2013年国务院大部制机构改革探讨

第一篇：2013年国务院大部制机构改革探讨

2013年国务院大部制机构改革探讨

一、大部制改革的必要性及背景

我们先看一下第一个话题，大部制改革的必要性和基本的一些背景。传统政府的设置是比较简单的，比方说中国古代的部门设置有所谓的六部，包括吏部、户部、刑部、礼部、兵部、工部等，一共才几个部门，每个部门就两个字，很简单，但部门与部门之间一般不会有职责不清，多头管理的现象。

其他国家在以往的时候，政府管理的事务也是很少的，部门也很少，比方说美国在19世纪初只有三个部门，一是管外交的国务院，一个是管钱的财政部，还有一个管国防的陆军部。所以，传统社会的政府事务很少，所以它的部门设置也很简单，因为政府事务少，政府部门简单，它就不会有问题，但这种现象在现代社会发生很大改变了，所以这个理念必须有所变化。

以前我们经常说一句话，有一句话叫做“半部论语治天下”，这句话，首先说《论语》在中国古代社会、传统社会是一个经典，里边包含很多思想，包括进行统治的一些理论。同时这句话也有一个出处，一个故事，话说北宋初期有一位宰相叫赵普，他跟随宋太祖打天下，后来到了宋太宗的时候同样做了宰相，成为一个当时位高权重的人，有一次宋太宗和赵普宰相在下棋的时候，随口问他：“我听说有些人诬陷你，说你不学无术，平常读书不多。”赵普宰相马上起来告诉宋太宗说：“陛下，你说的很对，我读书就是不多，当时我跟随太祖皇帝打天下的时候读了半部论语，现在又帮着你治理天下，我又在读另外半部论语。”当然，赵普的说法是有点夸张，不可能只看一本书，治理天下光靠半部论语也是不够的，但这句话也从另外一个侧面表明在传统社会，政府管理确实是比较简单的，所以我们就没有必要设立那么多的部门，大部制也就无从谈起。

但到了现代社会，随着经济社会的发展，政府管理的事务越来越复杂，所以政府要面对各种各样的事务，就要设立越来越多的部门来进行一个管理，事务越来越多，部门越来越多，政府管理的系统越来越复杂，它就有一个无限膨胀的趋势。但是政府也不能增加一项职能就增设一个部门，这样政府的成本就太高了，政府运转的效率就太低了，整个社会就难以承受。

所以为了解决这个难题，在国际上通行的一个做法，把职能相近的一个部门进行一个整合组成一个大部门，这是所谓的大部制。所以大部制是现代社会政府面对日益庞杂的政府管

理事务所采取的一种不得已而采取的一种新的管理模式，是一种更高级的一种政府管理手段来应对更复杂的政府事务。

大部制有时候我们又把它叫做大部门制，大部门体制，它是在政府的部门设置中对那些职能相近或相同的部门进行一个归并、整合，从而形成职能综合、业务流程完整的比较大的部门，从而避免了政府的职能交叉、政出多门、多头管理、扯皮推诿等各种各样的政府乱象，这样就能够有效地提高政府的绩效，这种管理体制是大部制。

我国从1982年开展了改革开放以来的第一次行政体制改革以来，到今年2013年国务院机构改革一共进行了七轮行政体制改革了。这七轮行政体制改革，没有包含改革开放之前、建国之后这30年开展的四次比较大的行政体制改革。这些行政体制改革取得了很多成绩，而且这一年来我们把重点一直放在了政府机构改革上。

但我们在政府管理中仍然存在着一些顽固的政府弊病，政府职责交叉、权责脱节、部门之间争权，有利的就争，没利的就推，争权诿责，这些现象还是很多，这样就导致政府的效能不够高。在这些现象背后有可能是我们本身在机构设置上不合理，使得机构重叠，人浮于事。因为这些机构的不合理又产生了、引发了很多政府职能上的问题，职责不清、政府缺位、政府越位，不该管的管得很多，该管的无人过问，政府权力膨胀，缺乏监督，不作为，以权谋私等这些现象尚未得到足够的遏制。

针对这些现象，怎么办？应事而生。我们近些年来进行了大部制的探索改革，说到我国的大部制改革实践，时间并不长，我们正式提出大部制改革是2008年，2007年的十七大报告提出要加大机构整合力度，探索实现职能有机统一的大部门体制。接着在2008年进行了一个大部制改革的初步探索。

五年之后，2012年召开了党的十八大，在十八大报告上提出要稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。所以今年我们将要稳步推进大部制改革，所以我们看，正式提出大部制改革只有短短的五年时间，但我们也不能说我们的大部制改革从无到有，仅仅就是从2008年开始的。

我们在历次行政体制改革中都会有大部制改革的痕迹，只是我们没有真正提出这种理念，每次政府机构改革中都会有一些部门之间的归并、整合。比方说在1982年改革的时候，一共有100个政府部门，我们把它减少到60多个，消减了很多部门，很多部门直接裁掉了，有的是重新成立的部门，有的是把所有的部门集合到一个新部门里面去了，它都有大部制改革的痕迹在里面，但我们当时没有提出来这么一个理念。

大部制在国外，特别在发达国家有很多成功的经验。比方说，美国的联邦政府，现在有

15个组成部门，相对于我国2012年国务院办公厅以外的28个组成部门是要少很多的，2003年之前美国联邦政府长期保持14个组成部门。英国，它是发达国家里面比较早实行大部制体制的一个国家，它的部门数量长期维持在18个左右。法国，它的每届政府的部门，它在上个世纪进行了政府机构改革之后，每届政府基本上稳定在15个左右，相对于以前要减少了，以前都是在20个左右。德国政府，它也是根据经济社会发展的需要对这些部门进行了一个比较大的整合，形成了“大交通”、“大农业”、“大保障”、“大环保”。日本政府，它在2002年把原来的22个省并成了12个省（部）。

不仅是一些发达国家，一些发展中国家或是市场转型国家也实行了大部制的这种政府管理架构。比方说俄罗斯，俄罗斯的联邦政府现在有17个部，有的部门有典型的大部制的理念，比方说卫生与社会发展部，比方说交通部，俄罗斯的卫生与社会发展部，它除了负责医疗卫生之外，它还负责广泛的职能，包括社会保障、劳动就业、消费者的权益保护等，很多职能都在这个部里面，俄罗斯的交通部则负责着各种各样方式的交通，包括陆上交通、海上交通、空中交通。陆上交通包括汽车、火车，甚至交通部还包含了国土测绘和制图等领域的政策管理，这些管理在我国不是属于交通部的。

除了俄罗斯外，另外一个典型国家是阿根廷，阿根廷有些部门也是典型的大部制的部门，比方说，它的经济领域有一个经济与生产部，还有一个外交国际贸易和宗教事务部，它把外交、国际贸易和宗教,这三个比较大的、相互联系，但它又有一定距离的职能部门给它糅合到一起组成一个大的部门，经济与生产部，它就主管着整个国内外的经济事务，涉及到经济活动各个方面，这是国外的一些背景以及我们开展大部制改革的必要性。

二、2013年我国大部制改革的主要思路

第二个大问题，2013年我国新一轮国务院机构改革，特别是大部制改革的一些具体做法，我们来看，大部制改革，特别是我国主要通过什么样的思路方式来进行改革。

总结起来，我国的改革的思路有三种，通过三种方式来进行大部制改革：第一种，相近职能的部门进行一个归并整合，是一个加法；另外一个思路，决策和执行分开，分拆的一个理念；第三个，通过政府职能转变来进行大部制改革。

（一）相近职能部门归并整合的思路

我们先看第一个方面，相近职能部门归并整合。我们可以看一看，2013年，我国在这个方面做了哪些探索。第一个，重新组建国家海洋局。在我国国内好多年一直就有一个所谓 的“五龙治水”或“九龙治水”的说法，这个无论是“几龙”，它都指我国的海上管理，特别是海上执法力量很分散，就现状而言，我国现在海上执法有国家海洋局的海监，有公安部边防局下属的海警，有农业部渔政局下属的渔政，有交通海事局下属的海巡，还有海关部门的缉私，这几个部门在职能上都在海上有执法权，相互间的职能划分不是特别清楚，特别是在面对近期我国海上维权的需要，如果仍然保持着“五龙治水”的乱象的话，就会使得我国多年来一直想解决的问题解决不了，而且在现在的这个特殊时期的压力之下，乱象就会更加突出，因为“五龙治海”，每个执法队伍都有自己的职能，但职能又是很单一的，因为各自要划出单独的一块来进行管理，执法过程中，如果出现了一些违法行为，又没有权力来执法，因为这可能不属于你的执法范围，这样影响执法效果。

每个部门为了充实自己的执法队伍，都会建立一些专用码头，建立一些船舶，有各种各样的通讯和保障系统，每个部门都说自己的力量不够，如果把这些资源放到一起并不少，如果把它分开，分散管理，只能造成重复建设、资源浪费，而且我们的执法中还存在着对企业、对群众在进行管理的时候重复发证、重复检查、效率低下、成本高昂，人为地增加了企业和群众的负担，所以，这是一个多年一直想解决而没有解决的问题。

2013年，特殊的形势提供了一个解决问题的契机，把国家海洋局所管辖的海监、公安部的边防海警、农业部的渔政、海关总署的缉私,这四个方面的队伍和职责进行了一个整合，重新组建国家海洋局，我们本来就有国家海洋局，但这个海洋局是把很多其他部门给加进去了，所以我们叫重建国家海洋局，这个海洋局仍然由国土资源部管理。

这个新的经过重组的国家海洋局的主要职责是来拟定海洋发展规划、实施海上维权执法，监督管理海域使用进行一个海洋环境保护。在维权的时候，名称就统一了，以前要么是海监，要么是缉私，要么是海警，要么是渔政，要么是海巡，现在统一了，统一以“中国海警局”的名誉开展海上维权执法，因为业务关系，海警业务要受公安部的业务指导，这样就实现了海上统一执法，提高了执法的效能。

同时，海洋无论是在经济上，还是在主权上，都是一个大的格局。为了加强海洋事务的统筹规划和综合协调，我们还设了一个高层次的议事协调机构——国家海洋委员会，来具体负责制定国家海洋发展的战略，在重组国家海洋局的基础之上协调各个部门管理海峡事项，这是我国2013年一个典型的通过职能部门重新整合方式进行大部门体制改革的一个典型例子。

第二个例子，重新组建国家能源局。我国是一个能源消费大国，特别是经过近些年来的经济发展，我国的经济模式在还没有根本改变的情况下，近些年来会保持一个能源消费大国 的地位，所以在体制上能够保证国家的能源安全和能源行业发展，有一个专门的部门来进行能源管理，这是很有价值、很有意义的一个举措。

所以我国2008年（五年前），我国为了加强能源领域的战略决策，很多能源行业管理设立了国家能源委员会，这个能源委员会是在国家发改委管理之下，能源管理和经济社会发展规划宏观调控能够有机地结合起来，效果很好，但2008年的改革是不彻底的，因为当时国家能源局没有把电力管理部门纳入其中，当时的电监会和能源局是相互分离的，这样电力作为能源的重要组成部分，它的监管是独立与能源局之外的，造成电监会和能源局在电力改革、投资准入、项目审批、价格杠杆等方面存在职责交叉，它不利于整个能源领域的统筹规划，不利于通过电力行业的发展，所以在五年之后，我国把这个改革进一步深入了，把电监会纳入到了国家能源局，所以国家能源局本来就有，现在是重建，因为它把原来的电监会的职能给纳入进来了，这是咱们关于职能部门相近的部门进行一个整合的第二个举措。

第三个举措，组建国家食品药品监督管理总局。原来我们有食药管理局，它不是总局，所以就不叫重新组建，它是新设立的总局。我们原来食品安全在管理上是一种典型的分段管理，针对食品安全这么一个管理事项，它不是所有相关的管理业务、管理职能都承担起来了，不是分成了不同的管理环节，食品有生产阶段，有流通环节，还有消费环节，所以，我们专门有质量技术监督部门，是管生产，看你生产的产品合不合格，质量过不过关，工商行政部门看你市场上流通的产品是不是合格，如果你这个产品到了饭馆，到了商场进行消费的时候，它要看你食品、药品监督部门，看你合不合格，所以我们针对的生产、流通和消费不同的环节也设立了不同的机构来进行质量监督和管理。这样的话，部门众多，每一个部门管理的边界就模糊了，有的就难免产生一些交叉重叠，分得没有那么清，有的是重叠，有的是存在一些盲点，该管的没人去管，不该管的大家都抢着去管，这样有的时候监督管理的责任就难以落实。

直接的后果也是我们近些年来食品、药品质量事件层出不尽的一个重要原因，老百姓很不满意，社会很不满意，中央很不满意。所以这次我们以大部制管理的一个思路把众多的部门进行一个统和。改革之后，若干个机构重新组成了一个国家食品药品监督管理总局，执法模式从多头变成了集中，这样就强化的监督责任，有利于实现一种无缝管理，这样政府在食品安全管理方面的效能总体上就得到了一个提高，这是第三个例子。

第四个例子，我国组建了国家新闻出版广播电影电视总局。我们原来有新闻出版总署，管媒体、管出版业，管图书。另外，广电总局管广播、管电影、管电视，这些管理的对象有相同的、相近的一面，都是文化类的，都是知识传播的或娱乐传播的一种媒介，所以它的业

务有相似性，只不过载体不一样，所以我们这一次本着大部制改革的思路把这两个部门合并了，合并成了国家新闻出版广播电影电视总局，这是第四个例子。

第五个例子，国家人口计生委的拆分。计生部门，它从中央一直到基层都有一个卫生服务体系，包括它的生殖健康、母婴保健等方面的医疗服务。这些职能，还有它这套服务体系是和医疗卫生机构的服务内容是大致相同的，这样，它在计生领域卫生保健方面就有两套体系，资源分散、重复建设问题非常突出，所以我们这一次人口计生委拆分之后，就把计生这一块就并入到原来的卫生部，这样就成立了卫生与计生委员会，使得业务得到了整合。

第六个例子是铁道部的拆分。铁道部是一直争议比较大的一个部门，社会各界多年来一直呼吁对铁道部进行改革。之所以出现这个现象的一个突出问题，铁路它作为一种交通方式，它跟其他交通方式的衔接并不顺畅，包括公路、水路、航空，现在把铁道部进行拆分，除了一些大的政策规划的职能之外，把铁道部原来的一些行政职能并到了交通运输部，组建了国家铁路局，这样，它就把铁道部的很多行政职能就纳入到了交通运输部，交通运输部就可以统筹规划铁路、公路、水路平衡地发展，这样就有利于充分发挥各种交通运输方式的整体优势和组合效率了，形成了一个“大交通”格局。这是进行大部制改革的第一个思路，职能相近的部门归并整合。

（二）政府职能转变的思路

第二个思路，进行一个政府职能转变之下的大部制改革，关于政府职能转变的理念指导之下的大部制改革，一个典型的今年的做法是铁道部的拆分问题，铁道部不仅是一个行政部门，不仅是一个规划部门，它还是一个企业，它有企业的性质，所以这次拆分，把铁道部原有的一些建设部门、经营部门分出来了，成立了中国铁路总公司，再由一个企业承担了原来铁道部的一个企业职责，这样它就真正地实现了政府的职能转变，如果这些企业的职责在原来的铁道部的体制之下，这个企业的经营是政府的一个职能，我现在把它切出去了，成立了政府部门之外的中国铁路总公司，相当于政府的一个职能转变，政企转变，政府不管企业了，这是一个典型的政府职能转变的一个举措，这样有利于把政府和企业的角色进行了一个区分，改变了原来铁道部政企不分的一个乱象，这是第二个思路，政府的职能转变。

（三）决策与执行分开的思路

第三个思路，决策和执行部门分开。这个方面，我们今年的改革有两个例子。一个例子，铁道部的拆分。铁道部除了企业职能和一般性的行政职能之外，它还有整个铁路发展规划和政策的一个职能，这些职能没有放到铁路总公司，也没有放到交通运输部，而是放到了国家

发改委，这样把铁路建设的一个规划和具体的政策执行就分开了，规划放到了发改委，执行放到了交通运输部，这是一种典型的决策和执行相分离的一个大部门体制的改革思路。

另外一个类似的思路是对人口计生委的拆分，人口计生委不仅拆分出计生部分，放到了卫生部，而且原来的人口委还有一个研究人口发展战略规划，还有人口政策，提高人口素质等一些职能，现在把原来人口计生委的人口发展战略制定规划和人口政策的职责就分出来了，分到哪儿了？也分到了发改委。这样的话，发改委从总体上来对人口的一个发展战略进行了一个规划，政策的制定，其他部门执行，这样也是一个政府的决策和执行相互分离的一个思路。

这是关于大部制改革的几种主要的思路，一种是合并，把职能相近的部门进行一个合并，第二个思路，进行职能转变，特别是政企分开、政社分开、政事分开、政资分开，政府不管那么多职能了，很多部门从政府里边分出来了。还有一种思路是政府的决策和执行相互分离，这三种思路在我国的2013年的机构改革方案里边都可以找到例子。这是我们通过2013年的改革实践来看一下大部制改革的一些主要思路。

2013年的国务院机构改革力度是大的，是系统的，是统筹规划的，将来的效果也是可以预期的，但大部制改革对我们来讲仍然是新生事物，从2008年开始提出来，一直到现在才仅仅5年的时间，一直以来我们行政体制改革就没有这种大部制改革的理念，虽然2013年大部制改革总体来讲是有勇气的，效果是可以预期的，动作是大的。

三、我国大部制改革需要进一步探讨的问题

但是在大部制改革领域仍然存在很多值得进一步探讨的问题，这里，我们就谈一谈六个方面的问题。

第一个方面，政府职能转变和大部制改革的一个关系。大部制改革，政府职能转变是什么关系？我们今年的方案是把大部制改革、机构改革和政府职能转变并列放到一起的，而且特别强调这次机构改革同政府职能转变紧密结合，同步推进，许多问题通过政府的职能转变来解决，这样比单纯的政府机构调整更有效果，更有价值，这是我们这次改革所提出来的一个理念。

理念很好，通过政府职能转变推动大部制改革，它可以通过政企分开、政社分开、政事分开、政资分开来实现，可以通过政府摆脱微观管理，把更多的精力放在宏观管理上，注重宏观规划，以这种思路来实现政府职能转变，推动大部制改革，还可以把政府从自己的职能方面更多地转向社会管理和公共服务职能，实现权能一致等。思路好，但从我国这一次机构

改革的实践来看，这方面的动作还是太少了，理念是明确的，决心是有的，但动作还需要进一步地加大，我们前边已经讲了，通过政府职能转变来推动大部制改革的实践不多，重心仍然放在了传统的机构的归并整合上，更多地还是一种加法，而不是乘法。

政府职能转变作为我们现在行政体制改革的一个核心，最核心的理念，它和政府的大部制改革什么样的一个关系，两个是一个彼此交叉的关系，我们不能说政府职能转变包含大部制，大部制改革是政府职能转变的一个内容，不能简单那么讲，也不能讲大部制改革就包含了政府职能转变了，政府职能转变是大部制改革其中的组成部分，这都不是，两者之间是相互交叉，相互推动的一种关系，政府职能转变有利于推进大部制改革，大部制改革也可以推动政府职能转变，如果说大部制改革是个“手术”的话，政府职能转变就是一个“中药”，是一个“保健”，两者都需要，而且相互补充、相互促进。政府职能转变可以作为大部制改革的一个理念和思路，但这方面我们的动作仍然太小了，在将来还可以在如何通过大部制改革实现政府职能转变方面做更多的探索，这是第一个问题。

第二个问题，三权分立的问题。我们这里的三权分立不是政治上的三权分立，是行政三分。行政，它可以把部门分成决策部门，分成执行部门和监督部门。行政三分，行政部门也不是都能进行决策，不是都能够在落实执行，也不都是在自我监督的，这是一种大部制改革的一个思路。前面我们讲了，把人口规划职能放入了发改委，把铁路的整体规划放到了交通部，这都是一个决策权。具体的行政是在一些具体的部门，比方说有铁路局，这样就实现了一个决策和执行的相分离，铁路局更多的是执行交通部运输部的一个总体规划，你不能既决策又执行。

“行政三分”是大部制改革的一个思路，通过对三种权力进行一个划分，这样它就不仅仅是把职能相近的、业务雷同的部门，给它合并或拆解，而是进行一个归类，哪些部门是决策的，哪些是执行的，哪些是监督的，把很多业务相近的决策机构可以进行归并，归并到一个大的部门里面去，相应的再成立很多具体执行一些大政方针政策的一些业务部门、专业部门，这是在国外进行大部制改革的一个常见的做法。

现在，有些部门决策和执行集于自身，和大部门体制是背道而驰，比方说有的国家的发展规划部门，它既有一个整体性的、系统性的、基础性的政策规划职能，而且还管一些具体的项目的审批，这样集宏观管理与微观管理于一身，职责过宽，权力过大，这是我们下一步进行政府职能转变，推进大部制改革的一个很重要的领域。

第三个方面的问题是地方改革。我们这一次明确提出来的具体的改革方案，2013年国务院机构改革方案主要是指中央层面的，国务院机构改革，对于下一步的地方改革也提及了，但具体的地方改革还要地方上来具体出台相应的措施，大部制改革必须要上下联动，特别是针对中国，它是一个典型的非地方自治的一个体制，所以，国务院层面的改革和地方的改革一定要联动才能够达到效果，因为很多中央政府的规划、政策需要地方政府来执行，来落实。所以职能整合、权力集中，在地方上虽然能带来高效，但它有很多弊病，所以地方相应的机构改革也要大部制，也要进行一些分权。

同时，在改革中，中央政府也要给地方分权，不仅是地方自己内部大部制改革的问题，还有一个中央政府和地方政府之间相互关系的一个问题，在大部制改革中，特别在职能转变领域，我们需要有一个中央要放权、要分权的一个理念，要有一些措施，不光是要放权，而且地方改革要有一定的自主性。国务院各个部委，它的组成部门、它的直属单位、它的一些特设机构，它是在国家层面上的；地方上，它的职责和中央政府，它不是完全一致的，所以在地方改革的时候，地方的大部制改革就不一定和国务院层面的改革就一定是一对一的上下一致的，不一定对口，中央有这么一个部门，地方上不一定有这么一个部门，中央有必要在某一个领域有三个部门，地方一个部门就够了，我这个地方上特别推出某一个领域，比方说我是一个旅游大市，我可以把旅游管理的政府职能给突出，有的地方没有这方面的工作，不是一个有旅游产业的地方，我们就可以把旅游部门合并到其他部门里边去，所以，地方改革首先我们要在这次国务院机构改革之后要按既有的规划及时地、坚决地落实推进，同时在机构改革过程中，要强调中央向地方的一个分权，要强调地方的一个改革自主性，不一定上下部门一定对口一致。

第四个，大部制改革的适时推进。2008年提出来对大部制改革进行探讨，并进行了一些尝试。2013年我国做了一个系统的改革，同时我国在很多方面还有更多的领域需要进行大部制改革，大部制改革推进总是有阻力的。

朱镕基同志曾经说过，在他主持推进1998年政府机构改革的时候，他找了几十位部长逐个谈话，没有一个部门表示自己的部门是应该撤的，都强调自己部门的重要性，所以大部制改革，特别涉及到一些部门的合并、拆分、缩减的时候，触及了部门利益、触及了个人利益，总是有阻力的，这种阻力是客观存在的，一定程度上也阻碍了大部制改革的进程，我们对这个首先要客观认识，其次要用于突破。

我们还存在很多需要及时推进的一些大部制改革的领域，比方说发改委和财政部的职能交叉问题，比方说我们现在能否在文化部和新闻出版广播电影电视总局的基础之上，往“大文化部”的方向改革，我们现在经过改革，政府部门，特别是国务院组成部门仍然是比较多的，能否进一步地缩减，从二十几个缩减到十几个呢？我们从国外的情况来看，是有可能的，至少是一个目标。

第五个问题，大部制改革要注重落实，它的实际运行以及最后的绩效结果。以前，我们政府部门设置比较多，现在通过大部制改革，以很大的勇气，很大的代价来推动了大部制改革，这些部门合并了之后，运行怎么样？我们原来一些职能转变的一些思路有没有落实？减少编制，减少部门，提高绩效的目标能否实现？这个还要看落实，不是仅仅出台一个方案就完了，甚至也不是仅仅我把“手术刀”切到了那个地方，把几个部门给合起来就完了，除了要做好加法、减法，还要做好乘法、除法，要从部门之间的机械相加到一个有机整合，在这个方面，我们是有很多经验和教训的，部门之间分分合合，部门没有因为被整合在一起就降低了成本，提高了效率，反而使得成本更高了，运行更不畅了，这种经历，这种教训是有不少的，所以我国2013年这次改革也是要特别注重的一个问题，特别是需要以法律制度来把现有的改革成果来巩固下来，来保证它的有效运行。

第六个值得我们关注的问题，大部制改革需要更多的公众参与。这次国务院机构改革和政府职能转变方案听取了很多部门、很多方面的意见，关于这方面有关部门也进行了一个详细的解释，但我们可以看出，社会公众对这次改革的一些思路事先是不了解的，具体改革的措施是不知情的，是没有经过足够的社会酝酿的，现在出现了一些问题，也是因为没有足够的讨论，所以引起争议的。

比方说，我们现在国家新闻出版广播电影电视总局，有人说这个名称太长了，14个字，如果再加上中华人民共和国这个名称就更长了，我们以前六部，就两个字，为什么要那么长一个名称呢？这是一个简单的机械的相加，有没有足够的智慧有新的名称呢？有可能有，“三个臭皮匠，顶个诸葛亮”，经过足够的酝酿，社会的讨论有可能就有了。关于这一次卫生与计生委，有很多政协委员提出来了，不应该叫那么一个名称，应该叫“卫生部”，这个建议合不合理，80多位政协委员联名提出这个说法还是保留原来卫生部的名称，合不合理？我没有足够的发言权，但这个可以让大家去讨论，让社会去讨论，而不是把结果告诉大家，告诉社会，然后接不接受，都是这个样子了。所以在改革中出现的一些遗憾，一些有争议的东西，并不可怕，关键在于我们可以有更多的、更宽的一个讨论范围。

这样以公开透明的程序来推进行政体制改革，抛弃原来的一些神秘主义的做法，充分吸收专家的和相关人员的参与，进行充分的民主协商和论证，有利于使得行政体制改革的一个科学性和民主性，避免利益集团的干扰，从而获得更多的理解和正当性，特别是大部制改革，你不是有阻碍么，你不是有难度么，缺乏足够的方案吗？可以充分地相信、充分吸取社会各方，特别是专家的一些意见。

第二篇：大部制及地方政府机构改革的思考

大部制及地方政府机构改革的思考

摘要：改革开放以来的六轮的机构改革，今天中国的政府机构与编制设置状况以及政府过程本身都已经发生了巨大的变化。在服务市场经济建设、机构改革思路、公务员规模控制、制度化和改革技术细节等方面取得了显著成绩。如何做好地方政府机构改革、党群机构改革、事业单位改革、公务员内部结构调整、政府过程完善和行政区划调整等都是当前中央及地方政府面临的问题与考验。因此，本文从大部制改革的本质及内涵开始，结合我国地方政府大部制改革的现状，并作思考。

关键词：大部制 机构改革 市场经济

改革开放以来，中国政府已经进行了六次大的机构改革。“政府机构改革”早已成为了中国社会中频繁出现的一个“关键词”，这反映了社会各界对政府机构改革问题的期待与关注。对30年6轮政府机构改革做全面而具体的分析，梳理问题，掌握规律，把握趋势，在切实转变政府职能和建设服务型政府的大背景下对推动政府机构改革迈向更具实质的阶段具有重要意义。

所谓大部制,是指将职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门，或者使相同相近的职能由一个部门管理为主，通过流程再造和机制创新，以减少机构重叠、职责交叉、多头管理、从而降低行政成本、增强政府履职能力的一种政府组织结构形式。党的十七大报告和十一届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》都特别提出要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。

一、我国改革开放以来政府机构改革的成就

（一）政府机构改革的持续推进，使中国政府基本适应了社会主义市场经济体制建设的要求

虽然从表面来看每一次政府机构改革，都是为了适应经济体制改革的深入而提出的，机构改革的启动似乎也都是下一步经济体制改革的前奏，但实际上机构改革对经济体制改革的推动和保障作用十分突出。早在1986年，邓小平就对二者的关系有阐释，他提出不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进。①从改革的实践看，政府方面不只是“适应”，而是有大量的主动作为。比如，1982年的政府机构改革，虽然没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能也没有转变，但是它还是有效地控制了机构规模的膨胀，加快了干部队伍年轻化建设步伐，而且在废除领导干部职务终身制方面也发挥了重要作用。因此，每次政府机构改革基本上都是针对当时行政管理体制所面临的主要矛盾而进行的，或者是破除旧的经济体制遗留的政府机构利益，或者是建立适应新政府职能的机构，或者是主要解决人员膨胀问题等。应该说，基本上适应了这些年经济发展的需要。

（二）政府机构改革的思路逐渐明朗化，由被动调整变为了主动改革

从政府机构改革的历程来看，虽然改革在具体操作、细节上有反复，但改革 ① 邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1994:176-177.的大方向是正确的，即转变政府职能是机构改革的关键。1993年以后，这一思路更为明朗，并成为后续改革的基础。具体来看，1988年首次明确提出了“转变政府职能是机构改革的关键”的核心思路。1993年，建立社会主义市场经济体制成为了中国经济体制改革的目标，相应地，政府机构改革的目的是要适应建设社会主义市场经济体制的需要，进一步推动政府职能转变。1998年的机构改革，政府职能转变有了重大进展，其突出表现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门。2003年政府机构改革，继续推动政府组织调整，同时深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设，进一步转变政府职能。2008年初，在原有改革的基础上，为进一步深化行政管理体制改革，中央探索实行了大部门体制改革，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。政府机构改革的核心思路逐渐明朗化以后，机构改革才可能摆脱错误的舆论带来的政治压力，不再简单地把机构精简、人员裁撤作为机构改革成败的唯一标准，从而促使被动调整转变为主动改革。

（三）政府机构改革对于公务员规模的控制有显著作用近几年，在国内的学术界和舆论界兴起了一场关于中国的政府官员规模“大”还是“小”的讨论，关注的焦点是一组差异很大的“官民比”数据。虽然各类观点都存在，但是主流的看法仍然是“过大”，需要大幅精简。2008年大部门体制改革推动之初，中组部副部长张柏林建议，为改革能顺利进行、平稳过渡，编制不缩减。这一言论立刻引发了各方面的质疑。普通公众对官员规模“臃肿”的批评以及不断缩减的要求，主要是由于当前行政管理成本过高，挤压了政府在社会管理和公共服务方面的供给能力。从历次机构改革的实践来看，中央都把精简机构、裁减人员做为改革的首要目标，甚至做为衡量改革成效大小的标准。虽然这种简单的思维方式值得慎重考虑，但是在一定时期内又必须这么做，因此，从客观的效果来看，机构改革还是有效地抑制了公务员规模的快速扩张。据统计，1988年以后公务员规模快速增长的趋势得到了控制，扩张速度放缓，1992年到2002年，中国的公务员的绝对量只增加了约45万人，“官民比”基本稳定。应该说这与历次机构改革的精简努力有直接的关系。同时，持续精简的压力，促使政府公务员不断改进工作作风，提高工作效率，改善工作流程，也就促进了政府自身的建设。

（四）政府机构改革开始进入制度化阶段，改革成果逐步法制化 我国传统上习惯于用政治和行政手段来推进政府机构改革。这样的方式固然比较便捷，纠纷较少，在一个阶段内改革的强度也很大，但是，改革中出现反复和回潮的问题也多。主要是因为改革没有达到制度化的水平，随意性过大。针对这一问题，近几次的机构改革中，中央已经开始有意识地推动制度化的尝试。比如1997年国务院出台了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，2007年国务院又颁布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，两者相配套，标志着中国政府的机构和编制管理步入法制化阶段。1998年开始在机构改革中出台“定职能、定机构、定编制”的“三定方案”，虽然它是由编制部门制定的，介于规范性文件和政策之间，但是仍然对国务院各部门的机构设置、人员编制有很强的规范作用。另外，作为行政组织法重要组成部分的《国家公务员法》也于2006年开始实施，自此公务员管理步入了法制轨道。这些方面都是使改革成果制度化的努力。

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（五）政府机构改革在努力坚持中国特色与合理吸收西方发达国家行政体制改革经验方面进行了有益的探索，积极但不冒进

政府机构改革的技术设计和细节很大程度上会关系到改革的成败。中国政府在这方面不仅大量地学习了其他国家的成熟经验，而且能立足于中国的现实国情，态度越来越务实，积累了大量的政治经验。比如，2008年初中央的政府机构改革，主要是参考了日本、英国等国家的已经比较成熟的大部门管理体制，但在部委的组建、合并上存在一定的保留或者余地。这样做，可以比较稳妥地解决推进改革与平衡一些历史遗留问题的关系，即成熟一个，调整一个，应该说是我国政治经验与智慧的结晶。②③同时，在即将推动的地方政府机构改革上，中央也明确表示，地方政府可以从实际出发，不搞“一刀切”，不设时间表。显然，与以往的几次机构改革整体推进思路相比，此次改革更加务实，更有助于降低改革的成本和风险。

二、我国地方政府推行大部制改革的现状与发展

（一）地方政府推行大部制改革现状——注重民生的服务型政府构建期

我国地方政府机构改革的大方向是实行大部制，实行大部制有利于深入落实科学发展观，有利于解决长期存在的职能过度交叉问题，有利于行政组织决策、执行、监督的分离，有利于降低行政成本，有利于转变政府直接进行经济干预和市场管理的传统做法。地方政府大部制改革应与持续的外力推动相结合，与进一步加强和完善监督体制相结合，与建立和健全法制相结合，与地方实际相结合，并采取自上而下的方式进行。

经过改革开放三十年来五轮的政府机构改革，我国基本建成了与市场经济相适应的行政管理体系。然而在新时期面对新情况，历史将更加重要的任务交给了行政管理体制改革。未来的行政管理体制改革，将成为全面深化改革和扩大对外开放的关键，我国的改革重心将逐步从市场经济体制改革转向行政管理体制改革，改革的焦点落到政府身上。政府机构改革的目的已不仅仅是为了适应社会主义市场经济发展的需要，而是朝着更高的目标，即通过政府自身的改革，充分发挥上层建筑对经济基础的能动作用，发挥政府在构建和谐社会中的主导作用。政府自身改革的成败关系重大、影响全局。胡锦涛书记在十七大报告中提出的“深化行政管理体制改革，建设服务型政府”寓意深刻。十七届二次全会议研究了深化行政管理体制改革问题，提出《关于深化行政管理体制改革的意见》，2008年3月11日第十一届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革方案》拉开了新一轮行政管理体制改革的序幕，代表着新一轮的政府机构改革从中央层面正式、全面展开。从对前面机构改革的经验总结来看，这又是一轮从中央到地方自上而下的机构改革。

我国地方政府如：湖北随州大部制改革、深圳大部制改革、广东顺德大部制改革都是地方政府机构改革的典型案例，他们都是在顺应社会主义市场经济的前提下，有效的整合政府机构部门，提高了政府机构的工作效率，加大了对服务型政府的建设力度，提高政府透明度，进一步完善了公务员管理模式，提高政府机 ② 周志忍.大部制溯源:英国改革历程的观察与思考[J].行政论坛,2008（2）.③ 南开大学周恩来政府管理课题组.大部门体制的国际借鉴[J].瞭望,2008（5）.叁

构注重民生问题等。这些地方政府机构改革不是简单地完成地方机构改革任务，而是着重解决制约当地经济社会发展中的深层次矛盾和问题。既着重解决行政运作不协调、效率低下的问题，又进一步明确新形势下政府定位，建设人民满意的政府；既强调完善经济管理，又把加强城市管理、社会管理、公共服务职能放到突出的位置；既着力优化行政管理体制机制，又重在解决特区内外二元化发展问题,促进城市发展水平的全面提升。

（二）大部制下地方政府机构改革的原则

按照大部制改革的要求和方向进行地方政府机构改革，要体现以下原则：

1.满足需要原则。一是满足市场经济发展的需要。科学宏观决策，加强市场监管，弱化微观管理，同时兼顾我国在经济转型中培育市场、促进特殊行业发展、有效管理骨干国企的需要。二要满足社会发展的需要。扩展社会管理职能,保障基本公共服务的均等化，充分培养社会的自治精神和能力。三要满足利益多元的需要。充分考虑地方利益、地区利益、行业利益、阶层利益的平衡，既要合理配置各方合法利益机制，又要防止追逐违法利益。四要满足技术发展的需要。适应信息技术发展带来的由传统职能导向型政府转向流程导向型政府，整合政府资源，再造工作流程，减少管理层级，实行扁平化管理，为公众提供便利和高质量的公共服务。

2.总体统筹原则。一要总体统筹职能设置。构建经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能错落有致的服务型政府架构。二要总体统筹权力配置。既要加强地方政府领导层对各部门的统筹能力，又要合理划分上下级政府人权、财权、事权的界限。三要总体统筹各种关系，以利于科学发展观的真正落实。四要总体统筹府际改革。即统筹上下级政府机构改革，以利于形成合力。总体统筹的最终目的在于公共治理结构的改善：化解政府部门中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突；减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能。

3.系统整合原则。一是整合职能，通过有机合并相近职能，以避免职能交叉，相互扯皮。二是整合权责，通过健全政府权责体系，以形成部门间和层级间合理的权责构成，实现政府各部门及部门内部各机构之间职能统一、权责明确、关系协调。三是整合机构，通过对部门内部机构的整合,减少管理环节和层次,理顺部门职责关系。四是整合机制，通过整合大部门内部的运行机制，降低协调成本，提高行政效能。按照系统整合原则，地方政府的大部制改革，可以在理顺关系的基础上，以地方政府的职能定位为基础整合部门资源；相对集中行政监督和行政处罚权，设置执法部门；对社会和文化事务进行综合管理，探索大系统管理模式。

4.制约协调原则。一是城市政府整体和部门及部门之间决策权、执行权与监督权的制约性协调。有效的途径是强化政府和行政首长权威，强化办公厅(室)的协调职能和督查室的督察职能，对现行行政资源进行整合，在部门间进行沟通机制建设、业务衔接与配合机制建设、行政资源整合机制建设等，并在这些方面进行切实的制度创新，以克服多头管理、各自为政的现象。二是部门内部的决策权、执行权与监督权的制约性协调。在大部门内建立相应机制，以协调部门内部工作。三是上下级政府之间的决策权、执行权与监督权的制约性协调。这就决定了大部制可以有两种路径：一是在部门与部门之间，让有些部门专门行使决策权，有些部门专门行使执行权，有些部门专门行使监督权。二是在一个大部门内部，机构的功能要进行分化，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。这实际类似于国外政府机构实行决策权和执行权的分

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离，执行机构内部可以引入市场机制，实行弹性管理。另外,要切实加强来自行政权力外部的约束，特别是立法机关、司法机关、新闻媒体、纪检审计等对政府部门的监督制约和问责。

5.总揽分别原则。一是要总体设计地方机构改革，形成包括市和区政府，近期和远期改革的整体方案。二是要体现分层要求，对省、市、区(市)、镇(街)政府改革既要明确共同性，又要有不同针对性。三是要分步实施,既要考虑改革目标的实现，又要考虑改革的现实可能性，尽可能减少改革所带来的负面效应和消极成本④。

（三）大部制下地方政府机构改革的思路

1.从国家权力结构划分层面,推进地方机构改革。

大部制改革和行政管理体制改革在本质上从属于政治体制改革。大部制改革使党政权力配置中存在的两个问题凸显出来：一是如何实现大部制和大党委制之间的制度整合问题；二是如何解决同一事务由党政分别设置机构管理的“双头制”和权力双轨制的相互扯皮、效率低下、成本过高等问题。而破解这两个问题的根本性办法是政治体制和政治结构的变革。因此,应该把地方政府机构改革方案纳入到政治体制改革方案中，从国家权力结构划分层面进行调整，特别是有关权力分离和制约问题，需要与党政体制、司法体制、人大体制相结合，要考虑党的权力和政府权力的对接问题。因此，地方政府机构改革，应当按照党的十七大确定的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，在政治体制的整体架构中确定改革方案和对策措施。

在地方经济和社会事务管理中，党委与政府类似于公司治理结构中的董事会和总经理班子，党委书记好比是董事长，市长则处于总经理的角色；人大、政协好比是监视会和工会。地方党委可以直接领导政府，但是党委所设的农业、财贸、金融、交通等各类工作委员会只是党委的参谋职能部门，不直接领导相应的政府职能部门。在领导经济的工作中，党的职能主要是“把握方向、谋划全局、提出战略、制定政策、推动立法、营造良好环境”。政府职能主要是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。这种带有规范性的职能定位，有利于克服党政不分、以党代政的弊端，逐步形成既适度分权又形成合力的党政关系。同时按照管理学中组织机构设置的一般原则，规范党政机构设置。通过完善党委的组成结构,适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，有的可以实行“两个牌子、一套人马”，切实解决分工重叠问题。

2.既体现与中央大部制改革的对应性，又体现自身特色。

“根据各层级政府的职责重点,合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置”。这既可以体现上下组织的同构性，也保留上下组织的异构性，体现地方发展的地域性、特色化。因为，不同层级政府的职责重点是不同的。如中央政府宏观调控的职责比较重要，但是到了市级、县级政府，可能服务民生、改善民生的社会管理、公共服务职能就比较重要。在对应性和特色化上，总的原则是要处理好地方特色执政与依据中央要求统一行动之间的平衡。在省级政府层面应尽量与中央大部制同构，体现对应性；省级政府以下的地方政府除必须上下对口的部门以外，根据自身特点建构组织体系，实现异构化，可能更有助于大部制改革实质功能发挥。一 ④ 刘文俭.大部制下的地方政府机构改革初探:以某沿海城市为例[J].北京行政学院学报,2008（5）.伍

是省级以下(不含省级)地方政府机构，可以实行更加宽泛的大部制，即一个部门管理的范围可以更加宽泛；二是可以根据自身特色、实际情况，设置政府机构和配置职能。例如，沿海城市可以设立海洋与渔业局。前提是要保持不同层级政府间信息互通、资源共享。⑤

三、顺应大部制的路径选择

加强政府自身改革，必须坚持以人为本、执政为民,把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点；必须坚持从国情出发，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；必须坚持不断完善社会主义市场经济体制，促进经济社会全面协调可持续发展；必须坚持创新政府管理制度和方式；提高政府工作透明度和人民群众的参与度。政府机构改革的目标是，建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府，建设一个人民群众满意的政府。当前和今后一个时期,要以转变政府职能为核心，规范行政权力，调整和优化政府组织结构与职责分工，改进政府管理与服务方式,大力推进政务公开，提升公务员队伍素质，全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力，完善公共财政模式，提供更多的公共福利与公共产品。

（一）机构改革要以严谨的科学态度推进

政府是执行国家意志，处理国家公共事务的组织，是国家机构中十分重要的部门，从事内政、外交、财政、国防、交通、教育、警卫、公共事业、社会治安等活动，任务繁重，范围广泛。新中国从成立到“文化大革命”，全国尝试过几次较大规模的精简机构，基本不成功。改革开放以来，我国政府机构改革几乎从未停止，其间有过5次较大范围的改革高潮，然而事实上改革始终未能走出“精简—膨胀—再精减—再膨胀”这样一个怪圈。每一次“精简”差不多都以机构的再度膨胀，“吃皇粮”人员再度增多而告终。直到2008年的第6次改革后，政府机构存在的诸多问题仍不能说得到了根本性的解决，机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾依然存在。“以史为鉴,可以知兴替”，为此，我们一定要有严谨的科学态度，深刻认识改革的长期性、复杂性、艰巨性，要懂得“改革是中国的第二次革命”，“精简机构是一场革命。对于机构改革这样事关全局的大动作，必须纳入科学的轨道,首先要组织专门力量对它进行广泛、深入的科学研究,以取得理性认识；然后按照社会主义社会科学管理的规律和原则，统盘考虑，制定切合实际的方案，积极推进。那种认为改革能立竿见影，没有什么阻力，不须做长期艰苦努力的观点，只能是幻想。如1982年的机构改革，没有进行充分的调查论证，不重视行政管理科学的指导作用，主观随意性大，导致改革不成功。⑥

（二）机构改革要紧紧抓住职能转变这个关键

政府的职能同政府机构密切相关,有什么样的职能就有什么样的机构。政府机构的设立与整体配置，集中体现了政府对经济和社会的管理体制。职能是机构设置和改革的重要依据，判断一个政府机构是否应该撤销、合并、调整，主要看其是否承担行政管理职能，只有分清职能和明确职能，才有可能对政府机构进行科学的调整和改革。只要抓住了转变职能和职能明确这个关键，政府机关改革就 ⑤ 刘文俭.大部制下地方政府机构改革的思路[J].经济研究参考,2009（24）.⑥ 邵萍英.中国政府机构改革的历史回顾及基本经验[J].池州师专学报,2005（6）.陆

能顺利进行，而不会出现新的反复。因此，职能转变与机构改革必须结合进行。当前，随着社会主义市场经济的发展与完善，政府职能必须彻底转变。政府职能应该进一步转换到作为规则的制订者，即明确各级政府的真正职责并以此作为考核和评价政府的标准,相应降低政府干预经济活动的激励。⑦政府职能要转变为管理与服务,体现在政治职能上是保障人民民主和维护国家长治久安的职能，在经济职能上是组织社会主义经济建设，在文化职能上是组织社会主义文化建设，在社会职能上是提供社会公共服务。特别是在经济管理职能的行使上，必须坚决贯彻政企分开的原则，要由运用行政手段为主转向运用经济手段为主，由直接管理和微观管理为主转向以间接管理和宏观管理为主。

（三）机构改革只能选择渐进式改革方式推进

改革有激进式与渐进式两种。中国是一个发展中的大国，人口众多，经济不发达且发展不平衡，社会主义改革又是一场没有先例可循的全新的事业。比起经济体制改革来,机构改革属于政治体制改革的一部分。邓小平指出:政治体制改革非常复杂,“每一个措施都涉及千千万万人”，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍,因此需要更加审慎从事，必须在党的领导下分步骤、有领导、有秩序地进行，“要先从一两件事上着手，不能一下子大干，那样就乱了。”⑧所以，中国的政府机构改革只能选择渐进式改革，这样才能既推进改革，又避免改革过程中出现不必要的社会震荡，有效地防范改革的风险。

（四）机构改革是一个系统工程,必须与其它改革配套进行

我国多次进行政府机构改革不成功的一个重要原因，就是改革不配套。具体地说，一是机构改革了，但旧的观念还没有改变。陈旧的、习惯的、世俗的、落后的思想观念继续影响和支配人们行为。因此，一遇合适的机会，某些人和某些组织就要假借各种名义将已经改掉的东西重新恢复起来。二是机构改革了，但管理体制和管理职能没有根本改变。在政府部门管理体制没有根本改变的状况下,政府不但仍然大量包揽企事业单位事务和社会性事务，而且在新的名义下越管越多。大量的直接管理需要大量政府机关和人员，因此，精简只是暂时甚至形式上的，不可能长久、稳定。三是领导制度和干部制度没有改变，因而国家行政人员的素质提高的不快，工作缺乏制度化的保障，影响行政效率的全面发挥，也影响干部的情绪和积极性，一旦遇到变革就会人心浮动,妨碍改革的顺利进行。所以，行政机构改革必须与领导制度和干部制度配套进行。四是工作制度和工作方法依然如故，不尽合理的工作关系和工作程序浪费了许多时间和精力；不思进取的工作方式和文牍主义使机关成天陷入文山会海之中，除增加机构和人员外难以应付日常工作。五是由于社会保障机制不健全，干部担心失去饭碗，所以明里暗里抵制机构改革的人太多。

（五）机构改革要立足中国国情,坚持因地制宜区别对待的原则

邓小平指出，政治体制改革，一定要“根据自己的特点，自己国家的情况，走自己的路”，“既不能照搬西方资本主义国家的做法，也不能照搬其他社会主义国家的做法，更不能丢掉我们制度的优越性”。中国幅员辽阔，人口多，而且是发展中国家，人均国内生产总值还比较低，仍处于社会主义初级阶段；中国实行的是以公有制为主体的社会主义经济制度，政府承担着对公有制财产的保值增值责任等职责，这决定了我国政府的职能比西方国家要复杂得多,决定了我国政府 ⑦ 蔡昉.中国特色的政府职能转变:新的转折点[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报,2008（10）.⑧ 邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1994.柒

机构改革必须从国情出发。此外，还要看到，中国的经济发展有很大的不平衡性,其发展水平由沿海到内陆，从东部到西部呈阶梯状态，且每个地区、每个县市之间的发展水平也有很大差异。必须注意照顾各地的特殊情况,使具体政策有一定的灵活性。因此，中国在推进政府机构改革的过程中，十分注重从各地实际出发，不搞一刀切，允许各地在遵守改革总的原则和方针的前提下，在改革的具体步骤方法方面因地制宜。中央政府则根据各地不同情况实行分类指导，使改革更符合各地的实际。

（六）机构改革要坚持依法进行 建立健全一整套法律法规

以往的机构改革走不出“怪圈”，一个重要的原因是没有过硬的约束机制。即使精简了，由于缺乏明确的法律依据，也没有以法律制度形式固定下来，因而领导人一句话，机构和人员又因某种理由增加了，被精简了的可以轻易恢复。应当坚决贯彻依法治国、依法行政的原则,杜绝行政不受法律约束的行为。政府机构的设置与编制，以及财政费用支出，都由相关法律、制度加以严格的规范和监督,“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。⑨只有建立起法律约束、财政约束等硬机制，机构改革的成果才能得以保持。

（七）机构改革要勇于吸收借鉴 与时俱进 大胆创新

行政管理体制不仅是对现有权力格局和利益关系的调整 而且是一场深刻的思想革命和观念变革 创新是行政管理体制改革的灵魂。我们应该以辨证的历史唯物主义态度，吸收借鉴中国历朝历代行政改革的经验和世界各国在长期的行政管理实践中积累的优秀成果，总结新中国以往改革的经验教训，与时俱进，大胆创新，在改革目标上不断明确，在改革方式上不断改进,在改革领域上不断拓宽，在改革程度上不断加深,从而不断取得新的突破。

（八）机构改革要贯彻落实科学发展观

提升公共服务理念,打造公共服务型政府政府机构改革的关键是转变观念，即将管制型管理转到适合市场经济的服务型管理上来。公民和社会处于主导地位，要实现由管理本位、政府本位向社会本位、公民本位转变。要根据公民社会发展的需要来提供公共服务，由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理，由直接管理转变到间接管理。要以强化服务意识、增强服务效能、提高服务水平为中心，树立科学行政、民主行政、依法行政的理念。当前，要明确强化政府公共服务职能,切实按照科学发展观的要求，“统筹规划、因地制宜；增加投入、健全体系；改革体制、整合资源；城乡兼顾、重在农村”。要坚持从实际出发,区别不同情况，不搞一刀切;坚持充分利用现有资源，吸引社会资金,避免盲目投资和重复建设；坚持把加强基础设施建设、公益事业建设和公用事业建设同完善运行机制结合起来；坚持借鉴国外企业化管理、社会化服务等做法，不断提高政府公共服务的质量和水平，建设真正的公共服务型政府。

⑨ 邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.捌

参考文献

[1]邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1994.[2]韩继志.政府机构改革[M].北京:中国人民大学出版社,1999.[3]周志忍.大部制溯源:英国改革历程的观察与思考[J].行政论坛,2008(2).[4]南开大学周恩来政府管理课题组.大部门体制的国际借鉴[J].瞭望,2008(5).[5]刘文俭.大部制下的地方政府机构改革初探:以某沿海城市为例[J].北京行政学院学报,2008(5).[6]刘文俭.大部制下地方政府机构改革的思路[J].经济研究参考,2009(24).[7]邵萍英.中国政府机构改革的历史回顾及基本经验[J].池州师专学报,2005(6)[8]蔡昉.中国特色的政府职能转变:新的转折点[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报,2008(10).[9]喻匀.继续推进我国政府机构改革:访国家行政学院副院长唐铁汉[J].新视野,2007(1).[10]赵园园.政府机构改革三十年之回顾与展望[J].江海纵横,2008(4).[11]陈坚.改革开放以来我国政府机构改革历程述略党的文献[J].2008(3).[12]何颖.中国政府机构改革30年回顾与反思[J].中国行政管理,2008(12).[13]王靖.三十年政府机构改革的反思[J].党政论坛,2008(11).[14]汪玉凯.冷静看待“大部制改革”[J].理论视野,2008(1).[15]许耀桐.如何把准大部制改革的实质[J].人民论坛,2008(4/A).[16]石亚军,施正文.探索推行大部制改革的几点思考[J].中国行政管理,2008(2).[17]李瑞昌.大部制改革中地方政府面临的挑战与应对策略[J].岭南学刊,2008(3).[18]段尔煜.对深化地方政府行政管理体制改革的思考[J].云南行政学院学报,2008(4).[19]李尧远,任宗哲.建立服务型地方政府的路径探讨[J].陕西行政学院学报,2004(2).[20]左然.国外中央政府机构设置研究[J].中国行政管理,2006(4).玖

第三篇：国务院机构改革2013

国务院关于机构设置的通知

国发〔2013〕14号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

根据第十二届全国人民代表大会第一次会议审议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和国务院第一次常务会议审议通过的国务院直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位设置方案，现将国务院机构设置通知如下：

一、中华人民共和国国务院办公厅

二、国务院组成部门

中华人民共和国外交部

中华人民共和国国防部

中华人民共和国国家发展和改革委员会

中华人民共和国教育部

中华人民共和国科学技术部

中华人民共和国工业和信息化部

中华人民共和国国家民族事务委员会

中华人民共和国公安部

中华人民共和国国家安全部

中华人民共和国监察部

中华人民共和国民政部

中华人民共和国司法部

中华人民共和国财政部

中华人民共和国人力资源和社会保障部

中华人民共和国国土资源部

中华人民共和国环境保护部

中华人民共和国住房和城乡建设部

中华人民共和国交通运输部

中华人民共和国水利部

中华人民共和国农业部

中华人民共和国商务部

中华人民共和国文化部

中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会

中国人民银行

中华人民共和国审计署

监察部与中共中央纪律检查委员会机关合署办公，机构列入国务院序列，编制列入中共中央直属机构。教育部对外保留国家语言文字工作委员会牌子。工业和信息化部对外保留国家航天局、国家原子能机构牌子。环境保护部对外保留国家核安全局牌子。

三、国务院直属特设机构

国务院国有资产监督管理委员会

四、国务院直属机构

中华人民共和国海关总署

国家税务总局

国家工商行政管理总局

国家质量监督检验检疫总局

国家新闻出版广电总局

国家体育总局

国家安全生产监督管理总局

国家食品药品监督管理总局

国家统计局

国家林业局

国家知识产权局

国家旅游局

国家宗教事务局

国务院参事室

国家机关事务管理局

国家预防腐败局列入国务院直属机构序列，在监察部加挂牌子。

国家新闻出版广电总局加挂国家版权局牌子。

五、国务院办事机构

国务院侨务办公室

国务院港澳事务办公室

国务院法制办公室

国务院研究室

国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室、国务院新闻办公室与中共中央对外宣传办公室、国务院防范和处理邪教问题办公室与中央防范和处理邪教问题领导小组办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。

六、国务院直属事业单位

新华通讯社

中国科学院

中国社会科学院

中国工程院

国务院发展研究中心

国家行政学院

中国地震局

中国气象局

中国银行业监督管理委员会

中国证券监督管理委员会

中国保险监督管理委员会

全国社会保障基金理事会

国家自然科学基金委员会

国务院

2013年3月19日

第四篇：大部制 呼之欲出

我国政府又将对自己庞大的行政体系进行改革，这一次的行动代号是“大部制”。

虽然改革的具体方案目前依然秘而不宣，但改革趋势官方已明确，中共中央政策研究室副主任郑新立近日说，有关部门正在抓紧研究大部委制，这将成为2008年改革的重点。有消息称，改革方案或将提交今年“两会”讨论。以大部制为代表的第六次行政体制改革，已是风雨欲来。

此前已有报道说，十七大后国务院已经成立专门的联席会议，召集有关人员研讨“行政体制改革”方案。而关于部委合并动向，媒体也多有报道和猜测，包括大能源部、大交通部、大农业部等各种合并方案也被提及，诸如资源与环境保护部门、大农业部门、大文化部门、大卫生部门等也应在逐步推进之列。

按照此前几次行政体制改革的规律，今年执政党的二中全会上将会对方案进行讨论，随后3月份，新一届政府提出行政改革的整体方案，交全国人代会审议，如获通过，大概在8月份左右，试点部委层面的改革就要完成，随后的2009年，省市级的配套改革或将开始。在讨论大部制改革时，被广泛提及的原因，是中国庞大的部委体系。

经过5次改革后，中国依然有国务院组成部委28个，而同样的统计数字，英国、法国都是18个，美国15个，日本则只有1府12省厅。这还不包括其他的国务院直属机构，以及诸如西部开发办、东北振兴办、绿化办、老龄办等一百多个中央议事协调机构。

一些例子听起来颇为极端，比如交通部负责路政管理，公安部负责道路安全管理，两部门为此屡有不同意见。再比如一辆出租车，在城市运行归建设部管辖，一旦出城行驶在公路上就归交通部管理。更极端的例子发生在鲜花身上：按照部委分工，草本花卉归农业部管，木本花卉归国家林业局管，一个花农要面对两个部委。

事实上，多头管理的弊端几乎无处不在，“在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国新办、广电总局等部门职能交叉。”国家行政学院教授李军鹏说。建设部甚至与发改委、交通部、铁道部、国土资源部等24个部门存在职责交叉。其他比如食品卫生监管中，卫生部门管餐馆、质检部门管产品、工商部门管市场，各自为战；在能源行业，国家发改委、商务部、电监会多头监管。部门数量如此冗杂，由此造成矛盾颇多，一些小事都要涉及到部际交涉，而每个部委又归不同的副总理分管，如果矛盾激烈，甚至要麻烦两个副总理协调。

＂大部制＂落实到市县一级，对宣城无疑是一场震动．想想，国税地税合并，水利林业水产部门合并入农委，交通部门的重组和分流，质监药监工商合并等等．．．．．．多少人的命运！

中国政府又将对自己庞大的行政体系进行改革，这一次的行动代号是“大部制”。有关部门正在抓紧研究大部委制，这将成为2008年改革的重点。有消息称，改革方案或将提交今年“两会”讨论。以大部制为代表的第六次行政体制改革，已是风雨欲来．

此前已有报道说，十七大后国务院已经成立专门的联席会议，召集有关人员研讨“行政体制改革”方案。而关于部委合并动向，媒体也多有报道和猜测，包括大能源部、大交通部、大农业部等各种合并方案也被提及。诸如资源与环境保护部门、大农业部门、大文化部门、大卫生部门等也应在逐步推进之列。

按照此前几次行政体制改革的规律，今年执政党的二中全会上将会对方案进行讨论，随后3月份，新一届政府提出行政改革的整体方案，交全国人代会审议，如获通过，大概在8月份左右，试点部委层面的改革就要完成，随后的2009年，省市级的配套改革或将开始。部门之间的合并只是大部制改革的一部分，而部委运行机制的变化则是更核心的方面。每次行政机构改革，部门利益和官员职位都会成为改革的重要难点，本次改革亦不例外。1982年的第一次改革，精简掉了39个部门，而本次政府集体换届同样为部委变动提供了方

便。

在讨论大部制改革时，被广泛提及的原因，是中国庞大的部委体系。经过5次改革后，中国依然有国务院组成部委28个，而同样的统计数字，英国、法国都是18个，美国15个，日本则只有1府12省厅。这还不包括其他的国务院直属机构，以及诸如西部开发办、东北振兴办、绿化办、老龄办等一百多个中央议事协调机构。

一些例子听起来颇为极端，比如交通部负责路政管理，公安部负责道路安全管理，两部门为此屡有不同意见．再比如一辆出租车，在城市运行归建设部管辖，一旦出城行驶在公路上就归交通部管理。更极端的例子发生在鲜花身上，按照部委分工，草本花卉归农业部管，木本花卉归国家林业局管，一个花农要面对两个部委．事实上，多头管理的弊端几乎无处不在：在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国新办、广电总局等部门职能交叉。建设部甚至与发改委、交通部、铁道部、国土资源部等24个部门存在职责交叉。其他比如食品卫生监管中，卫生部门管餐馆、质检部门管产品、工商部门管市场，各自为战；在能源行业，国家发改委、商务部、电监会多头监管。

部门数量如此冗杂，由此造成矛盾颇多，一些小事都要涉及到部际交涉，而每个部委又归不同的副总理分管，如果矛盾激烈，甚至要麻烦两个副总理协调。

第五篇：大部制改革方案

大部制改革方案

大部制即为大部门体制，即为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。2013年3月10日披露的国务院机构改革和职能转变方案表明，新一轮国务院机构改革即将启动，国务院组成部门将减少至25个。

大部制改革方案

2013年3月10日，国务院发布《国务院机构改革和职能转变方案》，开

启新一轮大部制改革。国务院组成部门将减少至25个。

(一)实行铁路政企分开

将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，加快推进综合交通运输体系建设。组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。

不再保留铁道部。

(二)组建国家卫生和计划生育委员会

将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员

会。主要职责是，统筹规划医疗卫生和计划生育服务资源配置，组织制定国家基本药物制度，拟订计划生育政策，监督管理公共卫生和医疗服务，负责计划生育管理和服务工作等。

将国家人口和计划生育委员会的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会。

国家中医药管理局由国家卫生和计划生育委员会管理。

不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会。

(三)组建国家食品药品监督管理总局

将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全

性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。

保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担。国家食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。

新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。

不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室。

(四)组建国家新闻出版广播电影电视总局

将国家新闻出版总署、国家广播电影电视总局的职责整合，组建国家新闻出版广播电影电视总局。主要职责是，统筹规划新闻出版广播电影电视事业产

业发展，监督管理新闻出版广播影视机构和业务以及出版物、广播影视节目的内容和质量，负责著作权管理等。国家新闻出版广播电影电视总局加挂国家版权局牌子。

不再保留国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署。

(五)重新组建国家海洋局

将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。主要职责是，拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。

为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局

承担。

(六)重新组建国家能源局

将现国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。主要职责是，拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等。

不再保留国家电力监管委员会。

改革概念：

大部制改革的核心是转变政府职能。根据一些学者的不完全统计，在国务院现有的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉;更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众

提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。而不仅仅是像过去一样，简单地推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，虽然这些是政府机构改革中最基础性的工作。

换言之，推行大部制同时就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，那么，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入精简膨胀再精简再膨胀的怪圈。这种可能性是存在的。因为大部制一个直接的目的就是要打破现有的部门利益，但正如人们所担心的，如果几个部合并成为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难，因此，若没有建立起

有效的权力约束机制，在大部制下，原来的部降格为司，阎王变成了小鬼，可手中的权没有变，仍然行使过去部的职权，那么，大部制改革就可能把过去分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。要解决这一难题，惟有真正转变政府职能。

总之，大部制是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。而一个整合了不同部门利益的强势大部委，其职能也应该适应和体现市场经济发展和公共行政的管理需求。随着两会的来临，有关大部制改革将会受到社会的更多关注，笔者衷心地希望这次大部制改革能够收到扎扎实实的成效，政府部门都能成为一个个办事干练、勤政为民的政府。