美国加州用水模式规范管理水权交易节水灌溉

第一篇：美国加州用水模式规范管理水权交易节水灌溉

美国加州用水模式规范管理水权交易节水灌溉

新华社信息洛杉矶１２月４日电（记者薛颖）加利福尼亚州（以下简称加州）是美国经济最发达、人口最多的州，作为美国最大的农产品生产地，加州的用水模式值得我国借鉴。加州今年面临严峻旱情，农业生产受到很大影响，州政府和有关部门已采取了一系列措施。尽管目前加州抗旱效果如何仍有待观察，但其应对严重旱情的办法对我今后合理利用水资源仍具有重要借鉴意义。

——加州混合水权体系管理既有灵活性也存在弊端

２０１２年，加州农产品收入４４７亿美元，占全美国的１１％。美国出产蔬菜的１／３、水果和坚果的２／３产自加州。根据美国联邦法律和加州法律，加州的水不属于任何个人、团体、商业机构和政府机构。只有通过政府有关部门的合法登记、颁发许可证或用水执照，个人、团体和商业机构才能够使用适量的水。

加州的水权体系是混合滨岸权与优先占用权的混合体系，因此较为复杂。拥有滨岸权用水无需再获得许可证，但不能改变水流或储存水到旱季使用。如果一块地被拆分成小块卖掉，只有最小的那一块地拥有滨岸权。其他地块即使被重新买回，也不能再拥有水权。１８４９年前后加州淘金热导致的水权之争促使加州诞生了类似于后来优先占用权的做法：谁先使用，谁就拥有水权，后使用者必须从先占用者手里购买水权。因此，从１８５０年加州加入联邦时起，就采用了有关滨岸权的法律，次年又采用了关于优先占用权的法律。

２０世纪初，在城市兴起、农业发展加快的背景下，由于采用两种水权体系，洛杉矶等地曾为农业用水权利发生过激烈冲突，加州的有关水权立法开始不断补充完善。１９１４年，加州颁布了有关水资源的基本法律，为水权许可证制度奠定了基础，同时规定如果两种水权发生冲突，滨岸权优先。２０世纪６０年代，继地表水的水权法规逐步完善之后，地下水的有关法规也开始建立。

根据加州法律规定，购买水权后可用于生活，也可用于盈利性活动，如工业、农业、水力发电、饲养牲畜，近些年来还补充规定可以用于动植物保护和休闲设施等。

加州负责颁发用水许可证的是州水资源控制局的水权处。加州地表水因按滨岸权、优先占用权等划分，使用权限较复杂，有些水资源的水权按规定属于某个原生社会群体，有的属于联邦政府。１９１４年加州第一部水法执行前开始用水的和之后开始用水的，也分别有不同规定。

水权证通常规定水量、条件、水设施建设时间等。水权处通常会综合考虑该地区的水资源保护和使用情况后，才给申请者颁发水权许可证。申请者在提出申请引用某一段地表水时需说明水的来源、地点、用途、节引点、用量等。如果用水因量大等可能影响周边生态环境，还需环保部门进行评估和批准。水权处在批准颁发水权许可证之前会进行公示，欢迎任何人提出意见，如果有人提出意见，申请者必须做出回应。如果有人抗议给申请者办法许可证，水权处将协调通过双方商议、专家评估、听证审议等形式解决纠纷，最终根据情况决定是否可以颁发许可证。申请者获得许可证后，必须在两年内动工。

从外州流入加州的科罗拉多河是南加州的重要水源。科罗拉多河等河水和属于联邦土地的中央谷地用水的使用权由联邦内政部垦务局批准。

加州打井使用地下水不需要特殊的许可证，但州政府有权制止浪费地下水和因抽取地下水导致生态破坏的行为。与此同时，地下水抽取和使用必须符合各地方政府部门的管理规定。例如，１９７５年，加州最高法院通过法律禁止过度抽取地下水，规定如果一个地方的地下水抽取超过了安全水位，就必须停止继续取水。南加州的一些郡还规定，如果年抽取地下水量超过２５英亩英尺（每英亩面积上一英尺深的水，约３２．５８５１万加仑），必须向有关部门报告。

尽管联邦政府、加州政府对大的水资源项目进行管理，但上千个地方政府部门、水务公司和其他组织也在水资源管理中扮演重要角色。据了解，加州仅负责把地表水输送到农田的公司就有几百个。由于各个城镇的地方政府又对水资源管理做出了很多具体规定，因此具有很大的、因地制宜的灵活性，但与此同时也存在较难协调的弊端。

值得注意的是，在解决各种冲突与纠纷的过程中，公众利益被放在首位，而司法制度则是最终解决方案。遇到问题后，有关部门、司法机构会首先考虑多数人的利益，同时通过公开、透明、合法的手段进行解决。

——水权交易及节水灌溉等抗旱措施仍无法完全满足加州农业用水需求

由于各地水资源不平衡，水价也存在很大差别。加州目前农业用水价格最高达到１３００美元每英亩英尺。但是在节水和灌溉设施较好的南圣照坤灌溉区，每英亩英尺水只要６美元。因为该地区有几个水库蓄水。由于采用了先进的根据土壤湿度自动停止灌溉技术，农户还可以通过手机提前一天订水。

水资源天然分配的不同、水利设施差异和水价差异使加州的水权交易具备市场条件。从２０世纪９０年代开始，加州陆续通过了一些与水权流转有关的法规，也建立了一些水银行，对于缺水区与丰水区之间的水资源调配起到了一定作用。但是，在严重干旱、各地水资源均大幅减少的情况下，仍有地区出现农民付了全年的水钱最后却得不到水的情况。

今年加州农业面临严重干旱的影响。作为主要水源的北部山区雪水减少了７１％，因持续干旱加州州长布朗宣布加州进入紧急状态。据了解，目前加州的地表蓄水量只有正常年份的一半，有些地区的地下水水位已经下降了１００英尺（约３０米）。由于加州工业用水只占用水总量的６％，生活用水占１４％，农业用水约占８０％，旱情对加州的农业生产影响最大。

加州共有８００万英亩农田依靠联邦或州提供的灌溉用水。由于干旱，垦务局掌控的水资源供水减少，于２月宣布今年不会向中央谷地提供灌溉用水，该地区只能依靠抽取地下水和自有蓄水。

加州地下水根据旱涝年份不同在水供应总量中大约占３０％－６０％。旱情导致地下水抽取速度过快，水位下降，已经引起了生态环境改变方面的担忧。

——加州采取多项措施应对农业用水不足的问题

农业用水减少的情况实际上从１９７５年起就已经受到一定重视，政府已逐步采取多种措施抗旱，遗憾的是，尽管如此，似乎仍无法根本缓解加州水资源减少的状况。

首先，加州正在逐步改变农作物结构，提倡种植节水、高产值作物，如木本作物、蔬菜、番茄等，减少相对耗水、产值相对较低的谷物、玉米、棉花和苜蓿等大田作物的种植。

其次，加州利用科技优势，对水资源分布和使用进行紧密检测。例如，由加州大学戴维斯分校和加州水资源部共同安装和维护的“加州灌溉管理信息系统”，通过天气、土壤湿度等数据进行分析，为调控提供参考。加州科技监控水资源情况的手段很多，从天上的卫星到地里的湿度测控仪，从大数据分析系统到农户手机订水，为合理利用水资源提供了先进的途径。

第三，加州注重发展节水设施，农田根据需水量不同很多采用了滴灌和喷灌技术。

第四，加州注重水资源的综合管理，在大旱之年依然不忘修建水库、水坝，有效防止局部地区洪灾和水资源污染，积极研究地下水补充、污水处理、水资源循环利用和生态环境保护等。

从加州目前情况看，由于农业用水量所占比重大，通过提高灌溉效率、城市和工业污水处理回收等都不可能从根本上缓解加州农业灌溉严重缺水的状况。未来加州农业很可能面临如下情况：一是种植面积大规模减少；二是水价提高导致农产品成本增加，价格提高；三是一些农户因无法解决水资源问题而放弃经营。

第二篇：水权管理与节水社会

第 22卷第 3期华 北 水 利 水 电 学 院 学 报Vol.22No.3 2001年 9月Journal ofNorth China Institute of Water Conservancy and Hydroelectric Power Sep．2001文章编号：1002—5634（2001）03—0001—0

3水权管理与节水社会

汪恕诚

（水利部，北京100053）

摘 要：通过对西部部分省份的实地考察研究，分析了中国水资源的承载力及区域经济发展与调水的关系 指出：一个地区的社会经济的发展，要按水资源状况筹划布局．只有在水资源承载力以内发展社会经济才能实现可持续发展．要达到这个目标，必须加强水权管理，以水资源的宏观控制体系和微观定额体系来实现水资源统一管理，明晰水权；以节水和进行经济结构调整，来建立节水型社会 关键词：水权；水资源承载力；节水型社会

中图分类号：TV213.4文献标识码：A

最近关于水权的议论比较多，几乎成了水利行业的热门话题．所关注的焦点是水权的界定、分配以及如何对水权实施有效管理．结合前段时间去宁夏。甘肃、内蒙。青海四省（自治区）检查防汛抗旱工作的一些体会，提出一些看法，目的在于引起共同探讨，加深这方面的研究，并逐步推动这项工作由理论走向实践．水资源的承载能力

中国的水资源问题是随着人口增长、经济发展。社会进步逐步显露并被人们所逐步深化认识的．20世纪30年代毛泽东同志提出“水利是农业的命脉”，概括了水利的性质和作用；新中国成立不久，全国大兴水库，当时主要任务是扩大灌溉面积，发展农业，解决粮食问题．以后，经济进一步发展，城市化进程加快，洪涝损失代价增大，防洪问题愈加突出，1991年淮河太湖大水，1998年长江、嫩江、松花江大水，举国为之牵动，七大江河、大城市的防洪问题遂被提到更加重要的议程．去年北方干旱，大面积农田受灾，许多城市发生水荒，真正敲响了中国水资源短缺的警钟 自20世纪70年代以后频繁出现的黄河断流令世人关注，但当时的认识大部分还只是停留在断流现象上，没有深人到本质，龙年大旱促使人们从更深层次上思考水资源短缺问题．

虽然从总体上中国水资源量有2 800 km3，但人均只有 2 220 m3，到 2030年，我国的人口将达到16亿，人均水资源量还将下降到 1700 m3，接近国际公认的警戒线．人均水资源不足，而且时间、空间分布不均，全年降雨主要集中在七、八、九3个月，南方水多、北方水少，更加剧了水资源短缺．问题突出暴露在北方，有河皆干，有水皆污 缺水已成为我国经济发展和社会进步的重要制约因素

众所周知，新世纪中国面临三大水问题，即洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化，其中干旱缺水的问题在当前表现得尤为明显．现在大家都在谈论建立节水型社会、节水型经济，但具体如何落实？首要的就是要深刻分析当地水资源能够承载的人口与经济发展规模，包括经济结构、生态用水等等 以首都为例，北京的水资源量能够承载多大经济规模、多少人口？一位专家综合分析各方面条件后，认为最终制约北京发展的将是水资源，评估北京现有的水资源只能承受700～800万人口 超过这个规模，就会发生各种各样的困难．尚且不论这个定量是否准确，但分析思路是正确的．譬如墨西哥城，它集中了墨西哥这个国家的2 000多万人口，但水资源最多只能满足1000万人．因此，城市发展陷入困境，脏乱差问题日益突出．这还只是承载人口问题 对一个流域或地区来说，当地的水资源量能够发展多少工业，发展什么样的农业，耗水量是多少，规模有多大，生态水留多少，不先搞清楚这些问题，任何聪明的领导都无法决策 所以，一定要根据当地水资源状况，冷静、客观地分析农业、工业的结构布局和城市人口的发展规模，从而更加科学地界定当地的经济结构，做到心中有数这里就提出了水资源的承载能力问题．准确地说，水资源承载能力指的是在一定流域或区域内，其自身的水资源能够持续支撑的经济社会发展规模并维系良好生态系统的能力 经济社会发展在水资源承载能力以内，就能实现可持续发展；超越了，发展就会失去物质基础，造成生态系统破坏，生存条件恶化．

但认识仅仅停留于此，有多少水办多少事，被动应付，还很不够，这是机械唯物主义的认识论、还要站在辩证唯物主义的高度，考虑到水资源承载能力是可变的，人类应该积极探索如何提高水资源的承载能力，这也是历史交给我们这一代水利工作者的崭新使命 目前，提高水资源承载能力的现实途径有两条：一是节水，如以色列的高科技节水技术，使得水资源的承载能力大大提高；又如城市的中水回用，北京、天津已经开始这样做了，一些新修的马路，两旁花草树林浇灌用的都是处理过的污水，也同样提高了水资源的承载能力．通过节水提高水资源承载能力，促进经济社会可持续发展，这是世界上许多国家和地区已经证明了的可行的社会发展之路．二是进行经济结构调整 这要从全局来考虑，就是按照一个地方、一个区域的水资源状况来科学规划经济社会的发展布局，在水资源充裕地区和紧缺地区打造不同的经济结构，量水而行，以水定发展．

美国人布朗曾写过一作篇文章，大意是说中国粮食不能自给将对世界的粮食安全构成威胁，但实践证明，中国人能够用自己的智慧和能力解决粮食问题。于是，布朗又写下第二篇文章，内容是中国的水资源不足以支撑粮食安全，这就提出了今天的中国水利工作者需要面对和回答的问题：中国到2030年人口达到16亿时，水资源还能保证粮食安全吗？专家对此已经有了结论：目前全国农业水的有效利用系数平均为0.43，如果推行节水灌溉提高到0.55（有的专家认为要达到0.6），在全国农业用水量不增加的情况下完全能够保证2030年人口达到16亿时的粮食安全．但问题是，我国是一个发展中国家，正处在工业化的过程中，工业不可能不发展．专家预计，到2030年我国工业用水将增加 150 km3．此外，城镇用水也要增加，中国进一步发展的历史进程中必然伴随农民进城、城市人口增加、城镇规模扩大．据测算，城镇用水至少要增加 25 km3．由此可见，由于工业中心多位于城市，中国未来的供水矛盾将集中在城市，解决城市用水问题将成为新时期水利工作的头等重要任务．各级领导要清醒地认识到，一定地域内的水资源总量是不会增加的，而经济社会发展却要求提供更多的用水量，水从何来？是破坏生态，还是加强管理、科学节水？通过节水提高水资源承载能力这一历史性课题已经急迫地摆在我们面前了．区域经济发展与调水的关系

大自然供给人类的水资源是不均衡的，人类要与自然和谐相处，就应该努力认识并顺应这种不均衡．具体地说，一个流域、一个地区的经济发展要充分考虑水资源条件，按照水资源状况筹划经济社会发展布局 缺水地区要限制高耗水的工业、农业，鼓励发展高科技的产业体资源丰沛地区，在处理好排污的基础上，则可以多上一些高耗水产业 这样，各地区各流域之间由于自然的差别带来产出的多样化，从而形成各展所长、优势互补的区域特色经济，充分满足社会的各种需求，达到社会生产的高效益

跨流域调水将是21世纪中国水利的一大特点，这主要是指城市供水，而实施跨流域调水则要慎之又慎．在水资源总量不变的情况下，人工生态用水越多，天然生态就越少 调水区的水资源承载能力的提高是基于被调水区水资源承载能力的降低，调水区的经济社会发展一定不能造成被调水区生态系统的恶化 国际上通行的标准是，调水量不得超过调出河流总水量的 20％，河流本身的开发利用率不得超过40％分光喝尽或均摊水资源都会造成生态系统的破坏，同时，也不利于区域特色经济的形成，导致产出雷同，效益难以提高 根据前面的分析，中国未来水资源供求矛盾将集中在城市，只有在城市无法依靠本地水资源满足

用水需要的前提下，才能考虑实施跨流域远距离调水．现在一些地区纷纷铺开调水工程，发展灌区，多数是为了农业，从长远来讲，这些调水工程相当一部分将被废除，为什么呢？经济社会的发展只依靠农业是不行的 针对中国水资源的紧缺状况，新增的外来水应主要用于发展工业，发展比较效益更高的产业，发展城市 以甘肃省敦煌市为例，这里严重干旱缺水，自然条件很差，但有难得的旅游资源，供水的重点就应该转到自身的优势项目——旅游上来，最大程度地满足旅游功能的需求，如提供宾馆用水、保证瓜果蔬菜种植需水等，使农民通过旅游业富起来，而不是引水种棉花，继续搞与自己条件不相适应的传统农业从全国看，最近一二十年的发展实践也印证了这种转变的必然性，许多缺水地区原来用于农业灌溉的水源纷纷转向了工业和城镇供水．如北京的密云水库，过去是主供农业的，现在已全部转到为城市供水。

当前，我们要主动适应这种转变，对于满足城市工业用水要求的工程要注意加快前期工作，加快建设步伐，尤其是西部大开发中，没有一批新兴城市的带动，区域经济的发展、西部开发的蓝图都将无从实现．水利应自觉服从、超前考虑城市用水的需要，为西部新城的崛起保驾护航．明晰水权，确定两套指标

水权包括水的所有权、使用权、经营权、转让权等在我国，水的所有权属于国家，国家通过某种方式赋予水的使用权给各个地区、各个部门、各个单位．这里所讲的水权主要是水的使用权．一般来说，水的使用权是按流域来划分的．此如黄河，58km3水资源中，有多少用于生态、多少用于冲沙、多少用于各省分配，每个省用多少，像宁夏分配了4 km3，甘肃3 km3多，这就是国家赋予给他们的水权．

明晰水权是水权管理的第一步，要建立两套指标体系，一套是水资源的宏观控制体系，一套是水资源的微观定额体系．前者用来明确各地区各行业各部门乃至各企业各灌区可以使用的水资源量．以黑河为例，分水方案规定，当上游莺落峡来水达到1.58 km3时向下游分水 0.95km3，这也就确定了上下游各自的取水权．像中游张掖地区就可以将所属的水权进行二次分配，明细到各部门、各单位，每个县、乡。村、组及农户 第二套体系用来规定社会的每一项产品或工作的具体用水量要求，如炼1t钢的定额是多少、种 0.067 hm2小麦的定额是多少等等有了这两套指标的约束，各个地区、各个行业、每一项工作都明确了自己的用水和节水指标，就可以层层落实节水责任 这样经济社会发展的每一步就能落实到水资源承载能力之内，可持续发展才能真正得到保障．强制节水，采取4种措施

用水的指标、定额确定后，就可以实行指标、定额管理 用过了，超了指标、定额，就要遭受惩罚，这就是节水的强制性．从人与自然的关系来讲，河水断流，水资源枯竭，进而引起生态恶化、环境破坏，危及人类生存，这是大自然对人类无节制索取的惩罚，这种惩罚不以人的意志为转移，带有必然性、强制性．人类要避免这一切，就要认识客观规律，建立自我约束机构，自律自身行为，当然也要用强制性办法．

强制节水的措施很多，常用的有4种：行政措施、工程措施、经济措施、科技措施．打个比方，某单位需要供水，安上管道，装上阀门，叫工程措施；达到指标，立即关阀，叫行政措施；达到指标，超用加价，节约指标，有价转让，叫经济措施；达到指标，通过电脑自动关阀，叫科技措施．去年黄河、黑河、塔里木河分水主要采用的是政府行为、行政措施，这在一定时期内是必要的．但从长远看，今后应该不断加大经济措施的力度，充分发挥水价对用水的调节作用，逐步建立水权交易市场，使节水成为全社会的自觉行动．

水权可以有偿转让，超用、占用了他人的水权，就要付费；反之，出让水权，就应受益．制定用水指标、定额管理制度和水权交易市场规则，这是实施水权管理的第2步．水权交易市场建立起来了，买卖双方都会考虑节水，社会节水的积极性调动起来后，水资源的使用就会自动流向高效率、高效益的地方 当然，这些还未成为水利发展的现实，也许还要经历漫长而艰苦的努力．有朝一日，在水资源配给上，各地区、各部门、各单位层层有指标、人人有定额，节水型社会才算真正确立了．这是水利发展的大趋势，大家应坚持不懈地朝这个方向努力．

这里要防止认识上的一个误区：搞节水就是要把经济压下来 黑河分水，中游要让出水量给下游，国家为此支持张掖地区发展节水经济。节水产业．要张掖减少用水量并不是要张掖停止发展，把“金张掖”变成“银张掖”、“铜张掖”，而是求得全流域共同繁荣、上下游双赢，实现张掖在更高起点、更高层次上的可持续发展．与其说因为节水，张掖要付出很大努力，不如说，张掖通过分水获得了跳跃式发展的难得的机遇．加强统一管理，提高水资源利用效率，实现水资源的可持续利用

实施水权管理的前提是水资源统一管理．通过强化水资源管理，不断提高水资源使用效率，促进经济社会可持续发展．有了指标体系、各项制度，没有统一的、权威的管理作保证，这一切都是形同虚设水资源统一管理关系到水资源的合理、高效、可持续利用，是贯彻水权管理、建设节水型社会的体制保证，是水利发展到今天提出的一道时代命题．这种统一管理应该包括流域管理和区域管理两个方面，当前主要是要确定流域水资源统一管理和城市水务体制两个问题．

上面讲的内容虽然只谈了节水·，但实际上对水污染防治也同样适用．

希望水利工作者进一步解放思想，努力探索新时期的治水新路子，并持之以恒，脚踏实地地工作，为我国的水利事业作出新贡献．