大连 VS 哈尔滨城市变迁中的土地政治和地方政府能力[★]

第一篇：大连 VS 哈尔滨城市变迁中的土地政治和地方政府能力

大连 VS 哈尔滨城市变迁中的土地政治和地方政府能力

本文摘要：人们一般认为更高程度的市场化将导致更自由的城市土地市场、更多元的土地利益群体，但大连和哈尔滨的比较反而说明：对外开放和经济改革扩大了地方政府的权力。

城市化的飞速发展已经成为中国经济奇迹的一个象征，很多地方希望通过城市改造拉动经济发展，但相同动机之下却掩饰城市发展战略和土地控制能力的深层次差别。美国哈佛商学院助理教授梅格 瑞斯玛尔根据其 2007 年至 2008 年在中国的实地调查访谈，对原本同是东北老工业城市的大连和哈尔滨进行比较研究，发现由于城市阶层结构变化和改革开放次序，使得两个最初相似的城市产生了不同的发展战略和土地控制模式；政府对城市土地控制最强的地方，反而是最早采取市场化改革的城市。

一、两个城市，一个区域：大连和哈尔滨

东北老工业基地是研究改革开放后的城市土地现象的理想实验田，该区域的城市都有源自计划经济的遗产：大量国有部门工人、社会福利负担、国企主导的地方经济等等。哈尔滨和大连最初有着相似的社会经济和城市景观，改革给这两个城市都带来了剧烈冲击，但却形成了迥异的政治经济结构和土地控制模式。

大连从 20 世纪 90 年代早期开始，就因城市环境获得多项殊荣，比如环境保护模范城、中国十大最美丽的花园城市、联合国全球环境五百佳等，大连的城市景观有明显的政府控制痕迹，尤其是市中心和城市新工业区，有大面积非正规市场和破旧住房被拆除。哈尔滨的城市景观则是视觉大杂烩，哈尔滨人常用 “天地”、“炼狱”、“地狱” 分别形容道里、南岗、道外三个核心城区，道里区有很多特色俄式建筑、商业中心和新开发项目，南岗区既有很多大学、新建中央商务区和现代小区，也有摊贩市场、旧住宅和等待拆除的倒闭工厂，道外区则是荒凉的后工业城市的典型景象。

大连和哈尔滨这两个城市代表了地方政府对土地控制的不同结果。大连是一种 “土地整合”，地方政府使其自身成为使用、占有和分配土地的惟一仲裁者；而哈尔滨则是 “土地细分”，体制内外群体对城市土地的多元诉求，影响地方政府规划的执行。

二、大连的土地整合

大连较早获得开放地位，受益于国际贸易和投资，实行了开发区发展战略，从空间上把新经济活动从旧经济体中隔离出来，把企业迁到市中心外的开发区，并在改革中引入竞争机制，国企既要与外资竞争，也在彼此间竞争，由此地方政府调整了城市的权力分布，使自己成为政治冲突的仲裁者。

1984 年 5 月，大连成为 14 个沿海开放城市之一，地方政府获得外资决策权，在市中心之外寻找空间来安置新经济活动，用优惠政策吸引外资。虽然开发区战略现在看来很常见，但当时，在距离市中心 1 个小时车程外的地方专门开展投资活动确是一种创新。邓小平南巡后，大连开发区获得更大发展动力。1992 年，大连保税区被批准设立，随后更多的开发区纷纷设立。开发区战略不仅对投资企业有集群优势，而且使地方政府自己主导发展和投资的空间分配，避免市中心 “城市心脏病” 问题，吸收了大量的流动人口。

在大连开发区，外资自由流入分化了社会要素，形成了对资金的竞争压力，刺激市中心停滞不前的国企与市区外富有活力的开发区彼此竞争。随后，20 世纪 90 年代，市工商局、规划和国土资源局和房地产开发管理领导小组联合开展搬企运动，要求企业从市中心迁入开发区和工业区。政府以市中心土地出让为条件为搬迁企业提供资本注入，以极低的价格把开发区的土地出租给企业，再用出租企业原市中心土地的所得资金帮助企业设施升级和技术投资，同时还运用外资完成企业所有权重组。搬企运动的反对者主要是居住在市中心的工人，但由于企业在搬迁和重组时会裁员，抵制搬迁的工人面临失去工作的风险，加上没有居委会和单位的组织支持，所以居民只能接受补偿金和搬迁安排。

大连市政府的全球化发展战略伴随的是扩张和隔离的土地模式，市中心外建立开发区带来了国企之间的竞争、改革主义者与前政治掮客的竞争，竞争的结果是强大的地方政府成为城市政治的仲裁者，对土地维持着近乎垄断的权力。

三、哈尔滨的土地细分

哈尔滨在改革早期没有向外资开放，改革是在资源匮乏和维护稳定的氛围中进行的，地方政府通过精简公有经济、培育中小企业实现发展，为了应对体制内外群体（国有企业、下岗职工和私人企业）对城市土地的多元诉求，政府采取细分土地以安抚改革的利益受损者、刺激经济增长。

世纪 80 年代起，哈尔滨对大型国企进行改革，主要采取多样化经营和进一步简政放权，这导致土地控制权的分散和下放。哈尔滨 1985 年的总规划没有拓展新的城市土地，而是对市中心现有基础设施集中投资，旨在限制工业 “蔓生” 和调整布局。为了获得企业对国企改革和城市规划的合作，地方政府将经济和土地控制权下放给企业，从而形成与政府相对的多元利益。

下岗职工是市场化改革的潜在 “失败者”，城市土地成为对这些群体进行再分配的关键资源。70 年代末 80 年代初，中国城市经历了一股住宅建设的风潮，在哈尔滨，新的住房资金直接分给企业，企业用来翻新单位住宅，在企业院区里建设新房。90 年代很多企业进行了私有化和裁员，作为对改革 “失败者” 的 “保险”，下岗职工获得这些新房的产权，使之能以高价出租或愿意承担创业风险。

伴随国企改革，私人经济开始兴起。哈尔滨工商局为这些商业活动创造了有利环境：鼓励私人商业试点、简化私人企业注册程序。1989 年 11 月政府做出规定：所有新建项目，无论是工业还是住宅，必须分配至少 7% 的空间用于商业目的，由此小规模私有经济集聚在指定区域，小商业市场的数量得到大幅度增长。90 年代后期的私有化使得市中心土地控制进一步多元化：一是很多国企土地被低价出售给私人企业主，造成被这些土地快速商品化；二是单位住房私有化改革正处于国企下岗和财政困难时期，政府只能以巨大损失为代价出售公共住房。

哈尔滨的生存政治经济学伴随的是土地细分模式，导致国有企业、下岗职工、新兴私人企业等对市中心土地提出多元诉求。在一个土地产权高度模糊的制度环境下，非正式控制是对产权最强有力的主张，政府一旦进行土地细分，就很难重申控制权。

四、结论

大连和哈尔滨的土地政治模式表明：较早获得优惠政策使得地方政府能够控制社会群体，而缺少优惠政策则迫使地方政府向社会群体让步，越是富有、全球化程度高的城市，土地权力和政治权力越能集中在地方政府手中。这一研究结果似出乎意料，因为一般会认为更高程度的市场化将导致更自由的城市土地市场、更多元的土地利益群体，但这两个城市的比较反而说明了对外开放和经济改革扩大了地方政府的权力。

这种比较还能得出另外两个初步结论：第一，伴随过去 30 多年的改革开放政策，中国城市出现了多元非正式产权机制，这一机制是作为实际运行结果而非法理变化结果出现的，因此更细致的、实证的城市比较将有助于深入研究土地政治。第二，中国城市不太可能只有一种单独的土地政治或者城市产权模式，更可能是多元模式，这将加大中央政府在一些政策目标中取得相同结果的难度，比如提供保障性住房，控制农地流转，降温房地产市场等。