安然事件与美国会计法律制度的变革_评美国_2002年沙班斯_欧克斯利法案_

第一篇：安然事件与美国会计法律制度的变革_评美国_2002年沙班斯_欧克斯利法案_

安然事件与美国会计法律制度的变革——评美国《2002年沙班斯—欧克斯利法案》

摘要：美国接二连三的企业财务舞弊案，使得投资人陷入严重的信心危机。为挽救投资人的信心，强化财务报表的可信度，美国国会作出了迅速的反应，制定了《2002年沙班斯—欧克斯利法案》。法案对会计行业的监督、审计独立性、财务信息披露、公司责任、证券分析师违法违规行为的法律责任等方面进行了重大改革，其中最重要的是涉及会计制度的变革。这种变革对完善我国的会计法律制度，无疑具有重要的借鉴意义。

关键词：沙班斯—欧克斯利法案；会计制度；变革；立法启示

一、引言

美国安然公司是全美第七大公司，也是美国放松管制的著名先锋和美国新经济企业的突出典型。该公司于2001年10月31日正式宣布接受美国证券交易委员会(SEC)的违规调查，并于2001年12月2日申请法庭的破产保护。安然案的发生对于美国的资本市场及金融市场带来莫大的冲击，连带着也大大打击了美国大众对于会计师以及财务报表的信赖。社会各界对于安然公司会计造假案引发的一系列会计、审计、公司治理、证券交易及其监督等问题进行了广泛的探讨，尤其是在安然公司会计造假案后，又接连发生了施乐、世通等大公司会计造假案，使人们认识到这可能是由于美国资本市场存在系统性的缺陷所致。企业不实的财务报表使投资者陷入犹似20世纪30年代经济大萧条以来最严重的信心危机。为重新树立投资人的信心，强化企业财务报表的可信度，在美国各界的敦促下，美国国会参众两院加快立法进程，美国国会于2002年7月25日通过了《2002年沙班斯—欧克利斯法案(Sarbanes-OxleyAct of 2002)》(以下简称《法案》)。2002年7月30日，该法案经美国总统布什签署后，正式成为法律并生效，这是美国自1930年证监管会成立以来最重大的财经改革措施。近代会计审计史表明，证券市场发生的重大危机事件必然影响甚至改变会计审计的发展进程、发展模式和方向。1929年美国股市的崩溃以及由此引发的长达4年的全球经济危机，不仅终结了放任自由的资本主义时代，也彻底改变了证券市场的“游戏规则”，直接导致了美国《1933年证券法》和《1934年证券交易法》的出台，以及美国证券交易委员会(SEC)的成立，最终促使美国公认会计准则和审计准则的诞生，从而孕育了美国资本市场数十年的繁荣和会计、审计行业的发展。这两部法律在美国经济发展史上具有里程碑式的重大意义。然而如今已事过境迁，经济发展水平和经济社会环境发生了巨大变化，证券监管的范围、对象、内容、手段、标准等出现了许多新的现象与问题。为此，《2002年沙班斯—欧克斯利法案》不仅对《1933年证券法》和《1934年证券交易法》的许多内容作了重大修改和补充，而且对会计行业的监管、审计 1 独立性、财务信息披露、公司责任、证券分析师行为、证券交易委员会的权利与责任、法律责任等诸多方面作了新的规定。美国会计、审计法律制度的变革，对其他国家相关立法也具有重大影响。研究安然事件以后美国会计法律制度的变革，对于完善我国的会计法律制度建设，无疑具有重大的参考意义。

二、《2002年沙班斯—欧克斯利法案》中有关会计制度的主要内容

(一)成立公开公司会计监督委员会(简称AOB)，加强对会计行业的监管 安然事件后，美国会计行业的监管体制受到广泛抨击。美国对会计行业的监管一直是以自律管理为主。美国注册会计师协会(AICPA)自成立以来，一直扮演着双重角色：既是注册会计师合法权益的守护神，又是注册会计师执业行为的监督者。1977年，为了加强对会计业的监督，AICPA发起了“公共监管委员会”(简称POB)，负责对注册会计师的监管。但是，POB实际上没有多大权力，无所作为。由于POB无法保护公众利益，在外界压力下，POB的成员于2002年5月1日投票决定终止其有效活动。为了加强对会计行业的管理，法案规定，建立一个独立于美国注册会计师协会的监督机构———公开公司会计监督委员会，简称AOB，实施对注册会计师行业的监管。会计行业的监督权由行业自律组织转向行业外的独立机构。根据法案规定，AOB在法案批准生效后270天内成立。它是由SEC监督设立的非营利的法人组织，但不属于政府机构。AOB的成员为5人，任期5年，连任最多不超过2届，并且均为专任；其中应有2人有会计师资格，2名成员在任职前5年内没有担任过执业会计师。建立AOB的主要目的是监督公开发行证券公司的审计工作，以保护投资者的利益。法案还规定，AOB的资金来源除向会计师事务所收取登记费及年费外，其资金来源为公开发行证券的公司拨付。具体方法是，AOB每年制定出年度预算，然后在所有公开发行证券的公司中进行分摊，分摊的基础是上一会计年度每家公司月平均市值占所有公司月平均市值的比例。从每家公司收取的资金即形成“会计支持费”。AOB的主要职责包括：制定审计准则、对会计师事务所进行注册、对注册会计师的业务活动进行监督、对违法行为进行调查与处罚等。AOB虽然不是一个政府部门，但它绝非一般的民间机构，而是一个由政府催生、受SEC监督、政府色彩浓厚的机构。例如，SEC对AOB有依法认可的权利，审核AOB的相关规章，更改其章程及相关对会员纪律处置的决议，并包括聘用及解雇AOB委员。另外，SEC在世界通信公司爆发会计师财务报告签证不实至公司虚报获利事件爆发当日，立即宣布国会已确定7.76亿美元的证管会下年度预算，以资助美国对会计师界的改革。由此可见，AOB的建立标志着安然事件后美国一种新的会计行业监管方式即将出现。

2(二)强化会计师的独立性，对会计师非审计服务业务予以限制

独立性是注册会计师的灵魂，也是注册会计师职业生存和发展的源泉，但在实践中，在利益驱动下，注册会计师的独立性在无形中削弱了。有资料显示，1999年美国会计师行业咨询收入占全部业务收入的比例高达51%。安然公司每年支付给为其进行财务审计的会计师事务所安达信的费用高达5 200万美元，其中属于审计收入的部分并不高，约为2 000万美元，其中一部分是同业评鉴费，另一个最大的费用是管理顾问收入，高达2 700万美元。当一个客户的贡献高达如此程度时，恐怕所有的会计制度及准则订得再好，都有可能失去它原先预定的作用。安然事件之前，美国SEC前主席Arthur Levitt在任时曾极力主张拆分咨询业务，但在巨大的行业利益驱动下，美国五大会计师事务所强力游说，终未拆成。安然事件后，公众强烈指责审计独立性在咨询中受到影响。2002年1月17日，ArthurLevitt在《纽约时报》上发表题为“谁来审计审计师”的文章，重提以前的主张，要求对事务所同时提供审计和咨询服务予以限制。安然事件后，迫于外界压力，除安达信以外的四大会计师事务所也公开表示愿意拆分咨询业务。为了提高会计师的审计质量，重树会计师的诚信形象，法案对会计师审计的独立性问题作了专门而详细的规定。具体包括：

(1)限制会计师的业务范围，禁止会计师同时向同一客户提供审计及非审计业务。另外，法案授权SEC由AOB明确界定该“非审计服务的范围”。这些范围包括：①代客户处理帐户；②财务资讯系统的设计与实行；③估价服务，公平性意见或相关报告；④精算服务；⑤内部稽核服务；⑥管理性功能或人力资源；⑦经纪、中介、投资顾问或投资银行服务；⑧与查帐无关的法律服务和专家服务；⑨其他。如果会计师事务所同时给同一客户提供审计及上述范围以外的非审计服务，则需先经客户的审计委员会同意，并对非审计服务予以披露。

(2)建立了审计合伙人定期轮换制。法案明确规定了担任公开发行公司之签证会计师(包括协同复核会计师)的时间不得超过5年。安然事件后，美国国会参众两院和社会各界曾经对于会计师事务所及其审计合伙人在对某一公司实施审计时是否需要实施定期强制轮换制度有过激烈的争论，意见分歧较大，法案最终采取了一种折中的作法，规定某家公开发行公司的审计合伙人应当定期轮换。但是对于会计师事务所，则没有规定强制轮换制度。然而，法案要求美国总审计长就会计师事务所实施定期轮换制的潜在影响问题进行研究和评估，并在法案生效后1年内向参众两院报告研究与评估的结果。这意味着，为了提升会计师审计的独立性，美国国会仍然存在着要求会计师事务所也实施定期强制轮换的可能性。

(3)法案规定了“旋转门”条款，即明确禁止公开发行公司的签证审计人员在 3 离职后1年之内到其所审计的公司担任主管。安然事件后，很多美国公众指责很多安达信的前工作人员到安然公司担任主管，影响了会计师从事审计业务的独立性。因此，法案设计了“旋转门”条款，以维护会计师从事审计业务的独立性。

(4)法案明确规定会计师必须就公司管理层对内部控制的评估结果出具查核意见，以保证评估结果的真实性。

(三)强调以“原则”为基础制定会计准则

安然事件后，美国国内就会计准则的制定以“具体规则”为基础，还是以“基本原则”为基础，展开了激烈的争论。美国会计准则的制定机构为财务会计准则委员会(FASB)。目前，FASB选择的是以“具体规则”为基础的准则制定方式。这种方式操作性强，但容易被规避。安然事件表明，以“具体规则”为基础的准则不仅滞后于金融创新，而且企业可以通过“业务安排”和“组织设计”轻而易举地逃避准则的约束。另外，企业会计人员和注册会计师也只是一味地迎合会计准则的具体要求，而在一定程度上忽视了经济交易的实质，从而在对某些交易的处理上丧失了基本的会计、审计职业判断要求。而国际会计准则委员会(IASC)及改组后的国际会计准则理事会(IASB)选择的是以“基本原则”为基础的准则制定方式。这种方式要求会计人员和注册会计师在运用准则时具有较高的专业判断能力，这种方式也不太容易被企业精心策划的“业务安排”和“组织设计”所规避。安然事件后大众指责美国的会计准则未能有效地防止财务舞弊案的发生，安然公司的会计造假也是钻了美国会计准则不合理的空子。安达信首席执行官乔·贝拉尔迪偌在接受记者采访时曾发出这样的感慨：“安达信无权迫使客户披露隐藏在特别目的实体的风险和损失，客户常说，准则并没有要求对此予以披露。”因此，改变美国以“具体规则”为基础的会计准则体系转向以“基本原则”为基础的会计准则体系，堵塞会计体系中存在的漏洞，成为提高会计信息质量、保护投资者利益的必然之举。法案虽然没有明确规定美国会计准则的制定应坚持以“基本原则”为基础，但从该法案要求SEC具体研究美国采用以原则为基础的会计体系的规定来看，已经预示着美国会计准则的制定将发生方向性转变。同时，法案还规定SEC应当制定对于保护投资者或者公众利益所必须的恰当的会计准则，会计准则机构制定的所有会计原则都必须得到SEC的认可，而且必须由SEC决定会计准则制定机构是否有能力改进财务报告的正确性与有效性；是否有能力协助SEC实现其监管要求等。另外，会计准则机构还应当每年向SEC提交年度报告等。这些规定将对会计准则制定机构构成很大的制约。

(四)加强对公司内部的财务监督，提高财务报表的透明度

安然事件发生的一个重要原因是对公司内部的财务缺乏有效的监督，财务报 4 表缺乏透明度。对此，法案作了明确的规定，以提高公司财务报表的透明度。这些规定包括：

(1)强化公司审计委员会在内部会计监管上的权力。法案规定，所有公司均应设立审计委员会，负责监督内部稽核人员及审计工作人员，并且在审计委员会中至少应有一名财务专家。审计委员会成员应全部来自于独立董事。

(2)明确财务报告编制的责任主体。法案明确规定，公司的首席执行官(CEO)和首席财务官(CFO)应为公司财务报表及相关披露承担保证责任，公司因不当行为而严重违反证券法中有关财务报告的规定，从而被要求重编报表，在这种情况下，公司的CEO和CFO所获得的有关奖金和证券投资收益将被没收退给公司。

(3)禁止公司任何管理人员、董事或其他人员故意以不当方式影响或误导会计师查核财务报表，如果这些人员为了达到使所提交的财务报表产生重大误导的目的，而对实施公司财务报表审计的会计师采取任何欺骗性的影响、胁迫、操纵或者误导的行为，均将被视为非法行为。

(4)法案要求公开公司应当以简明易懂的文字即时公开公司财务报表及营运情况的重大变动，包括公司营运趋势及质量的有关资讯。

(5)法案要求公司应在财务报告中披露各种资产负债表外的交易，并且建议SEC研讨资产负债表外融资及特殊目的企业的会计处理问题。根据美国法律的规定，一旦企业员工行使股票选举权，企业主即可获得减税，减税幅度根据选举权履约价与股票现值之间的差额计算。这样，股票选择权就成为一种“隐形”报酬，使企业忽略成本，又能享受减税的好处。为纠正过去企业因员工行使股票选择权而享受减税优惠，却又不必将选择权列为支出的缺陷，法案要求企业必须在财务报告中将发放给员工的股票选择权列为开支，以提高企业的财务透明度，并以此作为推动会计改革的头号目标。此外，美国投资管理研究会(AIMR)也提出惟有独立、免于不当政治压力的财务会计准则委员会，加上证管会的积极执行，才能建立良好的财务报告制度，重建协会的信心。协会认为，必须将投资人的需求置于公司利益之上，否则，将会有更多的安然案发生。该协会总裁鲍曼(ThomasA.Bowman)表示，会计准则必须做到：①在资产负债表上列明所有控制资产与应付债务；②说明如何使用衍生性金融商品及其原因；③计算并载明员工股票选择权的补偿费用；④以公平价值列出所有金融资产负债以及衍生性金融商品，并将任何改变列入盈余申报中；⑤实施并披露有意义的市场敏感分析，供使用者预测市场状况改变时的潜在风险。虽然法案对于资产负债表外融资及企业特殊目的的会计处理问题没有进行系统规定，但法案建议(SEC)对此进行研讨，并提出相应的处理意见。由此可见，美国政府在不久的将来，会对这些特殊情况下的会计 5 处理问题进行规范，以提高企业财务报告的透明度。

三、对我国立法的几点启示

以安然事件对照我国情况，颇有诸多相似之处。近几年来，我国证券市场中的会计造假案时有发生，并有呈上升的趋势。有学者考察了1994年1月至2000年12月中国证监会披露的对证券违法违规的226个处罚公告，统计出346项违反证券法规的行为。在346个观察值中，中介机构提供虚假证明的个案占10.7%，披露虚假财务报告的比率为8.4%，两项合计为19.1%。由此可见，公司欺诈发行与中介机构提供虚假证明的行为构成了证券市场监管的重点之一。特别是以银广夏为代表的重大会计舞弊案，使证券市场频频遭遇“地雷”，投资者的信心受到严重打击，甚至到了使中小投资者难以忍受的地步。美国安然事件发生的原因，可以给我们提供良好的借鉴。而事后美国政府与社会各界的反应与采取的补救措施，也给我们提供了许多宝贵的启示。

(一)加强对会计行业的监管，预防会计造假案的发生

安然事件后，美国所确立的新的会计监管体制最终是否能得以实行，其实际效果较自律管理是否更好，是否会造成过大的监管成本，还有待于实践检验，但其基本思路和理念值得我们借鉴，即我国应将审计业务的监管置于公众监督之下，强化审计人员对公众的责任意识。目前，我国对会计的监管主要通过会计行业的自律组织———中国注册会计师协会来进行。该协会挂靠财政部。财政部在监管会计行业中占有重要地位。由于特殊的原因，我国的会计师事务所大多与财政部门有着千丝万缕的联系，很多会计师事务所原来都隶属于财政部门，因此，在这种背景下，通过财政部、注册会计师协会来监管会计行业，其监管效果是值得怀疑的。我们认为，我国有必要建立一个完全独立于财政部和会计行业自律组织之外的监管机构，且该机构中必须有一定比例的非会计行业的人员，以确保监管的公平性。这一机构可设在中国证监会下，由证监会监督与管理。因为证券市场中的会计业务是会计业中的最重要的部分，也是最容易出现财务舞弊的行业。而证监会是监管全国证券业的最高机构，它对上市公司的资讯相当熟悉，并具有大量的熟悉证券业务的专业人才，这样可以节约监管成本，提高监管效率。

(二)对会计师事务所的业务范围给予适当的限制，确保会计师执业活动的独立性

安然事件的发生，会计师失职无疑是最主要的原因之一。而会计师失职的主要原因是其缺乏应有的独立性。众所周知，独立性是会计师得以生存的关键。安达信会计师事务所同时兼任了安然的企业财务审计与管理咨询业务：一方面，它是公司独立的查帐人，必须确保公司的财务报表准确无误；另一方面，它又身兼 6 财务顾问，必须协助安然主管获利更多，同时减少税收。这样就产生了一种利益冲突，使安达信无法公正地审计安然公司的财务帐目。一般而言，会计师在面对巨额利益时，专业的独立性往往会丧失。会计的独立性一旦丧失，属于这个专业的良心也就会被出卖。我国目前对会计师的业务范围没有多少限制，一家会计师事务所可以同时为一家上市公司提供审计和管理咨询服务，这样必然产生一种利益冲突，而使会计师缺乏应有的独立性。对此，我们认为，我国应修改现行的会计法规，明确禁止一家会计师事务所同时为一家上市公司提供审计和管理咨询服务，同时，为确保会计师的独立性和公正性，我国立法应严格禁止会计师到其所在的会计师事务所担任审计的公司任职。安然事件后，公众指责安达信会计师事务所指派会计师到安然公司任职，影响了会计师的独立性，这直接导致法案规定了“旋转门”条款。我国会计行业也存在类似情况，即会计师事务所指派会计师到其担任审计业务的公司任职，从而使会计师事务所与上市公司建立紧密的联系，并且能够年年续约。这样会计师事务所做到了“会计兼顾问”、“查帐兼财管”，以获取高额的收入。此外，有的会计师事务所长期担任一家上市公司的审计业务，容易产生一些弊端，如双方维持长期合作关系，很可能使委任会计师忽视公司的潜在问题，使会计师失去其应有的独立性。因此笔者建议，我国宜借鉴美国的做法，明文禁止会计师事务所指派会计师到其担任审计业务的公司任职，同时还应规定，公司委任的会计师必须定期更换，使公司无法与同一家事务所长期维持合作，减少会计师与公司经营阶层串谋舞弊的可能性。

(三)完善会计准则，加快制定特殊事项的会计准则

会计准则是证券市场正常运行的基本制度之一。安然事件后，为避免本国公司重蹈覆辙，亚洲许多国家和地区加紧了会计准则建设的步伐，美国也对会计准则作了重大修改。我国现行的会计准则存在诸多缺陷，这是我国近几年来出现众多财务造假案的一个重要因素。同时，我国现行会计准则对某些特殊事项的会计处理没有涉及。从美国近几年出现的财务舞弊案来看，大多数问题都发生在新兴业务的会计处理上，如新经济环境下的收入确认、表外事项、金融衍生工具、员工红利，等等。我国还有一些特殊事项，如托管、重组、三产公司、关联交易特别是与大股东的交易、下岗人员费用，等等，此类事项在目前经济转型阶段发生的频率较高，而且随着我国经济的发展，上述事项会愈来愈多。安然事件暴露了美国会计准则存在的缺陷，特别是特殊目的实体或特殊目的载体的准则，以及与此相关的合并会计报表和表外披露信息的准则，没有“将有关的会计规则置于风险与报酬的概念的基础之上”。可以说，特殊目的实体是安然公司造假案的核心概念。安然事件后，美国国会对此作出迅速反应，修改了会计准则，对一些特殊事 7 项的会计处理作了明确的规定，以防止财务造假的发生。我国应尽快出台相关准则和制度，避免企业有漏洞可钻。

(四)不能过分迷信美国的独立董事制度

完善公司治理结构是确保会计信息质量的关键。健全的公司治理既可以防范舞弊行为，也有助于提高会计信息的可靠性。美国独立董事制度倍受我国学者和政府的推崇，并且这种制度在我国已大规模登堂入室。中国证监会还为此专门发布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，决定在上市公司中全面推行独立董事制度。笔者认为，美国独立董事的产生及其发展有其特定的历史背景，而我国完全缺乏这种背景。另外，安然事件表明，独立董事制度并非万能，它仍存在诸多缺陷。安然公司的董事会成员共有17名，其中有15名独立董事；审计委员会的7名委员全部由独立董事组成；主席由已退休的斯坦福大学商学院前院长、会计学教授罗伯特·杰迪克担任。独立董事中不乏知名人物，包括美国奥林匹克委员会秘书长、美国商品期货交易管理委员会前主席、通用电气公司前主席兼首席执行官、德州大学校长、英国前能源部长等社会名流。但是，公司虽有如此众多的德高望重的独立董事，也未能为安然公司的股东们把好对高层管理人员的监督关。这不得不使我们怀疑独立董事制度在中国的实施效果。由于中国特殊背景，独立董事很难担任有效监督经营管理者的重任。笔者认为，对于公司经营管理层的监督，最重要的莫过于财务监督。目前，我国大多数公司的虚假资讯主要是财务造假。因此，我们可以通过设置独立监事会来对董事会进行监督，如让银行等金融机构以独立监事的身份参与公司的治理结构。在监事会下设一个审计委员会，具体负责对公司财务的监督，审计委员会全部由独立监事组成，独立监事中必须有一定比例的专业人员。

(五)完善股票期权激励机制，根除公司管理层财务造假动机

股票期权激励机制是美国对上市公司经营管理层普遍适用的一种激励手段。据资料统计，美国90%以上的上市公司都实行这种机制，并且公司的经营管理层通过股票期权所获取的收入远远超过其他收入。美国大公司CEO以现金方式领取的年薪平均为200万美元，而每年以股票期权方式得到的报酬高达1 000~1 500万美元。过去10年间，美国公司CEO的平均报酬增长340%，每年约为1 100万美元，少数CEO的年薪高达10亿美元，这些收入大部分是通过股票期权获得的。由于存在巨大的利益驱动，公司的经营管理层会想方设法地使本公司的股票价格上涨，而财务造假则是最有效、最便捷的方法。并且根据美国会计准则，年薪、资金和退休福利必须作为费用予以确认，而最具价值的股票期权却不必作为费用确认，只需在报表附注中披露，这就更加诱使公司管理层进行财务造假。安然事 8 件和世界通信事件后，关于改革股票期权会计处理的呼声日益高涨。美国新法案对股票期权的会计处理问题作出了明确规定，要求将行使股票期权所获得的收入列入公司开支，同时规定：如果出现财务造假，公司管理层因行使股票期权所获取的收入将被全部没收。目前我国已在大多数上市公司中推行股票期权制，但相关的立法却相当滞后，至今没有一部专门的法律规范股票期权的运行，大多数只是一些地方性法规。同时，我国的证券市场还不太规范，很多上市公司的管理层通过操纵市场、财务造假等不当手段使本公司的股票价格上涨，由此获取高额收入。股票期权可以是激励源泉，但若缺乏强有力的约束机制，那么其背后蕴涵的巨大利益驱动，足以促使上市公司的管理层采用激进的会计政策，甚至成为财务造假的动因。为了预防财务造假，笔者认为，我国可借鉴美国的作法，对行使股票期权给予规范，要求上市公司将股票期权确认为公司费用，同时应规定，如果一旦发现公司有财务造假的行为，应将其行使股票期权所获得的收入全部没收，并追究相应的刑事责任，从源头上根除公司管理层的财务造假动机。