地方政府变革的动力机制分析：对河南省三次乡镇机构改革的观察

第一篇：地方政府变革的动力机制分析：对河南省三次乡镇机构改革的观察

地方政府变革的动力机制分析 对河南省三次乡镇机构改革的观察

【摘 要】我国乡镇机构改革的动力源自于农村经济体制改革的不断深入和实行村民自治的巨大进步，尤其是近年来全面开展农村税费改革的强有力。但在具体操作上，它不仅涉及乡镇工作人员的去留问题，而且还涉及地方政府之间合理分摊改革成本的问题。因此，推进乡镇机构改革必须统筹考虑各方利益主体的关系协调，着力解决改革中引发的各种复杂矛盾和问题，从而形成有效整合、协调一致的合作型博弈机制。

【关键词】乡镇机构改革；动力机制；合作型博弈；农村综合改革

自改革开放以来，我国农村行政管理体制大体经历了4次较大的变革，即1980年至1985年进行“社改乡”和建构“乡政村治”新体制；1986年至1989年进行撤并乡镇和推广实行村民自治；1990年至1997年进行县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1998年至今重点进行农村税费改革和推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制为主要内容的农村综合改革[1]。总体而言，我国乡镇机构改革的动力源来自于农村经济体制改革的不断深入和实行村民自治的巨大进步，尤其是近年来全面开展农村税费改革的强有力推动。但在具体操作上，它不仅涉及一个地方几十万名乡镇工作人员的去留问题，而且还涉及省、市、县、乡四级政府之间合理分摊改革成本的问题。因此，当前我国乡镇机构改革成功与否的关键在于，必须坚持权责一致、精简效能、配套改革、分类指导、稳步推进的基本原则，统 筹考虑各方利益主体之间的关系协调，着力解决改革中所引发的各种复杂矛盾和问题，从而形成有效整合、协调一致的合作型博弈机制。本文通过对河南省于1998年、2001年和2005年下半年分别进行的三轮乡镇机构改革的系统分析和实证研究，进一步证实了这个理论命题的成立。

河南省是中国第一人口大省，也是典型的农业大省，全省总人口为9600万人，其中农民人口就有7300多万人，“三农”问题显得尤为突出。截止1998年底，河南省乡镇总数为2137个，行政村总数为4.9万个，村民组总数为40.46万个，全省农村基层管理人员多达150万人，平均每年支出经费都在100亿元左右[2]。最近七八年来，河南省基于缓解地方财政短缺的压力和减轻农民负担的考虑，于1998年、2001年和2005年下半年分别进行了三轮乡镇机构改革。在前二轮改革中，由于省委、省政府没有制定出台相关的配套措施，造成了省、市、县、乡四级政府之间互相推脱分摊改革成本的责任，许多乡镇主要领导和一般工作人员也不能主动配合，其结果是变成了虎头蛇尾的改革；而在第三轮改革中，省委、省政府进一步强化了各项配套措施的跟进，兼顾各方利益主体之间的关系协调和对乡镇机构改革的承受能力，仅用3个多月全省撤并乡镇236个，合并各类事业站所3117个，精简乡镇领导职数接近三分之一，清退乡镇临时人员20551人，分流乡镇超编人员170022人，平均每年可为地方财政减少行政经费支出高达20亿元左右[3]。本文重点从分析改革动力机制入手，试图从河南省三轮乡镇机构改革成败得失中总结出带有规律性的一些东西。

一、河南省前两轮乡镇机构改革失败的原因分析

河南省第一轮乡镇机构改革从1998年12月开始，直到1999年底才草草结束。这次改革的重点是精简机构和分流人员，其主要政策依据是十五届三中全会作出的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出了，“乡镇政府要切实转变职能，精简机构，裁减冗员。目前先要坚决把不在编人员精简下来，做到依法行政，规范管理”[4](p20)。为此，河南省委、省政府于1998年12月制定出台了《关于在全省开展乡镇机构改革的实施方案》》（以下简称《方案》），由此拉开了第一轮乡镇机构改革的帏幕。当时，我在豫南大别山区某镇担任党委书记，直接参与了这次乡镇机构改革的全过程，现在回想起来仍记忆犹新。

该《方案》规定，全省乡镇机构统一设置为五大办公室（即党政综合办公室、农林水办公室、财经办公室、社会事务办公室、科教文卫办公室）；乡镇“七所八站”一律改成服务中心；统一核定乡镇编制人数，坚决清退临时聘用人员和分流超编人员。但在具体操作上，省里对如何解决乡镇合并后债务的分割问题，如何解决乡镇超编正副科级干部的待遇问题，如何解决乡镇工作人员的竞争上岗问题，如何解决乡镇辞退人员和分流人员的补偿问题，如何解决乡镇新分配大中专毕业生和复员退伍军人的安置问题，如何解决县乡机构的衔接问题，如何划分县乡之间“事权”与“财权”的关系问题等等，都没有制定相应的配套政策措施。因此，当省里《方案》下发后，大多市、县一直拖延到1999年下半年才召开会议贯彻落实。尤其是乡镇一级普遍处于一种等待观望的状态，有的乡镇干脆把原有内设机构牌子换一下，上报的 3 分流人员和辞退人员工资花名册也是假的。事实上，所谓的“分流人员”，仍然是分而不流，流而未走，工作照样干，工资照样拿，一个人也没有减少。但到了2000年3月，河南官方媒体居然报道称：“在这次乡镇机构改革中，全省共精简乡镇富余人员达到10万余人，每年可为农民群众减轻负担8亿元”（即所谓的“河南十万乡官大裁员”）[5]。仅仅时隔一年，河南官方媒体又报道称：“据财政厅测算，全省现有乡镇2130个，村委会48900个，村民小组接近40万个，其中需要财政供养者有110万人，需要农民直接负担者有63万人。全省实行税费改革后，乡级财政收入每年将减少84.54亿元，村级集体收入每年将减少23.1亿元。这两笔巨额的资金缺口将主要通过上级财政转移支付、精简乡镇机构、压缩富余人员和调整财政支出结构等方式来消化”[6]。由此不难看出，河南省第一轮乡镇机构改革是流于形式而没有取得任何实际效果。

那么，为什么会出现这样一种改革结果呢？首先，从这次改革的政治大背景上看，由于当时我国政府机构改革的重点主要集中在国务院和省一级，而对于市、县、乡三级政府机构如何改革还没有作出统一部署。这样单凭一个省去推动乡镇机构改革，地方各级政府之间是很难达成一致行动的。尤其是清退乡镇临时聘用人员和分流乡镇超编人员，大都是县乡领导干部的家属、子女或亲戚，而乡镇分配的大中专毕业生和复员退伍军人又是按国家人事政策统一安置的。在这种情况下，“让谁走，不让谁走？”对于乡镇现任领导来说简直比登天还难。如果来真的，不仅会得罪“圈子内的人”（指乡镇临时聘用人员），而且会得罪“体制 4 内的人”（指乡镇超编人员），可以说是“两头做人都难”；如果来硬的，一旦失去了群众基础，势必将危及个人的政治前途，稍有闪失很可能引发集体上访等社会不安定因素，到头来又将受到“一票否决”。可见，在河南省第一轮乡镇机构改革过程中，县、乡承担的政治风险远比省、市要大。当上级组织把自身能够解决或不愿意解决的复杂矛盾和问题强行推卸给基层政府解决时，这种改革就失去了内在原动力。其次，从这次改革的经济动因上看，尽管河南省委、省政府希望通过精简乡镇机构和分流富余人员，达到缓解基层政府财政压力和减轻农民负担的目的，但由于中央财政转移支付没有跟上，省级财政又不会轻易去改变各级地方政府“财政基数包干、超收比例分成”的分配格局，更何况这时乡镇一级承担着全省农村义务教育经费支出80%左右，而村一级管理费支出则全部由农民负担。可以说，正是由于省、市、县、乡四级政府互相推脱分摊改革成本的责任，结果造成了各方利益主体之间分散决策，重复博弈，其结果是缺乏协调一致的行动，最终导致了第一轮乡镇机构改革的失败[7]。总之，如果当乡镇机构改革的时机还不够成熟时就急于去推行，那么很可能会成为“早产儿”。正如邓小平同志多次指出的，“政治体制改革要分步骤、有领导、有秩序地进行”[8](p252)，“没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？”[8](p277)河南省第二轮乡镇机构改革虽然来势较猛，但不到一个月就“中途夭折”了。这次改革的政治大背景是，自1998年以来进行的中央和国家机关以及省级党政机关机构改革已基本结束。2001年2月2日至3日，全国市县乡机构改革工作会议在北京 5 召开，中央提出要确保市县乡行政编制总数精简20％。2001年2月17日至19日，全国农村税费改革试点工作会议在安徽省召开，国务院要求全国20个省份（其中包括河南省）全面推开农村税费改革试点工作。

于是，2001年3月21日至23日，河南省委、省政府在郑州召开了“全省农村税费改革工作会议”和“全省市县乡机构改革工作会议”，提出了“这次市县乡行政编制精简比例为24.6%。这是硬任务，硬指标，也是一条硬杠杠。各级都要建立严格的工作责任制，层层有任务，一级抓一级，在改革的每一个步骤、每一个环节上，都要制定出切实可行的配套措施和应急处理办法。要把撤并乡镇、农村税费改革、事业单位改革结合起来进行，重点是规范乡镇机构设置，减少机构和人员编制，妥善安置超编人员，坚决清退各类临时聘用人员。同时要保证在5月底以前完成任务”[9]。这充分表明河南省委决策者对市县乡机构改革工作的态度坚决、决心很大。然而，正当全省上下紧锣密鼓、层层发动、准备大干一场的节骨眼上，国务院办公厅于2001年4月25日下发了《关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的紧急通知》，要求各地“不得启动农村税费改革全面试点”。2001年4月下旬，河南省农村税费改革试点工作和市县乡机构改革工作被迫停止进行。这进一步说明了，当外部不确定因素增多时，进行乡镇机构改革是很难取得成功的。因为，在“强势集团”与“弱势群体”之间进行的利益博弈，“受损者”往往都是基层政府和广大农民群众。

二、河南省第三轮乡镇机构改革成功的动力机制

2005年9月9日到12月底，河南省进行了第三轮乡镇机构改革。若与前两轮改革相比，这次改革的难度明显增大了。据省编制办公布的一组数据显示，“截止2004年底，全省有2100个乡镇，编制总数为16.21万人，实有工作人员为30.23万人，平均每个乡镇超编63.3人，超编幅度为86.5%。其中超编200人以上的有60多个乡镇，个别乡镇甚至超编三四百人，最多的竟然超编400多人。此外，全省还有乡镇临时聘用人员1.25万人”[3]。而目前河南地方财政收入仅为537.5亿元，财政总支出竟然高达1115.5亿元，2005年中央财政转移支付给该省的资金接近600亿元[8]。尤其是全省县一级财政总收入为201.9亿元，其中有2/3的县人均财力在1.2万元以下，有的县还不足1万元，平均每个县资金缺口都在1亿元左右。此外，全省乡镇一级负债总额为95亿元，平均每个乡镇负债为489万元，其中负债在1000万元以上的有179个乡镇，负债最多的超过了5000万元[11]。因此，当新上任的河南省委书记徐光春同志宣布“从2005年1月1日起免征农业税”时，党中央、国务院着实捏一把汗。所以，河南省委、省政府主要领导在“全省深化和完善乡镇机构改革工作电视电话会议”上讲话时首次使用了“各级党政主要领导都是第一责任人”、“确保全省乡镇机构编制5年内只减不增和保持社会稳定这两条底线”、“无情改革、有情操作”、“不留过渡期，不得拖延”、“2005年底前必须保证完成任务”等词语，掀起了一场声势浩大且牵扯到撤并乡镇、精简机构、分流人员的乡镇机构大改革。

试问，河南省为什么会在短短3个月内就把影响全省乡镇机构改革的各种有利因素或不利因素有效整合起来，最终形成了协调互动的合作型博弈机制呢？

首先，这次改革的时机选择十分恰当，既符合当前我国正在开展以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制为主要内容的农村综合改革试点工作的总体部署，又符合当前河南农村工作面临的实际困难和问题。譬如，农业税取消后，乡镇的功能、任务、范围都发生了新的变化，迫切需要对乡镇政府职能进行重新定位，并对乡镇的机构设置和人员编制进行相应的改革与调整，建立与社会主义市场经济体制相适应的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制，不断提高基层社会管理和公共服务水平。再如，2005年河南省全部减免农业税后，给各级地方政府财政带来了29亿元的资金缺口，除了中央财政决定补给该省的18个亿之外，省级财政还需要自身消化10.8亿元，乡镇基层财政一分钱也不用承担。因此，河南省农业税取消后解决基层运转经费困难有两种选择途径：一是通过调整省以下财政分配体制和加大财政转移支付力度来弥补资金“空缺”，二是通过进行乡镇机构改革来压缩基层政府经费支出。很显然，选择第二种方案是与省级政府自身利益目标最为吻合的解决途径。因此，当中央和省级财政承担了农村税费改革和乡镇机构改革的成本时，省、市、县、乡四级政府之间的利益关系就比较容易协调了。总之，河南省第三轮乡镇机构改革的原动力来自于各级地方政府内部，其突出特点是省委、省政府唱主导，省、8 市、县、乡四级联动，原来的分散决策、重复博弈变成了有效整合、合作博弈。

其次，为了确保这次乡镇机构改革顺利进行，河南省委、省政府进行了精心准备和周密部署，制定出台了《关于深化和完善全省乡镇机构改革的实施意见》（豫发[2005]17号文件）和《关于河南省乡镇机构改革有关财政及社会保障政策的通知》及《河南省撤并乡镇工作的实施意见》、《河南省乡镇机构改革人员分流工作的实施办法》等，不仅提出了乡镇机构改革的指导思想、基本原则、目标任务和主要内容，而且出台了一系列“含金量”较高的奖励措施，甚至把很多细节问题都考虑进去了。譬如，（1）关于部分乡镇撤并，省里规定：平原、丘陵地区原则上不保留3万人以下的乡镇，山区原则上不保留面积不足100平方公里、人口不足2万人的乡镇。每撤并1个乡镇，省财政一次性向县级财政补贴50万元。郑州市又规定：每撤并1个乡镇，市财政再向县级财政追加30万元补助。（2）关于乡镇机构设置，省里规定：乡镇党政机关只设3个综合性办事机构，名称统一规范为:党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室。在党政办公室挂社会治安综合治理办公室牌子，在社会事务办公室挂计划生育办公室牌子。乡镇事业单位统一设置为6个，名称统一规范为:农村经济发展服务中心、村镇建设发展服务中心、文化事业发展服务中心、计划生育服务中心、财税所、民政与劳动保障所。乡镇群团机构按各自的组织章程相应设置。（3）关于乡镇领导职数配备，省里规定：乡镇领导职数从原来的9至12名减少至7至9名，实行党政交叉任职。精简下来的乡镇领导干部，作为过渡可 9 保留原职级待遇，实行高职低配。（4）关于乡镇人员编制核定，省里规定：人口在4万人以下的乡镇，机关行政编制核定为24名，事业编制核定为40名；人口在4至5万人的乡镇，机关行政编制核定为27名，事业编制核定为43名；人口在5万人以上的乡镇，机关行政编制核定为30名，事业编制核定为46名。乡镇行政和事业编制，由省一级实行宏观管理和总量控制，乡镇领导职数一经确定不得改变。建立和完善机构编制管理台账，实行编制实名制管理和机构编制审核通知单制度。乡镇行政机关、事业单位满编后，一律不准添加新的工作人员；乡镇领导干部调整交流的，必须在编制内和职数内进行。乡镇行政机关和事业单位的编制内人员工资，由县级财政部门实行统一发放。（5）关于乡镇分流人员，省里规定：每分流1名财政全供人员，省财政一次性补助县财政5000元；每分流1名财政差供人员，省财政一次性补助县财政3000元。同时，对男满55周岁、女满50周岁且工作年限满20年的，或工作年限满30年的，可办理提前退休手续，享受退休人员待遇；乡镇行政机关正式在职人员、依照公务员管理的人员，分流后未就业的，退出编制序列后，每月按本人2005年国家规定工资标准的70％发放基本生活费；乡镇机关正式在职人员，本人自愿、经批准辞去公职自谋职业的，可视其工作年限一次性发给辞职费；乡镇事业单位分流的正式在职人员，退出事业编制序列，可纳入企业职工基本养老保险，建立养老保险关系，从1995年1月起补建基本养老保险个人账户，以1995年以来的档案工资为交费基数，按11％的比例补缴个人账户资金，退休时按企业办法计发基本养老保险金；乡镇事业单位 10 正式人员，自愿辞去公职并与单位办理解除人事劳动关系手续的，既可以参加企业职工养老保险，也可比照有关规定，给予一次性补偿；未就业的乡镇行政事业单位分流人员，可比照国家和我省有关规定，享受国有企业下岗职工再就业优惠政策；乡镇机构改革分流人员符合申领失业保险条件的，可向当地失业保险经办机构申请享受失业保险金及其他失业保险待遇等等。（6）关于清退非正式人员，省里规定：凡是乡镇临时借调、临时聘用的人员；凡是没有经过组织、人事、编制、财政、劳动保障部门办理正式手续的人员；凡是持假身份、假证明、假手续等弄虚作假的人员；一律清退，并张榜公布。乡镇正式人员必须按照公开、公平、公正的原则，竞争上岗。上岗人员和分流人员必须公示。分流人员必须脱岗，不能与在职人员混岗、轮流上岗，严禁编制混用、轮岗分流。可以说，正是由于上述配套政策措施严密、细致、得力，保证了这次乡镇机构改革的成功。

第四，乡镇机构改革的根本问题在于合理划分县乡之间的“事权”与“财权”关系，切实加强基层社会管理和公共服务职能，更好地适应社会主义新农村建设的实际需要。为此，河南省委、省政府在这次改革中，着重强调把乡镇工作从过去直接办企业、抓生产经营、催收催种、收费罚款等繁琐事务中解脱出来，转向典型示范引导、提供政策服务、营造发展环境和维护社会稳定上来。同时规定：凡是法律、法规和有关规范性文件明确规定由县级政府部门承担的职责，一律不准转交给乡镇政府；确需乡镇政府配合的，应明确权利与义务的关系，赋予乡镇相应的办事权限，并提供必要的财力保障。上级主管部门不得以项目、资金、11 评比、检查、达标等手段，干预下级的机构设置、职能配置和人员编制核定，不得要求上下级机构一一对应；凡是由部门下发文件和召开会议擅自规定机构编制事项的，一律宣布无效；凡不是由中央和省委确定的“一票否决”项目和达标升级评比活动一律取消，需要保留的也不准随意扩大评比检查的内容和范围。

第四，这次改革与前两轮改革相比，其最大的特点是省委、省政府开始就拿出了“杀手锏”——各地在完成乡镇机构改革任务前，市、县、乡 “一把手”不做调整，党政主要领导必须亲临第一线指挥，一级抓一级，实行目标责任制管理，并把乡镇机构改革工作纳入领导干部个人政绩档案，严明纪律，通报批评。这样就克服了以往存在的“上推下不动、干打雷不下雨”的被动工作局面。许多县乡领导也反映说：“这3个多月就好像是打了一场战役！”

为了防止出现乡镇机构改革后的“反弹现象”，河南省委、省政府日前又作出规定：乡镇行政和事业编制实行全省统一管理和总量控制，建立乡镇机构编制台帐制度，实行乡镇编制人员实名制管理和机构编制审核通知单制度。通过建立和完善乡镇机构编制管理与县级财政预算管理相配套的约束机制，进一步巩固和提高这次乡镇机构改革的成果。

三、结论与启示

河南省三轮乡镇机构改革的成败得失告诉我们，不管是进行乡镇机构改革，还是进行其他层级的政府机构改革，其成功与否的关键取决于各方利益主体之间的关系协调，并且形成一种有效整合、协调互动的合作型博弈机制。下一步，我国将重点进行市、12 县、乡机构综合改革，为防止出现低效率的重复博弈现象，建议党中央、国务院直接领导这项复杂而艰巨的系统工程，省一级则具体负责组织实施。其实，这个问题早在上世纪90年代初期就暴露出来了，但时至今日仍然没有得到根本解决。如在1990年代初期，时任山东省委书记的梁步庭同志曾经指出，“全面的政治体制改革，必须要按照中央的统一部署来进行，局部改革必然会出现新的矛盾和问题，这一点不能忽略。往往会出现这样的情况：改革方向是对的，但如果不及时发现和解决新矛盾、新问题，等它们积累多了，就容易走回头路”[12]。1993年9月17日，万里同志与中央分管农业工作的负责人谈话时也指出，“深化农村政治体制改革，需要自上而下的总体规划，也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题，涉及一些部门和个人的既得利益，没有权威的决定，不抓紧检查，就难以奏效”[13]（p631～636）。因此，我们应当统筹考虑市县乡机构综合改革，尽量避免和压缩政府机构改革的“博弈空间”。

种种迹象表明，当前我国政府机构改革的最大阻力来自于各级政府内部的“既得利益”，除非万不得已几乎没有哪一级政府愿意首先“拿自己开刀”。但迄今为止，我国政府机构改革的路径设计“要么是先从国务院下手，要么是先从底层突破”，这等于是把市、县两级的改革“重头戏”给漏掉了。据财政部一项研究报告显示，目前省一级行政经费支出每年不少于3630亿元，占地方财政支出比例为38.9%；地区一级每年行政经费支出约为1715亿元，占地方财政支出比例为18.4%；县一级每年行政经费支出约在2700亿元，占地方财政支出比例为28.9%；乡镇一级 13 每年行政经费支出约在1280亿元，占地方财政支出比例为13.7%[14]。即使从降低行政成本的角度考虑，我们也应当把市、县政府机构改革作为重点和突破口。否则，如果简单地寄希望于从基层行政体制改革入手去寻求突破，那么就可能出现“你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？”[8](p164)因此，“从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革” [8](p118)。当然，防范和规避各方利益主体分散决策、重复博弈的关键在于能否把政府机构改革的“政治成本”与“经济成本”统一起来，并且选择合理分摊改革成本的适当方式。只有这样，才能把多元的、离散的潜在改革因素转化为一体的、内聚的现实改革力量。这正是我国政府体制改革中多年来都想解决而至今尚未得到根本解决的一道大难题。

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第二篇：乡镇管理体制现状分析及对深化乡镇机构改革的几点建议

xx市乡镇管理体制分析

乡镇机构改革是我国行政管理体制改革和创新的重要内容。多年来，xx市结合本地实际，积极稳步地推进乡镇机构改革，达到了整合机构、压缩编制、精减人员、提高效能的目的，初步建立起了与农村经济社会发展相适应的乡镇行政管理体制和运行机制，促进了农村经济社会发展。随着经济社会的深入发展，改革后的一些困难和问题也逐渐显现，如何定位乡镇职能，切实理顺县乡关系，合理设臵机构和配备人员编制是大家共同思考和关注的课题。对此，xx市编办开展乡镇机构运行情况问卷调查和实地调研，在全面分析的基础上，梳理出当前乡镇管理体制运行中存在的一些共性问题，并提出解决问题的对策建议，确保新一轮乡镇机构改革取得预期效果。

一、基本情况

2010年6月，xx市编办对全市8县1区72个乡镇、3个街道办事处发放调查问卷84 份（每个县区1份，每个乡镇及街道各1份），对乡镇机关目前机构设臵现状及存在的问题、乡镇事业单位现行管理体制现状及存在的问题、乡镇机关现有编制使用情况等5个方面的内容进行问卷调查，实际收回有效问卷84 份。

目前，xx市乡镇（街道）机关普遍设臵综合性机构1—2个，主要为党政办公室、经济管理办公室。乡镇（街道）设臵事业单 位1024个，其中：上划管理事业机构275个，双重管理事业机构119个，乡镇（街道）管理事业机构630个。主要设立的机构为财政所、国土所、劳保所、新农合办、统计站、农业综合服务中心、经济管理服务中心、社会事务管理中心、文化教育服务中心、水利水土保持管理工作站、农业农机工作站、林业工作站、畜牧兽医站、计生服务所、环境建设综合服务中心、环境卫生管理站、会计站、路政管理工作站、交通管理所、规划建设管理中心、党职技校等。

从总体上看，我市在稳步推进乡镇机构改革，取得明显成效，乡镇机构运行平稳。一是对乡镇政府职能进行了重新界定，突出强化了公共服务、社会管理、维护稳定、促进发展的职能，相对弱化了直接参与微观经济管理的职能。二是探索了适应经济和社会发展的乡镇机关运行机制，初步改变了机构设臵过多、职能不清、效率不高的现象。三是优化组合乡镇事业机构，将原来乡镇的“七站八所”进行归并。四是强化乡镇政府的服务功能，乡镇普遍设立了便民服务中心，落实各项便民政策和措施，给群众提供一门式服务和一条龙服务。五是机构编制得到有效控制，编制控制和人员管理的长效机制初步建立。

二、现行乡镇管理体制运行中存在的主要问题 通过对问卷调查汇总分析，并深入三个县区9个乡镇调研，我们看到随着乡镇政府职能的不断转化和经济社会的不断发展，现行乡镇管理体制运行中也出现了一些新情况、新 问题，主要表现在以下几个方面：

（一）乡镇政府职能有待明确

乡镇不同程度存在着职能“越位”、“缺位”、“错位”的问题。一是职能上的“越位”。乡镇政府在职能上与县级政府划分存在不明晰，有限的权力却肩负着无限的责任。主要表现在：一方面乡镇政府充当了执法主体，如计划生育、土地管理、税收等法律没有赋予的执法权，而乡镇政府却承担了主要责任；另一方面充当了上级政府的“派出机构”，在“条块”管理的制度下，本应具备一级完备权责的乡镇政府却被“肢解”，“条条”做不了、管不好的事，乡镇政府却包揽过来，“千根针，一条线”的局面仍然存在。二是职能上的“缺位”。首先，乡镇政府财政吃紧，尤其在税费改革和取消农业税以外的税收后，乡镇政府失去了从村“提留统筹”获得财政收入的资格，其可控财政数量减少；其次，长期充当上级政府的“得力助手”，乡镇政府有事权却没有财权，事权和财权严重不对等，忙于完成上级指令和任务，对于农村公共基础设施的建设，公共产品等的供给上显得有些“力不从心”。三是职能上的“错位”。就目前而言，由于行政命令多于市场规制，有的直接或间接地参与经济活动，包办社会事业。

（二）县乡条块关系有待理顺

从管理体制看，乡镇事业单位大体可分为三类：县级主管部门派驻乡镇的事业单位，由县级主管部门直接管理，实行“条条”管理体制；乡镇政府和县级主管部门共同管理的事业单位，实行 “条块共管”的体制；由乡镇政府直接管理的事业单位，实行“块块”管理体制。2002年乡镇机构改革及2008年改革和完善基层农业综合服务机构管理体制后，我市调整规范畜牧兽医站、农业技术农机工作站、林业工作站、水利水土保持管理工作站等机构设臵，实行“县乡双管”的管理体制，初步理顺了县区主管部门与乡镇的“条块”关系。但实行“条条管理”的一些派出（驻）机构，其权和利在垂直的业务部门主管，乡镇处于权责不对等的尴尬状态。如安全生产、交通整治、国土执法、计划生育、城建规划等工作，实际上是权力在“条”，责任在“块”，遇到问题时，乡镇政府缺乏与其职能相适应的权力，很难管理和调遣，甚至无权处理。又如统计站、劳保所等派驻机构，乡镇既无人权、财权，又无执法权，责任难以落实。再如村镇规划建设方面存在乱搭乱建现象，仅靠县区有关部门所派驻（或延伸）机构的那么几个人，根本管不过来，而乡镇政府却只能是看在眼里，急在心里。

（三）乡镇内设机构有待健全

2002年乡镇机构改革以来，乡镇机关普遍只设1—2个综合性办公室，不再设其他机构，造成对口部门较多，工作任务较重，人员职责交叉，一人多岗的局面。有些乡镇根据上级的考核要求和自身实际情况，对乡镇和站所人员实行分组分线管理，开展工作主要还是采取领导包片、干部包村等传统方式。

（四）乡镇事业单位改革有待推进

一是一些乡镇事业单位兼有行政管理、规费征收、公益服务职能，造成这类事业单位重管理、轻服务，履行行政性职能多、公益性服务少，存在严重的行政化倾向。二是有的乡镇事业单位事企不分，重创收、轻服务，从事经营性活动多、公益性服务少。三是有些乡镇事业单位，一无资金，二无场所，三少技术，缺乏为农服务基本条件。满足于催种催收、防虫施肥等初级服务，无法满足“三农”服务的需要。四是部门“条条干预”，强调上下对口，增加乡镇事业机构，或派出（驻）机构，如路政管理工作站、交通管理所，导致一些农业乡镇财力紧张局面进一步加剧，个别依靠规费养活的乡镇事业单位，难以生存。

（五）乡镇编制使用效率有待提高

乡镇机关编制使用效率不高，新生力量得不到有效的补充。一是随着经济社会发展，原核定乡镇机关编制与承担的工作任务不相符，加之副科以上领导占大量编制，个别地方还有超职数配备的问题，工作人员紧缺，混编混岗现象突出，一部分事业人员长期在行政岗位履行职责，既影响事业站所为民服务工作，又导致政事不分。二是2002年机构改革后，乡镇机关未核定工勤编制，由于历史遗留原因，工勤人员占用行政编制，乡镇机关补充不了新人，个别乡镇甚至形成超编。三是县级部门频繁从乡镇调人，导致乡镇机关和事业站所新招录人员得不到很好地使用。四是受“十一五”只减不增和编制限额的影响，乡镇事业单位人才匮乏，青黄不接。五是统计站、劳保所等县派驻乡镇机构，还有乡镇管 理的新农合办，机构属性定位不清，既不能参公，又无法纳入职改，有编制无人员，或无法进人。六是2008年改革和完善基层农业综合服务机构管理体制后，各乡镇下属事业单位已按照站所进行管理和运作，人员编制也相应核定到站（所），但受评聘职称专业结构比例的限制，给人员编制管理带来难度。

（六）对乡镇的财力支持力度有待加强

就目前乡镇财力而言，绝大多数都处于“保工资、保运转”的境地，部分乡镇连维持正常运转都困难重重，由于乡镇财政经济总体实力不强，税源单一，收入总量小，财政自给率较低，收支矛盾仍然突出。一方面是财力不足，刚性增支因素多，各类政策性增支压力大，各项基础设施建设需地方财政配套，各类突发性灾害和处理社会矛盾需财政投入，财政收支矛盾突出。另一方面由于经费紧张，使乡镇干部有关福利政策难以落实，如不少乡镇干部出差、下乡没有补助、差旅费，也没有培训费等，这些问题影响到乡镇干部工作积极性。

三、对深化乡镇机构改革的几点建议

乡镇机构改革是农村综合改革的核心和关键。xx市新一轮乡镇机构改革应在进一步深化和完善现行行政管理体制的基础上，以建设责任型、法制型、服务型、服务型、廉洁型政府为目标，以加强党的执政能力建设、巩固基层政权为主线，以转变政府职能、整合行政管理和公共服务资源、巩固农村税费改革成果为主要内容，进一步提高农村社会管理和公共服务水平，提高执行力，促进“三农”工作，加快构建符合xx市情的权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的乡镇行政管理体制和运行机制。

改革中，一是坚持精简、统一、效能的原则；二是坚持责权一致的原则；三是坚持改革、发展、稳定并重的原则；四是坚持积极稳妥、循序渐进的原则；五是坚持依法行政的原则。

建议之一：明确职能定位，进一步加快乡镇职能转变 转变职能是乡镇机构改革的核心，在深化乡镇机构改革中，按照发展社会主义民主政治、构建和谐社会的要求，紧紧围绕促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐等方面开展工作，强化社会管理和公共服务职能，调整管理方式，创新管理体制和运行机制，切实履行四项职能：一是执行法律法规。宣传、落实好党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，稳定农村基本经济制度，坚持依法行政，推进政务公开，提高行政效率，加强对村民委员会的指导，提高、培育村民委员会自治能力。二是促进经济发展。改善软硬环境，为企业发展、外来投资和经贸往来创造便利条件和提供优质服务。扶持和发展特色经济、优势产业，推进农村工业化和农业产业化，促进农民增加收入。组织引导农村富余劳动力转移和就业，提高农村城镇化水平。三是加强社会管理。按规定权限管理或协助上级政府部门管理本行政区域内的教育、公安、民政、劳动保障、文化、卫生、人口计生、环境保护、安全生产、镇村规划与建设等行政工作。协调社会利 益关系，突出解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。加强社会治安综合治理，加强对突发事件的预警和管理，建立健全各种应急机制，及时排查调处各种矛盾和纠纷，维护社会秩序，保持和谐稳定；指导村（居）民自治活动，开展农村扶贫和社会救助，切实保障农民的合法权益，维护农村社会稳定。四是完善公共服务。按规定权限负责或协助上级部门抓好农田水利、镇村道路、供水、供电等基础设施建设，改善群众生产生活条件和镇村整体面貌。大力发展就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、人口计生、体育、涉农服务等镇村公共事业，建立健全社会化服务体系，提供政策、科技、市场信息和社会救济、救助服务，及时向上级党委、政府反映社情民意，进一步密切党和政府与人民群众的关系，提高公共服务水平。经济较发达、城市化水平较高的乡镇，以加速推进工业化、城镇化为重点，注重做好城市管理和为市场主体服务工作，努力提升经济社会发展水平。以农业为主的乡镇，强化为“三农”服务功能，建立健全“三农”服务体系。真正把乡镇职能定位在“执行政策、发展经济、搞好服务、维护稳定、促农增收”上，使乡镇能够集中精力为农村发展、农业生产和农民生活提供更有效的专业化服务，从而真正成为“有所为有所不为”的最基层政府，而不是上级政府的派出机构或者办事处。

建议之二：理顺上下事权关系，进一步规范派出（驻）机构

一是凡是法律、法规和上级规定由县区政府及其部门承担的责任，不得转移给乡镇政府承担。确需乡镇配合做好有关工作，或确有必要委托乡镇承办有关事务，要赋予相应的办事权限，并提供必要的经费保障。二是积极探索建立与乡镇政府职能相适应的考核指标体系，变系统或行业考核为综合考核，综合评价乡镇工作，严格控制对乡镇党政领导“签订责任书”和“一票否决”等事项，清理并取消形式主义或不合理的考核、检查和达标、评比活动，克服“上收财权、下放事权”等不良倾向。三是从我市各乡镇普遍反映的问题看，乡镇事业单位应该实行以乡镇管理为主、上级主管部门业务指导的运行机制更为合适。对经济较发达、城市化水平较高的乡镇，如：研和镇、江城镇、戛洒镇等乡镇，可考虑最大限度下放管理权限，按照成熟一项实施一项的原则，逐步将民政殡葬管理、土地管理、规划建设管理等部门的部分行政执法管理权限委托授权给乡镇办理，其他的如环境保护、产品质量监督、部分矿产资源开采权等行政执法管理权限，在条件成熟时，分批逐步延伸或移交乡镇管理，使乡镇政府职能真正不越位，不缺位；对以农业为主的乡镇，着重理顺派出（驻）机构与乡镇政府之间的职责关系，按照权、责统一的原则，划分县与乡镇之间的财权、事权、人权、物权，理顺上下级间的工作关系。四是除国家和省另有规定外，上级主管部门不得自行向乡镇派出（驻）机构，对原上级部门要求乡镇设立乡镇会计站、路政管理工作站、交通管理站等机构进行清理、规范设臵；对按有关规定 已派出（驻）的，逐步调整为区域覆盖设臵。减少上划机构，增强乡镇履职能力，农、林、水、畜牧、财政、劳保、统计等与乡镇经济、社会发展关系密切的机构，凡能够下放到乡镇的站所都要下放给乡镇管理，上级部门加强业务指导和服务监督；五是上级部门派出（驻）乡镇的机构，服从服务于乡镇工作大局，其业务要接受乡镇的协调和监督，经费由上级主管部门统一管理，党群工作实行属地管理，主要领导的人事任免等重大事项要按规定程序征求乡镇党委、政府意见。六是减少乡镇政府直接对村（居）民委员会的指令性行政干预，变管理为指导、支持和帮助，建立乡村互助共赢的新型合作关系。

建议之三：结合行政区划调整，进一步规范乡镇机构设置 一是按照精简、统一、效能的原则，根据乡镇机关的特点，因地制宜设臵乡镇综合性办事机构，一般乡镇按不超过3个设臵，大乡镇按3-5个设臵。具体由县区党委、政府确定。一般乡镇，可考虑设臵党政办公室（加挂社会治安综合治理委员会办公室牌子）、经济服务办公室、社会事务办公室。大乡镇可考虑设党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、社会治安综合治理办公室、规划建设办公室。除上述机构，乡镇还应考虑一个便民服务中心，承担有关日常审批、登记、发证和公共信息、值班、信访等相关职责，通过“一条龙”的窗口式办公室，构建政府与群众日常沟通桥梁。乡镇人大以及工会、共青团、妇联等按照宪法和有关规定设臵。具体工作可考虑由有关综合性办公室或配备 专（兼）职人员承担。二是结合县区撤销乡镇设立街道办事处及有关行政区划调整，根据省里的精神，重新核定乡镇（街道办事处）行政编制。一般乡镇编制在20～30名之间核定；乡镇镇编制在30～50名之间核定。不再核定乡镇机关后勤服务人员编制，可按机关行政编制10%的比例确定后勤服务岗位，并实行人员聘用、合同管理、政府购买服务的用人制度。对改革前在编在岗的机关后勤服务人员实行“老人老办法”逐步过渡。

建议之四：推进事业单位改革，进一步提高乡镇公共服务水平

一是分类实施改革。进一步调整职能，将乡镇事业单位承担的行政职能划归乡镇政府行使，如将乡镇事业单位原受委托承担的村镇建设规划、计生、劳动保障、农村经济管理等行政职能从事业单位分离出来，行政执法职能依法交由有关行政机关承担，对机构属性不明晰统计站、劳保所、新农合等机构进行规范理顺。二是根据乡镇事业单位的基本特征，将现有事业单位分为公益类和经营服务类，乡镇不再设立自收自支事业单位。对不同类别的事业单位，实施不同的管理方式。公益性事业单位提供由政府保障的公益服务。严格控制机构编制；经营服务类事业单位自主开展相关经营服务活动，经费自筹。三是根据公益性服务的特点，积极探索农村公益性服务的实现方式和运行模式。清理规范乡镇编外用工，因地制宜创新乡镇事业单位的服务方式，建立“以钱养事”的公益性服务新机制，可采取政府采购、项目招标、委托 代理等多种形式向社会购买公益性服务，形成多元化公共服务投入体系。公益性事业经费纳入财政预算。提供公益性服务依法取得的服务性收入，可实行“收支两条线”管理，其服务质量和服务价格参照相关标准执行并接受政府监督。依法取得的经营性收入纳入单位预算管理。运用绩效评估办法，对事业单位的运营状况、服务质量、产出效益和人员结构定期进行评估，依据评估结果相应调整政府公益性服务经费投入。四是结合分类改革和县区撤销部分乡镇设立街道办事处及有关行政区划调整，重新明确乡镇事业单位人员编制，专业技术人员编制比例不低于编制总数的80%。后勤服务人员不核定事业编制，可参照乡镇机关后勤服务人员管理办法执行。

建议之五：严格乡镇控制机构编制增长，进一步加大监督检查力度

一是建立严格的机构编制管理制度。建立机构编制、组织、人事、财政等部门协调配合工作制度和监管机制。对擅自增设的机构，财政部门一律不予核拨经费，银行不予开设账户；对超编进人，人事、财政部门一律不予纳入统发工资的范围，组织、人事和公安部门也不予办理调配、户口迁移等手续。二是健全乡镇机构编制实名制管理制度。采取“编制实名制”的管理方式，根据调整变化情况及时向社会张榜公布编制总额、领导职数、岗位设臵、人员配备情况，接受社会各界监督。三是整合资源，改善人员结构。实行党政领导班子成员双向进入、交叉任职，减少乡 镇党政班子职数；乡镇机关和事业单位采取按需设岗、定编定岗、以岗定人、竞争上岗的方法进行管理；，扩大面向社会、优秀村干部和大学生“村官”考试录用乡镇公务员、事业单位工作人员的数量，通过优化结构，盘活存量，充分发挥机构编制配臵使用效率。四是加大机构编制监督检查。建立健全举报制度，形成相关部门联动机制，加大对违法违规行为的查处力度，对部门干预、违规设臵机构、超职数配备领导干部、超编进人等问题进行严肃查处，并追究主要领导和有关当事人责任。

建议之六：加大对乡镇的财力支持，进一步增强乡镇财力运转水平

一是乡镇机构改革同县乡财政体制改革相结合，建立和完善“乡财县管”财政管理体制，增加对乡镇的财力支持；二是建立同乡镇事权相适应、同乡镇事业站所职能相匹配的乡镇经费保障机制，为乡镇发挥职能提供必要的经费支持，从预算安排和拨付上给予保障；三是加大乡村债务化解力度，减轻乡村运行负担。