行政许可后续监管体系中双罚制引入问题研究

第一篇：行政许可后续监管体系中双罚制引入问题研究

行政许可后续监管体系中双罚制引入问题研

究

南京大学法学院博士后研究人员 徐晓明

 2013-04-20 11:54:53

来源：《现代法学》2012年第3期

摘要: 组织监管异质性是将双罚制引入组织型行政许可监管责任体系之基本前提。组织违法结构双层特性决定了单罚制所具有的“敲山震虎”式监管缺憾；组织规模特性加剧了行政许可持有人监管事实信息优势地位，降低了其违法成本与难度，而“熟人”监管背景特性则放大了组织型行政许可持有人“管制俘虏”能力。双罚制具有两个层面的制度价值：一是作为监管惩戒机制，其增强了行政许可持有人违法阻却力量，加大了行政许可持有人违法成本；二是作为守法责任传递机制，双罚制在驱动行为个体自律的同时，也在倒逼组织自律，激发组织守法内生动力的生成。双罚制的科学合理建构需以解决适用范围、责任分配、行为责任个体确定三个方面的标准问题为支撑。

关键词: 双罚制；行政许可；后续监管

双罚制作为一项法律责任制度[1]，在我国，它较早地产生于我国刑事法律责任体系中。刑事法律责任体系中双罚制的引入应当说在一定程度上起到了有效预防、遏制组织型犯罪的功效。在优化行政监管的背景下，行政许可监管法律责任体系中能否借鉴刑事双罚制，针对组织型行政许可持有人的行政许可违法行为设置双罚制，以进一步增强行政许可后续监管法律效果呢？目前，我国行政许可后续监管法律责任制度中针对组织型行政许可持有人违法行为的惩戒，主要是以单罚制为主体法律责任模式，即对组织的同一违法行为，通常以组织为法律责任承担者，违法行为个体并不承担法律责任。当下，仅有少量行政法律规范零星作了双罚责任规定。对于如何制度化地将双罚制引入组织型行政许可后续监管法律责任体系之中，理论与实务界尚未对此作出积极的回应，本文拟从组织型行政许可持有人特质出发，对双罚制度法律责任机制的价值以及一些亟待解决的问题进行研究。

一、组织监管异质性[2]：双罚制引入之基本客观前提

之所以要在组织型行政许可后续监管责任体系中引入双罚责任机制，这是由于监管对象的特性所决定的，监管对象的异质性决定了需设置专门针对组织型行政许可持有人的不同于个体行政许可持有人的法律责任机制。

（一）“敲山震虎”监管效应：违法结构双层性决定下的单罚制缺憾

从组织行为学层面来说，组织相对于自然人来说是一种法律关系主体，但就其本质而言，并不是脱离自然人的财物或抽象的存在。无论是法人还是一般组织，它们作为一个组织体形态，他们意志的产生、表达和付诸实施都离不开自然人。正是基于自然人在作为组织内部成员执行职务时所具有的代表人与代理人与公民的双重身份使得其意志与行为都具有双重性。“作为单位组成人员的自然人，在履行职务时的行为有两种属性：一方面是单位意志下的单位行为，具有单位的属性；另一方面是他们自己意志支配下的单位行为，具有自然人的属性。”因此，作为个体的自然人履行组织任务的行为就具有意志与身份双重性。从违法结构机理层面来分析，作为具体实施主体的个体意志与身份的双重性决定了组织违法机制必然不同于个体违法机制，而具有双重性。组织违法机制主要体现为两个层面：一层是表层违法机制，从对外关系角度来说，由于个体是以组织的名义从事违法行为且受益主体也是组织，因此，组织违法首先从表象上体现为是以组织为违法责任者的表层违法机制；一层是深层违法机制，从对内关系角度来说，个体接受组织的委派，以组织的名义从事违法行为，其是违法行为的具体实施主体，其与组织之间也基于违法行为产生了法律关系，产生了违法责任如何在组织内部公平合理分担的问题。因此，组织违法机制也同时体现为以违法行为实施主体为责任主体的深层违法机制。

实践证明，不同的法律责任制模式对于组织违法行为的惩戒效果是不同的。就组织型行政许可后续监管而言，由于相对于双罚制而言，单罚制只是对表层违法结构中的作为外在违法主体的组织实施惩戒，而并不对具体实施行政许可违法行为的行为个体实施惩戒，因此，这在无形之中就产生了违法责任主体与违法行为主体的分离状态，产生了“敲山震虎”监管效应，由于对于违法行为个体而言，“敲山震虎”监管效应具有惩戒间接性，而实践也充分证明这种“敲山震虎”间接监管效应的形成直接削弱了违法行为个体对于法律责任的感知，而伴随着违法行为个体法律责任感知的削弱，法律责任制度所具有的教育、引导以及惩戒功能也必然随之弱化，显然，这不利于对组织型行政许可持有人违法行为进行有效的惩戒与预防。单罚制责任模式所具有的“敲山震虎”监管效应弊端提示立法者应当对单罚制能否适用于组织型行政许可持有人全部违法行为的惩戒这一问题进行反思。相反，基于组织违法结构机制中的深层违法结构机制所体现出的行为个体违法行为的可责性，笔者认为，在特定情形下通过引入双罚制，则可以将实施违法行为的行为个体一并吸纳为违法责任承担主体，通过直接的惩戒来进一步强化行为个体对于法律责任的感知，进一步优化组织型行政许可持有人法律责任机制，以此来有效提升行政许可后续监管质态。

（二）组织规模特性：加剧了行政许可持有人监管事实信息优势地位[3]

1．监管事实信息优势地位：行政许可持有人信息地位一般状态

基于监管信息地位视角的考察，在行政许可后续监管法律关系中，行政许可持有人拥有实施行政许可的一系列动态监管事实信息，处于监管事实信息的优势地位，这些动态事实信息既是行政许可持有人决策的基础与保障，也是其与行政许可监管机关、社会公众进行博弈的关键要素。尽管行政许可监管机关、社会公众基于各种机制能够获知相关监管事实信息，得以在一定程度上缓和其与行政许可持有人之间的监管事实信息不对称状态，但行政许可持有人作为监管事实信息生产者这样一个事实从根本上决定了行政许可持有人处于监管事实信息优势地位。事实证明，信息不对称状态的形成对于行政许可后续监管具有非常重要的影响，一方面，信息不对称状态为行政许可持有人违法实施行政许可提供了屏障，违法屏障的形成在无形之中降低了行政许可持有人实施违法行为的违法成本；另一方面，基于信息不对称状态所形成的屏障也给社会公众参与行政许可后续监管设置了障碍，加大了社会公众对行政许可持有人实施行政许可行为监督难度与监督成本。因此，如何在信息不对称状态下更好地进行监管决策就成了监管者不容回避的问题。

2．违法成本降低：信息优势地位状态加剧下的组织型行政许可持有人违法条件特征

行政许可持有人具有监管事实信息的优势地位，这是行政许可后续监管法律关系主体之间所具有的一般共性信息状态。尽管如此，但行政许可持有人类别的不同也决定了行政许可后续监管法律关系主体之间信息不对称程度也有所差别。就组织型行政许可后续监管法律关系而言，组织型行政许可持有人作为监管事实信息的生产者，其组织规模性特点决定了其监管事实信息生产量与拥有量通常要远大于个体行政许可持有人监管事实信息的生产量与拥有量，因此，组织型行政许可持有人与行政许可监管机关、社会公众之间的信息不对称状态自然要强于以个体行政许可持有人为监管对象的监管法律关系主体间信息不对称状态。

由于“监督机制的有效性取决于监督主体对被监督主体的信息掌握程度，”因此，伴随着组织型行政许可持有人监管事实信息优势地位状态的加剧，其实施违法行为的能力自然趋于加强，组织型行政许可持有人从事违法行为的成本就会变得降低，行政监管难度就会趋于增加。监管事实信息优势地位加剧状态决定下的组织型行政许可持有人违法条件特征决定着立法者要以一种类型化的监管思维来设计专门针对组织型行政许可持有人的不同于个体监管对象的行政许可后续监管制度，而这些专门监管制度的价值导向则是在促进行政许可后续监管法律关系主体之间监管信息均衡的同时，通过完善的法律责任体系来有效遏制行政许可组织持有人恶意利用自身监管事实信息优势地位实施违法行为。

（三）“熟人”监管背景特性：放大了组织型行政许可持有人管制俘虏能力

1.“熟人”背景特性：行政许可后续监管的一般背景

在行政许可准人监管环节中，由于在行政许可申请人申请行政许可之前，行政许可监管机关与行政许可申请人之间并不存在监管与被监管的关系，因此，行政许可准入监管权运行的外在客观背景通常是一种“陌生人”监管背景，而不同于行政许可准入监管权运行的外在客观背景。由于行政许可申请人一旦获得行政许可，在行政许可的有效期限内，行政许可监管机关与行政许可持有人之间就必然建立了一种持续性的长期行政许可后续监管法律关系。因此，行政许可后续监管权运行的外在客观背景更多地呈现出一种不同于行政许可准入监管的“熟人”监管背景。

国内外行政许可后续监管实践已充分说明，在行政许可后续监管权力运行过程中，行政许可监管机关与行政许可持有人之间所形成的“熟人”监管背景事实上是一把影响行政许可后续监管质量的“双刃剑”。一方面，基于行政许可后续监管法律关系所形成的“熟人”监管背景在客观上会有助于行政许可监管机关与行政许可持有人之间在行政许可后续监管权力运作过程中的沟通与交流，而这样的沟通与交流显然是非常有利于行政许可后续监管决定的作出与执行，有利于行政许可后续监管效率的提高；但另一方面，这种“熟人”监管背景如被不当利用，则其极有可能会异化成为诱发行政管制俘虏问题的诱因。国内外行政许可的多年实践已充分揭示了在行政许可法律关系中行政许可机关容易被行政许可申请人造成“管制俘虏”的事实。也正是基于此，防止“管制俘虏”问题的出现已成为世界各国行政监管实践中所面临解决的现实共性问题。

2.“管制俘虏”能力放大：“熟人”监管背景性与组织行为能力结合下的组织型行政许可持有人违法行为特征

“从深层次看，寻租又与制度、体制及产权具有内在联系，所以任何寻租现象的产生都离不开政府的干预，自始至终都伴随着政府的行为。” “熟人”监管背景性对于不同类别行政许可持有人的行为策略具有程度不同的影响，就对组织型行政许可持有人行为策略影响而言，由于组织作为一种依法而拟制的主体，尽管其是由个体而构成，但一旦构成就其必然具有了不同于组成其个体的特质。组织就具有了组织体系、组织目标。组织通过整合各种自然个体的力量来实现组织的群体目标。因此，组织的成立决定了其具有了远远高于个体的各种能力。组织能力一旦与特定的背景条件相结合，组织行为能力就会被进一步放大，当然这种行为能力既包括行善能力也包括违法能力。在组织型行政许可后续监管实践中，“熟人”监管背景性的存在客观上为组织型行政许可持有人提供了俘虏监管者非常好的基础背景条件，放大了组织型行政许可持有人对于行政许可监管者的“管制俘虏”能力。因此，相对于个体行政许可持有人监管而言，对于组织型行政许可持有人的监管则更具难度，而如何在监管对象管制俘虏能力趋强的监管背景下，对组织型行政许可持有人如何实现更富效率的监管自然就成为了行政许可后续监管所面临的现实问题，而设计出针对性的法律责任制度则成为自然之事。

二、制度价值探究：为双罚制引入奠定正当法律理念基础

组织监管异质性决定了以类型化监管思维来设计专门针对组织型行政许可持有人的法律责任机制模式的必要性与迫切性，而双罚制本身所具有的以下二个方面的机制价值则完全契合了构建类型化行政许可监管法律责任体制的要求，进一步凸显了双罚制引入之必要性。

（一）监管惩戒机制：加大行政许可持有人违法成本

1．加大违法成本：行政许可监管法律责任制度设计的基本导向

“好的制度下，坏人也会做好事。坏的制度下，好人也会做坏事。”而“制度—尤其是附属于它们的惩罚一能使人们作出既有承诺能得到切实履行的可靠约定。”法律责任作为运行的保障机制，是法治不可缺少的环节。实践证明行政许可持有人违法行为的产生和行政许可后续监管责任机制的不完善具有极大的关联。行政许可持有人守法意识的培养与树立不仅需要来自外界的理念的宣教，更多的是需要是来自外界的刚性的法律责任机制的保障。这种法律责任机制的设置并不要求现实地实施，但它却能够产生一种客观评价指引价值，潜在地威慑、约束行政许可持有人依法实施行政许可，阻止、减少、抑制行政许可持有人滥用其监管事实信息优势地位所可能采取的违法行为。行政许可后续监管责任机制的设置能够有效地从反向视角来规制行政许可持有人自觉树立守法意识，自觉抑制违法行为倾向。一般而言，行政许可持有人违法成本越高，其违法行为倾向就越低弱，违法行为发生的概率则越低；相反，违法行为发生概率则越高，行政许可监管机关的监管难度就会增大。因此，通过科学合理的制度评估设计来加大行政许可持有人违法成本应当成为行政许可监管法律责任制度设计的基本价值导向。

2．惩戒对象二元性：实现违法成本由低廉向昂贵转变

当下我国行政许可监管领域所存在的行政许可持有人违法行为的产生并不能草率地、单一地将原因归结为行政许可持有人普遍性的主观道德败坏，而是因为我国现有法律责任制度设置方面还同时存在着某些缺失与不足。不当的行政许可监管法律责任制度现状直接导致了行政许可持有人选择机会主义行为有利可图，违法行为成本趋于低廉化。就组织型行政许可持有人监管而言，组织规模性特点的存在在加剧行政许可持有人监管事实信息优势地位的同时，也在无形之中放大了组织型行政许可违法行为能力，而伴随着违法行为能力的放大，对具有组织性质的行政许可持有人而言，其从事违法行为的难度与成本也变得降低。因此，在这一背景之下，通过法律责任制度的合理设计，进一步加大组织型行政许可持有人违法成本就变得非常重要与迫切。就双罚制而言，由于双罚制针对组织型行政许可持有人同一违法行为，对组织与个体同时实施惩戒，因此，双罚制实现了组织以集体身份来承担法律责任，违法行为个体以个体身份来独立承担责任的法律责任分配目标。尽管，从法律责任承担主体的角度来说，法律责任分属于两个不同层面的主体来承担，但从法律责任总量上来讲，一方面，相对于单罚制而言，双罚制增加了对于行政许可持有人违法行为的负面评价总量；另一方面，由于对违法行为个体的惩戒能够在组织内部起到阻却组织型行政许可持有人违法意志执行的功能，在组织内部产生增强行政许可持有人违法阻力的监管效果，因此，双罚制的运行能够在客观上起到增强组织型行政许可持有人违法成本与难度，遏制组织型行政许可持有人恶意利用监管事实信息优势地位实施违法行为的冲动的惩戒与预防功能。

（二）守法责任传递机制：以个体自律倒逼组织自律

1．他律监管难度趋高：凸显监管资源有限条件下加强自律的必要性

一个真正富有实效的行政许可后续监管机制应该是一种立足于防患于未然的事前未雨绸缪，而不是一种亡羊之后的事后补牢之举。尽管，行政许可监管机关可以通过加大事后惩罚的力度来警示行政许可持有人依法实施行政许可，但毕竟事后惩罚与事前预防相比监管成本要高得多，且许多情况下行政许可持有人违法行为所造成的损害难以弥补。因此，增强行政许可监管制度预防功能自然就成为了行政许可监管制度设计的重要价值追求，而强化行政许可持有人自律监管机制建设则完全契合了监管制度预防价值追求。基于此，强化行政许可持有人自律与他律监管则成为了行政许可后续监管的两条基本路径安排。尽管，自律监管与他律监管分属于不同的两条路径安排，但这两条路径之间却存在着直接的关联性，自律监管机制体现了一种事前预防功能，他律监管机制更多地体现为一种事后惩戒功能，自律监管机制的建立与完善需要借助于他律监管制度的有效保障，而自律监管机制的有效实施则反过来又会促进他律监管机制的有效实施。行政许可持有人自律监管机制的建立与完善并不是天生、自然的，而是以一种以他律监管机制作为保障机制的外在制度压力之下的产物。

就组织型行政许可持有人监管而言，由于组织型行政许可持有人所具有的强于个体行政许可持有人的“管制俘虏”能力以及拥有的监管事实信息优势地位直接导致了对于组织型行政许可持有人的监管难度与要求要高于对于个体行政许可持有人的监管，而监管难度趋强的现实形势则更加凸显监管资源有限条件下构建组织型行政许可持有人自律监管机制的必要性，而基于自律监管机制的有效运行则能够调动组织行政许可持有人中的个体守法积极性，从而激发组织型行政许可持有人守法内生动力的不断生成，进一步增强行政许可监管体制的预防功能。

2，个体自律驱动组织自律：激发监管对象守法内生动力生成

如何体现行政许可监管机制的预防功能，强化行政许可持有人自律，构建科学合理的自律监管机制显然是一种非常典型的监管预防机制安排。而又如何来构建组织型行政许可持有人自律监管机制呢？从组织行为学的角度来考察，个体的自律是组织自律的基础与前提。但由于个体目标与组织目标在特定情况下是存在差异的，而目标差异性特点则决定了个体自律并不必然会转化为组织自律。因此，组织性特点决定了构建组织型行政许可持有人自律监管机制更需外在机制的有效保障，通过外在机制的保障来消弭组织与个体之间的目标差异，从而达成自律合意。就双罚制而言，其一方面加大行政许可持有人违法成本，另一方面，也由于将组织和具体行为个体作为共同的责任承担主体一并纳入进行政许可监管责任规制范畴，实现了行为个体由单罚制模式下的法律责任影响主体向法律责任承担主体的转变。实践证明，行为个体责任身份的转变对于推动组织型行政许可持有人自律监管体制的构建具有非常重要的意义，由于组织与个体责任共担责任模式的形成在客观上形成了一种守法责任传递机制，而在这种责任体系下，当个体接收组织实施违法行为任务时，个体会基于双罚制的要求，依法对抗组织的违法任务要求。双罚制在客观上为个体对抗组织的违法意图，加强个体自律提供了法定保障机制，个体也可以凭借双罚制这一制度化责任机制和组织进行有效的对抗与对话。因此，双罚制在生成守法责任传递机制，强化个体自律的同时，也在倒逼作为行政许可持有人的组织自律目标的形成，驱动自律监管机制不断趋于完善。

三、现状评价：双罚制引入所需亟待加以关注、解决的问题

尽管双罚制对于组织型行政许可持有人监管具有诸多价值，但该法律责任机制如设置不当则极有可能导致不当加重行为个体法律责任、不利于组织合法意志得到贯彻执行、导致法律责任分担公平性原则破坏等问题。目前，就我国行政法律责任体系而言，尚没有立法机关就双罚制进行专门立法，而现有的关于双罚制的规定主要是散见于个别法律规范里面。总体而言，我国目前行政许可监管制度就双罚制作出规定的位价较高的法律规范较少，制度建设仍处于早期探索阶段，呈现出零散而不统一的状态。在将双罚制度体系化地引人到我国行政许可监管责任体系过程中，以下几个方面的问题亟待加以关注解决。

（一）适用范围标准如何界定：全部违法行为抑或部分违法行为

就目前我国行政立法而言，对双罚制度作出规定的主要是交通、会计、消防等行政监管领域。这些行政管理领域内的法律规范并没有对组织型行政许可持有人的所有违法行为都设定双罚制，而是坚持一种选择性标准对行政许可持有人部分违法行为作出了双罚制责任模式规定。[4]究竟是以全部违法行为标准还是以部分违法行为的标准来构建双罚制？如果坚持以部分违法行为为选择性标准来构建双罚制，那么选择的标准又是什么？目前，理论界与实务界尚未对这些问题有统一的共识，总体上，当下双罚制适用范围的确定呈现一种随意而不统一状态，在立法层面上尚未有统一的标准。由于对组织型行政许可持有人何种行政违法行为需要设定双罚制责任模式直接关系到组织及其违法行为个体之间的法律责任分配及组织与行为个体之间利益的公平安排。因此，双罚制适用范围标准确定就成为了双罚制构建过程中首先需要加以解决的基础性、前提性问题，这一问题直接关系到双罚责任制度能否得以科学合理构建。

（二）责任分配标准如何确定：同等责任抑或补充责任

所谓双罚制责任分配模式是指在对组织型行政许可持有人某一违法行为确定为双罚制适用范围后，组织与违法行为个体之间行政法律责任如何公平合理分配所需坚持的一种标准。双罚制责任模式下违法行为个体与组织法律责任如何公平合理分担的问题涉及到违法行为个体究竟是否承担与组织同等的法律责任，还是补充法律责任的问题。同等责任与补充责任标准的选择直接关系到双罚制的公平性。

在双罚制法律责任体系中，究竟是坚持何种责任分配标准，目前，立法实践中呈现出随意性倾向。例如，《哈尔滨市危险废物污染环境防治办法》[5]设置了违法行为个体责任高于组织责任的双罚制责任分配模式。该办法第46条第1款第6项、第2款规定，当有危险废物严重污染环境时，单位如未采取紧急处理措施消除、减轻对环境的污染危害，或者未及时通知可能受到危害的单位和居民做好预防，或者未按规定报告时，市、区、县（市）环保部门不仅可以对单位处以2000元以上2万元以下罚款，并可以对单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以1万元以上2万元以下罚款。而不同于《哈尔滨市危险废物污染环境防治办法》所规定的责任分配模式，《中华人民共和国公证法》则规定了以组织承担主体法律责任，个体承担补充法律责任的责任分配模式，该法第41条规定，“公证机构及其公证员有下列行为之一的，由省、自治区、直辖市或者设区的市人民政府司法行政部门给予警告；情节严重的，对公证机构处一万元以上五万元以下罚款，对公证员处一千元以上五千元以下罚款，并可以给予三个月以上六个月以下停止执业的处罚；有违法所得的，没收违法所得。”

（三）行为责任个体标准如何确定：狭义责任抑或广义责任

由于双罚制并不适用于组织内部所有的自然人，其只是针对组织型行政许可行政违法行为中的负有违法责任的个体。因此，准确界定行为责任个体就成为准确适用双罚制对违法行为个体进行惩戒的关键点。当前，虽然有些法律规范对双罚制作出了规定，但在行为责任个体标准确定问题上总体上呈现出不统一的问题，有的法律规范坚持以狭义责任标准即以直接责任人标准来确定承担双罚制法律责任的违法行为个体，例如，《保险许可证管理办法》第29条针对伪造、变造、出租、转借、转让保险许可证以及使用过期或者失效保险许可证的两大类严重行政许可违法行为规定了双罚制，通过双罚制规定当保险类机构出现这两类违法行为时，中国保监会不仅可以责令其改正，处以3万元以下罚款，而且可对直接负责的高级管理人员处以5000元罚款；而有的法律规范则是坚持以广义责任标准即将领导责任主体与具体违法行为责任主体一并纳入行为责任主体范围来确定责任行为个体。行为责任个体标准不统一的问题同样直接影响到双罚制适用的公平性，这一问题亟待解决。

四、结语：让行政许可后续监管双罚制走上法治之路

作为一项行政许可后续监管法律责任制度，双罚责任机制目前在我国还未能得到系统化地确立，总体上仍呈现一种零星而不统一的状态，许多理论与实践问题值得探索与研究。笔者认为，只有不断深入挖掘、剖析当下行政许可后续监管双罚责任机制实践中所存在的各种问题并针对性地提出相关解决方案，行政许可双罚制度方能得以科学合理构建，运行质态方能得以提升。

注释:

[1]何谓双罚制？理论界尚未有统一的界定，通常认为，双罚相对于单罚而言，是从责任主体角度所作出的分类即针对组织的同一违法行为，既对组织进行惩戒，也对具体实施违法行为的个体实施惩戒。

[2]这里所指的异质性是指组织型行政许可持有人相对于个体行政许可持有人而言。

[3]此处将行政许可后续监管信息从总体上分为监管规范信息与监管事实信息两个部分的思路参照了叶必丰教授对于价格听证信息所作出的分类。（参见：叶必丰．价格听证中的信息不对称及其解决思路[J]．上海交通大学学报：哲学社会科学版，2004,（3）．）所谓监管规范信息是指基于行政许可后续监管的一系列法律、法规、规章、标准等规范性文件以及行政许可后续监管机关适用这些规范性文件所派生出来的各类监管信息；所谓监管事实信息是指行政许可持有人在获得行政许可以后自身在实施行政许可过程中所形成的各类信息。

[4]《浙江省广告管理条例》第四十八条规定，广告监管机关只能够在广告发布者拒不执行广告监督管理机关依法作出的暂停发布涉嫌违法广告决定的情况下，才适用对广告发布者处以每日5000元的罚款，对有关责任人员处以1000元以上1万元以下罚款的行政双罚制惩戒规则。

[5]《哈尔滨市危险废物污染环境防治办法》由哈尔滨市人民政府于2006年8月31日制定通过，自2006年11月1日起施行。

参考文献：

[1］熊选国，牛克乾． 试论单位犯罪的主体结构—“新复合主体论”之提倡[J］． 法学研究，2003，(4)．

[2］李洁.论对法人犯罪实行双罚制的理论根据[J］.当代法学，1990，(2)．

[3］许海波.论单位犯罪自然人承担刑事责任的根据[J］． 山东警察学院学报，2005，(5)．

[4］刘骁军.一个单位犯罪、两个犯罪构成———双罚制理论依据新探[J］． 政治与法律，2001，(3)．

[5］应飞虎.信息如何影响法律—对法律基于信息视角的阐释[J］.法学，2002，(6).[6］安华，燕红忠.寻租理论与传统社会的官商关系—晋商与政府结合的经济动因探析[J］． 山西大学学报:哲学社会科学版，2010，(4).[7］柯武刚，史漫飞.制度经济学—社会秩序与公共政策[M］.北京: 商务印书馆，2004: 111.[8］张文显.法哲学范畴研究[M］.北京: 中国政法大学出版社，2001: 116.

第二篇：物理教学中引入原始物理问题的实践与研究

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物理教学中引入原始物理问题的实践与研究 作者：高飞

来源：《中学物理·初中》2013年第03期

近些年来，随着新课程改革的推进，笔者发现初中物理教材由原来的以结论式呈现物理概念和规律变为以探究环节为主的教材编写方式，物理习题也多来自生活生产实际和科学研究实际的问题.这些问题保留了实际问题的原来的真实情境，更加强调评价学生分析和解决实际问题能力，反映出新课改所要求的教育目标的转变.作为一名教育工作者，在物理教学的过程中尝试适当引入原始物理问题，努力提高科学教育实效.[HTH]1理论基础[HT]21世纪的义务教育新课程的推出，是我国教育发展史上的一件大事.其中，重视问题解决能力的培养是新课程的要求，更是我国基础教育改革和发展的重要内容.2001年6月《基础教育课程改革纲要（试行）》 中提出要改革课程实施过于强调接受学习死记硬背、机械训练的现状，倡导学生主动参与、乐于探究、勤于动手，培养学生搜集和处理信息的能力、获取新知识的能力、分析和解决问题的能力以及交流与合作的能力，而且在教育评价方面，改变过去仅注重学习结果即知识掌握程度的评价，转而同时注重知识学习过程以及能力形成的评价，即变甄别、选拔性评价为过程性、形成性评价.从某种意义上讲，教学的最终目的是要使学生能自主地解决各种问题.著名物理学家杨振宁教授认为，在物理教育中，与演算对应的物理教育方式是物理习题教学，而与物理现象对应的具有可操作性的物理教育方式则应当是原始物理问题教学，原始物理问题具有特有的教育价值.在此思想基础上，邢红军教授依据现代认知心理学已有的成果并结合物理教育的特征，在《从习题到原始问题：科学教育方式的重要变革》一文中也提出以原始物理问题教学作为整个物理教育思想和教育方法改革突破口的理论观点.越来越多的教育者认识到物理学习应重在提高学生解决实际问题的能力，原始物理问题得到越来越广泛的应用.然而初中学生在解决原始物理问题时普遍感到比解决常规习题困难，常是无从下手，很大障碍就在于不会用物理语言表征它，或者说已经习得的物理模型的迁移性不强.反思我们的教学不难发现在我们的教学中缺乏原汁原味的东西是一个重要的方面，有鉴于此，笔者在日常教学中引入原始物理问题，进行了初步的教学实践，希望通过本文能对教师有效培养初中生解决原始物理问题的能力起到帮助作用.[HTH]2教学案例[HT]从严格意义上来说，原始物理问题应该是日常生活中的原初的、未被抽象化的现象和事实.但若对初中原始问题也按如此严格的定义来区分原始物理问题和抽象化物理习题的话，我们发现适合初中学生来解决的原始物理问题数量就比较少.因此，实践中所采用的原始物理问题多少略有一点抽象化的成份在其中，重点在于解决原始问题的模型或解题途径是具有隐蔽性的或者非现成的，是需要学生去思考而寻求的.浮力与杠杆的综合题是力学中难度较大的问题，对学生的模型迁移能力、运算能力等要求较高，引入原始物理问题，更加贴合生活实际，使学生解决问题的能力得到提升，增强教学效能.

第三篇：乡镇党代会常任制试行中的问题及对策研究

乡镇党代会常任制试行中的问题及对策研究

党代会常任制是发展党内民主、加强党内监督的一项制度性措施，它要求党代会作为党内的最高权力机构，在本届党代会闭幕后至下届党代会召开，始终履行职责，始终发挥党内最高权力机构的作用，并要求本届党代表同样始终要履行代表职责，参与党内重大决策的讨论制定。实行党代会常任制是对党委权力的限制，是增强党的执政能力和执政基础的有力措施，是实现党的集体领导的制度安排。

20世纪50年代我党曾实行过党代会常任制，后因多种原因而停止。1987年党的十三大再次提出后，先是在个别县市试行，2002年党的十六大又一次提出，并要求扩大党代会常任制的试点，积极探索党代会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。在党中央的领导下，全国十多个省市的一些县乡、镇开始了试行。经过几年的探索，初步总结出一些经验，充分肯定了实行党代会常任制有利于广开言路倾听党员和群众的心声，有利于提高党委决策的正确性和科学性。但在试行中还存在一些问题，这些问题阻碍着党代会常任制真正意义的实现。寻找其中的主要问题，采取正确有效的措施加以解决，是把党代会常任制试行引向深入的关键所在。

一、目前乡镇党代会常任制试行中存在的主要问题

1、代表数量过多，运行成本过高

乡镇党代会常任制试行中的一个突出问题是代表数量过多。一般乡镇的党代表人数是总人口的3‰-5‰，党员数的1％-3％，各乡镇党代表都有100多人。这支队伍要召集起来进行调研、召开研讨会论证会、党委决策要征求代表意见等，需要要花费一定功夫与财力。而同级人大代表的人数只有党代表的一半。由于党代表的人数过多，一些乡镇在召开党委会议时，只能请代表中的代表参加，这就无形之中又将代表划分级别。由于党代表人数过多，还确实存在一些人浮于事现象，表现在党代表活动小组开展活动时，一些党代表不参加代表小组也照样可以开展工作。代表人数过多，势必造成常任制运行成本过高，每开一次会，每进行一次决策讨论，都要解决100多人的饮食、交通、会场等问题，而且，这笔资金的来源目前还没有正规的渠道。每当要组织党代表活动时，这个问题就突出地摆到了党委的面前。党代表人数过多，运行成本过高，给常任制的运行带来沉重的负担。

2、体制机制不健全，代表作用发挥不大

有人说，乡镇党代表作用发挥不大，是因为党代表的文化水平素质普遍不高，提不出有建设性的意见和建议。这种看法有欠公允。代表参政议政固然需要文化素质，但更需要政治素质和思想道德素质。党代表是广大党员经过普选产生的，一般来说，思想政治素质是比较高的。随着城市化的发展，乡镇成员的教育文化水平也普遍提高。根据笔者对某一乡镇136名党代表的调查，其文化素质大专以上83名，占61％，中专高中34人，占25％，高中以下19人，占14％。在实际工作中确实存在代表作用不大的现象，这主要是因为常任制的体制机制不健全。其一，党代表由于不处于权力中心地位，党委也欠及时向党代表通报情况，这给党代表参政议政带来困难。其二，由于多数党代表是单位的主要领导，平时多忙于各人的“本职”工作，难以“顾及”代表职责。其三，虽然各试行乡镇党委制定了代表责任、义务的规定，但缺乏实现这些义务的制度保障。甚至有的党代表知道自己该干什么，但困难重重。由此造成党代表作用发挥不大。

3、党代表的工作内容与人大代表雷同

各乡镇在党代会常任制试行中，为了发挥党代表作用，基本都将党代表分成工作小组开展活动。一般将党代表划分为经济工作研究小组、社会建设研究小组、精神文明建设研究小组、资源环境建设研究小组等，这些工作小组的基本任务是，考察本地区在经济文化建设中存在的问题，研究解决问题的办法，形成提案，提交党委讨论。而这些工作往往人大代表已经在做，或已经做过，或准备去做。人大作为我国人民政权的最高组织形式，它的主要任务就是领导国家经济文化建设，人大代表考察经济文化发展状况，是其职责的组成部分，是其分内之事。党代表为了检验党代会的方针政策也做这些内容 1的考察，造成与人大代表工作内容的雷同。这种“撞车”现象很大程度上影响了党代表的工作情绪，也使党代表的工作绩效难以体现。

4、党代会常任制的优势与长处没有充分体现出来

邓小平在谈到党代会常任制时曾说，实行党代会常任制目的是要“使党代会真正成为党内最高的权力机构与监督机构”，这也是我们党近年来多次提出党代会常任制的初衷与目的。而试行中的常任制，离这一目标还有一段距离。目前，乡镇党代会常任制运行的一般情况是，由党委副书记负责、党委组织部门牵头常任制的日常工作；党代表按工作小组开展活动，每组选一名组长；在党委组织部门的安排下，工作小组一般每季度开展一次活动，活动内容是调研本镇经济社会发展状况或本地区的热点问题，再由工作小组组长负责撰写调研报告或提案，递交党委组织部门；此外，党代会还每年召开一次党代表大会，向全体代表报告工作，商讨一些重大问题。这样的工作程序和活动方式，使党代表基本是在党委领导下进行工作。党代表多为各基层单位“一把手”，他们的工作需要得到乡镇党委的支持和帮助，所以，他们一般是以贯彻落实党委的意图为主要任务，很难站在第三者的立场上出于监督的目的去考察党委的工作。而党代会应当是党内最高的权力机构，常任制在党委领导下开展工作，党委就成了实际上的最高权力机构，党代表就成了党委的助手。这种情形，使党代会失去了它应有的意义。

党代会还应是党内最高的监督机构，党代表在党委领导下工作，党代表的组织人事安排、物质利益等都与党委有密切关系。在这样的情况下，党代表怎么能从根本上发挥监督党委的作用呢？因此，试行中的乡镇党代会常任制，增加了党代表的活动，增加了党代会的次数，党委能够更多地听到党代表和群众的声音，但常任制对党委权力的监督与限制作用没有充分体现出来，常任制实质性的意义没有实现。

二、深化试行宜采取的对策措施

1、减少代表人数，提高运行效率。一般来说，数量越少，质量越高，减少代表名额，有利于提高代表群体的参政议政能力。代表数量越多并不能说明越是民主，从实际操作的角度看，代表过多反而增大会议和各项调研活动的成本，不利于常任制的运行。更重要的是，代表人数过多不利于深入讨论问题和审议提案，从而使民主受到限制。

实行党代会常任制党代表人数可以大幅度减少。一是党代表人数可参照人大代表数减少一半，即在原党代表的数量上减少一半。二是取消照顾性、荣誉性名额。乡镇选举党代表往往把先进、劳模作为当然性代表。这样做实际上是把党代会看作是一个庆功的盛会。应当把真正有思想觉悟、有政策水平、参政议政能力强的党员选为党代表，这有利于党代会职责的体现。三是减少党代表中主要领导干部所占的比例。主要领导干部作为党代表实际上是一种重复，是一种责任和义务的重复。主要领导干部担任党代表过多，党代会就变成了党的干部工作会议，容易滑向商讨具体工作，而淡漠党代会的真正职能。党的代表大会应是全体党员代表大会，而不是党的领导干部代表大会。普通党员(非主要领导干部党员)在党代会的代表中应占多数。但实际情况恰恰相反，党代表是各部门的主要领导干部占到了代表总数的70％-80％。党的主要领导干部在党代会中占多数很容易使党的代表大会变成“党的领导干部代表大会”，党代会就难以体现广大党员的意志。特别是在当前，一部分干部把自己的利益凌驾于人民群众利益之上，搞互利互惠，党代表中主要领导干部占多数就不利于这种情况的纠正。扩大非主要领导干部党员、特别是普通党员在党代表中的比例，有利于遏制领导干部的“官官相护”。因此，应从制度上作出规定，确保非主要领导干部党代表起码占到代表总人数的50％，即使不能一步到位，也应该分步骤逐渐实现。

减少代表人数必然使代表队伍精干高效，必然有利于提高常任制的运行效率。减少代表人数的必然结果是，其一，必然会将最优秀的党员选为代表，党代表的参政议政能力必将提高；其二，必然降低常任制的运行成本，其三，更能增强党代表的荣誉感和责任感，使党代表更好地履行自己的责任和义务。

2、明确党代表职责与义务，拓宽党代表发挥作用的途径

党代会常任制的另一个含义与名称是党代表常任制，即指党代表在本届党代会完成使命之前始终是代表，始终要履行党代表的职责和义务。党代表作用能否充分发挥关系到实行常任制的意义，为更好地发挥党代表作用，应在党的有关章程和文件中，对党代

表的职责与义务作出明确规定。

党代表的职责义务应包括这样几个方面：一是模范贯彻执行党的代表大会和党组织的决议，完成党组织交给的任务。二是积极宣传党的方针政策，及时传达党组织的决议、决定，了解群众的思想、工作与生活，听取和反映群众的意见和要求。三是参与重大问题的讨论和决策，向党组织提出意见和建议。四是对同级党委班子成员在遵守党章党规、执行党的路线方针政策、廉洁自律等方面情况进行监督，提出意见和建议。

在对党代表的职责、义务作出规定的同时，党组织必须为党代表履行职责、义务创造条件，为党代表发挥作用搭建平台，拓宽党代表履行职责的途径。这些平台与途径可以包括：

一是建立重要情况通报制度。党内的重要情况，除必须保密的，原则上都应当采取适当形式向同级代表通报。全委会作出的决议、决定，必须及时向党代表通报。常委会会议讨论的重要事项，根据需要与可能向党代表通报。充分保障党代表的知情权，使党代表尽可能多地了解党内状况，是党代表发挥作用的前提条件。

二是建立代表提议制度。党代表在履行职责过程中，必然会产生一些想法与意见，必须畅通党代表的发言途径，建立党代表可以向党的代表大会提出议案的制度。明确所有代表都有发现问题及时向党代会提出意见和建议的权利。对于代表的提议，常任制机构有义务向全体代表建议讨论，或签发提案供代表思考。

三是建立重大决策征求代表意见制度。党的代表大会或年会、或重大问题讨论会召开之前，必须把党委、纪委的工作报告，有关的决议、决定稿，以及有关议题，印发给党代表，广泛征求意见。重大决策作出之前，必须组织代表进行专题调研。对重要干部的推荐和领导成员的民主评议，必须广泛征求代表意见。

3、厘清与人大代表职责区别，明确党代表工作内容

党代表在工作内容上必须与人大代表相区别。人大代表决策、监督的直接对象是行政政策和政府官员，其工作内容主要考察政府决策正确与否、政府行为正确与否，制定法律予以规范纠正。党代表的职责与人大代表的区别在于，党代表主要考察党代会的决议、方针、政策正确与否，党的领导干部在贯彻落实党的方针政策中的实际情况。从具体一些的角度说，党的领导主要是政治、思想与组织领导，党代表考察的主要内容是党在这三方面的工作状况。党代表主要考察党的政治建设状况，即党的决议方针正确与否；考察党的思想建设状况，即理论、宣传、思想教育的发展状况；考察党的组织状况，即党的干部路线、干部标准执行情况，党的干部思想作风状况。党代表的工作内容如果能紧紧围绕这些方面，就必然不会与人大代表“撞车”，而只会去完成人大代表所未及的方面，而且是更重要、从源头上需要解决的问题。

党代表在党代会闭会期间的工作内容具体应当包括：一是考察本届党代会所制定的方针政策正确与否，是否体现了本地区的实际需要，是否体现了广大人民群众的意志和要求。二是考察各级领导干部是否正确贯彻落实党的决议精神，是否存在与党的代表大会精神相违背的言行。三是考察党的各级领导干部在履行职责中的作风如何，与人民群众的关系如何，是否具有坚定的理想信念和与时俱进的思想路线。四是考察党的各级领导干部在选拔、培养干部中是否存在任人唯亲、买官卖官、权钱交易等情况。

4、借鉴人代会的做法，建立有序的运行机制

常任制党代表的工作内容应与人大代表相区别，但党代会常任制的具体运作过程可借鉴人代会的做法。我国的人民代表大会制度经过几十年的发展完善，已经形成一套比较成熟的规章与制度，在代表的产生、会议议题、议案、表决、选举等方面已经做到制度化、规范化、程序化，使人代会代表作用的发挥有了更加充分的保障。对于人大已有的经验，党代会应积极学习和借鉴，并结合党的工作实际给予灵活的变通。借鉴人代会的做法，党代会常任制的具体运作方式应做这样一些变动：一是根据实际需要改变党代会举行年会一年一天的做法，延长会期。实行常任制后，许多乡镇制定了召开年会的制度，党代会一年开一次，每次开会时间为一天，主要是听取党委和纪委的工作报告，讨论并提出意见建议。一天的时间难以对有关问题进行深入的研究和探讨，就是提出意见修改决议报告，也应有上下对应的若干来回。一天的时间不足以解决好问题，应从更广泛地实行民主出发，延长会期，切实达到党代会所要实现的听取意见、实现监督、作出

决策的目的。二是建立党代会常任制机构。正如人大在闭会期间有人大常委会主持工作，党代会闭会期间也应有一个机构负责管理、组织党代会的日常工作。试行中的乡镇党代会常任制缺乏这样的工作机构。乡镇党代会常任制的日常工作均由乡镇党委副书记负责、党委组织部门具体管辖，这样的管理体制实际上形成了党代会是党委领导下开展工作的机构，这有悖于党代会常任制的宗旨。党代会常任制的运行应有一专门机构负责，其主要任务是：组织党代表履行职责、开展工作；接受党代表提案并负责转交全委会；在全委会作出处理意见并落实具体人员负责整改后，负责审查验收整改结果；组织年会、重大议题讨论会等。三是常任制运行向决策、监督倾斜。正如人大在闭会期间是一个权力机构、立法机构，其主要职责是发展完善法律制度，通过制定法律保障权力的正确运行。党代会作为党内的最高权力机构，在闭会期间其主要任务也应是监督权力的正确运行和保障权力决策的正确性和科学性。党代会常任制运行中应始终围绕这样两个方面，一是使决策活动民主化、程序化，二是使监督活动经常化、规范化。四是为党代表提供政治、时间、物质和组织等保障。人代会代表是一个具有明确期限的资格，并在法律上赋予了其相应的政治权利，在实践中往往可以更多地行使其知情权、建议权、调查权等权利，各个部门对人民代表的权利也更多地予以认同。党代表还缺乏相应的认同。在党章等的制度规定中，应给予党代表开展工作所需要的权利保障，这些权利包括：(1)政治权利，即承认党代表具有一定的政治地位。(2)时间权利，党代表的工作单位保障党代表能拥有时间从事党务工作。(3)物质权利，党代表能够获得履行职责必要的各种经费。(4)组织保障，有关方面要为党代表开展工作提供组织上的支持。

5、改革议行合一体制，理顺党委会、全委会、党代会、党代表四者关系

现行的党代会制度实际上是党委会领导制度，党委会既是政策的制定者，又是政策的执行者。虽有党代会作为党内最高权力机构，但党代会四年召开一次，只讨论制定方向性原则性和一些重大的问题，几天的会议难以覆盖各项具体工作，各种具体的方针政策只能边实践边总结边制定，党委在日常的工作中自然就形成了“大权独揽”现象。实行党代会常任制，最重要的价值取向就是改变这种状况，使党委日常行权有策划机制、依靠机制，制约机制。党委在工作中需要作出决策时，可随时召开党代会。党代会在作为党委决策机构的同时，亦监督制约了党委的权力。

实行党代会常任制必须理顺党委会、全委会、党代会、党代表四者关系。

第一，党的代表大会是党内最高决策机构。凡属党内重大问题，如干部选拔、重大政策的决定，都必须经过党的代表大会讨论通过。

第二，党的全体委员会即全委会是党代会领导下的工作机构。全委会过去是决策机构，先转变为组织决策、贯彻落实决策的执行者。

第三，党委会是由党的全体委员会选举产生的全委会的领导机构。党委会成员由全委会选举产生(不排除可以进行书记直选)，负责领导全委会开展工作。(原党委会是党内各项工作的领导机构。常任制下的党委会，是党的代表大会的执行机构)。党委会带领全委会一班人，贯彻落实党代会的决议、政策。党委行权受党代会制定的制度监督制约，但并不是说党委没有主动性可言，党委可以通过其有利的地位和权力影响党代表。

第四，党代表对于党内重大事件享有知情权、参与权、决定权和监督权。党代表日常的行权活动在常任制机构的组织下进行，常任制机构严格按照运行规章行事，保障党代表的各项权利能够落到实处。

实行党代会常任制是我党领导体制的重大改革，对于这样一项关系重大的改革，其实质性的意义在于，改变权力由少数人控制，而使党的事业遵循绝大多数党员群众的意志。党的十六届四中全会再一次充分肯定了党代会常任制，表明党中央对党代会常任制的方向坚定不移。试行中遇到问题实属正常，深化试行最为关键的是党的有关章程和制度作出相应的安排，形成配套的体制机制，党代会常任制的试行必将结出丰硕的果实。^