把区域内土地划分成各种使用区，再把使用区内土地逐宗编定为各种使用地，只要使用区划分合理，各种使用地编定恰当，并依法加以各种管制措施，就能使有限的土地资源满足经济和社会发展各方面的需要。从一些国家的情况看，土地用途管制在合理利用土地资源，特别是耕地保护方面取得了良好的效果。

二、土地用途管制是这次土地管理法修改的重点，也是修订后的土地管理法新增加的主要内容。本条第一款所称土地用途管制制度，是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编

制土地利用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地的制度。土地用途管制制度与用地分级限额审批制度的主要区别，在于主动依据土地利用规划划定土地用途，并依法规范土地利用行为，划分土地管理权限，控制土地用途变更。此外，土地用途管制制度采用规划公示的办法，向社会公众告示土地用途分区和用途限制，有利于社会公众对土地利用和管理实施监督。

三、本法对土地用途管制制度的具体内容和各个环节作了以下全面的规定：

1．明确规定了土地利用总体规划的地位、作用及审批程序。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局。土地利用总体规划是实行土地用途管制的依据。具体规定包括：

（1）各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

（2）土地利用总体规划的编制原则：一是严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；二是提高土地利用率；三是统筹安排各类、各区域用地；四是保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；五是占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

（3）土地利用总体规划要对土地按用途进行分类。本条规定从大类上将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，例如沙漠、冰川等。将土地作这样的分类是国家实行土地用途管制制度的需要，主要目的是限制农用地转为建设用地，特别是要对耕地实行重点保护。根据需要，各类土地还可以进行进一步的分类，并确定具体的分类标准。

（4）土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划。报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。前述以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

（5）全国和省级土地利用总体规划为宏观控制性规划，主要任务是在确保耕地总量动态平衡的前提下，统筹安排各类用地，控制城镇建设用地规模。通过规划分区和规划指标对下级土地利用总体规划进行控制。

县、乡级土地利用总体规划为实施性规划，主要任务是根据上级土地利用总体规划的指标和布局要求，具体划分各土地利用区，明确用途和使用条件，为农用地转用审批、基本农田保护区划定、土地整理、土地开发复垦提供依据。特别是乡（镇）土地利用总体规划，要具体确定每一块土地的用途，并向社会公告。

（6）土地利用总体规划的修改，必须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的用途。经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

2．明确规定了农用地转为建设用地的批准权限。根据土地用途管制的要求，建设用地必须符合土地利用总体规划所确定的用途，并且严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。因此，本法规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的．应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。前述以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

3．适当集中了征地审批权。根据宪法的有关规定，土地征用权属于国家。这次土地管理法修订，针对以往土地征用权过于分散带来的弊病，适应土地用途管制的要求，适当集中了征地审批权。征用基本农田，或者征用基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他土地超过70公顷的，都必须由国务院批准。征用前述以外的土地的、都由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。取消了省级以下人民政府的征地审批权。征用农用地还必须先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过省级征地批准权限的，还要依法另行办理征地审批。

4．完善了土地登记制度。土地登记是指国家依照规定程序将土地的权属、用途、面积、政府对该宗地的利用设置的管制条件等情况登记在专门的簿册上，同时向土地所有者和土地使用者颁发土地证书的一种法律制度。为适应土地用途管制的要求，这次土地管理法修订，对土地登记制度作了一些新的规定。一是规定农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。以加强农村建设用地的管理。二是规定依法改变土地用途的，应当办理土地变更登记。土地用途变更登记，是指对已经登记的土地用途发生变化的，经土地权利人申请，对原登记的土地用途依法进行变更的一种土地登记行为。土地用途变更登记是土地用途管制的一项措施。首先，土地用途是土地权利的重要内容，土地权利未经登记不受法律保护。其次，土地用途是依照土地利用总体规划确定的，改变用途要审查其是否符合土地利用总体规划。再次，改变土地用途应有合法批准手续，通过土地用途变更登记可以进行有效地监督。最后，土地用途决定土地价值和收益，通过土地用途变更登记有助于保障国家土地收益。

5．健全土地监督检查制度，强化土地法律责任。实行土地用途管制制度，要求使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。为加强监督检查，这次土地管理法修订专门增加了监督检查一章，授权县级以上人民政府土地行政主管部门，对包括违反土地用途管制在内的土地违法行为进行监督检查，并对各种土地违法行为规定了相应的法律责任。

第五条 国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。

县级以土地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

【释义】 本条是对土地管理体制的规定。

一、土地管理体制，即国家的土地行政主管部门的设置及其职责的法律制度。

我国的土地管理体制，是随着我国社会和经济的发展，随着全社会对土地资源的合理利用及土地管理工作的重要性的认识的不断深化，而发展变化的。

1986年以前，我国对土地的管理是由多个行政主管部门分散多头进行的，在各个部门之间职责划分不清，政出多门，管理方式主要是依靠行政手段，缺乏集中统一的土地管理系统和强有力的法律手段，管理制度很不健全。在这种情况下，土地的利用缺乏统一的规划指导和数量的控制，利用管理失控，乱占耕地和滥用土地的现象十分严重。据统计，仅1985年全国耕地净减少达1513.8万亩。面对这种情况，国家采取了一系列重大措施制止乱占耕地，其中一项措施就是建立国家土地管理局，作为国务院的直属机构，统一管理全国的土地。1986年国家土地管理局的成立，标志着我国土地统一管理体制的建立。从那以后十几年来，我国的土地管理工作取得了很大的成绩。1998年3月第九届全国人民代表大会第一次会议批准国务院机构改革方案，决定国家土地管理局与地质矿产部合并组建国土资源部，作为国务院的组成部门，负责全国土地资源的规划、管理、保护与合理利用。目前，国务院的土地行政主管部门即国土资源部。

二、关于国务院土地行政主管部门的职责，我国宪法第八十九条规定，国务院规定其各部各委员会的任务和职责，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。所以，本法只对国务院土地行政主管部门的职责作了原则的规定，“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。”

根据国务院批准，由国务院办公厅下发的《关于国土资源部职能配置内设机构和人员编制规定》的有关规定，国土资源部在土地管理方面的职能主要有：

1．拟定有关法律、法规草案，发布土地资源管理的规章；依照规定负责有关行政复议；研究拟定管理、保护与合理利用土地资源的政策；制订土地资源管理的技术标准、规程、规范和办法。

2．组织编制实施全国性及区域性的国土规划、土地利用总体规划和其他专项规划；参与报国务院审批的城市总体规划的审核，指导、审核基本农田保护规划、土地复垦规划、土地整理规划、未利用土地开发规划等专项规划和地方土地利用总体规划。

3．监督检查各级国土资源主管部门行政执法和土地规划执行情况；依法保护土地所有者和使用者的合法权益，承办并组织调处重大权属纠纷，查处重大违法案件。

4．拟定实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策，实施农地用途管制，组织基本农田保护，指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地的监督工作，确保耕地面积只能增加、不能减少。

5．制订地籍管理办法，组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测；指导土地确权、城乡地籍、土地定级和登记等工作。

6．拟定并按规定组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资。转让、交易和政府收购管理办法，制定国有土地划拨使用目录指南和乡（镇）村用地管理办法，指导农村集体非农土地使用权的流转管理。

7．指导基准地价、标定地价评测，审定评估机构从事土地评估的资格，确认土地使用权价格。承担报国务院审批的各类用地的审查、报批工作。

8．组织开展土地资源的对外合作与交流。

9．承办国务院交办的其他事项。

三、本条第二款是关于地方土地管理机构设置及其职责的规定。由于目前，我国正在进行新一轮的政府机构改革，国务院土地行政主管部门的机构改革刚刚进行完毕，省级及以下各级地方人民政府的土地行政主管部门的机构改革尚未开始进行，本法对其机构的设置及其职责，只作出了原则的规定，“县级以土地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”。

四、无论土地行政主管部门机构如何改革，职责如何划分，本法规定的有关土地行政主管部门的职责，都应当是土地行政主管部门职责划分的题中之义。

第六条 任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。

【释义】 本条对单位和个人遵守土地管理法律、法规的义务和检举、控告违反土地管理法律、法规行为的权利作了规定。

一、关于任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务。遵守法律、法规，即行为符合法律、法规的要求，依照法律、法规的规定办事。守法是法律、法规运行的重要环节，是法律、法规实施的基本形式之一。制定法律、法规的直接目的就是法律、法规的实行，因而要求人们遵守法律、法规。守法包括三方面要求。一是，国家机关及其工作人员在行使职权、履行公务时，必须严格守法不得违法，行为内容和方式要符合法律；二是，国家机关及其工作人员在其职权管辖之外的活动中，必须自觉守法；三是，公民和社会组织必须用法律来规范自己的行为，正确行使权利，忠实履行义务。守法是每一个社会主体应尽的基本法律义务。作为一种义务，它表现为负有这种义务的社会主体必须依法为某种行为，或者不为某种行为。《中华人民共和国宪法》第五十三条规定：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，”第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”社会主义法是权利和义务的统一。没有无义务的权利，也没有无权利的义务。任何社会主体在行使法律赋予的权利时，都必须履行法定义务，必须遵守法律规定。守法是维持社会主义政治秩序、经济秩序、生活秩序等社会秩序的要求。社会主义社会秩序的建立和维持，有赖于社会成员对法律、法规的普遍遵守。

二、就本条规定的任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务而言，土地管理法律、法规是调整土地关系的规范性法律文件，制定土地管理法律、法规的直接目的就是这些法律、法规的实行，因而要求每一个社会主体都要遵守。从法律义务的角度来讲，每个社会主体在享受法律权利的同时，也必须履行法律义务，本条将遵守土地管理法律、法规规定为任何单位和个人都必须履行的义务，这是从权利义务方面为土地管理法律、法规的实施提供了保障。再从守法是维持社会主义社会秩序的要求方面讲，我国的土地管理法律、法规是维持土地管理秩序行为规范，要使土地使用权的出让和转让、土地利用、耕地保护、建设用地的征用等方面的工作正常有序地进行，有赖于社会成员对土地管理法律、法规的普遍遵守。

首先，要求国家机关及其工作人员严格守法，不得违法。地方各级人民政府及其工作人员要严格按照土地利用总体规划确定的用途批准用地，要严格按照法律规定的程序批准占用、征用土地。前一时期，一些市、县政府从当地经济发展的局部利益出发，普遍采用“化整为零”、“下放土地审批权”等办法扩大或者变相扩大自己审批土地的权力，削弱了中央和省级人民政府对建设用地的审批权，造成了建设用地供应总量的失控和土地的大量闲置浪费。这从反面说明了国家机关及其工作人员遵守土地管理法律、法规的重要性。国家机关及工作人员要遵守土地管理法律、法规，还表现在国务院土地行政主管部门和县级以土地方各级人民政府土地行政主管部门及其土地管理监督检查人员要认真执法、严肃执法，不得徇私枉法。在处理土地违法案件时，必须严格按照法律、法规的规定，该给予行政处分的必须给予行政处分，该给予行政处罚的必须给予行政处罚，该移送有关机关追究刑事责任的，必须送交有关机关追究刑事责任。不得从部门或者单位利益出发，讲人情，讲关系，更不得“以罚代刑”。

其次，要求公民和社会组织必须用土地管理法律、法规规范自己的行为，正确行使土地管理法律、法规赋予的权利，忠实履行土地管理法律、法规规定的义务。不得买卖或者似其他形式非法转让土地；不得违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地；不得未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地；不得违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等；农村村民不得未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅；使用耕地的，要严格按照本法的规定履行开垦义务；开发土地要遵守本法和其他法律、法规规定的程序和要求，等等。

三、关于任何单位和个人都有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。这里所谓有权“检举”和“控告”，是指单位和公民个人对有土地违法行为的政府机关部门、单位、组织和个人，有向人民政府土地行政主管部门或者人民政府其他机关提出举报和指控，要求有关机关予以处理和制裁的权利。《中华人民共和国宪法》第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。单位和公民个人对土地违法行为行使检举权和控告权，有利

于制止违法占地和浪费土地的行为，有利于土地执法的社会监督和土地违法案件的及时发现、处理，从而有利于我国土地资源的保护和利用，有利于扭转耕地大量减少的趋势。我国宪法规定，对于公民的申诉、控告或检举，“有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得打击报复。”受理单位和公民个人对土地违法行为的检举和控告，也是各级土地行政主管部门行使土地管理监督检查职责的重要内容之一。各级土地行政主管部门要尊重和保护单位、个人检举、控告的合法权利，有义务接受对于土地违法行为的检举和控告，并要为单位和个人提供检举、控告的便利方式和条件。土地行政主管部门应建立土地违法举报制度，这种举报制度是本条关于检举和控告规定的保障。除建立举报制度外，土地行政主管部门还应规定举报办法，保护和奖励举报人，对于打击报复举报人的，一经查实要严肃处理，打击报复行为构成犯罪的，必须移交司法机关依法追究刑事责任。

第七条 在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。

【释义】 本条是关于奖励在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人的规定。

一、奖励是指对于某种有利于社会发展的行为予以奖赏和鼓励，包括物质奖励和精神奖励。对在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人给予奖励的办法可以分为两类：一类是物质上的奖励，如发给一定数额的奖金、晋升工资等；另一类是精神上的奖励，如授于光荣称号、通报嘉奖等。奖励先进是为了向全社会树立起一种榜样，推动某项工作的发展，调动全体公民的积极性和热情。

二、本条规定了奖励的范围和条件。奖励的范围有三项，一是保护和开发土地资源；二是合理利用土地；三是进行与保护和开发土地资源、合理利用土地有关的科学研究。奖励的条件是在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面作出显著成绩。本条规定的奖励的主体包括两个方面：一是给予奖励的主体，即是实施给予奖励行为的主体，是各级人民政府。二是被奖励的主体，是单位和个人，单位主要是指机关、企业和事业单位等，包括土地管理机关及其工作人员、土地管理和利用等方面的研究机关和科研人员、使用土地的单位和个人、举报土地违法案件的单位和个人等。

三、本条规定，首先是调动单位和个人在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面作出贡献的积极性和热情的一种措施。奖励，对于已作出贡献的人是一种价值的肯定，对于他人则是一种激励与鞭策，如果在土地保护、土地利用、土地科研方面通过奖励调动了有关单位和个人的积极性，投入到这些方面的工作中，那么所起到的作用应当是显而易见的。

其次，奖励也是土地管理实际工作中的一项行之有效的工作措施。例如，在1991年，当时的国家土地管理局为了加强土地管理，特别是强化土地执法工作，提出在全国开展土地管理“三无”活动，所谓“三无”，即无非法批地行为、无非法管地行为、无非法用地行为。各地积极开展了这项活动，不少地区取得了好的经验，涌现出一批“三无”乡（镇）活动先进单位。这项活动的开展，对于建立健全乡（镇）土地管理机构，保证基层土地管理工作正常有序的发展，降低土地违法发案率，缓解土地执法难度，起到了重要作用。为了推动土地管理“三无”乡（镇）活动的深入开展，国家土地管理局在1995年对开展土地管理“三无”乡（镇）活动的先进单位进行表彰，由国家土地管理局授予“土地管理„三无‟乡镇活动先进单位”的光荣称号及牌匾，同时在《中国土地报》上予以公布。

第二部分 释义 第二章 土地的所有权和使用权 第八条 城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

【释义】 本条是关于国家和农民集体所有土地范围的规定。

一、本条规定基本上维持了原土地管理法第六条的规定，原土地管理法第六条规定：“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”可以看出，本条并未对原土地管理法作实质性的修改，只是对原土地管理法作了下述二点文字修改：一点是将原土地管理法关于“城市市区的土地属于全民所有即国家所有”的规定修改为“城市市区的土地属于国家所有”；另一点是将原土地管理法中的“集体所有”修改为“农民集体所有”。这二处文字修改的目的是将原土地管理法第六条的规定表述的更为准确和符合现实情况。这里需要说明的是，立法过程中有的单位和个人提出，随着城市建设的不断扩大，城市市区范围内还有集体的土地，建议对本条的规定作实质性的修改。本条没有作实质性修改主要是因为宪法对此有明确的规定。宪法第十条第一款、第二款规定：“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”原土地管理法关于国家和农民集体所有土地范围的规定和宪法第十条所规定的精神完全一致。宪法是国家的根本大法，是制定法律的依据，本法第一条也开宗明义地规定了“根据宪法，制定本法”，宪法未修改之前，制定任何法律均不能违背宪法所规定的基本原则，本法也不例外。因此，本条对原土地管理法第六条没有作实质性的修改。

二、根据本条第一款规定，国有土地的范围为：城市市区的土地。这里所讲城市，根据《中华人民共和国城市规划法》（1989年12月26日第七届全国人大常委会第十一次会议通过）第三条第一款的规定，“是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。这里所讲市区，我国现行的法律还没有给予一个确切的定义，但在实践中，一般理解为城市的建成区。“城市市区的土地属于国家所有”即指国家对于城市市区的土地具有所有权，且城市市区的土地所有权只属于国家。这里需要说明的是，本条这一款只是对于城市市区的土地所有权属于国家作了规定，但这一规定并没有否定除城市市区以外还有属于国家的土地。比如：1．根据本条第二款关于“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”的规定，对于农村

和城市郊区的土地，法律规定属于国家所有的、仍然属于国家所有。2．根据宪法第十条第三款关于“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”和本法第二条第四款关于“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”的规定，只要是国家征用的土地，即属于国家所有。

三、根据本条第二款的规定，农民集体所有土地的范围为：一是除由法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地。也就是说，农村和城市郊区的土地原则上属于集体所有。如果法律规定属于国家所有的，则属于国家所有。这里所讲的“法律”应是全国人大及其常委会通过的具有法律约束力的规范性文件，包括宪法和其他法律，此外，还包括了建国初期在国有土地形成过程中发挥重要作用的由当时的中央人民政府根据共同纲领制定的法律，如 1950年6月 28日中央人民政府颁布的《中华人民共和国土地改革法》、1950年11月10日政务院颁布的《城市郊区土地改革条例》和1950年6月22日政务院颁布的《关于没收反革命罪犯财产的规定》等。比如，宪法第九条第一款就规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”也就是说，国家法律未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地等属于国家所有。《土地改革法》第十八条规定，“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等，均归国家所有，由人民政府管理经营之。”也就是说，本条所讲的有关土地也属于国家所有。二是宅基地和自留地、自留山。从实际情况来看，农民集体所有的宅基地，主要是指农民用于建造住房及其附属设施的一定范围内的土地；自留地是指我国农业合作化以后农民集体经济组织分配给本集体经济组织成员（村民）长期使用的土地；自留山是指农民集体经济组织分配给其成员长期使用的少量的柴山和荒坡。自留地和自留山主要来自于六十年代初《农村人民公社条例（修正草案）》第四十条的规定，其中规定：“自留地一般占生产队耕地面积的5％一7％，归社员家庭使用，长期不变。在有柴山或荒坡的地方，还可以根据需要和原有习惯，分配给社员适当数量的自留山，由社员经营。自留山划定后，也长期不变。”

关于农民集体所有的土地，还需要说明的有一点，国家所有的土地的所有权主体只有一个即国家，其代表为国务院，而农民集体所有的土地则为本法第十条所规定的三级所有。第一级所有是村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有，即原来实行人民公社时期以生产队为核算单位的农民集体所有；第二级所有是村农民集体所有，即原来实行人民公社时期以生产大队为核算单位的农民集体所有；第三级所有是乡（镇）农民集体所有，即原来实行人民公社时期以人民公社为基本核算单位的农民集体所有。

第九条 国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。

【释义】 本条是关于土地使用权和土地使用权人应履行的义务的规定。

一、原土地管理法第七条规定，“国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”本条规定对原土地管理法第七条的修改就是将原土地管理法第七条中关于“国有土地可以依法确定

给全民所有制单位或者集体所有制单位使用，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用”的规定修改为“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”。可以看出，修订后的土地管理法扩大了国有土地和农民集体所有土地的使用主体。即：一是将国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用中的“单位”的范围扩大到全民所有制单位或者集体所有制单位“以外的单位”，即可以依法确定给不论何种所有制的单位；二是将集体所有的土地可以依法确定给个人使用扩大到集体所有的土地可以依法确定给个人以外的单位使用。为什么要进行这样的修改呢？主要是考虑到现实生活中，国有土地和农民集体所有土地的使用主体已经突破原土地管理法的现行规定。比如，依照《中华人民共和国外资企业法实施细则》的规定，外资企业可以依法取得场地使用权。依照国务院颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行办法》的规定，中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定外，均可以通过土地使用权出让取得国有土地使用权。

二、国有土地和农民集体所有的土地可以依法确定给单位或者个人使用，体现了土地所有权和土地使用权可以分离的基本原则。所谓土地使用权，是指使用土地的单位和个人在法律所允许的范围内对依法交由其使用的国有土地和农民集体所有土地的占有、使用、收益以及依法处分的权利。土地使用权具有以下特征：一是土地使用权是基于法律的规定而产生的，如果没有法律的规定，也就不会有土地使用权的合法存在。二是土地使用权是在国有土地和农民集体土地所有权的基础之上派生出来的一种权利，也就是说这一权利是依据土地所有权的存在而存在，没有土地所有权也就没有土地使用权。三是土地使用权是一种对土地的直接占有支配权。四是土地使用权的目的是获得土地的使用价值，从土地利用活动中获得经济利益和为其他活动提供空间场所。五是土地使用权具有一定的稳定性。一方面土地使用权人只要依法使用土地即不受他人非法干涉。另一方面有的土地使用权的期限比较长，比如根据本法有关规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，土地承包经营期限为三十年；承包经营期限内个别调整的，必须经过法定的程序。这是因为农业生产经营受到季节和气候以及土地投入回收周期长的影响，如果不稳定，会影响土地使用权人向土地投资的积极性，同时也会使得土地使用权人不能充分合理利用土地，产生短期行为。六是土地使用权一般仅仅限于地面。根据宪法和有关法律的规定，地下矿藏、文物、埋藏物等属于国家，土地使用权人不能因为对土地具有使用权，而认为对上述财物具有权利。

三、根据本条规定，土地使用权分为国有土地使用权和农民集体所有土地的使用权。其中：国有土地使用权包括单位和个人的使用权，比如全民和集体所有制单位对国有土地的使用权、社会团体对国有土地的使用权、外商投资企业对国有土地的使用权、境内外个人对国有土地的使用权等。农民集体土地的使用权包括：全民所有制单位、建设单位对农村集体所有土地的临时使用权、农民对宅基地的使用权、乡镇企业对农民集体土地的使用权、乡（镇）和村公共设施公益事业建设对农民集体所有土地的使用权等。

国有土地和农民集体所有的土地是否确定给单位或者个人使用由土地所有者自己依法决定。国有土地和农民集体所有的土地确定给单位或者个人使用时必须依法进行。本条所讲“依法”中的“法”，应从广义上来理

解，包括本法在内的法律和依据法律制定的有关行政法规、地方性法规等。

四、根据本条规定，使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。这一义务是针对使用土地的单位和个人来讲的。土地是人类赖以生存和进行物质生产不可替代的自然资源，其数量是有限的，自然资源遭到破坏就等于破坏人类存在的基础，所以从这种意义上讲，土地也是一种社会资源，对于土地资源的利用不仅是权利人对自己权利的行使，而且还关系到其他社会成员生存的权利。另外，随着人口的不断增加和社会生产力的发展、科学技术的进步，一方面人均占有土地的数量将逐年减少，另一方面国家建设对土地的需求将不断的增加。所以，本条规定使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。这里所讲保护、管理，是指土地使用单位和个人对土地生产能力的保护和管理，也就是对土地生态及其环境的良好性能和质量的保护和管理。土地的保护和管理范围较大，主要是土地使用单位和个人为了保护土地的生产能力所采取的整治措施和管理措施。所谓合理利用土地，是指要在使用土地的过程中，通过科学使用土地，使得土地的利用与其自然的、社会的特性相适应，充分发挥土地要素在生产活动中的作用，以获得最佳的经济、社会、生态的综合效益。具体讲要做到保护耕地、保护土地生态环境、提高土地利用率、防止水土流失和盐渍化等。

第十条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

【释义】 本条是关于农民集体所有的土地的经营、管理的规定。

一、本条规定是对原土地管理法第八条规定的修订。原土地管理法第八条规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”（第一款）“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”（第二款）本条规定对原土地管理法第八条的规定有以下几处修订：一是将原土地管理法第八条中的两款规定合并为一款，分三个层次作了规定。二是将第八条中“已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”和“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”分别修改为“已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”和“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”。这使得乡（镇）农民集体所有的和村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地落到由乡（镇）农村集体经济组织和村内各该集体经济组织或者村民小组“经营、管理”上，以同“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定相一致。三是将原土地管理法第八条第二款暗含的村民小组明确规定出来，进一步确立村民小组的法律地位。四是删去了原土地管理法关于“由村农业生产合作社等农业集体经济组织”经营、管理中的“村农

业生产合作社”一词。这主要是考虑到目前农村集体经济组织的名称有多种，一般不再称“农业生产合作社”。从上述分析中可以看出，本条规定对原土地管理法第八条的规定并没有作实质性的修改。

二、关于农民集体所有的土地的经营、管理，本条规定分为三种情况：

1．农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。这一规定的含义是：一是这里的“村”为行政村，即设立村民委员会的村，而非自然村。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有就是指农民集体所有的土地依法属于行政村农民集体所有。二是这里所讲村集体经济组织应理解为农村中有土地所有权的农业集体经济组织。村民委员会是指《中华人民共和国村民委员会组织法》中所规定的村民委员会。三是农民集体所有的土地或者由村集体经济组织经营、管理，或者由村民委员会经营、管理。这是因为考虑到自从我国实行家庭联产承包责任制以后、有些村的集体经济组织已不健全，难以完成集体所有土地的经营、管理任务，需要由行使自治权的村民委员会来行使集体经济组织经营、管理土地的职能。因此，如果有以村为单位的农业集体经济组织，就由该村集体经济组织经营、管理；如果没有以村为单位的农业集体经济组织，则由村民委员会经营、管理。

2．已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。这一规定的含义是：一是这里的村民小组是指行政村内的由村民组成的自治组织。关于村民小组。《村民委员会组织法》中有所规定，应按照该法的有关规定来理解。本条规定“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的”土地，是指该土地在改革开放以前就分别属于两个以上的生产队，现在其土地仍然分别属于相当于原生产队的各该农村集体经济组织或者村民小组的农民集体所有。二是已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地，或者由村内各该农村集体经济组织经营、管理，或者由村民小组经营、管理。这是因为考虑到自从我国实行家庭联产承包责任制以后，有些村内的集体经济组织已不健全，难以完成集体所有土地的经营、管理任务，需要具有一定自治权的村民小组来行使集体经济组织经营、管理土地的职能。因此，如果村内有集体经济组织的，就由村内的集体经济组织经营、管理；如果没有村内的集体经济组织，则由村民小组经营、管理。

3．已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。这种情况包括：一是指改革开放以前，原来以人民公社为核算单位的土地，在公社改为乡（镇）以后仍然属于乡（镇）农民集体所有；二是在人民公社时期，公社一级掌握的集体所有的土地仍然属于乡（镇）农民集体所有。上述两种情况下的土地仍然由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

三、本条规定实际上是以法律的形式，继续维持了我国广大农村以往实行的“三级所有，队为基础”的农民集体所有土地的基本形式，使得党在农村的政策具有连续性和稳定性，进而保护和调动广大农民的积极性。

第十一条 农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。

【释义】 本条是关于土地登记制度的规定。

一、本条规定是对原土地管理法第九条的修订。原土地管理法第九条的规定为：“集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”（第一款）“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以土地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”（第二款）“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。”（第三款）本条规定在原土地管理法的上述规定的基础上作了如下修订：一是将原土地管理法第九条第一款中的“集体所有的土地”修改为“农民集体所有的土地”。这一修改是为了同上述有关条文的表述保持一致。二是新增加了“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”一款，即现在的第二款。增加这一款主要是考虑到修订后的本法在建设用地一章中增加了一条关于“农民集体所有的土地的使用权不得出租、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外”（第六十三条）的规定。这就说明，农民集体所有的土地的使用权可以在一定的范围内依法转让，为了有效地保护这种用地的使用者的合法权益，应当核发该使用权的证书。三是将原土地管理法第九条第二款中关于“全民所有制单位、集体所有制单位和个人”的规定修改为“单位和个人”。这一修改主要是因为修订后的土地管理法已经允许任何单位和个人依法使用国有土地，因此需要和有关条文保持一致。四是在国有土地由“县级以土地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定中增加了一个例外规定，即“其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记机关，由国务院确定。”这是一个比较大的修改。之所以增加这一规定，主要是为了：便于统一掌握中央国家机关的土地资源，合理调配使用；避免各单位自行处置土地使用权、以地谋私、使中央国家机关的国有土地资产流失；克服地方保护主义，维护中央国家机关使用土地的合法权益。此外，修订过程中有些单位和个人建议删去原土地管理法第三款关于“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理”的规定，理由是，土地管理分散登记有其弊端，应改为实行土地统一登记制度。后经研究，依照有关法律确定的森林、草原和养殖水面、滩涂的确权发证的管理体制已形成多年，在管理上也有其合理之处，且目前情况下仍然是一种比较有效的制度。这次修改土地管理法的主要目的主是要强化对耕地的保护，如果改变现行的管理体制，修改现行有关的几个法律则是一个比较复杂的问题，暂时还难以解决，可以在制订物权法时再一并考虑这一问题。

二、所谓土地登记，是指县级以上人民政府依法将土地的权属、用途、面积等情况登记在专门的簿册上，同时向土地所有者和使用者颁发土地证书以确认土地所有权和使用权的一种法律制度。根据本条规定，国有

土地的使用者、农民集体土地的所有者、农民集体土地的建设用地使用者，须进行土地登记。依法登记的土地所有权、土地使用权，受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。目前，土地登记以县级行政区（含县级市、旗、自治县、市辖区，下同）为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地行政主管部门负责。土地登记分初始土地登记和变更土地登记。所谓初始土地登记又称土地总登记，是在一定时间内，对辖区全部土地进行的普遍登记。初始土地登记的程序为：

1．公告。初始土地登记开始，由县级人民政府发布土地登记公告。公告的主要内容：土地登记区的划分；土地登记期限；土地登记收件地点；土地登记申请者应提交的有关证件；其他事项。

2，申报。土地登记申请者申请土地使用权、所有权登记，必须向土地行政主管部门提交下列文件资料：土地登记申请书；土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；土地权属来源证明；地上附着物权属证明。其中：

（1）土地登记申请书应载明下列基本事项，并由申请者签名盖章：申请者名称、地址；土地座落、面积、用途；土地所有权、使用权、他项权利权属来源的证明；其他。

（2）国有土地使用权由使用国有土地的单位及法人代表或者使用国有土地的个人申请登记；农民集体土地的所有权，由村民委员会或农村集体经济组织及法人代表申请登记；农民集体土地的建设用地使用权，由使用集体土地的单位及法人代表或者使用集体土地的个人申请登记；与土地所有权和使用权相关的权利（他项权利）需要单独申请的，由有关权利者申请登记。委托他人代理申请土地登记的，委托代理人必须向土地行政主管部门提交委托书和委托人、委托代理人双方的身份证明。

（3）以宗地为基本单元进行登记。拥有或使用两宗以上土地的土地使用者或土地所有者，应分宗申请。两个以上土地使用者共同使用一宗地的，应分别申请。跨县级行政区使用土地的，应分别向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门申请。

（4）申请土地登记，有下列情况之一的，土地登记申请者应按照土地登记的有关规定重新办理：申请登记的土地不在本登记区的；土地登记申请者没有合法身份证明的；申请书填写不符合要求的。

3．收据的出具与地籍调查。土地行政主管部门接受土地登记申请者提交的申请书及权属来源证明，应在收件簿上载明名称、页数、件数，并给申请者开具收据。各级土地行政主管部门对土地登记申请进行审查，经审查后负责组织辖区内的地籍调查。

4．权属审核与公告。土地行政主管部门应根据地籍调查结果。对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表。登记申请的审核结果由土地行政主管部门予以公告。公告的主要内容如下：土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者的名称、地址；准予登记的土地权属性质、面积、座落；土地使用者、土地所有者及其他有关土地权益者，提出异议的期限、方式和受理机关；其他事项。土地登记申请者及其他土地权益有关者在公告规定的期限内，可以向土地行政主管部门申请复查，并按规定交复查费。经复查无误复查费不予退还。经复查确有差错的，复查费由造成差错者负担。土地登记过程中的土地权属争议，按本法第十六

条的规定进行处理后，再行登记。

5．注册登记。公告期满，土地所有者、土地使用者、他项权利拥有者及其他土地权益有关者，对土地申请登记审核结果未提出异议的，报经人民政府批准，进行注册登记。土地登记簿是土地使用权、土地所有权和他项权利登记的簿册，是最基本的土地权属文件和法律依据。根据土地登记卡填写土地证书、土地归户卡。

6．颁发土地证书。土地证书由市、县人民政府颁发。这里需要说明的是，关于中央国家机关使用的国有土地的土地证书，由国务院确定的机关颁发，该颁发机关，可能是市、县人民政府，也可能是中央人民政府，至于是哪一级政府。这还需要看本法实施以后的国务院具体的规定。根据土地使用权、所有权性质，向国有土地使用者、农民集体土地所有者、农民集体土地建设用地使用者分别颁发土地权属证书。土地权属证书是土地使用权或者土地所有权的法律凭证。尚未确定土地使用权的国有土地，由县级人民政府土地行政主管部门进行登记造册，不颁发土地使用权证书。根据本条规定，土地证书分为：（1）集体土地所有权证书。（2）集体土地建设用地使用权证书。（3）国有土地使用权证书。

三、根据本条第四款的规定，林地、草原的所有权或者使用权、水面和滩涂养殖使用权应当根据《中华人民共和国森林法》（1984年9月20日第六届全国人大常委会第七次会议通过、1998年4月29日第九届全国人大常委会第二次会议修正）、《中华人民共和国草原法》（1985年6月18日第六届全国人大常委会第十一次会议通过）、《中华人民共和国渔业法》（1986年1月20日第六届全国人大常委会第十四次会议通过）的有关规定进行确权发证。

第十二条 依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。

【释义】 本条是关于土地变更登记的规定。

一、本条是对原土地管理法第十条的修订。原土地管理法第十条规定，依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。本条对原土地管理法第十条的修订为：一是增加了改变土地“用途”也需要进行变更登记。增加这一规定，主要是因为同修订后的土地管理法所规定的土地用途管制制度相衔接。土地用途变更登记是土地用途管制的重要手段，因为土地用途是土地权利的重要内容，土地权利未经登记不受法律保护；土地用途是依照土地利用规划确定的，改变用途要审查其是否符合规划；变更土地用途应进行合法的审批，通过变更登记可以有效地进行监督；土地用途决定土地价值，通过土地用途变更登记有助于保证国家土地收益。二是将“必须办理土地权属变更登记手续，更换证书”修订为“应当办理土地变更登记手续”。将“必须”改为“应当”主要是考虑到这种行为是一种民事权利的保护问题，该权利的行使一般应由当事人自己来决定，不宜完全靠行政手段来解决。

二、本条所讲土地变更登记是指国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权及土地的用途发生变化（即初始登记的内容发生变化）由土地使用者、所有者到登记机关进行的登记。土地使用者、所有者在初始登记发生变化后，应进行变更登记。土地使用权、所有权的转移不经变更登记的，不具有法律效力，即不仅不能以其权利变更对抗第三人，而且在当事人之间也不发生权利变动的后果。

三、依法改变土地权属和用途应当办理土地变更登记手续的，主要包括下述情形：

1．非农业建设用地，在工程竣工一个月内，由土地使用者按规定的程序申请复查后再正式办理土地变更登记。

2．依法通过土地有偿出让、转让取得国有土地使用权的，应持出让、转让合同，向土地行政主管部门申请土地登记。

3．因赠与或继承、买卖、交换、分割地上附着物引起土地使用权转移的，应持有关的合法证明文件，向土地行政主管部门申请土地变更登记。

4．因农用土地交换、调整引起土地使用权或土地所有权变更的，应由双方持协议和有关文件到土地行政主管部门申请土地变更登记。

5．宗地合并或一宗地分割为两宗以上宗地时，有关各方应持合并或分割协议书及其他合法的证明文件到土地行政主管部门申请土地变更登记。

6．因机构调整、企业兼并等原因引起土地权属变更的，变更的各方应持有关的合法证明文件到土地行政主管部门申请土地变更登记。

7．抵押由土地出让、转让取得的国有土地使用权，抵押人与抵押权人应持国有土地使用证和抵押合同到土地行政主管部门申请土地抵押权登记。同一宗地多次抵押时，土地行政主管部门依据收到抵押权登记申请的先后为序进行登记。因债权转让申请土地变更登记时，原抵押权登记次序不变动。因处分抵押财产而取得土地使用权的，抵押人和新取得土地使用权的单位或个人，应共同到土地行政主管部门申请土地变更登记。

8．因土地征用、划拨、土地使用权依法收回、抵押终止或因自然灾害等原因，土地使用权或所有权消灭的，土地使用者、所有者，应持有关证明文件到土地行政主管部门申请注销土地登记。经土地行政主管部门审核，报县级人民政府批准变更或注销土地登记，吊销土地证书。

9、因更改土地使用者、所有者的名称、地址，或因变更土地的主要用途和因错、漏登记的，应由土地使用者、所有者，持有关证明文件到土地行政主管部门申请土地变更登记。

四、提交证书与核发证书。凡申请土地使用权、所有权变更登记的，除上述需要提交的文件资料外，必须向土地行政主管部门提交原土地证书。土地行政主管部门根据土地使用者、所有者申请变更土地登记的申请书经地籍调查、审核，符合变更土地登记规定的，报人民政府批准后，变更注册登记，更换或更改土地证书，地籍图、土地归户册（土地归户卡组装）作相应的更改。

第十三条 依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

【释义】 本条是关于土地的所有权和使用权受法律保护的规定。

一、本条是对原土地管理法第十一条的修订。原土地管理法第十一条规定：“土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”本条对原土地管理法第十一条的修订是在“土地的所有权和使用权受法律保护”前增加了“依法登记的”几个字。增加这几个字说明修订后的土地管理法更重视土地登记的重要性和土

地登记的效力问题。

二、依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护是从正面来规定的。该规定包括的含义为：一是土地所有权人和使用权人必须是法定的经过登记的所有权人和使用权人。二是当土地所有权人和使用权人的权利受侵害时，可以请求行政机关给予保护，可请求行政机关作出处理。比如，他人占用所有权人或者使用权人的耕地建房、挖砂、采石、取土，破坏种植条件的，可报告土地行政主管部门责令改正或者治理等。三是当土地所有权人和使用权人的权利受侵害时，可以请求司法机关给予保护。权利受到侵害的当事人可以通过下述方法寻求保护：第一，通过确权之诉来解决。即自己的权利与他人发生归属争议时，请求法院确认权利的存在与归属。第二，通过给付之诉来解决。即当义务人不履行自己的义务时，权利人可请求法院责令义务人履行自己的义务。第三，通过变更之诉来解决。即权利人要求变动已经存在的权利时，请求法院依法予以变更。

三、任何单位和个人不得侵犯他人已经依法登记的土地的所有权和使用权。这实际上是对权利人以外的人来讲的，它同“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护”的规定是一个问题的两面。这一规定实际上是给所有权人和使用权人以外的政府及其部门、法人和其他组织及个人设定的一项义务，这些单位和个人必须履行这一义务。如违反这项义务须承担相应的法律责任。

第十四条 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。

在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

【释义】 本条是关于农民的土地承包经营权的规定。

一、本条规定是对原土地管理法第十二条规定的修订。原土地管理法第十二条规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。”（第一款）“承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务。”（第二款）“土地的承包经营权受法律保护。”（第三款）本条在前述规定的基础上充实了一些新的内容。一是本条对农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营作了明确规定。而原来的规定则没有区分内部成员和外部成员两种不同性质的承包经营。二是增加了承包经营期限的规定即“土地承包经营期限为三十年”。修订后的本法之所以增加这方面的规定，主要是考虑到目前国家在农村的政策已经明确新一轮的农村土地承包合同要三十年不变，且家庭联产承包责任制是宪法所规定的农村集体所有制经济的基本形式，农民的土地承包经营权就是农民的农业用地使用权，土地管理法对土地承包经营的期限作出规定，有利于保护农民的合法权益，调动农民的生产积极性，促进农业与农村经济的持续发展。三是增加规定了“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二

以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”的程序。增加该程序的目的是确保国家关于农村政策的稳定性，更好的保护农民赖以生存的土地权益不受侵犯。由上可以看出，这一条比原来的规定大大前进了一步，特别是关于土地承包合同期限的规定是土地立法上的一个重大突破。

二、农民的土地承包经营权是指我国农村经济体制改革中产生的反映土地承包关系的一种新型的土地使用权利。这种权利是通过土地承包关系转移到承包者手中的，但土地的所有权仍然属于集体所有。土地管理法对土地承包经营权的规定是我们国家关于农村政策的法律化定型化。土地承包经营权通常通过订立土地承包经营合同方式取得。

三、土地承包经营合同，是指发包人和承包人依法订立的约定双方权利和义务的协议。

1．关于土地承包经营合同的主体、承包经营范围和期限：

（1）合同主体。合同主体为发包人和承包人。根据本法第十条的规定，发包人一般是指村集体经济组织或者村民委员会、村内分别设立的集体经济组织或者村民小组、乡（镇）农村集体经济组织。承包方是本集体经济组织的成员，该成员可以是个人，也可以是农户。

（2）承包经营的范围。承包经营的范围为“从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”这就是说，土地承包经营合同的范围实际上属于农业法所讲的农业（即种植业、林业、畜牧业、渔业）的范畴。这里所讲：种植业，是指利用植物的生活机能，通过人工培养以取得粮食、副食品、饲料和工业原料的社会生产部门。林业，是指植树造林、经营林木、森林采伐、木材运输、木材加工、木材综合利用等的生产部门。畜牧业，是指通过人工饲养、繁殖来加强或者控制家畜的生产发育过程，以取得畜产品的生产部门。渔业，是指通过采捕或者养殖水生动植物以取得水产品的生产部门。

（3）土地承包经营合同的期限。根据本条规定，集体经济组织的成员对本集体经济组织的土地所进行的承包期限为三十年。土地承包经营期限为三十年，是指改革开放以后第一轮承包到期后，发包方与承包方继续签订第二轮承包合同的期限应为三十年，就目前来讲，由于各地第一轮土地承包合同期限到期的时间不完全一致，所以应当是到期一批，续订一批。

2．土地承包经营合同的权利与义务。就土地的发包方来讲，其权利主要有：（1）依法维护集体土地的所有权不受侵犯。发包方作为农民集体所有的土地的所有权人，对于任何侵占、买卖或者以其他形式非法转让的土地行为有权制止。（2）依法享有农民集体土地的收益权。这一权利是通过收取承包方的承包金或者提留款来实现的。（3）依法具有监督管理权。比如监督承包方按照规定用途合理利用土地等。其义务主要为：不得违反合同的约定干涉承包方的经营自主权；应当按照合同的约定向承包方提供农业生产所需要的生产条件并按照农时完成承包合同规定的服务项目。就承包经营方来讲，其权利主要为：生产经营决策权、产品处分权、收益权等，但是上述权利的行使必须依法进行。其义务主要是：（1）“有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”。这里所讲保护，是指承包经营方对土地生态及其环境的良好性能和质量的保护。为此，承包经营方为保护土地的生产能力要采取整治和管理措施，要保护土地生态环境、提高土地利用率、防止水

土流失和盐渍化等。（2）承包经营方应依照合同或者法律的要求缴纳有关税费等。

3．土地承包合同一经订立即具有法律效力，受法律保护。双方必须认真履行。为了保护承包经营方的利益，本条特别规定，农民的土地承包经营权受法律保护。目前侵犯农民土地承包经营权的情况比较多。这样规定，一方面让广大农民群众了解到法律是保护土地承包经营权的，当承包经营权受到侵犯时，可以用法律武器来维护自己的合法权益；另一方面也提醒发包方及其他单位和个人也必须遵重和维护农民的土地承包经营权。

四、土地承包合同订立以后应当保持稳定，不得随意解除和变更。如果解除或者变更，必须经过本条第二款所规定的程序，未经本条第二款所规定的程序，其解除或者变更无效。根据本条规定，在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经过下述两个程序：第一个程序是须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。这里需要说明的是：村民会议三分之二以上成员应是组成村民会议的三分之二以上的人员；三分之二以上村民代表应是村民代表组成的村民会议的三分之二以上成员。第二个程序是报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门两个机关批准、两个机关必须均为同意。

这里还需要说明两点：（1）如果经过本条所规定的程序变更承包土地的，也不得借调整土地之机变相增加农民负担。订立新一轮合同时和进行必要的土地调整时，不得随意提高承包费，变相增加农民负担。除工副业、果园、鱼塘、“四荒”等实行专业承包和招标承包的项目外，其它土地的承包费都属于农民向集体经济组织上交的村提留、乡统筹的范围，要严格控制在上年农民人均纯收入的5％以内。（2）为了保护土地承包经营人的利益，承包经营人以个人名义承包的土地（包括耕地、荒地、果园、茶园、桑园等）、山岭、草原、滩涂、水面及集体所有的畜禽、水利设施、农机具等，如承包经营人在承包期内死亡，该承包经营人的继承人可以继续承包，承包合同由继承人继续履行，直至承包合同到期。为保护集体资产和促进生产发展，对技术要求较高的专业性承包项目，如第一顺序继承人（配偶、子女、父母）中只有不满 16周岁的子女、或者只有不能辨认或不能完全辨认自已行为的精神病人，集体可收回承包项目，重新公开发包。但死者“个人承包应得的个人收益”，由发包方或接续承包合同者给予相应补偿，其补偿作为遗产，依法继承。

第十五条 国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

【释义】 本条是关于国有土地可以由单位或者个人承包经营从事农业生产和农民集体所有的土地可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营从事农业生产的规定。

一、本条规定同上述第十四条的规定，均是在原土地管理法第十二条规定的基础上修订的。本法第十四条规定的是农民集体所有的土地由本集体经济组织的内部成员承包的问题。本条规定则是农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的成员承包的问题，本条还同时保留了原土地管理法第十二条中关于国有土地承包经营的原则规定。就国有土地的承包经营来讲，原土地管理法第十二条规定的是国有土地可以由集体或者个人承包经营，修订后的土地管理法是由“单位或者个人承包经营”，这就是说修订后的土地管理法扩大了承包主体，即将“集体”扩大到“单位”。原来的集体一般理解为集体所有制单位及其全民所有制单位内部的下级组织，而现在的单位则包括任何单位。就农民集体所有的土地来讲，修订后的土地管理法将其规定的非常清楚，分为内部成员的承包和外部成员的承包。其中内部成员的承包适用第十四条的规定，外部成员的承包适用本条的规定。

二、国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。国有土地承包经营应根据本条规定和其他有关法律的规定订立承包经营合同，约定双方的权利和义务。农民集体所有的土地可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有土地的所有权人决定由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营应根据本条规定和其他有关法律的规定订立承包经营合同，约定双方的权利和义务。

三、国有土地由单位或者个人承包经营和农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营均应符合国家法律规定，不能随意进行，否则所订承包合同无效。一般来讲具有下列情况之一的合同无效：属于违反国家法律、政策的；损害国家利益和社会公共利益的；违背民主议定原则的；采取欺诈、胁迫或其他不正当手段签订的；发包人无权发包的；承包人私自转让、转包承包合同以及转包渔利的。这里需要说明的是，转让是指承包人自找对象，由第三者代替自己向发包人履行承包合同的行为。转让的合同内容虽无改变，但是变更了承包人，终结了原承包人与发包人的权利义务关系，确立了受让人与发包人的权利义务关系。转包是指承包人把自已承包项目的部分或全部，以一定的条件发包给第三者，由第二份合同的承包人向第一份合同的承包人履行，再由第一份合同的承包人向原发包人履行合同的行为。承包人将承包合同转让或转包给第三者，必须经发包人同意，并不得擅自改变原承包合同的生产经营等内容，否则转让或转包合同无效。承包人在履行承包合同中有安排劳务的经营自主权，某些临时性的劳务，如季节性的农活，果子的摘收、销售等，可以不经发包人同意包给他人。

四、关于承包土地的调整，本条没有像第十四条那样规定严格的程序，但也不能随意变动。如果变动也须依据合同的约定及法律的规定。这两类承包主体是有区别的。第十四条中的承包经营合同的承包方是农民集体所有土地的所有者中的一员，生长、生存于该土地上，和该土地不仅仅是一种合同关系，如果他对该土地没有了土地使用权即土地承包经营权，就等于剥夺了他的命根子，他就有可能没有生存之处。所以，必须规定严格的法律程序。至于本条所规定的承包者则不是该土地所有者的成员。和该土地只是一种合同关系，只需要按一般的合同权利进行保护。

五、农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，也需要经过一定的程序。根据本条第二款规定，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。规定本条程序的目的是确保本集体经济组织所有成员的利益，防止个别人员对农民集体所有土地所有权的侵害。

第十六条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。

【释义】 本条是关于土地所有权和使用权争议解决的规定。

一、本条是对原土地管理法第十三条的修订。原土地管理法第十三条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”（第一款）“全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。”（第二款）“个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”（第三款）“当事人对有关人民政府的处理决定不眼的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”（第四款）“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物。”（第五款）从上述规定可以看出，本条规定对原土地管理法第十三条的规定，没有作实质性修订。只是为了同其他有关条文保持一致和文字的简洁作了一些个别改动。改动之处有：一是将原土地管理法第十三条的第二款和第三款合并成一款，并将“全民所有制单位”和“集体所有制单位”统一修改成“单位”；二是将原土地管理法第十三条中的“任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物。”修改为“任何一方不得改变土地利用现状”。

二、土地所有权和使用权争议一般是指与土地所有权和使用权相关的争议，比如土地权属争议、侵犯土地所有权和使用权的争议、相邻关系争议等。关于土地所有权和使用权，从法律上来讲应当非常明确，但是由于地界不清、土地权属紊乱和因政策、体制的变更造成的历史遗留问题，便产生纠纷、使得争议各方各持已见，在这种情况下就需要有法律处理的原则和程序。

三、关于土地权属争议，本条规定了三种解决的办法：

1．争议发生后先由当事人之间协商解决。所谓协商，就是指土地所有者或者使用者之间在权属发生争议后，各方在自愿互谅的基础上，依照法律的规定，直接进行磋商，自行解决争议。如果争议各方达成一致意见则协商成功。如果协商不成或者协商达成了协议而另一方又反悔，不履行协议，他方可以依照本条的规定提请人民政府处理。

2．当事人协商不成时由人民政府处理。根据本条第二款的规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府

处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。人民政府收到争议案件后，一般是对当事人先进行调解，调解不成的进行行政裁决。其中人民政府的调解是依据事实和法律对当事人进行调停，促使争议各方当事人进行和解。如果调解不成或者当事人不愿意进行调解，人民政府则依法进行裁决。一般来讲，具体工作由土地行政主管部门承办，但作出处理决定须以人民政府的名义并出具处理决定书。该决定书须加盖人民政府处理土地所有权和使用权争议的专用章。处理决定书：一般列明各方当事人的基本情况；申请理由、争议事实和双方的要求；处理决定所认定的事实、理由和适用的法律；处理决定；不服处理决定的期限。

3．当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。这里包含两类诉讼：

（1）根据最高人民法院1991年6月11日《关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干意见（试行）》中受案范围第七条关于“公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理”的规定，本条所讲的向人民法院起诉，对于需要人民政府确认所有权和使用权的归属的纠纷（即司法实践中所讲的确权纠纷），应理解为向人民法院提起行政诉讼。这里需要注意的是，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，必须在本条所规定的法定时间即三十日内进行，如果超过本条所规定的时间，该决定即产生法律效力，当事人必须履行处理决定。根据最高人民法院于1991年7月24日对河北省高级人民法院“关于行政机关对土地争议的处理决定生效后一方不履行另一方不应以民事侵权向法院起诉的批复”，行政机关对土地争议的处理决定生效后，一方当事人不履行的，对方当事人不应以民事侵权案向法院起诉，可向行政机关提出申请执行，该行政机关依照行政诉讼法第六十六条（注：第六十六条规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定时限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行）的规定，可以申请人民法院强制执行，或依法强制执行。

（2）除了上述所讲的需要人民政府进一步确认所有权和使用权的归属的土地争议以外。其他土地所有权和使用权的争议，比如土地权属已经明确的侵犯土地所有权和使用权的争议等纠纷则应以侵权之诉提起民事诉讼。也就是说，有关当事人对于人民政府对这类土地纠纷的调解处理决定不服的，可以依据《民事诉讼法》的有关规定，以争议中的另一方当事人为被告向有管辖权的人民法院提起民事诉讼。

此外，这里还需要说明的是，本条规定的土地所有权和使用权争议解决的三种办法中，如果有关当事人的土地所有权或者使用权的归属需要先由有关人民政府确认的，人民政府的处理是本条所讲提起有关诉讼的前置必经程序．如果没有经过这个程序。人民法院不予受理。

四、在土地所有权和使用权争议过程中，当事人必须遵守本条第四款的规定，即“在土地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得改变土地利用现状。”同时，有关人民政府也应注意，对存在土地争议的土地，在争议没有解决前，不应进行土地登记。

第二部分 释义 第三章 土地利用总体规划

第十七条 各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

【释义】 本条是关于土地利用总体规划编制依据和期限的规定。

一、土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排。各级人民政府组织编制土地利用总体规划的主要依据之一是国民经济和社会发展规划。土地是国民经济与社会发展的基础，国民经济与社会发展规划是编制土地利用总体规划的重要依据，土地利用总体规划要为实现国民经济与社会发展规划提供土地保证。土地利用总体规划确定的规划目标和土地利用布局，原则上应当服从国民经济与社会发展规划的要求。

二、各级人民政府组织编制土地利用总体规划的另一个重要依据是国土整治规划。国土整治规划是为了协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系而进行的规划。它的主要对象是土地、水、气候、矿产、生物、旅游和劳动力等自然、社会和经济资源。国土整治规划的主要任务是勾划国土开发整治的基本蓝图，进行生产力与人口、城镇的总体规划布局，明确重点开发地区的发展方向，提出重大国土整治任务和要求，制定国土整治的重大政策、措施。国土整治规划要靠土地利用总体规划来落实，土地利用总体规划要充分反映国土整治规划的要求。

三、各级人民政府在组织编制土地利用总体规划时，要充分考虑资源环境保护的要求。一是要从国家和民族的长远利益出发，按照可持续发展的要求，在保持耕地总量稳定的前提下，制定土地利用总体规划，二是要充分考虑生态环境建设的要求。我国耕地中坡度大于25度的有9100万亩，这是造成水土流失，河道水库淤积，洪水泛滥的重要原因。在土地利用总体规划中应分期分批将这些陡坡耕地退耕还林还牧。在土地利用总体规划中应划出重点土地整理区，通过对田、水、路、林、村的综合整治，改善生产和生活环境，提高土地利用率，增加土地有效使用面积。

四、各级土地利用总体规划的编制应当充分考虑当地土地供求状况。在我国第一次土地利用总体规划的编制中，是以土地需求为主，是保建设用地的规划。根据我国人多地少，耕地不足的国情，新的土地管理法确定了以土地供应制约和引导需求的方针。也就是说，土地利用总体规划的编制，应当充分考虑当地土地供应能力，在耕地总量不减少的前提下，决定建设用地供应数量。

五、国务院确定土地利用总体规划的规划期限。土地利用总体规划是长期的规划。其规划期限应当与国民经济与社会发展规划、国土整治规划期限相协调。在通常情况下，土地利用总体规划的期限为十五年。我国第一次土地利用总体规划的期限为1985—2000年，目前正在开展的第二次土地利用总体规划期限为1995—2010年。今后的土地利用总体规划具体期限，由国务院确定。

第十八条 下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

【释义】 本条是对地方各级土地利用总体规划编制要求的规定。

一、在编制土地利用总体规划时下级规划应当服从上级规划。我国的土地国情决定了土地的合理利用和耕地的保护，是涉及全民族根本利益和可持续发展的大问题，必须由代表全民族长远利益的中央政府来安排。并通过全国土地利用总体规划来体现。在我国第一次土地利用总体规划（1985—2000年）编制中，限于当时的条件，采用了上下同步编制的方法。这种方法虽然加快了编制进度，却使全国土地利用总体规划的目标和要求在地方土地利用总体规划中难以落实。

目前正在编制的1995—2010年土地利用总体规划，采用了自上而下的方法，逐级进行。上级土地利用总体规划是下级土地利用总体规划的编制依据。下级土地利用总体规划要落实上级土地利用总体规划的要求。

二、下级规划应当符合上一级土地利用总体规划确定的控制指标。所谓土地利用总体规划控制指标是指根据该规划确定的土地利用目标而分解的需要下级土地利用总体规划执行的主要规划指标。土地利用总体规划的控制指标主要有两项。一是建设用地总量，其中包括建设占用耕地的数量；二是耕地保有量。全国土地利用总体规划在保证全国耕地总量不减少的前提下，确定全国土地利用总体布局和对各省、自治区、直辖市的主要规划控制指标。地方各级土地利用总体规划要严格依据上级土地利用总体规划的布局要求和主要控制指标并结合当地土地利用实际进行编制。下级土地利用总体规划确定的建设用地总量和建设占用耕地的数量不得超过上级土地利用总体规划下达的建设用地指标，下级土地利用总体规划确定的耕地保有量不得低于上级土地利用总体规划下达的耕地保有量指标。只有这样，才能保证中央政府确定的全国土地利用总体规划通过地方各级土地利用总体规划落实到乡，落实到地块。

三、省级人民政府要确保本行政区域内的耕地总量不减少。党中央、国务院明确要求，各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本行政区域内耕地总量只能增加，不能减少。各省、自治区、直辖市的土地利用总体规划要确保辖区内耕地总量不减少。在《土地管理法》修改过程中，有人担心部分省、市特别像上海市这样的大城市的耕地总量平衡能否做到。上海市是我国人口最多，人口最密集的城市，其市区人均占地仅43平方米。改革开放以来，市内各项建设发展很快，土地需求量大，吃饭用地与建设用地的矛盾十分突出。但上海市政府按照中央的要求，转变土地利用方式和土地管理方式，采取盘活存量土地，实行“三个集中”的办法，即工业向园区集中，居民向集镇集中，耕地向规模经营集中，充分挖掘土地潜力。上海市土地利用总体规划表明，到2010年，上海市完全可以做到耕地不减少。上海市能做到的，其他省、自治区、直辖市也能够做到。

第十九条 土地利用总体规划按照下列原则编制：

（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；

（二）提高土地利用率；

（三）统筹安排各类、各区域用地；

（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；

（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

【释义】 本条是关于土地利用总体规划编制原则的规定。

一、保护耕地和控制建设用地的原则。保护耕地与严格控制建设用地是一个问题的两个方面。目前，城市、集镇和村庄盲目扩张是造成耕地减少的重要原因，要保护耕地，就要严格控制城市、集镇和村庄建设用地规模。在土地利用总体规划编制中，要依据上级土地利用总体规划的建设用地控制指标，认真审核当地城市和村庄的人口规模和人均用地标准。目前，一些城市、村庄和集镇规划中建设用地规模偏大的原因一是预测的城镇人口规模偏大，二是规划的人均用地标准偏高。在土地利用总体规划编制中各级政府要认真贯彻《国务院关于加强城市规划工作的通知》的要求：一是非农业人口10O万以上的大城市的建设用地规模原则上不得扩大；二是非农业人口50万以上的大城市的建设用地，到2000年应控制在已批准的城市总体规划的近期建设规划规定范围内，不得扩大；三是城市、集镇、村庄建设应充分挖掘现有用地潜力，提高土地利用率。在此基础上，确定建设用地规模，并通过土地利用分区，将各类建设用地区体现在土地利用总体规划图上。同时，划出基本农田保护区和一般耕地区，对耕地实行特殊保护。

二、提高土地利用率的原则。在土地利用总体规划的编制中，要认真分析城乡各类用地特别是建设用地的潜力，在此基础上，严格控制城镇、村庄的用地规模，促进土地的集约利用。

据对上海等12个城市的调查，城市建成区内部土地利用潜力在 25％以上。这些潜力包括城市内部的空闲地和旧城改造的潜力。全国有640个城市，依此计算，这些城市内部用地潜力达4815平方公里，可安排城市人口 4815万。全国土地详查表明，目前我国农村居民点用地达16万平方公里，人均用地达192平方米。如按人均120平方米计，现有农村居民点土地利甩潜力达38％，约9000多万亩。随着城市化水平的提高，农村人口将有所下降，农村居民点用地潜力很大。在我国大部分地区，农田中不同程度地分散着一些闲散地、废沟塘、取土坑等。据调查，通过农村土地整理，可增加5—10％的耕地。

在土地利用总体规划的编制中，要通过建设用地控制指标，土地开发指标以及严格控制城镇、村庄用地规模来体现提高土地利用率。

三、统筹安排用地的原则。土地利用总体规划的对象是区域内的全部土地，而不是某一种用地或某一局部用地。它要协调土地开发、利用、整治、保护之间的关系，要协调土地供需之间与各业之间的用地矛盾，协调建设与吃饭之间的用地矛盾，使该区域的土地利用符合国民经济和社会可持续发展的需要。因此，在土地利用总体规划的编制过程中应当认真听取各产业部门和各地区的意见，以便统筹安排农、林、牧、渔、建等各业用地，在各区域间合理配置土地资源。