第一篇：浅论媒介议程设置功能在公共领域的运用,以厦门PX事件为例
浅论媒介议程设置功能在公共领域的运用
——以厦门PX事件为例
内容摘要：厦门PX事件的发生不仅考验了政府对公共危机的处理能力，同时也暴露了地方传统媒体在公共危机上的近用权倾向官方一边。这不仅将直接影响媒体呈现世界真实的能力，而且将公民排斥在政治生活之外。作为公共领域范畴的传媒应该进行有意义的议程设置，参与公共生活与促进公民参与，引导舆论，重构公共领域在民主政治体系中的任务。此外，新媒体的凸显，弱化了传统媒体的地方议程设置，特别是网络媒体反应迅速，能快速引起公共关注设置议题，而且容易形成舆论;另外应加强政府新闻发言如何有效设置政府议题，以应对前期公共危机的最佳时机。
关键词： 议程设置 公共事件 非传播媒介 新媒介 厦门PX事件
如果说2007年是中国的公共事件元年，大概不算发展，从最牛钉子户事件到山西黑窑事件再到华南虎事件，公共事件在中国从来没有像2007年这样此起彼伏，精彩纷呈。公共事件中公众参与了政府响应，渐成惯例。而最终落下的厦门PX之争，则为中国的公共事件元年划上一个几近完美的句号。因为和它打通了正常的渠道，开创了通过正常渠道解决问题的先例，本文是从厦门PX公共危机事件来探讨传媒议程设置在公共议题设置与地方传媒议题的设置，新媒体与政府议题设置，而这些对中国社会发展有着现实性意义。
所谓公共事件就是公共危机事件。危机是指危及组织生存和发展的突发性和灾难性事件，以此延伸，公共危机事件是指一种危及全体社会公众的整体生活和共同利益的突发性和灾难性事件。
英国危机公关专家里杰斯特曾提出关于危机处理的“三T”原则：“Tell your own tale”(以我为主提供情况)；“Tell it fast”(尽快提供情况)；“Tell it all”(提供全部情况)。显然，这三条原则都是涉及到危机传播的。而从轻重缓急的角度看来，“Tell it fast”应是危机传播的首要原则。只有摒弃传统做法，及早向社会公布危机信息才有利于危机的处理。
公共危机以主体为限又可以大致分为：政府危机、企业危机、社会危机三大类。
公共危机的产生核心是缺乏信任,如政府的公信力、企业的信任度、社会的大恐慌,处理公共危机的目的就是要重新建立受众群体对危机产生者的信任感。
例如:政府危机,水门事件、拉链门事件 ；企业危机,欧典地板、南京冠生园月饼 ；社会大恐慌,9.11事件、非典流行。
①
一、“公共议题”设置
（一）厦门PX事件的由来
2007年2月，国务院批准同样建设厦门PX项目，由台资企业翔鹭化纤及其关联企业投资建立的腾龙芳烃（厦门）有限公司投资108亿元人民币，在厦门市海沧开发区建立年产80万吨二甲苯的生产线。2005年7月，国家环保总局审查了厦门PX项目的环境影响许可报告。2006年7月，国家发改委通过了将厦门PX项目纳入“十五”PX产业规划7大个大型PX项目之中的申请报告。这个号称全世界最大的PX项目及其下游产业，一旦建成，将至少每年为厦门的GDP贡献800亿元，相当于厦门现有GDP的四分之一强。
看似即将水到渠成的基建项目突然在2007年3月份遭遇危机，峰回路转。2007年3月“两会”期间，供职于厦门大学的中科院院士赵玉芳联合另外104名政协委员提交了“关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案”，成为全国政协头号提案。随后，媒体采访纷至沓来。
2007年5月下旬开始，厦门市民互相转发一条关于PX危害性的短信，反对PX项目。市民的这次自发行为吸引了包括《南方周末》在内的更多主流媒体的关注。至此，危机全面爆发。
说到底PX危机是从一条广泛流传于厦门市民间的短信开始，由于大众传媒一般隶属于各级党委或政府，政府的影响对于地方媒体来说还是有相当的作用，所以网络短信等成为民众诉求表达呼声的载体，在厦门著名的网络社区--小鱼社区，厦门大学的公共BBS上，关于PX项目的帖子，总会吸引数以万计的点击率，但其中的小鱼社区受政府压力被迫关闭，政府的行政手段和当地媒体的集体失语，并不能使事态有所缓和，厦门 PX事件仍然不断升级，强大的舆论引起全国主流媒体的争相报道，如：《南方周末》等等，由于PX事件属环保议题，所以之前媒体争相报道的是PX化工对人们的生活健康、居住环境等方面进行报道，之后媒体的侧重点则是民意与政府回应。
厦门PX事件最起初的传播流程是通过人际传播和组织传播，当小道消息四起，传言满天飞时，大众传媒应负有自身的义务参与公共生活与促进公民参与，引导舆论；重构公共领域在民主政治体系中的任务，而不能煽动民意，歪曲事实，或者集体失语。
协商民主理论认为公共议题和公众意见对政策精英的决定和行为的关系，对民主社会的前提，具有直接的重要性，普通公民对于政策的意见倾向，对政治精英制定决策的影响是衡量一个社会是否民主的主要标志，这就要求大众媒介进行有意义的议程设置，包括那些在公共论坛里论辩的人民提出公共利益相关的问题，分析这些问题的因素和可能解决这些问题的因素，不仅要确认主要问题而且必须把问题压力放大，不仅仅察觉和辨认出问题，还应令人信服地富有影响的使问题成为讨论议题，提供解决问题的建议，并且造成一定声势，使得立法组织和政府接过这些问题，并加以处理。以实现公共领域的预警系统社会传感器的功能。
（二）鼓励公民参与达成社会和谐
传统新闻与精英报道为中心，新闻媒体存在着记者选择消息来源偏向的问题，导致媒体近用权，倾向权力精英与官方一边，如：厦门地方媒体，这不仅将直接影响媒体呈现世界真实的能力，而且将公民排斥在政治生活之外，作为公共领域范畴的传媒，应当尊重作为主体的公众使他们为关心政治环境能够理解政治环境的公民，并激励公民去选择和参与，培养公共的独立思考判断能力和批判理性。只有全社会的人都关注公共生活，参与公共生活，唯有公民对自己作出决策和对自己的决策自行讨论和对自己的所作的决策有一种认同和责任感，才合乎民主的理想和追求。
厦门PX公共危机事件表明了我国传媒在促进民主发展与社会和谐有很大的进步，但也存在一些不足的方面，如：厦门地方媒体集体失语，一味营造和谐氛围，过于站在政府一方使人们感到失望。全国性主流媒体《南方周末》也存在过多炮轰厦门政府，没有对PX事件进行认真深入的分析主观上夸大问题，如夸大PX的危害。但可喜的是一些传媒如《南方周末》高度赞扬了厦门市民作为公民的觉醒，积极参与民主建设等，从另一个角度我们也看到这种公民觉醒在推动大众媒介作为权力的眼睛赋予更强大的监督和守望的使命。
（三）媒体对公共议题中的环保议题关注度增加
也许厦门市政府万万没想到，事态会变得那么严重，厦门市是政治比较开放，经济文化比较发达的地区，市民的教育程度普遍较高，而且厦门市是被定位为一座美丽的、适于人类居住的海滨城市。显然市民的环保意识很强。
而今环保问题已成为21世纪面临的重大课题,媒体对环保的关注度增加可想而知,由于环保问题一直是地方政府的一大要害,在目前的媒介环境下,大众传媒追求快速独家,有冲击力的新闻来提高自己的竞争力,把注意力放在工作尚不成熟,各方面漏洞较多信息控制程度较低的环保问题上是必然的,而且形式多为事件报道和负面报道,这也是自然要与一些政府保持交好形象的要求存在冲突。
在中国目前的媒介体制下,大众传媒一般隶属于各级党委或政府,政府的影响对于媒体来说还是有相当作用的。但同时也应看到,中国的大众传媒还承担着监督和守望的使命，地方政府对隶属于上级政府的媒体影响力有限，所以媒体对于环境问题的报道，尤其是对于问题的报道会使政府承担比较大的舆论压力。
二、非大众传媒和新媒体对地方新闻事件的报道，削弱了传统大众传媒的地方议程设置 在厦门PX事件中，让我们看到地方媒体的集体失语（不包括网络），同时也让我们发现非大众传媒和新媒体对传统的地方议程设置具有一定地削弱作用。
（一）地方新闻事件受众进行“直接”传播削弱了大众传媒的地方议程设置效果
受众有条件直接目击或参与地方新闻事件，根本用不着大众传媒多此一举向自己传播新闻，也不需要大众传媒作为自己“感官的延伸”，难道厦门市中山路改扩建工程的新闻还要由厦门电台，《厦门日报》等大众传媒向每日必经此处的市民辗转传递吗？
在这个问题上，地方人际传播网和组织传播网承担着主要的信息传播任务，它们在相当程度上削弱或代替了大众传媒的议程设置作用。因此，在某一地区，任何人都可能成为第一信息源，他们把自己耳闻目睹的新闻事件传播给周遭的组织和个人。
（二）人际传播，组织传播削弱了大众传播的地方议程设置效果 人际传播，组织传播在引导受众日常生活方面，发挥着强大的议程设置作用，各地的许多小型团体组织中由不少成员扮演着多重角色，他们在当地的大众传播媒介供职，比如，在《厦门日报》任编辑或在厦门电视台作记者，因而，这些由大量机会参与地方新闻事件的“多面手”，就有条件把新闻和议程设置传播给团体和组织中的成员。而这些成为传播对象的团体成员没有相同的条件去参加新闻事件，即使有耳闻目睹的经历，了解的程度也不会太深。
（三）新媒体凸显
对于厦门PX事后再审看此次危机，由于各种原因，传统媒介特别是厦门当地媒体在事件发生过程中一度集体失语。于是，新媒体成为民意诉求的主要载体，弱化了地方传统媒体的议程设置效果。
2007年5月下旬开始，厦门百万市民传阅着一条短信，内容如下：“翔鹭集团已在海沧区动工投资（苯）项目，这种剧毒化工品一旦生产厦门全岛意味着收了一颗原子弹，厦门人民以后的生活将在白血病、畸形儿中度过。我们要生活，我们要健康！国际组织规定这类项目要在距离城市100公里以外开发，我们厦门距此
② 项目才16公里啊！为了我们的子孙后代，见短信群发给厦门所有朋友！”在百万短信造成舆论态势后，厦门本地媒体仍然纷纷保持缄默。在此情形下，市民们纷纷通过BBS、博客,甚至MSN、QQ等转载新闻和发表评论，在民意通过新媒体的传播形成舆论危机后，厦门市政府开始了真正意义上的危机公关动作。值得一提的是，政府在危机公关中也巧妙地利用了新媒体对民意进行安抚和疏导。如6月1日和3日，厦门市政府接连两天向市民群发短信，告知缓建决定，并公布短信和网络征集意见的方式等等。
在整个PX事件中，新媒体对议题选择很有针对性，如为了请愿，厦门市民还自发组织了一次游行活动。限于中国的舆论环境，游行的组织和传播都是通过短信、网络等新媒体载体完成。在游行当天，甚至还有人在QQ上进行了现场报道，然后传到网上。
由此可见，那些被传统媒体排斥的议题，却有可能通过新媒体得以公布和表达，在这种情形下，舆论力量更易集中爆发。
三、发挥网络媒体等新媒体的“议程设置”功能
目前发生的很多重大侵权事件和突发事件，都与地方政府盲目追求数字GDP，无视中央的决议有关。一旦网络可以突破当地政府的信息机会主义策略，就能成为一个很重要的反制因素。
从公共行政学的研究看来，历史上对于弱势群体保护相关的行动中有相当一部分不是由他们本身推行，退而由上层人士主动推进的。所以，当社会底层人士的一些需求很难通过自己的努力来达到时，他们可以通过诉诸媒体与各处党政机关有传统的密切关系，而网络媒体则具备良好的可获得性优势。
由于特定的历史原因，传统媒体具有非常大的政治影响力，毕竟传媒现在也还承担宣传党的方针政策的责任，某种程度上具有很大权威。不少受众会把传媒的重头文章当作政府文件看待，党中央机关报《人民日报》在很多场合延伸着党政监督的功能，并且与党政决策紧密相关。
与传统媒体相比，互联网从一开始就带有更强的开放性和多元性特征，但还有一个很重要的趋势就是，许多问题在网络上提出之后，最终起支配性作用的却似乎还是传统媒体，主要原因在于我国网络媒体在新闻采写方面的天生缺陷。在厦门PX事件中，小鱼网络社区、厦门大学的公共BBS的帖子虽然引起了省高层的注意，但此后关于事件的跟踪和调查却来自于传统媒体。这种初告的议题设置功能已经形成了一定的效果。
传统媒体作为党政监督延续的特征决定了，他们对于一些社会重要议题的关注和报道具有滞后性，因为他们的报道与政府的决策紧密相关。而网络媒体则有反应迅速的特征，能够对各种事件进行及时的关注，而且更容易形成“人民的舆论”，而不仅仅是和政府决策相关的 宣传式的“舆论”。
当然，网络媒体并非完美，在媒体审判、虚假信息等方面还是有它的缺陷，但毕竟在快速引起公众关注设置议题方面具备一定的作用。
四、政府新闻发言如何有效设置政府议题的几点建议
厦门PX事件最早始于在两会期间105名政协委员联合署名反对PX项目的提案，而当局政府却没有意识到，且前期应对的失误也让厦门市政府丧失了处理危机的最佳时机，很快事件的发展超出了很多人的意料。从这一公共危机事件处理来看，政府缺乏政府新闻发言的议题管理意识。
从传播学的媒体议题设置理论角度出发，政府应该按照公共危机事件发展的不同阶段来实施政府新闻发言，达到有效设置政府议题的目标。重视政府议题设置的政府新闻发言号召者应该包括从告知发言到总结发 言等6种不同的发言方式。
首先，当危机事件发生后，政府应该主动、迅速地进行告知发言,表明政府对事件的关注，向公众告知目前为止政府部门获知的基本信息，以及政府的基本立场和宏观原则。由于危机事件刚刚发生时，事件的状态往往不明朗，所以告知发言的信息不能太复杂，表明政府的宏观立场即可，避免过多涉及未确定的消息和传闻。
当危机事件的状态初步明朗化，有较为明确的相关信息被主管部门所掌握时，就该进行初步的观点发言。这一步骤的作用是表明政府对危机事件的具体立场，对事件进行定位，告知政府的危机应对原则和手段，再大众媒体上树立政府的议题，适当引导社会舆论。
第三步是正式发言，在公共危机事件状况明朗，相关原因的调查有了结果后。政府部门需要通过发言来引导媒体报道和社会舆论。这是突发事件传播管理过程中最重要的一次发言。
追加发言是对正式发言的补充，评论发言则是政府在必要的时候针对危机处理过程重新出现的有争议性的问题进行评论。最后是总结发言，这是政府在危机事件处理完毕或者告一段落时所作的总结和展望。在以上政府新闻发言的6个步骤中，告知发言正式发言和总结发言是必须的，其他的发言步骤应该按实际情况适当增减或者做前后调整。
五、“议程设置功能”理论在中国语境中的意义
议程设置作为一种间接的媒介效果，获得了大量的验证，说明这是一种普通现象，虽然这种效果具有潜在的改变“图像”的后果，但这并不是一个贬义词。引导舆论朝有利于自己目标的方向发展，是绝大部分国家和执政党的希望，只不过方法不一，结果各异而已。随着中国日益走向现代化，特别是随着法制的健全和政府职能的调整，国家引导舆论的方式也会逐步发生变化，对大众传媒议程设置的研究必然体现出它的重要意义。
因为，“舆论导向”仅仅是一种主观追求，它并不能同“议程设置”的客观效果划等号，二者之间有一个③是否一致的问题。中国的议程设置研究应当跟随时代的发展，用来指导中国传媒的行为，为建设有中国特色的社会主义新闻事业服务，在贯彻正确的“舆论导向”的同时，实现良好的“议程设置”效果。
注文： ① 郭庆光著，传播学教程，中国人民大学出版社，2007、6,216。② 百度知道搜索,http://www.xiexiebang.com/show.web10101534579.aspx ③ 喻国明/主编，新闻学卷，西苑出版社，2002、10, 66。
参考文献：
[1]郭庆光著，传播学教程，中国人民大学出版社，2007、6,216。
[2]陈力丹、易正林，论信息机会主义，新闻与传播G，中国人民大学书报资料中心编辑出版，2008、6，37。
[3]喻国明/主编，新闻学卷，西苑出版社，2002、10,第1版58—66。[4]张宁,公共危机事件中的政府新闻发言与议题管理，新闻与传播G，中国人民大学书报资料中心编辑出版，2008、6,第1期 98。
[5](美)玛格莱特· 苏丽文,政府的媒体公关与新闻发布——一个发言人的必备手册，董关鹏译，北京：清华大学出版社，2005。
第二篇：《互联网的盈利功能在传统地产中应用——以万达商业地产为例》
互联网的盈利功能在传统地产中应用
——以万达商业地产为例
工商管理1班孙江涛2008040151
【摘要】本文以万达商业地产为例，从设施设备、营销方式、网站建设与万达网络商城、服务水平等角度论述了互联网在传统地产商业发展过程中的可能存在的积极功能，从而为万达公司提升层次，增进利润提供参考。
【关键词】传统地产互联网盈利
一．前言
老师的题目是“万达商业地产这种传统的产业如何运用互联网提升其盈利能力”，这对我来说是一个完全没有头绪的作业。我根本不大懂这个题目。但是为了独立完成作业，我只好按照自己的逻辑去理解，然后写自己的观点。虽然内容很低级，但是至少形式上还是要像一篇论文的，所以我写了摘要和关键词。
大连万达商业地产股份有限公司成立于2002年，主营业务为商业地产投资及运营管理，核心产品是以“万达广场”命名的万达城市综合体。截至2013年12月31日，万达公司已开业85个万达广场，正在运营52家五星级或超五星级酒店。本公司计划在2014年新开业24个万达广场，新运营18家五星级或超五星级酒店。作为率先实现全国布局的大型商业地产投资及运营商，万达在中国商业地产行业内居于绝对领先地位，是中国商业地产的领军企业。
这么大一摊子家当，在这个时代，如果不充分利用好互联网，真的可能会很吃亏的。因此，我就互联网的积极功能做多角度分析。
一． 设施设备
古人云，“工欲善其事，必先利其器”。在现代社会，没有一个健全的网络系统简直是一件十分悲惨的事儿。众所周知，利用互利网的前提是有网，此之为硬件，同时更要有良好的软件系统。下面分说。
（一）硬件
万达综合体的网络服务一定要选择最优质的产品，什么联通电信的我不懂，但是我一定要选高端的。因为作为互联网时代的中国大学生，龟速网络的毒害已经让我深恶痛绝。比如我们学院的校园网络，这学期还算良心发现，好了点儿了。曾经的网速，让学生怎么生存？难道不知道马斯洛需求理论1已经在这个时代得到了巨大的更新，WIFI已经荣登最底层了吗？个人建议，万达所有的商业地产、各大电影院、KTV、酒店等等，无线网络一定要实现无缝隙全覆盖而且网速不能慢，更要接入方式不要太复杂，别跟联大校园一样认证一次，再认证一次，真麻烦，一定要努力做到便捷高效。其次，所有的有线网络一定要快速稳定，而且网线布局合理。各种网络设备都要采购优质高端的产品。
（二）软件
万达公司的内部网络管理系统一定要科学合理便捷高效，千万别跟咱们学院的似的，查成绩的方式无比奇葩，中途还得自己改一下域名。上了这么多年学都没遇上过这样一种方法，由于太过于繁琐，我都懒得查成绩了。而且是本来就那么简单的一些事儿，还得多个系统，查成绩是一套，查创新学分是一套，四六级报名及课表又是一套，无比繁琐。我都怀疑学校的网络系统到底是什么年代建造的。
万达是一个庞大的商业综合体，为了方便统一管理，各个分公司子公司的必然需要与总公司有方便联系的网络系统，这样才会很好地沟通，这样才能做到公司内部上下协调一致，提升工作效率，节约时间成本。
二． 营销方式
（一）广告
公司若想盈利，就必须把产品推广出去有人购买。万达这种城市综合体，作为一种大工程、大项目，想推广总不会那么简单。对所在地区的经济发展水平要求很高，而且与当地政府的区域发展规划也要相互一致。但是充分利用网络总会有一些帮助。我认为，万达应该有目标地在各大门户网站上发广告推广链接，包括万达的一些店庆、新开的项目、搞得各种活动等等，借以提升万达的知名度。这是万达自身的推广盈利。
同时，万达应该利用自身的综合体的广告效应，多拉广告，赚取广告费。万达公司所有的电子屏广告位都应该合理利用，充分推广，广告费将会是一大笔收入。而且万达的广告一定要拉那些名牌产品的广告，这将是一种相得益彰，因为名牌产品本身也能够1马斯洛理论把需求分成生理需求（Physiological needs）、安全需求（Safety needs）、爱和归属感（Love and belonging，亦称为社交需求）、尊重（Esteem）、和自我实现（Self-actualization）五类，依次由较低层次到较高层次排列。
提升万达的品质。
（二）重视每一个客户的信息
万达公司的各个部分应该善于对客户的信息做记录积累，定期给会员客户发送慰问信息和优惠活动信息。相信客户的口碑是最好的广告，因为一个客户背后是一个家庭和一个庞大的朋友圈。如果万达能够建立家庭会员制。那么，一个家庭的需求是长期的稳定的，而且是全面的，这对万达来说是一个客户资源的保障。
（三）重视商业客户的综合需求
比如租赁万达写字楼的公司，是否会选择万达的KTV消费？是否会选择万达的酒店？万达应该充分利用互联网的迅速检索信息的功能，对自己客户提供连锁服务，例如万达写字楼的商业机构购买万达的百货可享受优惠等等，这样也是开发与保留客户的重要方法。有利于增进万达公司各个产品之间的联系。
三． 网站建设与万达网络商城
万达自身是一种商业地产类产品，它的写字楼、酒店等都是靠经营出租来盈利的。因此品质是一方面，推广也是一方面。查阅万达官网，我感觉网站内容非常全面，整体设计都不错，比如我们可以很轻松地找到万达广场在全国各省份、城市的具体分布地点，联系方式、连附近的公交车站都标注的很清楚，这是非常人性化的地方。
点开任何一个分点儿，我们都能发现最近在搞的一些商业活动都有显示，还有一些特色宣传等。这是我感觉非常好的地方。但是按我个人理解，我感觉根据消费者的日常习惯，直接登录某个打牌公司的官方网站了解他们的活动信息的应该不多。消费者发现一些促销活动多是商场的打折活动或者门户网站的弹出广告。因此，我觉着想了解万达的相关活动，亲自点开万达官网的人并不会很多，因此万达自身还应该多在一些门户网站上打广告链接。
由于万达有自己的影院、酒店、KTV等等，这些商品都有自己的独立官网，都可以很便捷地在网上订购，非常方便。然而对此，我仍有一些个人建议，我认为应该建立一个综合的万达网络商城。
为了万达能够更好地经营，我个人认为万达应该建立自己的一个网上商城，所有的酒店、写字楼、百货、KTV、影院等等都应该挂在网上，包括他们的租赁、销售状态都应该显示清楚，使客户一目了然。然后如果有需求，可直接联系万达公司。这样就不需要借助于其他中介公司，免去许多麻烦。
同时这样也是一种相互宣传，便于挖掘客户的潜在需求。当消费者购买万达的电影票的时候，同时也可以发现万达的KTV，没准儿顺手也购买了万达的KTV券呢。说实话，要不是老师留了这个作业，我只知道万达广场和万达影院、万达KTV，竟然都不知道万达还有酒店，还有百货等等，如果万达公司所有的产品都在一个万达网络商城上体现，这对于我这种消费者全面了解万达公司是一个很好的效果。
因为电子商务无限发达并且具有无限的未来发展潜力的今天，万达一旦建立自己的网上商场，与实体店对接，实现一种多元化销售渠道，这将是万达公司的一个大的突破。这样，不仅能够让万达提供的服务能够独立于其他第三方的机构，更能够保障品质；同时也为万达在电商领域占有一定的席位，为其未来如果一旦有意向进军电子商务领域，这是一个很好的铺垫。
另外，还有一个建议就是万达商城一定要开通手机客户端，方便消费者随时随地消费，随时随地点评。
四． 服务水平
万达公司在提供服务方面也应该充分利用网络。例如网络商城只是一方面。一些团购活动，会员服务，刷卡消费等等，这些都要十分完善。同时可以利用网络对员工的服务进行点评，参考客户的网络评价来对员工进行绩效考核。这也是利用网络提升服务水平的一个方面。
总之，能够通过网络完成的工作就尽量通过网络完成，一则节约客户的时间，二来也为员工提供工作上的便利。同时也利用网络对客户的信息进行良好管理，维持好与客户的关系。
五． 后记
以上即是我对这个题目的一些粗劣的想法。我实在是不太了解互联网这些内容，平时也不怎么使用。而且对商业地产也关注极少。所以此文或许没有什么实际意义，不过我很欣慰的是，我真的查了一些资料；其次，尽管拼凑字数很痛苦，但是我没有抄袭。文章的水平，即可代表我对这个问题的认知水平，我还有很长的一段路要走，还有很多知识要学习。
第三篇：公共危机管理中的政府公共关系-以非典事件为例（共）
公共危机管理中的政府公共关系
——以非典事件为例
班级：11级人力资源管理一班
姓名：李磊
学号：111611040137
[摘要]2003年的非典标志着中国政府危机时代的到来。由于经济和政治全球化的进程，使得公共危机成了当今世界所共同面临的问题，政府在危机中的一举一动都会受到公众极大的关注。在公共危机中，如何运用政府公共关系及时有效地处理危机事件已经成为对我国各级政府的重大挑战，这既直接影响着我国政治经济的稳定和发展，又关系到政府在民众心中的公信力和影响。在新的时代背景和要求下，政府对公共危机的有效处理对于提升政府在公众的公共关系有着十分重大的作用。关键词：非典、危机管理、政府
21世纪，人类社会进入了一个空前的危机事件多发期。2003年的非典带给人们的思考是多方面的，从政府管理层看，非典暴露了我国政府危机管理能力存在的很多问题，给了我们深刻的教训，但与此同时也为政府如何应对危机事件，起到了一个警示作用。我们得到的启示是，政府要想有效地应对危机事件，把破坏程度降到最低，就需要有一整套完善的危机处理体系，逐步提升危机管理能力。
一、公共危机管理的内涵和职能
危机（Crisis）一词来源于希腊语中的kinetin，原始含义是游离于生死之间的状态。危机对策研究的先驱赫尔曼曾对危机下过一个经典的定义：“危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势下，决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展。”危机一般有两层含义：一是潜伏的祸根；而是指严重困难或生死的紧要关头，如经济危机。它指的是突如其来的、严重危害社会公众的生理和心理安全事件，如海啸、地震、流行性传染病等。
公共危机管理，从危机的生命周期角度，是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机。从危机管理方法的角度，认为危机管理是为了降低灾害性事件的危害，基于对突发事件的原因和发展机理以及所产生的负面影响的科学分析，有效集成社会各方面的资源，对突发性事件进行有效地应对、控制和处理的一整套理论和方法体系。
本文认为公共危机管理是政府的一项重要职能，政府部门在治理社会公共事务的过程中，难免会遇到因自然环境、经济、政治、社会等领域的冲突和风险引发的公共危机等公共问题。公共危机会给社会和政府带来危害，轻则影响社会的稳定和政府治理的正常进行，重则危害国家的发展甚至生存，并给相关公众带来极大的损失，给社会环境造成极大的破坏。因此，在危机发生后，公共部门尤其是政府部门及时有效地处理危机事件，充分运用政府公共关系的相关理论，进行“危机公关”，将成为政府未来治理模式中不可或缺的一项重要内容。因为危机公关是公共部门的重要职责，是“风险世界”的必然、“和谐社会”的必要、“公共服务”的必需。
危机管理的三大基本职能是相互依存、相互衔接的，危机预防职能是危机处理的基础，危机评估职能是危机预防、处理的反馈和有益总结，它们共同构成了一个完整的危机管理过程。危机管理在不同阶段所体现出的基本职能与具体职能的关系见图１。
二、从非典事件中看政府危机管理体系存在的缺陷
（一）危机管理意识不足 中国传统文化的历史文化养成了中国人以不变应万变的性格。政府应对像地震、台风、干旱、洪涝等自然灾害有一套监测追踪系统，积累了很多成熟的经验与办法，但是在公共卫生方面缺乏危机意识，这一点在非典事件的前期体现的尤为明显。因为非典这一危机事件是政府从没有经历过的突发事件，政府对危机的危害性明显没有充分的预计或进行风险全面评估，只是一味的沿袭稳定压倒一切，报喜不报忧的思想，实行新闻封锁，导致谣言四起人心惶惶，更为严重的是贻误了控制、处理危机的最好时机，导致非典疫情的扩散，也给更多的人带来了痛苦甚至生命危险。由于长期缺少理性解决危机的意识形态话语和文化环境，整个社会对危机的看法往往比较僵硬，缺少共同的规范和共同使用的语言。相反，在危机中表现出来的更多是惊恐和猜测，这样就认为地枪坏了社会危机的敏感性。
（二）危机管理体系不完善
1.政府危机管理能力的发挥缺乏一个专门机构的支撑。非典暴露出来的最大问题就是部门分立、职能交叉、条块分割、各自为政、资源浪费、效率低下。在危机的管理与控制的具体执行中，必须由一个专门的机构来承担决策与执行职能。目前来看，我国政府对危机的管理是在国务院设置相关的临时机构，如：国防动员委员会、空中交通管制委员会、国家处置劫机事件领导小组以及防洪、火灾指挥部或办公室等。
2.缺乏专业的危机管理人才。我国危机管理的机构和人才极度匮乏，危机管理机构和人才结构还有待健全和完善。我国虽有武警、消防、公安等行业性应急单位和相关的职业人员，但是在跨地区、跨行业、跨专业的综合型危机管理机构和管理人才方面却是稀缺的，应对各种危机管理局面、制定危机紧急预案的专业人才在我国是属于稀缺性人才。
（三）政府危机管理缺乏畅通的信息系统。
在危机状态下，社会应该有一种信息披露透明化的公正机制，保持必要的新闻自由度，让公众了解事件真相，完善社会的自我修复机制。非典爆发之初，就存在信息传播不畅的问题，首先是信息公布缓慢，从发现疫情到正式公布于众竟拖延了两个月之久；其次是信息透明度低，一些官员在处理信息时层层做假，瞒报漏报。这些做法，不但侵犯了公民正当知情权，也给政府决策部门了解形势，采取应对措施造成了很大的障碍。
三、政府危机管理应对与策略
（一）非典后政府危机意识不断加强
加强意识是提升政府危机管理能力的前提。要树立危机意识，必须展开危机意识教育，必须落到实处，不能搞形式，走过场，或者仅停留于口头上。前非典时期，政府部门暴露了长期以来忽视了必要的危机防范一时的培养，在发现第一例非典病例，但地方政府部门对问题的严重性不够重视，贻误了控制和化解危机的时机，从而埋下了非典全国蔓延的隐患。2003年4月20日后，我国政府吸取了教训，准确的判断了形势，加强了危机意识，改变了“撞击—反射式”的模式，开始注重对危机的原因分析，树立“预防为主、应急与预防并重”的危机理念，提出一手抓防治非典这件大事毫不放松，一手抓经济建设毫不动摇的方针。七天七夜建起一座各项设施达到国际先进水平的传染病医院。卫生部门则对疫情以早发现，早报告、早治疗进行防治。各项措施抓住了一个“快”，遏制了非典猖獗的步伐。
（二）临时危机处理指挥机构不能代替常设危机处理机构 后非典时期国务院成立了以吴仪副总理牵头，包括多个部委负责人的临时指挥机构，领导和协调全国的防治工作。这一机制在非典防治工作时起到巨大作用，但同时，这种临时性的领导机制也有其局限性,延续性差，有关危机处理的经验不能长期保留。因此要建立常设性的危机管理领导和协调机构。首先，以立法的形式授予其紧急状态下制定危机决策和出台长期的危及应对战略以及对其它政府机构进行调度和协调的权利；其次明确地方政府处置突发事件的责任，组建城市应急联动中心管理体制。
（三）治国之道，首在治人。
1.对任何一个国家来说，一个专业的、训练有索的危机管理人才队伍对于政府危机管理是很重要的。政府应该加强对党政机关各类管理人员的危机管理能力的培训充分利用各类社会资源，有计划有组织的安排现有党政机关管理人员参加相关突发事件应急培训和模拟训练，加强专业的危机管理理论知识的学习，以提升和带动管理突发事件的素质和能力。
2.设置专门的危机管理人才培训机构设置专门的危机管理人才培训机构且在各大高校和大中专院校中专门开设有关涉及危机管理的专业，将危机管理渗透至高等教育中，以培养专门的危机管理人才。
（四）完善信息公开制度，是提高政府危机公关功能的关键 随着社会的发展和民众主体意识的增强，国内乃至国外人士对知情权的诉求正迅速提高，这是推动信息公开化进程的基本动力。后非典时期争睹对非典的信息处理上开始由黑屋子向玻璃屋转变。每天下午用电视直播的方式向社会公布非典疫情最新数据，做到了数据准确，发布及时。要保证危机管理的效果，公开信息是其中最重要的内容之一。对关切民生的重大事件和情况（如危机）应该坚持公开、公平、公正的原则，实行情况通报制度，把真相及时通报民众，保障民众的知情权，避免不必要的误传、讹传。
四、总结
斯坦福大学教授理查德・帕斯卡尔说过一句至理名言：“21世纪，没有危机感就是最大的危机。”英国危机管理专家迈克尔・里杰斯特也曾说过：“预防是解决危机最好的办法。”非典既是对我国政府危机管理能力的一次考验，又是我国政府提升危机管理能力的一个契机。我们充分的相信，政府既能受得住危机的考验，又能实现危机管理能力上的质的飞跃。参考文献
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第四篇：地方部门应急预案编制研究——以《江苏省公路交通突发公共事件应急预案》为例
摘要：地方部门应急预案的编制质量对完善我国应急预案体系起着重要作用。本研究以《江苏省公路交通突发公共事件应急预案》为案例，阐述了地方部门应急预案编制应该把握的三个维度及其实现思路，讨论了地方部门应急预案编制中的难点及解决思路。
关键词：应急预案；预案编制；地方部门预案；公路交通
根据《国家突发公共事件总体应急预案》的要求，全国突发公共事件应急预案体系包括：总体预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案、大型活动预案。截至2006年底，全国已经制定各类应急预案135万多件，各省（区、市）、97.9％的市（地）和92.8％的县（市）和100％的中央企业均制定了总体预案。
地方部门应急预案，有两层含义：一是地方预案；二是对某类突发事件负有直接应急责任的部门预案。地方部门应急预案的编制质量对完善我国应急预案体系起着重要作用，这是因为突发事件多发生于地方，在“分级负责、分类管理”的基本框架下，对某类突发事件负有直接应急责任的地方部门应急预案决定着该类突发事件的初期处理效果，可以有效避免损失扩大。
而公路交通作为基础公共服务，无论是从公路交通突发事件应急管理本身来看，还是就公路交通在其它突发公共事件应急管理中的基础作用而言，预案在地方部门应急预案编制中都具有典型意义。
一、预案编制思路及其实现
2005年，国家开始建立以“一案三制”为核心的应急管理体系，应急预案全面推广至安全生产、自然灾害、公共卫生和社会安全领域，成为应对各类突发公共事件的基本制度与主要手段。相比于以往零散分布的各种预案，我国新建立的应急预案制度强调体系，具有完整的层级机构和内在逻辑。因此，编制预案不仅要从所应对的突发事件出发，还必须考虑到本预案在整个体系中的角色与功能。此外，应急预案体系本身也不是独立的，在“一案三制”的应急管理体系中，应急预案体系又与应急管理体制、机制与法制有着密切联系。预案编制需要从预案体系逻辑结构、“一案三制”综合体系、文本描述三个基本维度进行把握，而且前两个维度的重要性远甚于第三个维度。
（一）地方部门预案在整个预案体系中的定位与功能
从功能和适用范围来看，应急预案可以分为综合预案、专项预案、现场预案及单项预案。综合预案也称总体预案，主要从总体上阐述应急原则、思路、应急组织机构及其职责，一般应急程序等，是预案体系的顶层设计。专项预案则区分了特定风险的不同特点，针对某种具体的特定类型的突发事件，对应急组织结构、应急程序、应急措施进行具体说明，加强了预案的针对性。现场预案则是在专项预案的基础上，根据具体情况需要而编制，通常是针对风险较大的场所或重要防护区域所制定的预案，更具操作性。单项预案则是针对大型公众的聚集活动或高风险的施工活动所制定的临时应急计划，它通常随着这些活动的结束而失去作用。应该说，总体预案、专项预案和现场预案构成了一个相对完整的预案体系，而单项预案则自成一体，前者强调的是制度化的应急计划，后者则是临时性的应急计划。总体预案之下必须有专项预案，才可真正操作；专项预案之上必须有总体预案，才可能形成体系。一个制度性预案体系最好有总体预案、专项预案与现场预案三个层次，最基本也必须有总体预案与专项预案两个层次。应急预案的目的在于应对突发事件，应该以突发事件为中心进行编制。专项预案应该由涉及某一特定突发事件的多个应急责任主体共同编制。但在实际编制过程中，有些专项预案简化为部门预案。
在我国五级行政管理体制中，除乡级人民政府以外，国家、省、市、县四级人民政府均要建立以“一案三制”为核心的应急管理体系。纵向上，应急预案体系至少包括四个级别，而中国行政组织结构“条块结合”的基本特点也使得专项预案和部门预案在纵向上存在着自上而下的行政指导关系。
《江苏省公路交通突发公共事件应急预案》（以下简称本预案）仅由江苏省交通厅下属的公路局负责编制，为部门预案。在体系当中，横向上直接接受《江苏省突发公共事件总体应急预案》的行政指导，纵向上接受交通部《公路交通突发公共事件应急预案》的行政指导，向下又指导《××市公路交通突发公共事件应急预案》。江苏省交通厅编制并发布的《江苏省公路、水路突发公共事件总体应急预案》要求下属公路局编制《江苏省公路交通突发公共事件应急预案》，在横向上使整个预案体系增加了一个层次，也使市、县级相应预案；体系增加了一个层次。在这种情况下，本预案只能作为《江苏省公路、水路交通突发公共事件应急预案》的子预案，其编制主体虽然名义上为江苏省交通厅公路局，但实际上应该为江苏省交通厅。本预案所在整个体系中的定位见图1所示。
《江苏省公路、水路交通突发公共事件总体应急预案》将突发事件分为7类：公路交通、内河交通、运输保障、船闸、港口特大事故、建设工程重大质量安全事故、群体性事件等，并要求所属公路局等部门分别编制专项预案。因此，虽然初步的风险分析表明，公路交通也可能发生重大运输事故、在建工程重大质量安全事故、拒不缴费和冲砸收费道口等群体性事件，但为避免与上述其它专项预案重叠，同时依据权责对等的原则，公路管理部门的主要职责就是确保公路路网畅通，因此，本预案的功能与适用范围是“Ⅱ级以上公路交通突；发公共事件的路网畅通保障”。具体包括四种情形：（1）国道、省道等干线公路出现严重交通中断或阻塞，需及时疏通；（2）公路、桥梁、隧道及其附属设施遭到严重破坏，丧失正常使用功能，需迅速恢复、抢修、加固；（3）施工现场发生安全事故，需进行救援；（4）对跨部门、跨行业的其他突发公共事件，按照上级应急指挥中心指令，在公路管理职责范围内执行相关要求。
（二）本预案相应应急体制、机制与法制设计
“一案三制”分别是指应急预案、体制、机制与法制。其中，体制设计解决的是应急管理主体的问题，包括应急指挥主体、协调主体、行动主体等。机制设计解决的是应急响应程序的问题，包括预防与准备机制、监测与预警机制、响应机制、联动机制和保障机制等。
法制设计解决的是应急规则问题，对应急响应主体之间的权责关系和应急响应程序的合法性进行明确的法律界定。
应急预案则是应急行动计划，对应急响应主体、响应程序和响应规则在突发事件发生之前即作出安排与明确，它是应急响应的操作手册，直接决定了应急响应的行动方案与行动后果。因此，应急预案、体制、机制与法制四者之间互为依存、相互制约，应急预案是对体制、机制与法制的文本说明，而应急体制、机制与法制也必须落实于应急预案之中。预案编制质量不仅取决于编制技术，更取决于应急体制、机制与法制的设计。
1、体制设计
《江苏省公路、水路突发公共事件总体应急预案》规定：交通厅成立应急指挥中心，为Ⅱ级公路、水路交通突发事件的应急指挥主体；成立应急办公室，设在厅办公室，为应急协调主体；突发事件发生时，成立现场指挥部，下设现场处置组、综合协调组、新闻信息组和善后工作组，为应急行动主体。Ⅱ级公路突发公共事件，作为Ⅱ级公路、水路交通突发事件的一个类别，其应急指挥主体仍为交通厅应急指挥中心，应急协调主体仍为厅应急办。它们的主要职责分别是启动预案、应急指挥和牵头成立现场指挥部、综合协调。不仅公路交通突发事件如此，内河、运输保障、船闸、港口、运输保障、建设工程重大质量安全事故、群体性事件等其他交通突发事件的应急指挥主体、协调主体和行动主体也应分别是交通厅应急指挥中心、厅应急办、现场指挥部及其各工作组。这也保证了专项预案与总体预案在体制上的衔接性。
专项预案与总体预案的要求有所不同。本预案作为Ⅱ级公路交通突发公共事件的专项应急预案，主要强调公路管理部门作为专项管理机构的职责。从体制上看，公路部门既不是应急指挥主体，也不是应急协调主体，而是应急行动主体之一——现场处置组的主要组成部分。为有效参与现场处置，公路部门内部作如下体制设计：
（1）成立应急工作组。由公路局局长任组长，副局长任副组长，各相关科室为成员。主要职责为在突发事件发生后，迅速赶赴现场，指导、协调受损公路加固、抢修、保通；指挥公路路网交通调度，协调相关部门，做好事发现场的交通疏导；协调应急装备和人力、物力的调集；及时将有关情况向市交通局应急指挥中心报告；结合工作实际，根据现场指挥部的指令，及时指导调整处置方案和计划。
（2）成立应急值班室。设在路网调度办公室，主要职责为实行24小时接警值班制度。对于所接到的报警信息，在进行记录和核实后，按规定报告程序和时限向省厅公路局和市交通局汇报。
报告内容主要包括：时间、地点、信息来源、事件性质、危害程度、影响范围、事件简要经过与发展趋势、已经采取的措施、需有关部门和单位施救和处理的有关事宜、报告单位、签发人、报告时间等。
2、机制设计
（1）预防与应急准备机制
预防与应急准备机制应该立足于平常行政，将那些在日常工作中长期实行、行之有效的制度纳人其中，其核心就是进行危险源的调查和评估，并及时采取相应措施。对于公路交通而言，这种危险源的调查与评估实质是一种脆弱性评估，即对那些容易发生问题的危桥险段和薄弱环节进行检查与整改。江苏省交通厅公路局有工程建设、路桥养护、路政管理、费用征稽四项基本职能，在职能行使过程中，对应的是日常安全巡查、养护预防、施工现场管理和收费站区管理等四项基本制度。本预案中详细规定了这四项措施在执行中可能发现的各种特定风险和每一种特定风险所应做的相应的应急准备。以养护预防为例，具体规定如下：养护部门定期开展路况调查工作，重点做好桥梁、涵洞、急弯、陡坡、高填方、沿山、沿河等重要部位基础数据的建档工作，及时、全面掌握公路基本状况；认真落实桥梁工程师制度，加强日常养护巡查，切实做好巡查记录，有计划地开展隐患排查，重点做好四、五类桥梁的巡查，强化预防性、周期性养护，及时采取防范性措施消除隐患；当公路路网可能遭受暴雨、大雪、大雾、冰冻或路桥发生坍塌时，会同路政部门按照规范设置警示标志，及时开展对路段险情相关资料的搜集与风险评估工作，加强与有关部门沟通和联系，建立抢险救灾的协调保障机制，督促养护单位做好材料和机械等抢险物资储备。
（2）监测与预警制度
对于公路管理部门而言，监测预警制度的核心就是随时掌握所辖公路路网的运行情况，这一任务主要由应急值班室完成。应急值班室应设立统一、便于记忆的值班电话，并向社会公众公开，对于接受的各种报警信息，应及时向省厅应急指挥中心报告。需要特别指出的是，来自于气象、水利、地质等部门的预警信息尤为重要，因为在导致公路路网中断的诸多因素中，自然灾害往往占据多数。因此，监测的信息来源既可以来源于报警信息，也可以来源于其他部门发布的预警信息。
预警制度的具体内容包括：一是预警级别制度；二是预警警报的发布权制度；三是预警发布后应采取的措施。交通部制定了公路交通突发事件的分级标准，同时根据本预案的适用范围——路网畅通保障，具体以路网及其附属设施的损坏程度和恢复通行所需要的时间作为分级标准：特别严重损坏和48小时以上为“特别重大”（I级）；严重损坏和24小时以上、48小时以内为“重大”（Ⅱ级）；较大程度损坏和12小时以上、24小时以内为“较大”（Ⅲ级）；损坏和12小时以内为“一般”（Ⅳ级）。按照规定，各级人民政府才有发布警报的权力，因此，对于江苏境内的各种突发事件，只有江苏省人民政府才有发布lI级预警的权力。发布预警的根本目的是对相应的应急措施进行授权，尤其是I级、Ⅱ级警报，通常意味着要采取转移、疏散等强制措施，这通常超出了平常行政权力许可范围。这种授权并不能通过应急预案等行政指导文件来完成，而是依据《突发事件应对法》，从法律层面进行授权。在实践中，具体的运行机制为气象、水利、地质等部门预警信息经由省人民政府发布，如果可能导致公路路网中断24小时以上、48小时以内的公路交通突发事件，江苏省交通厅可提请省人民政府发布公路交通突发事件Ⅱ级预警，并采取相应措施。
（3）响应机制
本预案的适应范围是Ⅱ级以上公路交通突发公共事件。只有当公路路网中断24小时以上，本预案才启动。这是分级响应的第一种工作机制，这也意味着当江苏省境内发生I级公路交通突发事件时，本预案也要启动。这与我国四级响应机制（国家、省、市、县）的原理一致，当I级突发公共事件发生时，不但国家要启动预案，省、市、县均要启动预案。
我国应急响应机制的总体方针是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”。其中，“属地管理”强调的就是事发地政府的应急责任，“分级负责”强调的是当突发事件的应急响应超出了事发地政府的应急能力，由上一级政府负责。因此，更符合现实情况的分级响应应该是基于政府应急能力。对于交通部门而言，当公路交通突发事件发生时，不管级别大小，事发地公路管理部门与交通管理部门都要进行应急处置，当突发事件超越了市一级公路部门和交通部门的应急能力后，本预案启动。这其中，有一种典型情况，当公路交通突发事件跨越两个以上市级行政区域时，需要省交通厅、公路局进行协调时，可视为超出市一级公路部门和交通部门的应急能力，本预案也要启动。这是应急响应的第二种工作机制，更符合实际情况。
当发生其他突发公共事件，按上级应急指挥中心指令，需要启动本预案的，本预案也可启动。这是第三种工作机制。这一机制保证了本预案与其他相关预案的联动关系。
（4）保障机制
就公路交通突发公共事件而言，相关的保障主要包括经费保障、人员保障、装备保障和通讯保障。在经费方面，省厅公路局每年都会安排应急工作专项经费，当财力难以支撑时，可向上级部门请求援助。在人员方面，由职能部门负责人、专业技术人员和各公路管理站、收费站相关人员组成路网调度、运行值班、抢修维护和事故救援等专业应急队伍；建立公路交通技术专家数据库，完善专家参与决策和咨询机制；通过日常技能和管理培训以及模拟演练等手段，提高应急人员的风险意识、业务素质、技术水平、熟练程度和应急处置能力。在通讯方面，充分利用省交通厅和各市公路处的应急指挥平台，应急工作机构的主要人员的电话、手机号码在单位内部公布并保持24小时畅通。
3、法制保障
对于公路管理部门而言，目前关于应急管理的法规有两类：一是单项法规或条例，如《安全生产法》、《公路法》、《江苏省高速公路条例》、《江苏省公路条例》中都有与公路交通突发事件应急管理相关的规定；二是一般应急法规，如《突发事件应对法》。这里有一个优先次序的问题，通常而言，单项法优先，只有在单项法规定的措施不足以应对危害时，才能使用一般法规定的应急措施。《安全生产法》、《公路法》、《江苏省高速公路条例》、《江苏省公路条例》的规定优先于《突发事件应对法》。
例如，2004年第二次修正的《公路法》第四十七条规定：因抢险、防汛需要修筑堤坝、压缩或者拓宽河床的，应当事先报经省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同水行政主管部门批准，并采取有效的保护有关的公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的措施。2004年修订的《江苏省公路条例》第二十八条规定：发生自然灾害公路受损时，公路管理机构、乡镇人民政府或者公路经营企业应当立即组织抢修；因严重自然灾害致使公路交通中断难以及时修复时，沿线地方人民政府应当及时组织力量进行抢修，并给予抗灾资金支持，及时修复被损坏的公路；对特大型公路桥梁，应当采取措施，及时做好雨、雾、雪等恶劣天气和突发事故情况下的养护管理工作，保持清障、救援等设备齐全完好。这些规定比《突发事件应对法》更详细地规定了应对公路交通突发公共事件应急权力的行使条件。
单项法中没有涉及的应急权责或与《突发事件应对法》相冲突的条款，则应根据高阶位法优先于低阶位法的原则，《突发事件应对法》优先。
（三）本预案文本描述要点
应急预案最终是用于应急管理实践，因此预案文本表述要尽量符合现实。应急计划的表述是否符合现实主要取决于两个因素：一是对突发事件的认知程度；二是管理者的应对行为。因而，可从以下两个方面着手：
1、对突发事件发生时的场景想像要尽量接近真实
公路交通突发公共事件的场景想像主要来源于经验总结。预案编制小组模拟了三种需要省级交通部门、公路部门进行应急响应的典型场景：（1）路、桥及附属设施损毁或无法正常运行，通常由暴雨、大雪、大雾、冰冻等恶劣天气造成，路网中断较为严重；（2）施工现场安全事故，通常由工程或养护施工造成，造成10人以上人员伤亡；（3）收费站区车辆严重堵塞，通常由过往车辆发生故障、停电或收费系统发生故障，路网中断较为严重。
2、对应急行为的说明要尽量明确
除了只写目前能够做到的以外，关于应急行为的表述还应有完整的句式结构，谁来做、做什么、怎么做务必表述清晰准确，这一要求自始至终贯穿于预案的编制过程。
二、预案编制的难点及思考
（一）预案编制难点
1、高速公路应急管理的体制与机制
中国高速公路管理体制极其复杂，从管理体制的范围来看，高速公路管理体制涉及建设管理体制、行业管理体制、运营管理体制和交通管理体制，其中后三者都与突发事件应急管理体制密切相关。
从运营体制上看，经过多次改革，目前江苏境内的高速公路均设立了相应的路公司负责运营管理，它们隶属于江苏省交通控股集团有限公司，而后者在行政上隶属于江苏省国资委，它与江苏省交通厅为同一行政等级序列，高于江苏省交通厅公路局。
从行业管理体制来看，江苏采用“行业归口型”公路行业管理体制，江苏省交通厅公路局既是一般公路的行政管理机构，又是高速公路的行业管理机构，但由于行政隶属关系不集中，行政管理难以落到实处。
从交通管理体制来看，江苏省交通厅下设江苏省高速公路路政总队，设在厅公路局，与厅公路局一套班子、两块牌子、合署办公，负责全省高速公路路政管理和监督工作，实行“统一派驻、垂直管理”，总队向各高速公路派驻支队，共8个高速公路路政支队、29个高速公路路政大队，统一行使路政执法管理职责。江苏交通控股有限公司及其下属的江苏高速公路工程养护公司负责高速公路的养护职能。
2004年12月7日江苏省人大修订的《江苏省高速公路条例》明确规定：“高速公路经营管理单位应当按照国家和省交通部门规定的技术规范和操作规程加强高速公路养护，并安排相应的养护资金，对高速公路实行预防性、周期性养护，保障高速公路经常处于良好的技术状况。”《江苏省高速公路条例》还规定：“公安部门负责高速公路的交通安全、交通秩序管理、交通事故处理和治安管理工作。公安部门设立的高速公路交通巡逻警察机构负责具体管理工作。”这样，江苏省高速公路至少有交通厅、公安厅、交通控股有限公司三个管理主体，这种多头共管的格局使得高速公路出现了多个应急责任主体。
今年年初的全国大面积低温雨雪冰冻灾害，江苏高速公路由于多头管理，导致封闭多日，严重影响了交通，而普通国省干线公路一家管理，却始终畅通，很能说明问题。
2007年1月16日修订的《江苏省高速公路条例》规定：“高速公路交通巡逻警察机构、交通路政机构、高速公路经营管理单位应当根据各自职责，制定雨、雪、雾、冰冻等恶劣天气、突发事件等影响道路通行时的处置预案，共同确保高速公路安全畅通。”但如何共同确保？缺乏相应的权责约束和明确的联动机制。预案编制有一条基本的原则，那就是“只写能够做到的”，作为部门预案，本预案无法对交通部门管辖权之外的应急责任做出规定，而高速公路交通巡逻警察机构和高速公路经营管理单位也无法在各自的预案中对管辖权之外的应急责任作出规定。
2、应急装备保障机制
在政企分开的大背景下，自2002年以来，江苏省全面推行了以“管养分离、事企分开”为目标，以“资产置换、人员置换”为主要内容的公路改革，将养护、工程、服务等生产经营性单位，全部从公路管理机构中剥离出来，以资产为纽带组建新的企业，把从事建设养护的生产人员全部分流到企业中去。因此，自那以后省交通厅和公路局并不直接储备应对公路交通突发事件所需的各种机械设备，省公路局下辖的各市公路处机械设备储备情况也各不相同，少量市公路处有自己的工程、养护设备和养护队伍，其他大部分市公路处的工程、养护设备与人员经过改革后已经分离，成为独立核算企业，公路管理部门如果需要使用这些机械设备与人员，只能采用租赁方式，难以保证应急管理的需要。此外，在这种情况下，公路管理部门对应急装备的总体数量、型号、分布都缺乏了解，难以对资源进行优化配置。然而，每一个市公路处储备一定数量的应急装备不但容易造成重复建设和浪费，也不符合公路行业改制的趋势。对此，省公路局有建立区域应急装备中心的规划，但这只适合写进应急规划，而不能适合写在应急预案之中。
（二）相关思考
1、地方部门专项预案不宜简化为部门预案
地方部门专项预案简化为部门预案之后，只能在本部门职责范围内就应急责任进行表述，难以与其它预案进行有效联动。
2、地方专项预案编制应以突发事件为中心
从江苏省公路管理体制来看，交通、公安、国资三个部门都对高速公路交通突发事件负有应急责任，而高速公路作为路网的关键节点，其应急预案也不宜与国省干线分开。因此，《江苏省公路交通突发公共事件应急预案》应由交通、公安、国资三家共同编制。只有这样，才能有效解决高速公路应急体制与机制的难题。
3、地方专项预案应附带应急资源数据库
对于公路管理部门而言，行业改制是大势所趋，机械装备与专业操作人员必将社会化。为满足应急处置需要，公路部门一方面可以与相关企业签订合作协议，保证突发事件发生时应急装备与人员的优先使用；另一方面可以自己建立应急装备中心，培训专业操作人员。无论是哪一种方式，都要求建立应急资源数据库，明确应急装备的种类、存量、型号、属性与地理位置，以利于优化配置。
4、尽量减少应急预案层级
应急管理重在快速反应，应急预案层级越少，预案体系的逻辑结构就越简单，预案之间的联动就越快，应急管理的效果也就越好。
注：本文是江苏省交通厅公路局课题《公路交通突发公共事件应急预案编制研究》、国家社科基金重大攻关项目《建立健全社会预警机制与应急管理体系》（课题号06ZD&025），国家社科基金课题《公共安全整合管理机制研究》（课题号07CZZ017）的研究成果。
作者简介：
张立早，江苏省交通厅公路局局长。伏如元，江苏省交通厅公路局助理调研员。张武卫，江苏省交通厅公路局。张海波，南京大学社会风险与公共危机管理研究中心博士。
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本文转载自《中国应急管理》
第五篇：中国媒介语境下的突发灾难事件与传_省略_的检视与思考_以汶川地震报道为例
一、对议程设置理论的检视在这次的地震报道中,中国媒体无疑发挥了强大的议程设置功能。但与以往的媒体议程设置相比,我们也能够发现不少变化。例如,政治议程已不能完全主导媒介议程,网络、手机等“非主流媒介”发挥着越来越重要的议程能力,“媒介间的议程设置”成为一种新的传播现象。在新的技术条件下,国外媒介的议程设置也影响着国内媒体的议程设置。
(一)地震报道议程设置不仅影响公众“想什么”,也影响其“怎么想”媒介的议程设置(ＡｇｅｎｄａＳｅｔｔｉｎｇ)功能就是指媒介的这样一种能力:通过反复播出某类新闻报道,化该话题在公众心目中的重要程度。[1]246麦克姆斯(ＭｃＣｏｍｂｓ)和肖(Ｓｈａｗ)发现了媒体具有的“议程设置能力”。媒体通过议题的设定,能够影响公众对于“什么问题是重要”的判断。媒体的议程设置不但能够影响公众“想什么”,也可以在一定程度上影响他们“怎么想”。在这次突发灾难事件的报道中,中国媒体的议程设置几乎主导了公众对于什么问题是重要的判断。5.12之后,媒体几乎一边倒地报道地震,几乎倾注了全部的时段和版面。地震的话题也迅速成为公众谈论和关注的焦点
随着媒体报道量的加大,公众的情绪与关注度也日益高涨。到5月19日至5月21日这三天的哀悼日时到达顶点。①这之后,随着抢救的“生命周期”的渐行渐远,关于废墟救人的生命奇迹的报道日渐减少,媒体更多地转向灾区的生产生活状况以及灾后的重建事宜。公众的注意力也由“救人”转向灾后重建。与此同时,媒体加大了对抗震救灾中“感人事迹”和“英雄人物”的报道比重,正面宣传开始突显。这从以下这些为数众多的电视新闻特写的标题中可以看出来:《为了71个学生》、《清平乡610人空中大转移》、《勇敢的女孩康洁》、《15位空降兵》、《向倩:永远年轻的老师》、《他一定还活着》、《金河路57号》、《80后的志愿者》、《穿越死亡谷的领航员》、《逝者安息》、《国家救援队》、《川籍突击队》、《空中生命钱》、《临时身份证》、《孩子,别哭》、《心理援助 志愿团体的力量》等。尽管笔者缺少实证资料,但我们还是可以发现,媒体关于地震的报道量与公众的关注程度是成正比的。除此之外,媒体关于地震报道的议程设置还在很大程度上决定了人们“怎么想”。清华大学媒介调查实验室的研究示“98.8%的受访者认为报道集中展现政府、部队、社会
各界及民间力量齐心协力、共同赈灾体现军民鱼水情,促进军民团结;98.4%的受访者认为媒体报道有效提高中华民族自信心;98.72%的受访者认为媒体报道提高社会凝聚力,提升软实力;97.85%的受访者认为媒体报道体现政府的强大应急救援能力。”[2]受众之所以得出这样的结论,是和新闻媒体的议题设置和“报道框架”分不开的。麦库姆斯(ＭｃＣｏｍｂｓ)认为议程设置在两个层面上起作用———客体层面(ＯｂｊｅｃｔＬｅｖｅｌ)和属性层面(ＡｔｔｒｉｂｕｔｅＬｅｖｅｌ)。传统的议程设置研究集中在客体层面上,评价媒介报道如何影响人们对客体(如议题、候选人、事件和问题)的优先次序的安排,在这样做的时候,媒介告诉我们“想什么”。但媒介也通过影响“属性议程”(ＡｔｔｒｉｂｕｔｅＡ-ｇｅｎｄａｓ)来达到我们对某些客体“怎么想”。媒体告诉我们哪个客体的哪些属性是重要的,哪些是不重要的。这样,议程设置理论就和“框架理论”结合起来了。麦克姆斯(ＭｃＣｏｍｂｓ)认为议程设置理论和框架理论的结合将有助于澄清框架理论中的一些概念。他主张“阐明一个更概括的理论结构,来描述对传播过程很重要的框架和属性”。[3]的确,新闻信息的呈现总是体现在特定的“新闻框架”中。根据安特曼(Ｅｎｔｍａｎ,1993)的看法,框架包括选择和凸显。他将框架的主要层面归纳为:框架阐述了问题、分析了原因、进行了道德判断、提出了解决之道。[4]“所谓框架设定,是一种对孤立的事实赋予某种解释的方式。记者几乎不可避免地要这样去做,而如此一来,也就偏离了纯粹的`客观性',从而造成了某些偏见。当信息是由消息源提供给新闻媒体的时候,这是带着某种内在框架到达媒体的,该框架要满足消息源的某种目的,很难做到完全客观。”[5]292在汶川地震灾难的报道中,中国的新闻工作者遵循了典型的叙事模式和呈现框架。策略性的框架压倒了冲突性的框架。②电视画面中出现最多的镜头就是“人民军队救人民”或者“人与人之间的互助”,灾区的犯罪与混乱的场景则较少进入新闻的视野。这是一种典型的“叙述策略”。格伯纳和格罗斯指出:“电视大规模地生产讯息和形象,这一重复性的活动构成了主流的象征性(符号)环境,这一环境培养了大多数人关于现实的共同看法。我们生活在我们所讲的故事之中———这些故事的内容是:存在什么事物,这些事物如何工作,以及我们应该做什么———电视通过新闻、电视剧和广告向大多数人讲述着这些故事。”[6]显然,大多数地震报道要传达的是“和谐”与“共助”,而不是“冲突”。这既有其合理性,又有其不合理性。贝尔(Ｂｅｌｌ,1991)吸引了梵迪克的新闻分析框架后认为:“一个新闻文本通常包括一个抽象概念,一个事件归因和一个合理的故事„ „一个报道由一个或多个情节组成,而各个情节是由一个或多个事件所组成。事件必须包括角色和行动,通常也要表达出场景,而且也可能具有清楚的事件因果逻辑„ „除了上述这些呈现出中心行动的要素,我们还可以指出构成一个事件的其他三种要素:后续发展、评论与背景。”[7]综合绝大多数的媒体报道,我们可以发现,在地震报道的新闻文本中“情节”、“故事”以及“事件归因”等体现出高度的一致性。而所有这些都服务于一个“抽象概念”:在党和政府的领导下,灾难是可以克服的,中华民族是击不倒的。③
(二)地震报道中的议程设置和议程构建(ＡｇｅｎｄａＢｕｉｌｄｉｎｇ)的复杂与多元性增加纵观这次地震报道,可以发现中国媒体的议程设置模式发生了巨大变化。以往重大灾难事件报道中的媒介议程设置完全从属于政治议程。如30年前唐山大地震的报道、1966年3月8日河北邢台地震的报道、1970年1月5日云南海通7.8级地震的报道等,尽管死伤惨重,但媒体的报道廖廖数语,媒体几乎没有独立的议程。传统媒体的这种议程设置模式呈现出一种“回字形”模式(如下页图1)。而汶川地震报道中的媒体议程设置则呈现出“三角形模式”:传统媒体、新兴媒体和外国媒体的三足鼎立(如下页图2)。在新技术条件下,任何力量都无法完全主导媒体的议程设置,任何单一媒体也无法主导全部议题。媒介议程设置的“三角模型”比之于“回字模型”是个巨大的进步。“回字模型”导致的直接后果是媒介成为政府的喉舌,新闻完全从属于政治。突发灾难事件报不报,如何报完全取决于政治形势与政策方针,而不是取决于灾难本身。“三角模型”中出现了三个支点,任何一个支点都无法垄断议题设置,单一的议题设置有可能变得多元化,从而使新闻价值(而不是政治价值)得以突显。在“三角模型”中,传统的媒介议程由于受到路径依赖的约束,依然受到政治议程的设定与操控,坚持“政治挂帅”是其主要特征。而新兴媒介(或称非主流媒体)的议程却很难为政治议程所控制。非主流媒体如网络论坛、博客、播客及手机媒体等不但具有了一定的独立设置议题的12能力,而且对传统媒体尤其是报纸和电视等受到较强监管的“主流媒体”议程设置构成了某种巅覆和挑战。这次汶川地震报道中出现的一些“不和谐音”大多是网络媒体首先发出的。如校舍中出现的豆腐渣工程、最牛官腔、绵阳市委书记谭力的“笑脸门”事件、成都小区惊现救灾帐蓬等一系列与“众志成城 抗震救灾”不相协调的新闻议题都是由网络媒体设定的,传统媒体后来不得不跟进。这种不同媒体间的议题设置相互影响可称之为“媒介间议程设置(ＩｎｔｅｒｍｅｄｉａＡｇｅｎｄａＳｅｔｔｉｎｇ)”。丹尼利恩和瑞斯(Ｄａｎｉｅｌｉａｎ＆Ｒｅｅｓｅ,1989)的研究表明,影响媒介议程的一支很重要的力量来自其他媒介的内容。由于影响力的不
一,媒介之间可能互设议程、相互炒作。[8]这次汶川地震报道十分生动地体现了这一点。网络媒体的议程不断地主导着传统媒体的议程设置。这是新技术条件下,中国媒介议程设置表现出来的一个新的特征。在以往的任何一次突发灾难事件的报道中,传统媒体如报纸或电视是最重要的传播载体,公众的关注对象与关注程度基本上由报纸的议程来设定。而这次汶川地震报道几乎相反,报纸的议程设置能力减弱,公众的议程借助于网络等新媒体反过来设定了报纸的议程。清华大学的调查数据显示,对于本次抗灾赈灾过程中不同类型媒体发挥的重要作用依次为互联网、电视、报纸、广播、手机、杂志。互联网排在首位。另外值得注意的是,由于电话、手机的普及,人们对信息的获取渠道更加多元。传统媒体(如报纸、电视、广播)在公众信息来源和意见来源中的权重降低,也一定程度上削弱了传统媒体的议程设置能力。传播学上的传播Ｊ形曲线表明:当一项事件几乎为每一个人所知的时候,有相当高的比例(超过半数)的人是通过亲身接触的渠道而得知的。当得知事件的人数比例逐渐下降时,其源于亲身接触的比例也开始下降,而发源于媒介消息来源的比例则增加。[5]382这次汶川地震的信息传播中也体现出了这一特点。清华大学的调查表明:43%的受访者选择互联网和即时通讯工具作为自己发表意见的主要途径。ＱＱ、ＭＳＮ等即时通讯软件在本次灾难中成为汶川地震的意见主动传播渠道,其次是网络论坛。手机和固定电话仅占10%和1%。一些相关信息口口相传的比例依然达20%。[2]正是由于传播渠道的多元化,获取信息和意见的空间增加,媒体尤其是传统媒体的议程设置能力下降,新兴媒体的议程设置能力提高。换句话说,传统政治力量对媒体议程设置的权力开始为公众力量(新兴媒体)所分享。此外,在中国加入了ＷＴＯ的全球化时代,在中国正努力通过奥运会融入世界的“焦点时刻”,国际媒介在中国抗震救灾的报道中也发挥了重大的影响作用。国际媒介几乎完全不遵从国内政治议程的设定,在网络技术推平了地域障碍的全球化时代,国际媒体的议程设置直接会影响到国内媒体的议程设置。国内主流媒体完全按照国内政治的逻辑进行议程设置而无视国际媒介在议程争夺中的作用与影响几乎是不可能的。国际媒介成为中国媒介议程设置中发挥影响作用的“第三种力量”。按照塞波斯塔(Ｓｅｐｓｔｒｕｐ)的研究,媒介国际化的作用主要有三种路线:国家的、双边和多边的。“国家的”模式是以进口为基础运作,属于一种国家媒介体系通过“借用内容”的方式进行国际化的过程。后两种是通过“周边的流动”实现的媒介跨国接触。[9]在这次汶川地震中,几乎世界上所有国家的媒体都对中国的地震进行了详略不等的报道。如美国《纽约时报》网站从5月13日起,以每天两三篇文章的频率和与四川、北京、上海、香港记者联动的形式进行报道,内容涉及救援现场进展、中国政府媒体开放、志愿者和民间救援力量、解放军英勇表现、中国全国哀悼等各个方面。[10]据统计,5月1312日-16日的短短三天时间内,境外媒体就中国四川发生强烈地震发布的英文报道累计达5 458篇。[11]尽管传播国际化的主要形态“媒介频道或完整的刊物从一个国家直接传送或发行到另一个国家阅听人的手上”[5]183在中国并没有出现,但网络的出现和国际交往的频繁一定程度上推平了国与国之间的地理障碍,使得新闻的国际化流通成为事实。因此,网络的成长刺激了多重的多边流动。中国媒体的议程设置再无法忽略国际媒体的影响和作用。可见,政府、公众和国际力量成为中国媒介在重大突发灾难事件中影响媒介议程设置的三种主要力量。这三种力量的博弈过程也即是媒介“议程构建”(ＡｇｅｎｄａＢｕｉｌｄｉｎｇ)的过程。库尔特·兰(ＫｕｒｔＬａｎｇ)和格拉迪斯·兰(ＧｌａｄｙｓＬａｎｇ)提出的“议程构建”(ＡｇｅｎｄａＢｕｉｌｄｉｎｇ)的概念非常适合描述汶川地震报道中的中国媒介的议程设置过程。库尔特·兰(ＫｕｒｔＬａｎｇ)和格拉迪斯·兰(ＧｌａｄｙｓＬａｎｇ)的“议程构建”指“在公共领域中媒介、政府和公民彼此之间相互影响的全部过程”。[12]观察中国媒体关于地震报道的议程设置可以看出:在议程建设的过程中,尽管政府的主导权非常明显,但另外两方“公众”和“国际力量”已逐渐渗透进来,发挥了对媒体议程设置的影响力。
二、沉默的螺旋理论检视
“沉默的螺旋”可以被看作是议程设置理论的一种形式,但更关注宏观层面而非微观层面的效果研究。[13]311沉默的螺旋理论是伊丽莎白·诺尔纽曼(ＥｌｉｓａｂｅｔｈＮｏｌｌｅ-Ｎｅｕ-ｍａｎｎ)在德国社会的政治竞选中发现的一种传播现象,可以用来描述和解释西方社会中舆论的形成和消长过程。在中国语境下,由于媒介的同质性(同为党的喉舌)高,在重大突发事件的背景下,媒体更容易步调一致地行事,因此,沉默的螺旋也表现得更为突出。在此次汶川地震的报道中,沉默的螺旋我们到处可以发现。(一)主导议题使被遮弊的议题保持沉默 由于“议题设置”是一种零和博弈,当某一议题得到突显时,另一个议题就自然被遮弊了。例如,在地震期间发生的几次矿难事故,就被地震议题轻而易举地覆盖了。在这次的地震报道中,只有第一次8.0级的大地地震受到了关注,而另外数千次的余震被一笔带过,尽管余震的威力与破坏力及造成的危害可能不亚于第一次地震,但由于议题设置的零和博弈的性质,这些地震被有意无意地忽略。从这个意义上来说,举凡这一地震时期的其他议题,在地震面前,都保持了一种“沉默”。在国难纪念日的三天里,全国所有的媒体(包括报纸、电视和广播)体现了高度的一致性:地方电视台全程、全时段转播中央电视台的“众志成城 抗震救灾”的直播节目,地方广播电台也全程转播中央人民广播电台的直播节目,撤下所有电视娱乐、广告和其他节目。所有报纸、网站也一律撤下广告,黑白底色编排,整版报道灾情。这几乎可以称之为一种“媒介奇观”,在让人对中国媒体的良知充满敬意的同时,也让人不得不叹服促使媒体如此地步调一致行事的背后力量的强大。很明显,在这种强大的“舆论场”面前,任何“异端”的声音与做法都只能沉默,如果不沉默,那么只有消亡。最典型的例子莫过于重庆《旅游新报》的被停刊整顿。2008年5月19日出版的第60期《旅游新报》在关于汶川大地震的报道中,由于“步调不一致”,被市新闻出版局根据有关规定,给予停刊整顿的行政处罚。与此同时,《旅游新报》的主管单位重庆出版集团公司对《旅游新报》相关责任人进行了严肃处理,免去该报社社长职务,撤销该报总编辑和副总编辑职务,并对相关直接责任人予以除名。舆论几乎众口一词地声讨《旅游新报》“违背社会公德”的“伤风败俗”行为。在强大的舆论攻势面前,《旅游新报》不得不发表致歉信。致歉信表示,尽管该期周刊系提前编印,但报道“严重违背社会公德,亵渎了神圣的民族尊严,伤害了崇高的民族情感,在全社会造成了极其恶劣的影响。报社以最沉痛的心情和最真挚的诚意,向全社会公开道歉”。[14]任何对这份报纸的同情、原谅与支持的声音与做法只能保持沉默。这正是“沉默的螺旋”所致。“媒体传播了公众舆论,向受众指明了哪些观点是占主导地位的。个人是否公开表达自己的观点,这主要取决于它是否符合占主导地位的观点。反过来,媒体只关注那些公开表达的观点,这样的螺旋会一直持续下去。”[15]因此,尽管在这次汶川地震中,报道信息量大,平面媒体、电视媒体与网络媒体一齐上阵,以文字、图片、视频、博客等形式,多角度、全方位、立体化报道抗震救灾。有反映震情灾情、死亡人数的即时消息,有反映抗震救灾感人场面的通讯、特写,有报道抗震防震、卫生防疫基本知识的介绍,有现场采访,有连线访谈,有重点新闻节目,也有全频道整体直播。如此全面的、立体式的报道,在我国突发新闻报道史上肯定是前所未有的。[11]但我们无法回避的是,正是这种铺天盖地的主导性的舆论,遮弊了许多其他的议题。特别是与主流报道框架不相协调的议题。媒体不可能为那些“消极的”、“质疑的”、“丑陋的”现象和意见提供版面与空间。因此,如果说在中国媒介语境下“沉默的螺旋”有什么特色的话,那就是什么样的观点能够表达,什么样的观点不能够表达不仅受制于“舆论场”的作用,更受制于媒体调控的力量。在抗震救灾的报道中,我们的确看到,不只是公众,媒体也同样选择性地报道事实,表达观点,这不仅是因为舆论的制约,更是因为受到政治导向的约束所致。(二)激情甚于理性的报道使少数派保持沉默
“沉默的螺旋理论”创始人伊丽莎白·诺尔纽曼是这样解释这一传播学理论的:“在某个语境(大众媒介)中得出的观察结果会传递到另一个语境中,鼓励人们要么声明自己的观点,要么把话咽回去保持沉默,直到经过一个`螺旋'的过程,某种观点在公开场所占领统治地位,其他观点因其追随者的沉默不语而在公共意识中消失。这一过程被称作`沉默的螺旋'。”[16]可见,沉默的螺旋揭示了这样一个传播学规律:在某种特定的语境下,人们由于怕被周围的人孤立或疏远,所以当他们认为自己的意见属于少数派时,就不表明自己的态度。由于种种原因,媒介也会倾向于报14道事件的一面,而排斥事件的其他方面。这就进一步促使好些持少数派意见者保持沉默,从而使媒介更难揭示和记录反面意见。伊莱休·卡茨(1983)更加详尽地总结了纽曼的思想:(1)个体的人具有自己的观点;(2)由于害怕被孤立,当个人发现自己的观点得不到其他人的支持时,就不把这种观点表达出来;(3)人们通过准统计学的判断力来观察周围环境,寻找支持的迹象;(4)大众媒介构成关于舆论的分布和支持/反对趋势的参考信息的主要来源;(5)其他用来参考的团体„ „;(6)媒介倾向于用同一个声音说话,几乎是垄断性的;(7)媒介倾向于歪曲社会舆论的分布情况,根据记者的观点„ „而有所偏向;(8)由个体组成的某个群体———有时这个群体可能是大多数人———感到自己的观点不受支持时,会失去信心,从公众辩论中退出,从而实现“沉默的螺旋”,加速他们的退让行为。他们可能不会改变自己的看法,但是可能会放弃说服其他人加入自己观点的阵营,放弃辩论;(9)社会因此被操纵,变得贫乏。[13]313在抗震救灾的报道中,我们发现,这一规律起着重要作用。《旅游新报》的道歉等都是“沉默的螺旋”的例子。此外,大凡与举国救灾不那么合时宜的“言论”、“行为”都可能因为“害怕被孤立”而保持沉默。在中国文化的语境下,“道德”高于一切。因此,大凡占领了道德至高点,将抗震救灾提升到“民族大义”、“民族复兴”层面的言行总会成为强势的“舆论场”,与此相反,偏离这一道义立场或处于“道德洼地”的言行很容易成为受到舆论攻击的“少数派”。万科老总王石的“捐款十元”的言论受到舆论的强烈批评,最终王石不得不为自己的言论出来道歉。许多外国企业因为捐款太少也被指责为“为富不仁”。最典型的例子是“范跑跑事件”,由于在道德层面上处于下风,范跑跑的行为被指为“无耻”。尽管声称自己没有错,范跑跑还是不得不为自己的言行道歉。范跑跑以自己的“被开除”的下场最终被迫保持了“沉默”。可以看出,在“众志成城 抗震救灾”的主流舆论面前,少数派保持了沉默。我们可以从民众对参与各类媒体抗震救灾报道的综合评价中看到主流的舆论是如何报道抗震救灾的。清华大学的调查问卷通过15项指标对媒体在赈灾、抗灾过程中的总体表现进行了综合考察,结果发现:对“报道感染力强,能够鼓励社会各方面力量积极参与救灾”的满意度最高,占受访对象总数的98.3%。其次是“报道积极向上,给人希望”满意度列第二,占受访对象总数的98.1%。97.6%的受访者认为媒体报道有效提高民族凝聚力。97.24%的受访者特别肯定媒体报道中“对受灾群众的安危、情感和尊严比较重视,体现人文关怀”。97.6%的受访者认为报道有助于改善中国的国际形象。[2]我们从这些受众调查的结果中可以反推出来:在地震报道中,媒体的主要舆论焦点在于“动员”,在于塑造一种“积极向上”的“众志成城”的抗灾图景。“中国加油”、“汶川挺住”的声音不时见诸眼前,现诸耳边,但对于灾难的反思,对于具体而微的灾后重建工作,媒体似乎后劲不足。情绪的渲染代替不了实际问题的解决,相反,过量的情绪性的报道(接近于“煽情报道”)容易使人厌烦,而失去对实际问题的关心。
媒体在地震报道中的“激情有余而理性不足”已经造成了不良的后果:地震疲劳症已经过早地显现。地震一月有余正是各种工作正式开展的时候,而媒体和受众的关注度明显下降。2008年7月7日起,广电总局已放开了娱乐节目的播放。可以想见,娱乐的回潮、奥运的召开将使“地震议题”由热门话题转而成为一个“沉默的话题”。
三、传播免疫理论与受众理论的检视
在这次地震报道中,媒体的作用可圈可点。但我们也看到,媒体的报道是在和“谣言”的竞争与赛跑中进行的。新技术如网络和手机的出现既加快了资讯的流动速度,也加快了“谣言”的传播速度。如何面对突发灾难事件中的“谣言传播”?如何增强受众对谣言的抵抗能力?这需要我们建构一种新的传播理论,也需要我们重新审视我们的既有的受众观。(一)传播免疫原理:适量接触谣言有利于免疫力的增加我们常说,“谣言止于真相”。其背后的传播学原理就是,如果让受众同时接触到谣言和真相,最终真相将会战胜谣言。受众会对谣言产生足够的抵制能力。适度的谣言不仅不会对真相构成威胁,反而会增加受众对谣言的免疫力。正如“不干不净,吃了没病”的生活谚语中所包含的免疫学原理一样,④信息的传播也存在着“免疫规律”。麦圭尔(Ｗｉｌｌｉａｍ ＭｃＧｕｉｒｅ)和帕帕乔吉斯(ＤｅｍｅｔｒｉｏｓＰａ-ｐａｇｅｏｒｇｉｓ)的“预防接种理论”(ｉｎｏｃｕｌａｔｉｏｎｔｈｅｏｒｙ其实就是一种“传播的免疫理论”。他们的研究告诉我们:大部分人持有许多未经挑战的信念然而这些信念在受到攻击时经常轻易地就被动摇了,因为人们不习惯于保卫他们。这种情况类似于医学上的情况,如果一个人是在无菌的环境中长大的,突然被暴露于细菌环境中,这个人的身体便很容易感染,因为这个人未获得任何的抵抗力(Ｒｅｓｉｓｔａｎｃｅ)。这种人要获得抵抗力,可以靠滋养(ＳｕｐｐｏｒｔｉｖｅＴｒｅａｔｍｅｎｔ),但也可以经过一种预防接种(Ｉｎｏｃｕｌａｔｉｏｎ),即有计划地接触处于微弱状态下的细菌环境,从而刺激个体抵抗力的发展。麦圭尔和帕帕乔吉斯采用了一些实验证实了传播中的“预防接种理论”,他们发现,没有免疫力的输入,原有信念是非常软弱的,很容易遭到攻击。相反,反驳性捍卫比持性捍卫更有效地维持了原有信念。而且当人们接收对基本信仰的攻击和对这些攻击的反驳后,可以发展一种“普遍化的免疫力”。他们认为,面对“谣言”的攻击将发展出一种普遍性的抵抗力,使基本的信念即使遭受到不同方式的攻击,也不可能改变。其原因大致有二:(1)有了第一次攻击被反驳的经验,便会降低后来攻击的可信度;(2)事先将攻击暴露出来,可以使人们知道他们所持的信念的确有弱点,从而推动他们去发展更多的支持观点。[17]可见,要使原有的信念坚定,光靠“清除信息杂质”无济于事,相反,适度地让这些信念受到一定的攻击,反而有15利于受众坚持原有的信念。长期以来,我们党的喉舌媒体致力于要媒体提供“没有杂质”的信息,这实际上是将受众置于一个无菌环境下,使民众丧失信息免疫功能。结果适得其反:民众宁可相信谣言也不相信新闻报道和官方的信息。因此,突发事件报道是增进受众的信息免疫功能的绝好机会。一方面我们要相信民众对任何信息都有免疫功能,我们要培养这种免疫功能。任何时候要求过滤信息杂质都是没有必要的,我们要允许媒体报道的“缺点”,因为正是有了这种缺点,公众的信息辨别能力才会提高。与任何一次突发灾难事件一样,这次地震中同样出现了许多谣言的传播。但对于这些谣言,我们没有加以打压和隐瞒,而是让真相与谣言同时呈现,通过这种对事实的澄清与检验,受众反而没有恐慌。5月12日,汶川地震发生后谣言即出,北京当晚将发生余震的短信在市民手机中迅速传播,重庆网上传言晚上会有余震,上海也谣传沪浙交界处发生5.7级地震。当地地震局都在一两个小时之内进行了辟谣。5月14日,中国地震局驳斥瞒报地震预测结果的说法,称所谓为了保证奥运前的安定局面而瞒报地震预测结果的推测“是没有道理的”。该局进一步解释到,三大因素决定地震预测是世界难题:第一是地球的不可入性,第二是地震孕律的复杂性,第三是地震发生的小概率性。5月14日,中国环境保护部指出,互联网上流传的“都江堰市一化工厂发生危险化学品泄露,污染成都市饮用水源”之说属谣传。成都市环境监测站连续两天的水质监测数据显示,市民饮用水质没有异常。5月14日,救援部队有关负责人指出,“网上流传的空降汶川伞兵死亡4人、失踪10人纯属谣言!”权威部门及时的信息发布使谣言无处藏身,受众在一次又一次的“谣言袭击”中学会了如何分辨谣言和真相。实际上,在中国的媒介语境下,谣言产生的重要原因之一,就是主流媒体的公信力缺乏。被过滤掉的信息太多使受众产生了不信任感。2003年非典事件中的隐瞒疫情的不良记录使政府的公信力和媒体的公信力都受到损伤,民众在突发灾难事件中对媒体的报道将信将疑不是没有理由的。在传播学理论看来,恐慌发生的相关条件恰恰是忧虑、恐惧和不确定性。除此之外,使恐慌发生的因素似乎还有不完全与不正确的信息,这种情况往往会导致人们通过人际的渠道迫切地寻求信息,因此也促成原始信息的进一步流通。[18]因此,适度处置而不是一味打压重大突发事件中的“谣言传播”可能未尝不是一件明智的事。一方面,来自于民间的“谣言”可能包含着正确的内容;另一方面,“谣言”的攻破使真相的威信更加突出,使受众的免疫功能大为增强。
(二)“积极的受众”:突发灾难报道中应树立的受众观灾难报道中应该“以人为本”。这句话有两个含义:一是灾难报道要尊重生命,一切以生命救助为中心。二是灾难报道要尊重受众,一切以受众的需求为中心。然而长期以来,不论是在常规报道还是在重大突发事件的报道中,中国媒体更加注重的是媒体的“宣传”功能。“宣传”媒体表面上看起来是以“群众为中心”,但实际上恰恰否定了“受众”的主导地位。仔细研究就可发现,媒介宣传背后的逻辑支撑就是传播学上的“魔弹理论”。“宣传家”们坚信,只要通过媒介进行正面的宣传和引导,就一定能够取得预想的效果:社会稳定,人心统一。这一理论暗含了对受众的不信任和“消极受众”的观点。完全将受众看作是“一击就倒”的靶子,预设了受众会完全按照媒体的报道框架去行事。麦奎尔在论及苏联的共产主义媒介理论时将其概括为一种“积极的”媒介理论,[5]129指出了其一个重要特点,即“宣传上的主动性和积极性”,这在中国的媒介中也体现得十分明显。在重大性的突发事件中,媒体宣传的积极性和主动性似乎特别明显。而这背后的理论逻辑即“强大效果论”或说“魔弹论”,即认为只要媒体积极引导,受众就会接
受媒体的宣传。在这次汶川地震的报道中,这种“宣传逻辑”再次成为主流媒体的主导性的报道框架。以《人民日报》几则新闻标题为例:《没有路,肩膀就是通道》(2008年5月14日)、《那一刻,他张开双臂护住4个学生》(5月15日)、《“赶快救人!”》(5月15日)、《孩子别哭,我们在一起》(5月16日)、《搜寻每一丝生命气息》(5月16日)、《不抛弃,不放弃》(5月17日)、《“喊”回来的一条生命》(5月18日)、《柴刀劈出生命路》(5月18)、《生命挺过150小时》(5月19日)、《一心想着村民的羌族书记》(5月20日)以及《灾难中挺立伟大的中国———写在中国人民抗击四川汶川大地震之际》、长篇通讯《永远和人民在一起———献给顽强奋战在抗震救灾最前线的中国共产党人》等,这些新闻颇有感染力,但其中的宣传逻辑明白无误。在我们看来,今天的受众已不是当年的“群众”。“使用与满足理论”才是符合受众为逻辑的基本假设。在突发空难事件的报道中也是一样,今天的受众已不会是等待灌输的“容器”,而是一个个“积极的人”,他们会积极地寻找特定的媒体和特定的内容,以满足自己的需求,他们也能够对媒体做出甄别和评估以达到某个目标。建立在战争年代的“魔弹理论”基础上的宣传与灌输模式在新的社会条件和新的技术条件下已经部分地失去了效用。在突发灾难事件报道中,政府和媒体应当在受众“使用与满足”理论的基础上重新检视现有的报道模式和媒体管理模式。使用与满足理论认为:受众能够意识到源于个人(个别)和社会(共同)环境的媒介相关需求,而且能够依据动机来表达这些需求。卡茨、梅里维奇和赫斯(Ｈａａｓ,1973)将大众传播媒介视为个人用以联系(或不联系)他人的工具。他们从关于大众传播媒介的社会及心理功能的文献上,选出了受众的35种需求,并将其分成5类:(1)认知的需要(获得信息、知识和理解);(2)情感的需要(情结的、愉悦的或美感的体验);(3)个人整合的需要(加强可信度、信心、16稳固性和身份地位);(4)社会整合的需要(加强与家人、朋友等的接触);(5)舒解压力的需要(逃避和转移注意力)。[1]324这些需要中没有一种等同于“等待灌输的需要”。Ｋａｔｚ等人也认为:媒介选择过程和下列因素有关:(1)社会心理起源(2)产生需求(3)期望(4)大众媒介或其他来源导致(5)不同的揭示(或从事其他活动),因而造成(6)需求满足和(7)其他结果„ „[19]在今天新的历史条件下,在重大突发事件的报道中,不研究受众,只一厢情愿地认为媒体的报道一定具有“强大效果”,延续几十年前的报道框架与管理方式无疑是不合时宜的。陈旧的报道模式其结果是使受众产生“审美疲劳”与“政治冷漠”,最终的媒体报道也只能沦为一种“仪式性”的工作。两个多月来,关于地震报道可以用“来得快,去得也快”来形容,截止到本文的写作这一刻,电视媒体上已看不到多少关于地震的报道,在奥运会营造的欢乐祥和的气氛中,人们的一个错觉是仿佛这场灾难压根没有发生过。清华大学的调查也显示公众对地震报道还有相当的不满,实际上越到后期,这种不满越发普遍和严重。“不满”的产生固然有多种原因,媒体陈旧的报道框架难脱干系。著名的传播社会学家拉扎斯菲尔德和默顿在讨论媒介的功能时特别提到了媒介的一个负功能即“麻醉性的功能障碍”(ＮａｒｃｏｔｉｚｉｎｇＹｓｆｕｎｃｔｉｏｎ),两位学者认识到,大众传播媒介对普通读者和听众持续刺激的另一个后果是“麻醉”,传播泛滥的结果可能只是一种表面化的关心,这种表面化的关心可能掩盖了大众的冷漠。逐渐增大剂量的麻醉可以将我们的精力从主动参与转为被动获知。[20]我们因此可以说,脱离受众需求的地震报道实际上对受众起到的是一种“麻醉效果”,不但不能有效地激发受众的参与积极性,反而抑制了这种积极性。这是我们的媒体报道所要检讨和反思的。综上所述,在重大突发事件的报道中,不论从媒介的议程设置理论、沉默的螺旋理论还是受众理论,我们都应该重新审视和思考。从事实层面来看,在汶川地震的报道中,议程设置理论、沉默的螺旋理论和受众理论等较之以往,较之西方社会,都有一定的“变异性呈现”,体现了传播理论进入中国媒介语境后显示的本土化特征。从规范层面来看,笔者认为,单一的媒介议程、单一而强势的舆论场、单一的对“谣言传播”的压制以及单一媒介强效果论和消极受众理论等,都不利于打造一个健康的媒介生态。在重大突发事件的报道中保持议程设置的多样性,保持声音的多元性才有益于公共利益。正如麦奎尔所指出的,媒介多样性是“达成其他益处的手段”。但显然,在中国语境下媒介报道的多样性有赖于传播自由的实现。而传播自由则依赖于一些麦奎尔所讲的“结构性的要素”:一是结构条件,尤其是传送与出版的法律规定的自由;二是运作条件(真正独立于经济、政治压力和媒介组织内部记者和其他传播者的相对自主);三是社会中的各种声音有获得接近使用媒介渠道的机会等。[5]140《政府信息公开条例》是汶川地震报道得以公开透明的重要条件之一,但仅凭这一条文,我们显然还无法在重大突发事件的报道中做得尽善尽美。
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