美国公共行政(管理)历史渊源与重要价值取向——麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录

第一篇：美国公共行政(管理)历史渊源与重要价值取向——麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录

美国公共行政（管理）历史渊源与重要价值取向——麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录 【 作 者】张梦中

【作者简介】张梦中：美国国家生产力中心(National Center for Public Productivity)研究员。《中国行政管理》杂志特约研究员。1988年至1991年就读于中国人民大学行政管理研究所，获法学硕士学位。1998年8月至2000年8月就读于美国锡拉丘兹大学麦克斯韦尔学院公共行政学系，完成博士学位课程。2000年9月到新泽西州拉大学继续攻读博士学位。【 正 文】

中国即将正式启动MPA项目，触发了学生、学者和传媒的兴趣。MPA(Master of Public Administration)过去被称为行政管理学硕士，现在赋予了一个耳目一新的称谓“公共管理硕士”。

美国的公共管理硕士(MPA)已有76年历史，麦克斯韦尔学院的MPA较有代表性，这不仅因为她是美国MPA的先驱，而且由于在近年全美的排名中，麦院的MPA连连荣膺榜首。为了配合国内理论工作者和实际工作者对公共管理硕士学位的认识和探讨，对MPA的发源地——美国锡拉丘兹(Syracuse)大学麦克斯韦尔学院(Maxwell School)的考查就显得具有积极的意义。带着《中国行政管理》杂志的重托，笔者有幸于2000年7月末采访了美国行政学界著名行政学者、麦克斯韦尔学院副院长、麦克斯韦尔学院公共行政系主任梅戈特教授。梅戈特女士亦是公共行政学系《美国公共行政思想史》博士课程的主讲人，她将于今年10月1日到印第安那(Indiana)大学的公共与环境事务学院(School of Public and Enivironmental Affairs)就任院长。

公共行政、公共事务与公共政策的历史渊源

张：首先，祝贺您即将到印第安那(Indiana)大学的公共与环境事务学院就任院长。

梅：谢谢。我对新职也感到荣幸和激动。当然，对我来说也是一个很难的抉择。我留恋麦院，不仅因为我在这里做教授所度过的时光，更因为麦院伴随我度过了难忘的学生时代（笔者注：梅戈特教授早年在麦院获MPA并得到社会科学哲学博士学位）。

张：我想这里的学生和教授都将怀念您，您在行政系和麦院的领导才能与学术贡献有口皆碑。

梅：大家对我很宽厚。其他同仁也会作出杰出贡献并使麦院生辉。

张：我知道您对美国公共行政思想史有较深入的研究，能否请您对美国公共行政(public administration)、公共事务(public affairs)与公共政策(public policy)的历史就学科发展的角度简要介绍给中国的读者？

梅：正如你们所知，76年前随着麦克斯韦尔公民与公共事务管理学院的成立，公共行政(public administration)引入了美国的高等教育。1924年，麦院开创了第一个公共行政硕士项目。其目的是为政府准备合格的职业人才。所谓职业化人才，当时是指无党派、政治上中立、具备知识、技术和竞争能力的人才。在1883年彭德尔顿法案通过之前，政府公职人员的录用与升迁是基于分赃制和任人为亲。引入公务员制度之后，选拔公务员的标准是功绩制。这样，大学就为政府培养有知识、有技术、有能力而不参与民主党与共和党纷争的职业化公务员人才。在传统上，公共行政学是为政府的行政部门准备经理和职业文官。早期的课程设置重点是预算、人事、管理(management)和组织。这些课程培养学生的实际操作能力，往往围绕案例教学。教师多数专长于政治学。另一部分师资来源于在政府工作多年的官员。还有一小部分师资来自商学院。公共行政传统(public administration tradition)的典型有锡拉丘兹(Syracuse)大学和南加州(South California)大学。这种公共行政的传统一直盛行至20世纪50年代。那时另一种传统开始兴起，即公共事务传统(public affairs tradition)。公共事务传统最有代表性的学院是普林斯顿(Princeton)大学的伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)学院，当然还有其它院校如约翰·霍普金斯(John Hopkins)大学、塔夫特(Taft)大学和哈佛(Harvard)大学。公共事务传统关注政治经济中更为宽泛的问题，关心贸易、就业、战争与和平以及这个国家持续的贫困问题。他们关心政府行政之外的公共服务。他们也看到了那些不属于政府但却塑造了公共事件的机构的重要性，这些机构如联合国，世界银行，国际货币基金组织等。他们对世界有国际眼光，有别于公共行政传统在20世纪50年代重点是国内事务，即美国国内问题。参加培训的党员有政治学、经济学、历史、或国际关系的背景。这些学员通常有在别国工作的经验。教师往往有政治学、经济学、历史或语言的训练，对其他国家有一定的了解，即现在所说的全球化或国际眼光。公共事务传统对预算或人事问题兴趣不浓，他们更重视如何形成公共政策、如何参与政府管理以及政府组织机构中的政治过程。举例来说，如果我们观察公共事务传统的毕业生，他们的事业顶巅可能是国务卿，而公共行政传统毕业生的事业顶点可能是联邦政府或州政府的预算部门主管，不同传统的毕业生所预期的事业轨迹是完全不同的。

第三个，也是最新的传统是政策分析传统(policy analysis tradition)，该传统源于二十世纪六十年代中期。那时政府内外都有一种共识，即国内项目和国防项目投资越来越大，在什么项目上投资、如何投资的决策越来越复杂。如此，我们需要更多的分析工具和信息处理。比如，如何建造新的导弹系统和投资于城市的儿童教育都需要复杂的分析和决策。政策分析传统的出现不是偶然的，计算机的发明、数据库的出现以及运筹学和决策科学的发展都推动了政策分析。如果我们有更多的信息、有更多的决策工具，我们就有可能作出更好的决策。卡耐基·梅隆(Carnegie Mello)大学的海英公共政策与管理学院(H.John Heinz School of Public Policy and Management)和加州大学伯克利分校的理查德与罗达金人公共政策学院(Richard & Rhoda Goldman School of Public Policy)堪称政策分析传统的典范。政策分析传统的课程设置更多地偏重于定量方法、计量经济学、决策科学和决策工具、信息系统、统计学和计算机等。政策分析用分析的方法解决公共问题，早期政策分析的课程中不涉及管理和行政、也不涉及政治和政策决策过程，这是一个很有特色的传统。

简言之，到了二十世纪八十年代及进入二十一世纪之后，我们仍然能够区别这三个传统，每一所学院都有其独特之处。然而，从现状看，学院之间在课程设置上相互学习、相互借鉴，确有趋同的倾向，这三个传统的划分只是相对的，而不是绝对的。

公共管理学与公共行政学的联系与区别

张：梅戈特教授，请您谈谈您对两个词组的理解，即公共行政(public administration)与公共管理(public management)。这两组英文单词现在都被翻译为同样的中文即公共管理，这在一定程度上造成了混乱。

梅：我想我能够区别这两个术语。当然，这两组术语经常被混用，而没有明晰的定义。但它们确有区别，让我发明我的定义。我认为公共行政(public administration)仍然有公务员是官僚这样潜在的内涵，我说潜在的内涵是因为我不敢肯定这是事实。这意味着某人以公务员为职业，他／她通过激烈的入门考试，他／她在单位的职位逐步上升——通过显示功绩而确定提升的官职，他／她很可能在执行政策上干得很出色。他／她可能是一个干练的问题解决人——但确被孤立于与此相关的政治环境，他／她主要是负责运作大的项目、监督公共资源和员工。公共管理(public management)这个术语，是一个很新的术语。这是一个政策分析学院所使用的术语——当他们认识到他们的学生需要知识道何在公共机构和非赢利机构中完成任务，他们不想使用公共行政(public administration)这个术语，因为公共行政在历史上与官僚机构及官僚联系密切。公共管理这个术语现在更为时髦、更受欢迎。某人从事公共管理表明他不仅能够熟练地执行政策、运作机构，而且能够娴熟地与所处的政治环境沟通，他应该能够与关心他所在机构和项目的选区组织和利益集团打交道。公共管理对于公务员行为的理解更为宽泛。就是说，那些致力于政策形成、政策执行和政策评估的过程都可以理解为公共管理。然而，麦克斯韦尔学院的MPA毕业生虽然对公共管理这个术语不敏感，他们能够从事与那些拿到公共管理硕士(Master of public management)所有相同的工作。如果你看看它们开设的课程，比如公共行政入门或公共管理入门，你就知道它们没有多大差别。所以，公共行政与公共管理名称之别有时候只是不同大学历史文化特征的反映，没有本质差别。

公共管理的主体与客体

张：这样看来，公共行政与公共管理并无本质区别，公共行政传统从历史上看有它独到的特征，公共管理的称谓尽管是后起之秀，却大有取代公共行政名称之势。今天，公共行政与公共管理已在很大程度上趋同。如此，中文里将公共行政(public administration)和公共管理(public management)均翻译为公共管理亦符合美国行政学发展的历史……

梅：正是如此。不过，你还是需要小心对付这些名称。二十世纪八十年代之前，公共行政、公共事务与公共政策从一定程度上讲泾渭分明。自八十年代之后，这三个传统确有趋同的态势。这三个传统并没有统一的名称。照我看来，公共管理是继前三个传统之后的第四次浪潮。

张：从现在起，我们的对话就不再区分公共行政与公共管理了。您能不能给中国的读者谈谈您对公共管理主体的理解？

梅：我希望我正确理解了你的问题。76年前，重要的主体是公共管理者(public administrators)和政府行政部门(executive side of government)的公务员。在联邦政府，是指政府行政部门的公务员；在地方政府，是指城市经理(city managers)。如今，主体的划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大的扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非赢利部门。所以，公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员，无论这些服务是由政府履行还是由非赢利机构执行，这个定义比76年前要宽泛的多。

张：那么，公共管理的客体是什么呢？

梅：公共管理的客体是公众，即公民。

公共管理的基本模式

张：公共管理的基本模式是什么？

梅：我认为早期的公共管理有一种公认的模式。这种模式一直流行至二十世纪五十年代。我们把这种模式与不幸的缩写词POSDCORB联系在一起——这代表了该领域知识的基本零件——这是那些追寻MPA的学员必须具备的技能。这些基础的技能是计划(Planning)、组织(Organizing)、人事(Staffing)、指导(Directing)、协调(Coordinating)、报告(Reporting)和预算(Budgeting)。明确的涵义是强调政府的行政部门，培养执行公共政策的人员，这些人员往往在人事办公室、预算办公室和采购办公室工作。这样，MPA学员通常常有两种事业方向：一是第一线经理，即有效的执行公共政策的行政官员；二是各个机构总部的职员。这种模式在二战后开始消散，在五十年代末期的确是瓦解了。从六十年代到现在，我们认为公共管理不仅包括政府的各个部门，不仅包括政府的行政部门，而且包括立法和司法部门，同样包括其它部门，如工商部门和非赢利部门。

公共管理学的价值取向

张：梅戈特教授，请您谈谈您对公共管理学的理解，它是一门独立的学科吗？

梅：从麦院MPA过去76年的历程来看，我们也在争论公共管理是一门独立的学科亦或是一种职业训练？我们也希望在高等教育中有一席合法之地，如法律、工程、艺术和科学那样。但我认为，争论其是一门学科或是一种职业训练可能是一种很模糊和让人沮丧的学术练习。对我来说，对该领域概念化的最佳途径是回顾瓦尔多(Dwight Waldo)将公共管理与医学所做的类比。象医学那样，公共管理包括基础研究，理论性很强，可能会有重大突破。但我们不仅要学习方法论，还要知道如何应用它们。知道在组织中如何管理人，如何解决问题，如何做政策分析并运用于政策论辩中。所以基础研究与应用研究同样重要。我认为公共管理在很多方面都有多学科的特征。我们在五十年代后期和六十年代花了15年时间争论公共管理是不是一个独立的学科这个问题，瓦尔多(Dwight Waldo)和西蒙(Herbet Simon)是主要的争论者。我个人并不认为这种争论对提升公共管理这个领域有何益处。

张：作为公共管理学者，我们皆知道公共管理有三个突出的价值取向，即效率、效益和公平。放在历史的背景中，我们如何理解这三个价值原则呢？

梅：76年前，当公共管理领域兴起时，强调的主要价值是功绩制原则，重视政治中立的竞争力。那时的主要价值是效率。十九世纪及二十世纪初叶政治腐败盛行。政治腐败的一个标志是公共资金如何被使用。比如，公共工程的承包合同往往给那些给政府官员贿赂最多的人、以及基于任人为亲。结果是，公共资金的浪费巨大。在那段时期，腐败的案例比比皆是。十九世纪末改革政府、以公务员队伍使政府工作职业化以及要求中性的竞争力，其逻辑基础均是效率。就是说，作为公务员，我们不应该辜负公众的信任，尤其是公共资金。我们不应该任人为亲。我们应当以最有效率的方式使用公共资金，这样才算对公民负责。在19世纪，公民对政府的决策很不满意，因为决策经常基于谁认识谁，谁得到了多少好处。所以，最初的价值观是效率，即最有效率的使用公共资金。效率至上的价值观在公共管理学领域内直到二十世纪六十年代都占据着上风。效率是政府官员的主要价值导向，并被理解为对公民的负责任。六十年代，美国的政治文化发生变化，公共管理的政治气候也相应改变。民权运动的兴起，重点是种族问题，由马丁·路德·金(Martin Luther King)所领导的政治运动被写进了政治日程。出现了平等、公平的问题，以及如何确保公正——不仅在政府正式的法律机制中，而且贯穿公共政策的执行过程：这些公共政策使谁受益？谁受害？如此公平与平等的确是由政治文化导致的，成为引导政策制定者的重要价值观，并且成为指导政府官员管理的价值观。到了七十年代，另一个价值观突出的显示出来，这就是效益。我们可能非常有效率的执行项目、使用公共资源；你们可能会在谁受益、谁受损失上很公平，但我们是否解决了最初想要解决的问题？这种对效益的关注开始成为公共管理学的重要价值观。这一时期，政策分析成为这个领域的重要成员。如果我们知道处理数据的方法，如果我们知道每种行动的利弊得失，我们就可以计算输出／输入比。这种推理就得出了效益的概念，即我们是否有效地转化了资源。这三种价值观——效率、公平和效益——都是当今公共管理学的重要价值观。在不同时期，一种价值可能超过另一种价值，但就每一种价值观的合法性而言，它们之间没有拔河赛。三种价值观在教育公共管理者方面都很重要。我们希望公共管理者能自觉地意识到这些价值观念，每一种选择和行动都有相应的价值。我们希望公共管理者能够理解这些价值、在实际行动中知道如何平衡这三种价值。

公共管理学硕士学位的全球化

张：您是否知道其他国家类似的MPA项目以介绍给中国的读者？

梅：美国的MPA学位在世界其他国家发展缓慢，尤其是西方民主国家。唯一的例外是法国。法国的公务员事业是职业化培训中真正的开先河者，她的培训基地是法国国家行政学院(The National Academy of Public Administration)。法国国家行政学院已有一百多年的历史，该学院是通向政府的金光大道。毕业生进入政府的行政部门，这种事业生涯经常使学员最终步入部长级官阶，成为法国政府的上层核心人物。法国国家行政学院的确培养了一批又一批管理政府的精英阶层。尽管法国现在与其它欧洲国家一样，在政府就业的吸引力大不如从前，因为私营部门要有利可图的多，但是，法国国家行政学院仍然竞争激烈，她所开设的课程如经济学、管理学、法学、历史学等都有相当的难度。与法国相比，英国在过去长期内采用了与法国完全不同的方式，通常称为“牛津—剑桥传统”。牛津和剑桥主修历史和政治的优秀学员被政府聘用，上升到内阁这样的高层政府职位，这是一种精英传统。这种传统现在已经发生变化……

张：这是否意味着英国没有公共管理硕士的毕业生？

梅：没有。学生的专业主要是政治学和经济学。当然，情况在发生变化。一个有趣的例外是伦敦经济学院（London School of Economics以下简称LSE）。LSE在很多方面都使我想起麦克斯韦尔学院，总是对政治领域内的前沿问题感兴趣，对收入分配、劳工管理层关系、中央政府与地方政府关系以及社会政策等问题感兴趣。所以，LSE的研究生项目尽管名称不是MPA，其精髓却是MPA。饶有趣味的是，在过去五年中，西欧有了一场新的运动。或许是受欧共体的影响，其中某国真正成为开辟道路的先驱。荷兰开始接纳美国的公共管理。目前，荷兰有三所大学开办MPA，其中一所是力登（音译）大学，即荷兰的牛津大学。这些大学与美国的大学联系颇为密切，以获取经验。荷兰现在成立了公共管理学会，而且他们在努力成立与欧共体一致的欧共体公共管理学会。经过非正式接触，他们发现各国的传统的确差异不小。比如，德国偏重法律，法国重视管理。文化的深刻差异带来对公共服务期望值的不同。眼下有一个核心成员学会，正在讨论两件事。其一，他们如何思考未来的公共行政(public administration)，公共管理(public management)？他们应当如何思考超越他们各自国界扩展到欧共体的管理？所以，他们现在有了对话和沟通的阵地。其二，对话也在东欧民主转型国家如匈牙利、波兰、捷克中进行，这三个国家与美国大学的公共管理学院都建立了关系，他们学习什么是MPA，MPA是否能达到他们各自的需要并改变他们的国家。有一些大学已开始建立起MPA项目。

张：是否还有别的国家对MPA感兴趣？

梅：我只能说，从我在麦院的情况看，越来越多的参观访问者从世界各地到麦院来学习、考查。他们希望学习我们的MPA项目。下周，有一组教授来自南非。西欧经常有人来，荷兰、匈牙利、葡萄牙、法国、马来西亚等国均有人来。公共管理学硕士现在似乎开始涉及到世界的各个角落。

结束语：梅戈特教授对中国读者的忠言

张梦中：《中国行政管理》是中国唯一公开发行的综合反映行政管理理论和实践的国家级核心期刊，也是中国行政管理学会的会刊，就象美国的《行政管理评论》(Public Administration Review)隶属于美国行政学会(ASPA)一样。梅戈特教授，请您为中国读者说几句话。

梅戈特：当你思考公共管理，你不应当被名称所约束。公共行政(public administration)、公共管理(public management)、公共事务(public affairs)、政策分析(policy analysis)四者之间确有精细的区别（尤其是从历史上看），但他们都应该是综合的，每一个分支的内容都应当涵盖别的分支。最简单的办法是认为都包括政策、管理(management)和分析。在当今这个时代，你需要培养学员这三方面的能力以从事有效的职业、以从事多元化的职业。这不是说，不应当培养他们仅仅进入公务员队伍，而是说，培养的学员应当具备多种能力以满足社会各个部门的需求，同样应当培养学员的学术能力以促使这个学术领域的成熟。公共行政、公共管理、公共事务、政策分析这些术语依赖于具体的情况，在于你希望你创办的项目有何重音符。在美国，这些术语之间的差别曾经一度存在，如今他们的差别只能是夸张的描述。

安斯雷得·梅戈特(Astrid Merget)博士：现任美国锡拉丘兹(Syracuse)大学麦克斯韦尔公民与公共事务学院(Maxwell School of Citizen and Public Affairs)副院长，该院公共行政学系主任。梅戈特教授将于10月1日上任印第安纳大学公共与环境事务学院(School of Public and Environmental Affairs)院长。梅戈特教授曾任美国公共行政与公共事务学院联合会(National Association of Schools of Public Administration and Affairs)会长，并于1994年任美国卫生与人力服务部部长(US Dept.of Health & Human Service)高级顾问。