专家称收入分配改革方案尚在高层协商 由官员小组起草

第一篇：专家称收入分配改革方案尚在高层协商 由官员小组起草

从1980年代打破平均主义，到如今调节贫富差距，收入分配改革的焦点始终随着中国改革的经济现实而不断变迁。CFP/图

编者按：从1980年代打破平均主义，到现在调节贫富差距，收入分配改革始终与中国转轨进程相伴相生、互为因果，也一直在努力寻找兼顾发展与公平的某种动态平衡。“收入是一连串事件，”经济学家周其仁说。而收入分配更是如此——城乡二元制、国企改革、财税改革……至今仍在变化中的经济现实，不仅让收入分配改革的框架不断变化，也让这个框架日益庞杂。

八年来，一项致力于改善收入分配的顶层设计方案始终难产，映射出改革进入深水区的艰难现实。如何打破僵局，寻求共识，凝聚力量共同突破利益集团的重重阻力，都需要更多的智慧与勇气。

1960年代的日本改革，提供了可资借鉴的经验。整整十年，以“国民收入倍增计划”为名的有关增长与分配的大改革，带来了一个腾飞的黄金十年，成为日本经济史上具有划时代意义的改革。

现在，中国来到了这个十字路口。

万众期待中，原本预计在2012年制订的收入分配改革方案再度延期。

《收入分配体制改革总体方案》(以下简称“方案”)于2004年开始起草，在2010年初和2011年12月，曾两次上报国务院，但均未获通过。2012年，这一方案最初定于6月底出台，但数度推迟，坊间普遍期待将于12月出台——10月的国务院常务会议上，把制订这一方案作为四季度工作提出。但现在，最新的消息是，可能要到2013年3月“两会”后才会公布。收入分配改革是本届政府构建“和谐社会”承诺的一项核心内容，旨在缩小中国明显拉开的贫富差距。在2012年3月的“两会”上，总理温家宝曾郑重承诺，本届政府要完成的五件难事之首，便是制订收入分配体制改革总体方案。但即使全社会对收入分配制度进行改革的呼声日高，国民收入问题已是高层最为重视的工作，决定中国收入分配大框架的方案却迟迟无法面世。

八年难产，方案究竟难在哪里？阻力来自何方？分歧存在何处？未来能否突破？南方周末记者遍访这个领域中的学者与官员，试图寻找答案。十年曲折

2011年至今最新一稿的方案制定过程，处于高度保密状态。多位专家告诉南方周末记者，这一次起草工作由官员组成的“起草小组”负责，他们至今未见过这一稿的方案。早在本世纪初，收入分配改革的“顶层设计”便提上了议事日程。

2001年，国务院组织了一次大规模的收入分配问题研究，由当时的国务院体改办和中央财经领导合作办公室两家联手牵头，民政部、劳动和社会保障部、国资委、财政部等多个部门参与。研究形成的主报告由时任国务院体改办秘书长宋晓梧向时任体改办主任王岐山和中财办主任华建敏做了汇报。

“当时我们大家有一个很突出的共识，就是行政性垄断行业的改革迫在眉睫。”宋晓梧向南方周末记者回忆说。中国经济体制改革研究会会长宋晓梧，是最早参与收入分配改革“顶层设计”的一位学者型官员，曾任国务院振兴东北办副主任、国家发改委党组成员兼宏观经济研究院院长、国务院体改办党组成员兼秘书长、体改委分配和社会保障司司长等职。衡量收入分配差距的国际通用指标“基尼系数”一词，便是由他最早编入1987年版的《企业管理百科全书》，从而引入中国。

据宋晓梧回忆，当时的研究分为若干主题，比如财税改革、社会保障、国有企业利润分配、民营资本问题、机关事业单位薪酬改革等，最后形成了若干个分报告。不过，“课题组的一系列政策建议最后不了了之”。

2003年，国务院体改办撤销合并到发改委。2004年，时任发改委就业分配司司长孔泾源提出动议，希望发改委牵头起草一个收入分配改革方案，于是相关起草工作在上述2001年课题研究成果的基础上启动，但直至2006年孔泾源调离就业分配司，方案也未在国务院获得通过。

据南方周末记者了解，自从2004年启动之后，方案制定工作几度搁置，直到2011年才又重新提上议事日程。但2011年至今最新一稿的《方案》制订过程，则处于高度保密状态。多位专家告诉南方周末记者，这一次起草工作由官员组成的“起草小组”负责，他们至今未见过这一稿的方案。

“他们找过我咨询些问题，让我提供相关的研究资料，但没给我看过方案，也没有征求意见。”一位专家近日对南方周末记者说，“我听说(方案)还处在一个比较高层的协商阶段，具体情况是高度保密的。”

前些年的方案制订过程中，发改委曾经多次召开研讨会，在会场将收入分配改革方案的初稿发给专家、学者提意见和建议，但不允许带出会场。

一位三次参加过此类会议的专家回忆道，“那时候方案大概有十多页，五千字左右”，内容涉及调整国民收入初次分配的比重、工资正常增长和最低工资标准、国有资本经营预算与收益分享制度、高收入者的税收调节、国有企业高管薪酬管理等。收入分配方案日益敏感的现实，正反映出这项改革的艰难。因为既关系到民众利益，也关系到利益集团的利益，改革方案陷入尴尬——公开可能引来利益集团的阻挠，封闭却又难以让民众参与讨论。

“这么大个事光靠就业分配司那几个人，有点勉为其难。”一位专家对南方周末记者说，“整个国务院系统里人事部管公务员，劳动部管企业，事业单位多家管，都对这个问题有话语权。”

可以想见的是，涉及重大利益重新调整的这项改革，注定是块难啃的硬骨头。垄断国企：难啃的骨头

一位专家透露，方案讨论时，有人认为国企上缴分红的比例完全可以提高到10%-25%，但遭到反对，“认为如果这样国企就没有实力走出国门了”。

多位参与过收入分配改革方案研讨的专家向南方周末记者证实，国企收入上缴和限制国企高管工资，成为方案遇到阻力最大之处。

据媒体公开报道，人保部正在制定的收入分配改革重要法规《工资条例》中，没有使用“垄断行业”概念，而采用了“收入过高行业”、“特殊行业”，原因是如何界定垄断行业仍存在一定争议。

一位专家介绍，一些行业主管部门一直不同意“垄断”的提法，发改委也不敢认定谁是垄断行业——“我印象中开会时就有人说，„中国哪有垄断企业啊？你给我找两个出来看看‟。他们理解的垄断和经济学上的不太一样，认为垄断就是独此一家，而寡头、行政性准入壁垒、价格管制、特许经营这些都不是。”

央行行长周小川近期也撰文否认存在垄断，“除了工、农、中、建、交等大型银行，还有数百家各种类型的中小商业银行和农村信用社和村镇银行，因此说银行业垄断恐怕站不住脚。”他说，“目前银行业盈利能力较强、利润较高，显然不是垄断造成的。”

但是，一个不争的事实是，恰恰是这些被公众称为“垄断”的行业，利润丰厚。各地统计局发布的数据中，行业工资前三甲基本都为金融、烟草、电力、电信等。国家统计局数据显示，近几年金融业职工平均工资是全国职工平均工资的2倍多，其中证券业在2009年比全国职工高6倍左右。中国人民大学教授岳希明、李实和加拿大西安大略大学教授史泰丽2010年发表论文《垄断行业高收入问题探讨》，以严密的数理统计分析证明了垄断行业与竞争行业之间收入差距的70%，应归因于其垄断地位及相应的垄断利润。该文获得了当年的“孙冶方经济科学奖”。

这些利润丰厚的企业，其高管往往由任命而非市场竞争产生，他们拿着高额薪酬并且拥有巨大的职务消费空间。北师大教授高明华等人的研究表明，2001-2010年十年间，金融业的高管薪酬增长率达到了惊人的2646%，即增长了26倍，排在其后的运输仓储和房地产业均不到7倍。而在水电煤气行业，尽管行业同期营业利润率仅增长了65.29%，但其高管薪酬增长率达到了333.48%。

尽管这个高速增长需要考虑到多年前国企高管薪酬偏低的因素，但国企高管薪酬水平与其他国家的情况依然大相径庭。

国际上对私营企业的高管薪酬无限制，但对受托管理国有公共资产的国企高管的薪酬却有严格的限制和标准。一项关于2008年国外国企高管薪酬的统计数据显示，英国国企高管薪酬是其最低工资的3.5倍，平均工资的1.5倍；美国是最低工资的11.8倍，平均工资的3.8倍；新加坡则分别是5.1倍和1.7倍。宋晓梧回忆，1989年他去挪威考察，发现其利润最高的国企北海石油公司的总裁，工资只相当于勤杂工的三倍。“当时我们非常惊讶，同去的一位企业家就问他们为何工资差距这么低。那人愣了一下，反问，„中国人只有用钱才能调动积极性？‟”

2010年宋见到挪威大使，又问起现在的情况，“他说现在唯一的变化就是股权变了，北海石油不再是百分之百国家持股，但总裁还是拿公司最低工资的三倍。”

对既得利益者的改革之难，发改委经济体制改革司司长孔泾源曾公开表示，“较之一般经济领域的改革难度要大得多”。2008年他起草的《公车改革方案》第一稿几乎已经得到通过，但工作人员过早地透露了内容，结果引起利益受损团体的反对而难以实行。他说，“改别人容易，改自己难。” 利润上缴便是国企改革之难的另外典型一例。

一位发改委官员介绍，其实从2001年起国务院便参照国际惯例确定了无偿占有国有资产的国企应该上缴红利，但当年国企表示经营困难，需“放水养鱼”。进入利润“虚高”阶段后，国企又以扩大再投资和海外并购为由拒绝上缴。直到2008年，国资委才顶着“杀鸡取卵”之名开始实施5%-9%国企分红，并逐步提高到5%-15%。这一比例远低于垄断行业上缴利润的2/

3、一般行业1/3的国际惯例。

不仅如此，就连这些并不多的上缴利润，实际上也基本未用于财政。其中一部分又重新返还给了上缴企业，理由是他们承担了摊派的公共事务或国家行为，比如地震灾害救助、利比亚撤侨、海外援建等。还有一部分则拿去补贴了亏损的国有企业。

发改委就业与收入分配司司长张东生曾表示，2009年央企上缴红利五百多亿元，但调入公共预算用于一般预算支出的只有10亿元。2011年，央企实现净利润9173.3亿元，上缴红利800.6亿元，用于社会保障等支出的仅有40亿元。一位专家透露，《方案》讨论时，有人认为国企上缴分红的比例完全可以提高到10%-25%，但遭到反对，“认为如果这样国企就没有实力走出国门了”。“两个八年抗战都打不垮”

在过去的收入分配现实中，二次分配被诟病为“逆向转移”，也就是说，它不仅没有缩小，反而扩大了一次分配产生的贫富差距。收入分配改革要啃的另一块“硬骨头”，是用二次分配对一次分配产生的收入差距进行调节和弥补，其核心内容是城乡社会保障一体化和财税制度改革。

一次分配是指通过市场实现的分配，比如老板给雇员发工资等；二次分配主要通过政府来实现，比如通过补贴来弥补贫富差距。但在过去的收入分配现实中，二次分配被诟病为“逆向转移”，也就是说，它不仅没有缩小、反而扩大了一次分配产生的贫富差距。

比如中国长期存在的社会保障双轨制，是计划经济时代遗留下来的一种显见的分配不公，却多年坚冰难破。城镇居民中，企业人员退休前要缴纳养老保险，公务员则不用缴费。但退休后，企业人员普遍只有退休前工资60%左右的退休金，公务员却能达到90%左右。在有的城市，公务员退休金甚至是企业人员的4倍多。

宋晓梧回忆说，他1996年就在《经济日报》上发表文章，提出要解决双轨制问题，2004年他又向温总理当面提这个问题。“到现在两个八年抗战，都打不垮这个双轨制。” 财税制度，则是另一个重要却困难的二次分配改革突破口。在国际上，所得税、遗产税和赠与税、房产税等是调节收入差距的重要二次分配手段。“涉及税收和转移支付，财金部门处在强势地位，他们认为还是应该把发展问题放在第一位。”一位专家告诉南方周末记者，“我印象很深，有些部门的人说，收入差距问题谈了这么多年也解决不了，解决不了就不要谈了嘛，不要炒作这事吊老百姓胃口。”

而对于多数发达国家已征收一百多年的、可消除“阶层凝固”的遗产税和赠与税，虽然是国际通行的二次分配手段，却在中国阻力重重。一位专家透露，对这两个税种推出的最主要顾虑是怕引起大规模的资产向海外转移。

“几年前有一次我在政协法制委员会讲课，建议征收房产税和遗产税，在座一位领导当场就说，„征收什么遗产税？刚刚有点财产就征收遗产税？‟”一位专家回忆说。艰难寻求共识

至今依然在变化中的经济现实，不仅让收入分配改革的框架不断变化，而且也让这个框架日益庞大。更要命的是，这个庞大框架的每一环，都充满着争论。

客观地说，收入分配改革受阻，并不完全因为既得利益集团的阻挠，另一个重要因素是因为收入分配问题异常复杂，从上到下各方难成共识。这些年来飞速变化的中国现实，是收入分配难题不可忽略的土壤。

比如说最戏剧性的国有企业，就从1990年代末入不敷出不得不进行“三年脱困”的窘况，摇身变成利润丰厚势大力沉的垄断企业，并因此从社会帮助的对象变成改革的对象。至今依然在变化中的经济现实，不仅让收入分配改革的框架不断变化，而且也让这个框架日益庞大。

中国劳动学会副会长、原人保部劳动工资研究所所长苏海南在2006年参加了发改委召集的收入分配改革专题研究会议，从此开始参与工资分配改革。他后来渐渐发现工资分配改革要跟财政分配体制、社会保障、农民收入增长及经济社会体制改革等问题联系起来。

“就像一个人腿有点毛病，后来发现腿的毛病可能和内脏、神经有关，可能还不止是一个地方，很多地方都有毛病，是相连带的，必须进行全身检查才能得出正确结论。”他告诉南方周末记者。

收入分配问题的复杂性，使得在改革的其它问题上属同一阵线的人士，有时也分歧严重。比如对于收入分配差距是否过大，是否需要进行分配改革，即使在改革派中也存在争议。“当世界上一些发达国家正在为福利政策难以为继而发愁的时候，我们千万要防止过早地染上我们根本没有资格患的„富贵病‟。”国内公认的“改革派”代表人物、原国务院发展研究中心副主任李剑阁，就曾在2005年撰文写道，“有的经济学家甚至在十年前就惊呼中国的收入差距已经过大。我认为，这种简单的判断和刻意的渲染，根本脱离了我国经济发展的现实，其结果只会重新唤起传统体制固有的平均主义诉求。” 而对于不同时期收入差距是否在扩大，各方也观点不一。比如社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉认为，据他测算的城镇居民可支配收入和消费性支出差异指标显示，2005年以来，城镇居民收入差距在经历了扩大趋势后，已经呈现缩小的迹象。但这一说法并没有得到众多研究者的认同。同样的争论也存在于劳动者报酬问题上。

社科院发布的2008年度《社会蓝皮书》中称，“我国劳动者报酬比重逐年下降，2003年以前一直在50%以上，到2006年降至40.6%。”对于这一被广泛采信的说法，加拿大西安大略大学教授徐滇庆专门撰文指出，中国劳动报酬占GDP比重太低和逐年下降，不过是统计误导的又一个“错案”。徐同意燕京华侨大学校长华生的观点：“按国际同比口径，我国劳动者报酬占比远远超发展中国家，在金砖四国和中等发达国家中也位居前列，与自己纵比也不是下降，而是持续上升。” 对于是否应该通过提高最低工资标准、完善工资集体协商制度来改善低收入人群的收入水平，很多经济学家担心这会带来失业率上升，降低我国制造业的竞争力。“有人说，国企高管的工资不能降，要不然人才跑到华尔街去了；劳动密集型企业的工资不能涨，要不然制造业跑到越南、缅甸去了。”宋晓梧说。

在收入差距过大是改革造成的，还是改革不彻底造成的这一问题上，也存在两套解释体系。

中国社会科学院原副院长刘国光认为，造成收入分配不公的最根本原因被忽略了。“所有制决定分配制。但是，人们常常忽略这个观点。”他强调要坚持公有制为主体，并主张“用阶级分析的方法讲改革”，“每个人讲话都有立场，是站在财富、资本的立场，还是站在劳动的立场，用了阶级分析方法，就会看得一清二楚”。

在宋晓梧看来，按这种观点推导下来，解决收入分配问题的根本途径就是再次国有化、搞公有制。“现在不光老人，一批年轻人也有这种看法，是很危险的。”

几乎在有关收入分配的每一个问题上，都充满了争论。这个缺乏共识的现实，注定了收入分配改革将依然困难重重。

第二篇：专家称收入分配改革方案完成起草 预计12月出台

专家称收入分配改革方案完成起草 预计12月出台

东方网10月20日消息：难产8年的收入分配方案，终于出台在即。

10月17日召开的国务院常务会议，在谈到四季度各项工作时提出，要制定收入分配制度改革总体方案。

受访的多位接近相关部门的专家均证实，收入分配总体方案目前已经完成起草并上报国务院。曾参与该方案内部讨论的中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南预计，方案可能在12月份出台。

据悉，由国家发改委牵头起草的收入分配体制改革方案，其基本框架中，包含建立健全职工工资的正常增长机制，促进基本公共服务均等化，不断缩小城乡收入的差距等多方面内容。同时，对于垄断行业工资总额和工资水平的双重调控、提高城乡居民收入等，方案中也可望给出明确目标。

“经过多年酝酿、讨论和修改，即将出台的方案已经比较成熟了。” 曾参与该方案内部讨论的人社部劳动工资研究所研究员马小丽透露，最终版本的方案将更加重视顶层设计和组合设计，也更加着重于如何提高低收入群体的工资收入水平。

方案曾两次提交均未通过

收入分配体制改革总体方案的起草工作于2004年启动，由国家发改委具体负责，财政部、人社部、国资委等多个部委参与制订。在2010年初和2011年12月，国家发改委曾两次将方案上报国务院，但均因高层领导认为需要继续修改而未获通过。

关于方案的基本框架和精神，国家发改委收入分配课题组负责人李实表示，收入分配改革首先要提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。同时，加大财政、税收在初次分配和再分配中的调节作用，创造条件让更多群众拥有财产性收入。

由于涉及到利益重新分配，方案从一开始制订就产生各种分歧。从2007年至2009年，国家发改委曾就此前后举行过6次征求意见讨论会。各部委及各方专家围绕收入差距大小的判断、控制垄断行业薪酬、提高低收入群体收入等敏感议题，一直争议不断。

“对收入差距的估计就有分歧，因为涉及到如何定义‘收入’，不光是现金，还包括实物收入、补贴、暗收入。又比如限制垄断部门高收入，怎么界定‘垄断部门’？还有城乡收入差距问题，有人认为这是发展过程中出现的，政府政策起不了多大的调节作用。”李实说。起草中的分歧与争执

关于“两个比重”(指居民收入在国民收入分配中的比重，劳动报酬在初次分配中的比重)低还是不低也有分歧，有人拿出金砖四国的数据做横向比较，认为中国的“两个比重”并不低。

关于当前收入差距不合理偏大，各方已基本形成共识，但对于问题产生的原因、改革的着重点是放在初次分配还是二次分配上，又形成了分歧。有人认为分配不公主要是政府对市场干预过多造成的。应该首先通过改革政治体制和行政体制来解决；有人则认为现阶段改革重心应放在初次分配领域，包括对财税体制、工资制度、农民收入分配、要素分配制度、垄断行业进行改革。

“方案讨论过程中争议较多的还有‘提低’，在相关财税减免相关的支持很难达成共识，难以操作。”苏海南透露，比如有人认为劳动密集型产业的税该减的也减得差不多了，没必要再减了。还有意见认为企业减税和工资增长没法挂钩，而且这样操作容易形成政府对微观经济运行的过度干预，不妥当。

关于上市公司的薪酬问题也迟迟未达成共识。“有人认为上市公司的事就由市场去定，由薪酬委员会提方案，董事会批准股东大会决策，没多大问题；有人指出这本质上还是高管自定薪酬，应该修法，形成内部制衡机制，在这方面没有完全形成共识。”苏海南说。

据相关人士介绍，收入分配涉及财税体制改革、社保制度设计等多个层面，而且方案涉及到多个具体部委的操作执行，部委之间又缺乏规范的磋商沟通机制，“有些部门对此难免有抵触情绪。”这也使得方案的出台更为困难。

在苏海南看来，收入分配是对体制和利益的重新洗牌。既得利益者不愿受到损失，形成阻力，所以就拖得比较久。

此外，收入分配改革方案涉及经济社会体制、经济发展方式转变、经济结构调整。改革的复杂性，注定了各方从达成共识，形成清晰思路，到明确各种可行性政策，都需要较长的时间。

拉大差距的因素仍存在

在收入分配改革方案久攻不下的八年里，居民收入差距在继续扩大。由中国发展研究基金会发布的《转折期的中国收入分配》报告显示，中国改革开放初期的居民收入基尼系数不到0.3，到2001年攀升到0.45左右，至2007年进一步上升到0.48。

房地产价格过快上涨造成的财产性收入差距急剧扩大，行业垄断造成行业收入差距扩大，被认为是造成城镇内部收入差距扩大的主要原因。报告显示，金融行业的职工平均工资与城镇职工平均工资相比，在2003年高出49%，在2009年高出87%。

由人社部劳动工资研究所发布的2011年《中国薪酬发展报告》也指出，企业高管与农民工工资收入差距最大达4553倍，企业内部近5年来高管工资增幅明显超过普通职工工资增幅。

国有和私营部门员工的收入也差距巨大。国家统计局发布的数据显示，2011年全国城镇非私营单位在岗职工年平均工资为42452元，而私营单位就业人员年平均工资为24556元，仅相当于城镇非私营单位年平均工资的近58%。

李实领导的课题组则更多关注城乡收入差距。他们估算，在考虑公共医疗、养老、教育补贴等社会福利项目后，2002年城乡居民的人均“暗收入”大约为4200元，而农村居民为250元。如果将这部分收入计入城乡居民的平均收入中，那么城乡居民的收入比率会上升到4.35:1。

研究还显示，最近3-4年全国收入分配差距处于相对稳定状态，但是灰色收入、腐败收入等因素给总体收入差距变化带来不确定性。

“拉大收入分配差距的因素在一段时期内仍持续存在，收入差距将在较高水平持续一段时期，然后才走向下降。这个时期的长短，取决于未来的政策选择。” 中国发展研究基金会秘书长卢迈认为。

收入分配问题拖而不决，会给经济和社会发展带来巨大风险，同时利益集团反对改变既有格局的力量会更加强大，使政府扭转收入差距扩大趋势的努力面临更大的困难。