《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》释义

第一篇：《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》释义

《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》释义

第一条根据《中华人民共和国营业税暂行条例》(以下简称条例)，制定本细则。【释义】本条是关于制定本细则法律依据的规定。

第二条条例第一条所称条例规定的劳务是指属于交通运输业、建筑业、金融保险业、邮电通信业、文化体育业、娱乐业、服务业税目征收范围的劳务（以下称应税劳务）。加工和修理、修配，不属于条例规定的劳务（以下称非应税劳务）。【释义】本条是关于对缴纳营业税劳务范围进行界定的规定。

与旧细则相比，新细则只是个别文字上作了修改，没有什么实质性的变化。本条规定主要包括以下两个方面的内容：

一、“本条例规定的劳务”包括属于交通运输业、建筑业、金融保险业、邮电通信业、文化体育业、娱乐业、服务业税目征收范围的劳务。

有关九大税目的具体征税范围，仍然按1993年《营业税税目注释（试行稿）》(国税发[1993]149号)执行。

二、加工和修理、修配，不属于营业税的征收范围

判定建筑业修缮和修理修配是征收营业税还是增值税的原则，关键在于修理或者修缮的对象是什么?如果修缮的对象是建筑物、构筑物等不动产则属于营业税的征收范围；如果修理的对象是货物等动产则属于增值税的征收范围。

第三条条例第一条所称提供条例规定的劳务、转让无形资产或者销售不动产，是指有偿提供条例规定的劳务、有偿转让无形资产或者有偿转让不动产所有权的行为（以下称应税行为）。但单位或者个体工商户聘用的员工为本单位或者雇主提供条例规定的劳务，不包括在内。前款所称有偿，是指取得货币、货物或者其他经济利益。【释义】本条是有关营业税征收范围界定的规定。

与旧细则相比，新细则只有文字表述上作了个别修改。本条主要包括以下两个方面的内容： 一、一般情况下，纳税人只有发生有偿提供条例规定的劳务、有偿转让无形资产或者有偿转让不动产所有权的行为才能征收营业税。

二、单位或个体经营者聘用的员工为本单位或雇主提供服务，虽然发生有偿行为，但不属于营业税的征收范围。

对于这条规定，可以从以下两个方面来理解：

(一)只有单位或个体经营者聘用的员工为本单位或者雇主提供服务才不征收营业税。(二)并不是员工为本单位或者雇主提供的所有服务都不征收营业税。

员工为本单位或者雇主提供的服务不征税应仅限于员工为本单位或雇主提供职务性劳务，员工向用人单位或雇主提供与工作(职务)无关的劳务凡属于营业税征收范围的应当征收营业税。

第四条 条例第一条所称在中华人民共和国境内(以下简称境内)提供条例规定的劳务、转让无形资产或者销售不动产，是指：

(一)提供或者接受条例规定劳务的单位或者个人在境内；

(二)所转让的无形资产（不含土地使用权）的接受单位或者个人在境内；(三)所转让或者出租土地使用权的土地在境内；(四)所销售或者出租的不动产在境内。

【释义】本条是关于境内外行为划分的规定。

与旧细则相比，新细则作了较大的修改，主要表现在两个方面：

1、境内外劳务判定原则从“劳务发生在境内”调整为“提供或者接受劳务的单位或者个人在境内”，即对境内企业或者个人提供的全部劳务以及劳务接受方在境内的行为都视为境内劳务。

2、将“所转让的无形资产在境内使用”调整为“所转让的无形资产(不含土地使用权)的接受单位或者个人在境内；所转让土地使用权的土地在境内；”。本条主要包括以下三个方面的内容：

一、关于提供本条例规定的劳务境内外行为判定的原则 理解本条规定主要把握以下两点：

一是提供本条例规定劳务的单位或者个人在境内，属于境内提供劳务。这里强调的是劳务提供方为境内的单位或者个人的，其提供的劳务无论是否发生在境内都属于境内提供劳务。

二是接受本条例规定劳务的单位或者个人在境内，属于境内提供劳务。这里强调的是劳务接受方在境内，无论其是否属于境内单位或者个人，只要其在境内接受劳务的;无论劳务提供方是否在境内提供劳务，只要接受劳务方在境内，都视为境内劳务。

二、关于转让无形资产

理解这条规定要注意把握好以下两点：

(一)对转让无形资产(不含土地使用权)的行为，强调的是受让方是否在境内，即如果受让方属于境内单位或者个人的，则转让无形资产行为属于境内行为；反之为境外行为。

(二)对土地使用权转让行为，关键在于所转让的土地是否在境内，如果土地在境内属于境内行为，反之属于境外行为。

三、关于销售不动产境内外行为的界定原则

本条规定，所销售的不动产在境内。根据这一规定，判定销售不动产行为是否属于境内行为，其关键在于所销售的不动产是否在境内，如果在境内属于境内行为，反之属于境外行为。

第五条 纳税人有下列情形之一的，视同发生应税行为：

(一)单位或者个人将不动产或者土地使用权无偿赠送其他单位或者个人；

(二)单位或者个人自己新建(以下简称自建)建筑物后销售，其所发生的自建行为；(三)财政部、国家税务总局规定的其他情形。【释义】本条是有关视同发生应税行为的规定。与旧细则相比，主要有两个方面的变化：

1、适用主体从原先的“单位”扩大为“单位或者个人”，征税范围从“不动产无偿赠与”扩大到“不动产或者土地使用权无偿赠送”(1)这次修订营业税实施细则时，之所以要将适用主体从原先的“单位”扩大为“单位或者个人”，主要是考虑到个人无偿赠送行为与单位无偿赠送性质相同，而且目前个人转让房屋过程中客观存在一些个人利用个人无偿赠与不动产行为不征税的规定，签订假赠与合同以达到偷漏营业税的目的，这次我们将个人无偿赠送行为也纳入征税范围，就是为了从源头上解决纳税人偷逃税的问题。

(2)、对于征税范围从“不动产无偿赠与”扩大到“不动产或者土地使用权无偿赠送”,这是因为：不动产的转移也必然伴随着土地使用权而转移以及不动产和土地使用权具有相同性质

2、删除了“转让不动产有限产权或永久使用权，视同销售不动产。”的规定

我们认为，转让不动产有限产权或永久使用权本身属于营业税征税范围，需明确的是应当适用何种税目的问题，并不是研究是否属于征税范围的问题，与本条中无偿赠送不动产和自建行为等不同，与是否视同应税行为没有关系，因此这次修订营业税实施细则时，将这一条款删除，将其放到《营业税税目注释》中明确。本条规定主要包括以下三个方面的内容：

一、单位或者个人将不动产或者土地使用权无偿赠送其他单位或者个人视同转让土地使用权或者销售不动产行为征收营业税

理解本条规定可以从以下几个方面来把握：(一)适用主体为所有单位和个人

(二)适用范围，仅限于无偿赠送不动产或者土地使用权行为

二、单位或者个人自己新建(以下简称自建)建筑物后销售，其所发生的自建行为，视同建筑业劳务

在理解该规定时一定要注意两个方面的问题：

一是单位或者个人自己新建建筑物，是指自己施工建设，不是指自己投资请其他施工企业建设。在实际执行中，我们经常会发现一些纳税人把自建行为理解为自己投资建设，这个观点是错误的，自己投资建设并没有发生建筑业劳务，不征收建筑业营业税。

二是对自建行为要征税必须是发生销售建筑物的时候。自己施工建造建筑物，一般分为自建自用和自建销售，如果自建自用，没有发生建筑物所有权的转移，因此不征收销售不动产营业税，当然也不存在补征建筑业营业税。

三、财政部、国家税务总局规定的其他视同应税行为的情形

这条规定主要是为财政部、国家税务总局今后针对经济发展过程中出现的新情况、新问题及时制定政策规定提供依据。第六条一项销售行为如果既涉及应税劳务又涉及货物，为混合销售行为。除本细则第七条的规定外，从事货物的生产、批发或者零售的企业、企业性单位和个体工商户的混合销售行为，视为销售货物，不缴纳营业税：其他单位和个人的混合销售行为，视为提供应税劳务，缴纳营业税。

第一款所称货物，是指有形动产，包括电力、热力、气体在内。

第一款所称从事货物的生产、批发或者零售的企业、企业性单位和个体工商户，包括以从事货物的生产、批发或者零售为主，并兼营应税劳务的企业、企业性单位和个体工商户在内。【释义】本条是关于混合销售行为确认征收营业税还是征收增值税的规定。与旧细则相比，主要有两点变化：

1、删除了“纳税人的销售行为是否属于混合销售行为，由国家税务总局所属征收机关确定。”的规定

对于这类问题出现的争议，一般还是通过国家税务总局来协调解决，这条规定显然没有实际意义，因此删除。

2、将“个体经营者”的表述调整为“个体工商户”，将“征收营业税”调整为“缴纳营业税” 根据国家统计局和国家工商管理局联合发布的《关于经济类型划分的暂行规定》(国统字[1992]344号)所附的《经济类型与代码》对各种经济类型相对应的企业构成中明确规定，个体经济中包括个体工商户，而非个体经营者，因此这次修订营业税实施细则以及增值税实施细则的时候，都将原先“个体经营者”的表述调整为“个体工商户”。

之所以将“征收营业税”调整为“缴纳营业税”，是因为本条款描述的主体：“从事货物的生产、批发或者零售的企业、企业性单位和个体工商户”，他们是缴纳营业税的主体，而税务机关才是征收营业税的主体。

本条规定主要包括以下两个方面的内容：

一、关于混合销售行为的界定问题

在把握混合销售行为的概念时，应特别注意以下几个方面：

1、混合销售行为只涉及到营业税应税劳务和货物，不涉及到转让无形资产和销售不动产税目。

2、同一纳税人为同一受让人提供的行为以及不同纳税人为同一受让人或者同一纳税人为不同受让人提供的行为都不能认定是混合销售行为。

3、货物销售和应税劳务存在着因果关系。一般情况下，货物销售是提供应税劳务的前提。

二、关于混合销售行为判定征税的原则

从事货物的生产、批发或者零售的企业、企业性单位和个体工商户的混合销售行为，视为销售货物，不缴纳营业税；其他单位和个人的混合销售行为，视为提供应税劳务，缴纳营业税。这就是判定一项混合销售行为是否征收营业税的基本原则。

第七条纳税人的下列混合销售行为，应当分别核算应税劳务的营业额和货物的销售额，其应税劳务的营业额缴纳营业税，货物销售额不缴纳营业税；未分别核算的，由主管税务机关核定其应税劳务的营业额：

(一)提供建筑业劳务的同时销售自产货物的行为；(二)财政部、国家税务总局规定的其他情形。

【释义】本条是关于对混合销售行为中特殊情形的税收处理规定。

本条规定是新增加的条款。在这次修订条例和细则之所以要提出增加这个条款，主要原因：建筑业是混合销售行为中目前增值税与营业税中交叉较多，情况最为复杂的一个税目。本条规定主要包括以下两个方面的内容：

一、适用范围

本条规定的适用范围包括：提供建筑业劳务的同时销售自产货物的行为，财政部、国家税务总局规定的其他情形。

这里首先需注意的是提供建筑业劳务的同时销售自产货物，而不是销售所有的货物，也就是说不包括外购货物，对提供建筑业劳务的同时销售外购货物的仍然按照本实施细则第六条的规定处理。其次，要了解自产货物的范围。

二、税收处理原则

本条对混合销售行为中特殊情形在税收处理上没有按照本实施细则第六条的方式来处理，而是对能分别核算应税劳务的营业额和货物的销售额，其应税劳务的营业额缴纳营业税，货物销售额不缴纳营业税；未分别核算的，由主管税务机关核定其应税劳务的营业额。第八条纳税人兼营应税行为和货物或者非应税劳务的，应当分别核算应税行为的营业额和货物或者非应税劳务的销售额，其应税行为营业额缴纳营业税，货物或者非应税劳务销售额不缴纳营业税；未分别核算的，由主管税务机关核定其应税行为营业额。【释义】本条是关于界定兼营行为是否缴纳营业税的规定。与旧细则相比，主要有三个方面的变化：

1、将“兼营应税劳务与货物或非应税劳务”调整为“兼营应税行为和货物或者非应税劳务”。旧细则将兼营行为限定为“应税劳务和货物或者非应税劳务”，但对于兼营转让无形资产或者销售不动产和货物或者非应税劳务情形如何处理并没有明确，因此，此次修订细则，将兼营行为扩大到所有应税行为。

2、将“不分别核算或者不能准确核算的，其应税劳务与货物或者非应税劳务一并征收增值税，不征收营业税。”调整为“未分别核算的，由主管税务机关核定其应税行为营业额。”。之所以这样调整，一是不能因为兼营行为划分不清楚就全部征收增值税，这种做法显然不合理，二是如果对兼营行为划分不清楚就全部征收增值税，还可能使得一些纳税人明明可以划分清楚营业额，但由于经营的项目缴纳营业税税负高、增值税税负低的原因有意划分不清楚，达到少纳税款的目的。

3、删除了“纳税人兼营的应税劳务是否应当一并征收增值税，由国家税务总局所属征收机关确定。”的规定。

这是因为前款已将“不分别核算或者不能准确核算的，其应税劳务与货物或者非应税劳务一并征收增值税，不征收营业税。”调整为“未分别核算的，由主管税务机关核定其应税行为营业额。”，由于不存在一并征收增值税的情形，因此相应的由“纳税人兼营的应税劳务是否应当一并征收增值税，由国家税务总局所属征收机关确定”的规定也理所应当删除。本条规定主要包括以下两个方面的内容：

一、兼营行为的界定

混合销售行为和兼营行为的区别：

1、涉及范围不同。混合销售行为只涉及到货物和应税劳务；而兼营行为不仅涉及到货物和应税劳务，还涉及到转让无形资产、销售不动产和非应税劳务。

2、行为确认不同。混合销售行为强调的是一项销售行为，这一项销售行为中涉及到销售货物和应税劳务，并且销售货物和提供应税劳务之间有因果关系；而兼营行为是指纳税人经营范围中有应税行为、货物销售以及非应税劳务，这些行为往往不会同时发生，可能是两个或两个以上的经济行为。

3、接受方不同。混合销售行为强调的是纳税人销售货物的对象和提供应税劳务的对象是同一单位或者个人；而兼营行为提供应税行为、销售货物、提供非应税劳务等行为不一定会是对同一个单位或者个人，往往是不同的购买者。

4、征税处理上不同。一般情况下混合销售行为只征收一种税，征收增值税或征收营业税；而兼营行为是分别征收营业税和增值税，即对应税行为征收营业税，对销售货物或者提供非应税劳务征收增值税。

二、对兼营行为的税收处理

兼营行为在税收处理上，一是要分别征收营业税和增值税，即对应税行为征收营业税，对销售货物或者提供非应税劳务征收增值税，无论是否划分清楚，都是分别征收营业税和增值税。二是对于未分别核算的，由主管税务机关核定其应税行为营业额。

第九条 条例第一条所称单位，是指企业、行政单位、事业单位、军事单位、社会团体及其他单位。

条例第一条所称个人，是指个体工商户和其他个人。【释义】本条是关于营业税纳税人范围的规定。

与旧细则的规定相比，主要有以下两个方面的变化：

1、将“国有企业、集体企业、私有企业、股份制企业、其他企业”表述方式调整为“企业” 之所以这样修改，是因为旧施细则没有考虑到外商投资企业和外国企业适用问题，也没有考虑到个人独资企业和私人合伙企业的适用问题，随着市场经济的不断发展，企业投资方式更加多元化，细则不可能根据实际情况随时修改，因此将各种类型的企业统称为“企业”比较妥当。

2、将“其他有经营行为的个人”表述方式调整为“其他个人” 这种表述调整主要是考虑到新条例第一条己明确规定，“在中华人民共和国境内提供本条例规定的劳务、转让无形资产或者销售不动产的单位和个人，为营业税的纳税人，应当依照本条例缴纳营业税。”，如果再在个人前面加上“有经营行为的”有些画蛇添足，而且会产生不必要的误会。

本条规定主要包括以下两个方面的内容：

一、单位的具体范围

本条第一款规定，条例第一条所称单位，是指企业、行政单位、事业单位、军事单位、社会团体及其他单位。

二、个人的具体范围

本条第二款规定，条例第一条所称个人，是指个体工商户和其他个人。

第十条除本细则第十一条和第十二条的规定外，负有营业税纳税义务的单位为发生应税行为并收取货币、货物或者其他经济利益的单位，但不包括单位依法不需要办理税务登记的内设机构。

【释义】本条是关于营业税纳税人范围的规定。与旧细则相比，新细则主要变化点是：

取消了过去将单位分为独立核算的单位和不独立核算的单位的分类方法，明确单位内设的依法不需要办理税务登记的机构不是营业税的纳税人。

之所以要作这个修改，是因为依据旧细则的规定，对不独立核算单位内部之间提供应税行为只要发生价款结算就应该征收营业税。然后财政部、国家税务总局又下发了《关于明确中华人民共和国营业税暂行条例实施细则第十一条有关问题的通知》(财税[2001]160号)文件进行修订，该文件解决了内部机构对内服务征税不合理问题；但同时又带来新问题，就是很多单独纳税的分公司为总公司和其他分公司提供应税行为，由于属于法人单位内部提供行为而不征税，造成了与其他单位税负不公的问题。

基于这些考虑，这次我们在修订条例细则的时候，既要解决分公司或分支机构可以单独作为纳税人的问题，也要处理好对这些单位内部发生行为不纳税的问题，所以提出了除单位内设的依法不需要办理税务登记的机构外均为营业税纳税人。本条规定主要包括以下两个方面的内容：

一、单位内设的依法不需要办理税务登记的机构不属于营业税的纳税人 这个规定在理解上我们要把握好以下两点：

1、必须是内设机构

所谓内设机构，系指独立机构的内部组织，又称内部机构。内设机构一般不能单独用本机构的名义对外行使职权，通过所从属的独立机构的名义来行使所赋予的职权。

2、是依法不需要办理税务登记的机构

二、两种例外情形

本细则第十一条和第十二条属于例外情形。

第十一条单位以承包、承租、挂靠方式经营的，承包人、承租人、挂靠人(以下统称承包人)发生应税行为，承包人以发包人、出租人、被挂靠人(以下统称发包人)名义对外经营并由发包人承担相关法律责任的，以发包人为纳税人;否则以承包人为纳税人。

【释义】本条是关于承包、承租、挂靠方式经营的营业税纳税人确定的规定。与旧细则相比，主要有以下两点变化：

1、经营方式由原先“企业租赁或承包给他人经营”修改为“单位以承包、承租、挂靠方式经营”。

2、明确了“发包人、出租人、被挂靠人”作为纳税人的条件，即承包人以发包人的名义对外经营，由发包人承担相关法律责任的。

本条规定主要包括以下几个方面的内容：

一、承包、承租、挂靠方式经营形式；

二、承包、承租、挂靠方式下的纳税人界定的原则

关于承包、承租、挂靠方式下的纳税人界定问题，1994年至今下发了10个政策规定。理解这条规定，我们需要把握以下二点：

一是发包人为纳税人必须同时满足以下两个条件：承包人以发包人名义对外经营；由发包人承担相关法律责任的。

二是如果不同时满足上述条件，则对外发生应税行为的纳税人为承包人。同时对发包人向承包人收取的款项应按照“服务业”税目征收营业税。

第十二条中央铁路运营业务的纳税人为铁道部，合资铁路运营业务的纳税人为合资铁路公司，地方铁路运营业务的纳税人为地方铁路管理机构，基建临管线运营业务的纳税人为基建临管线管理机构。

【释义】本条是关于铁路运输营业税纳税人的规定。与旧细则相比，主要有以下变化：

删除了第二款“从事水路运输、航空运输、管道运输或其他陆路运输业务并负有营业税纳税义务的单位，为从事运输业务并计算盈亏的单位。”的规定。

这是因为《国家税务总局关于营业税若干征税问题的通知》(国税发[1994]159号)与《国家税务总局关于航空运输业营业税纳税人问题的通知》(国税发[1998]210号)分别有不同的表述，因此旧细则第十二条第二款的规定已经没有实际意义。

本条涉及到的铁路运输业营业税的纳税人主要包括以下四种情形：

一、中央铁路运营业务的纳税人为铁道部

各铁路局、铁路分局站(段)不是铁路运营业务营业税纳税人。

二、中央地方合资铁路运营业务纳税人

中央地方合资铁路运营业务的纳税人为合资经营管理机构，站、段不是中央地方合资铁路运营业务营业税纳税人。

三、地方铁路运营业务纳税人

地方铁路运营业务的纳税人，为铁路总管理机构，即地方铁路局、公司、处或其他管理机构等。站、段不是地方铁路运营业务营业税纳税人。

四、中央兴建铁路临时运营业务纳税人

基建临管线运营业务的纳税人，为基建临管线管理机构。除上述铁路业务外，还有以下两种情形： 第一种是企业专用铁路运营业务纳税人。

企业专用铁路运营业务纳税人是企业或企业的运输部。站、段不是企业专用铁路运营业务营业税纳税人。

第二种是铁路专用线运营业务纳税人。

铁路专用线运营业务营业税纳税人，为企业或其他经营管理单位。

第十三条条例第五条所称价外费用，包括收取的手续费、补贴、基金、集资费、返还利润、奖励费、违约金、滞纳金、延期付款利息、赔偿金、代收款项、代垫款项、罚息及其他各种性质的价外收费，但不包括同时符合以下条件代为收取的政府性基金或者行政事业性收费：

(一)由国务院或者财政部批准设立的政府性基金，由国务院或者省级人民政府及其财政、价格主管部门批准设立的行政事业性收费；

(二)收取时开具省级以上财政部门印制的财政票据；(三)所收款项全额上缴财政。

【释义】本条是关于价外费用的范围界定问题的规定。与旧细则相比，新细则主要有以下三个方面的变化：

1、进一步明确了价外费用的范围，增加了“补贴、返还利润、奖励费、违约金、罚息、滞纳金、延期付款利息、赔偿金”等名义的款项。

2、明确了同时符合由国务院或者省级政府批准设立的政府性基金，由国务院或者省级政府及其财政、价格主管部门批准设立的行政事业性收费；收取时开具省级以上财政部门印制的财政票据以及所收款项全额上缴财政的政府性基金和行政事业性收费不包括在价外费用中。

3、删除了旧细则第十四条第二款“凡价外费用，无论会计制度规定如何核算，均应并入营业额计算应纳税额。”的规定。

原先规定实际上是一个价外费用的兜底条款，出于保护纳税人合法权益考虑，这次修订细则删除了该条款。

本条规定主要包括以下两个方面的内容：

一、价外费用的具体范围

包括收取的手续费、补贴、基金、集资费、返还利润、奖励费、违约金、罚息、滞纳金、延期付款利息、赔偿金、代收款项、代垫款项及其他各种性质的价外收费。这里需要提醒的是，纳税人因为提供应税行为而收取的罚息、滞纳金、延期付款利息，一般是并入提供应税行为的营业额按照其适用税目缴纳营业税，不单独按照“金融保险业”税目缴纳营业税。

二、符合一定条件的代行政单位收取的政府性基金和行政事业性收费不属于价外费用的范畴 上述规定在理解上要把握以下几个方面：

1、委托方必须是行政单位；其他单位如事业单位、企业等不包括在内。

2、适用范围，仅包括政府性基金和行政事业性收费。

3、批准权限，政府性基金必须是国务院或者省级政府批准设立，行政事业性收费必须是国务院或者省级政府及其财政、价格主管部门批准设立；对市及以下政府设立的均不在内。

4、票据使用，收取时开具省级以上财政部门印制的财政票据；这也就是说纳税人不能自行使用其他票据或者开具自己的发票。

5、所收款项全额上缴财政，受托方不能收取手续费。如果纳税人代收的费用不能同时符合上述条件，则还应作为价外费用征收营业税。

第二篇：《中华人民共和国营业税暂行条例》释义

《中华人民共和国营业税暂行条例》释义

第一条在中华人民共和国境内提供本条例规定的劳务、转让无形资产或者销售不动产的单位和个人，为营业税的纳税人，应当依照本条例缴纳营业税。【释义】本条是关于营业税纳税人的规定。

与旧条例第一条相比，新条例主要有以下两点变化：

1、删除了旧条例中“本条例规定的劳务”后面的“(以下简称应税劳务)”。

2、将原先“纳税义务人（以下简称纳税人)”直接表述成“纳税人”。本条规定主要包括以下两个方面的内容：

一、征收营业税应当具备的条件

（一）提供的行为必须是发生在中华人民共和国境内。

（二）提供的行为必须是属于“提供本条例规定的劳务、转让无形资产或者销售不动产”范围。

（三）必须是为他人提供的。

（四）必须是有偿提供。

二、营业税的纳税人

营业税的纳税人就是根据本条规定应当缴纳营业税的单位或者个人。

第二条 营业税的税目、税率，依照本条例所附的《营业税税目税率表》执行。税目、税率的调整，由国务院决定。

纳税人经营娱乐业具体适用的税率，由省、自治区、直辖市人民政府在本条例规定的幅度内决定。【释义】本条是有关营业税税目税率的规定。

本条新旧条例没有发生变化。但所附的《营业税税目税率表》与过去相比取消了征税范围这个项目。其主要原因有两个：

1、目前《营业税税目税率表》没有随《中华人民共和国营业税暂行条例》及其实施细则同步修订；

2、从长远考虑，未来的经济行为名目较多，不一定都能够准确在征税范围中体现。

这次修订将征税范围从《营业税税目税率表》中删除。我们认为，这次营业税条例修订在税目税率上着重要解决好以下三个问题：

一是税目的划分问题，原先九大税目设置是否与目前经济形势发展相适应? 二是税目的定义、内容是否与目前经济状况相适应?有无调整的必要? 三是税率的设置是否体现公平税负原则? 本条规定主要包括以下三个方面的内容：

一、《营业税税目税率表》规定税目的划分和税率的设置

二、税目、税率的制定权和调整权在国务院

三、娱乐业税率授权省级政府在幅度内确定。

第三条 纳税人兼有不同税目的应当缴纳营业税的劳务(以下简称应税劳务)、转让无形资产或者销售不动产，应当分别核算不同税目的营业额、转让额、销售额(以下统称营业额)；未分别核算营业额的，从高适用税率。

【释义】本条是关于兼有不同税目营业额核算的规定。与旧条例第三条相比，新条例主要有以下两点变化：

1、将“应税行为”改成“应当缴纳营业税的劳务(以下简称应税劳务)、转让无形资产或者销售不动产”。

2、将“以下简称营业额”改为“以下统称营业额”。本条规定主要包括两个方面的内容：

一、按不同税目核算营业额

二、未分别核算营业额的，从高适用税率

第四条 纳税人提供应税劳务、转让无形资产或者销售不动产，按照营业额和规定的税率计算应纳税额。应纳税额计算公式： 应纳税额=营业额×税率

营业额以人民币计算。纳税人以人民币以外的货币结算营业额的，应当折合成人民币计算。【释义】本条是有关营业税应纳税额计算的规定。与旧条例相比，主要有两点变化：

1、由条例“应纳税额以人民币计算”改成“营业额以人民币计算”。

2、将“外汇”改成“人民币以外的货币”，并删除“按外汇市场价格”。本条规定主要包括以下两个方面的内容：

一、应纳税额的计算

二、营业额以人民币计算

第五条 税人的营业额为纳税人提供应税劳务、转让无形资产或者销售不动产收取的全部价款和价外费用。但是，下列情形除外：

【释义】本条是有关营业税营业额的规定。

与旧条例第五条相比，新条例主要删除旧条例中“向对方”，因为在实际经济活动中往往接受劳务方并不一定就是付款方，有的是因为接受劳务方与付款方有债权债务关系，有的是关联企业，有的也没有经济利益关系（如旅游、保险、财政支出替特定对象购置经济适用住房等)，对纳税人而言取得了应税收入就应当纳税，至于是否是对方支付的，不应当作为前置条件。

（一）纳税人将承揽的运输业务分给其他单位或者个人的，以其取得的全部价款和价外费用扣除其支付给其他单位或者个人的运输费用后的余额为营业额； 【释义】本条是关于运输业务差额征收营业税的规定。

新条例本条款与旧条例相比，整合了旧条例以及旧细则的规定。主要表现在：一是将“运输企业”调整为“纳税人”；二是将“从事运输业务”或者“从事联运业务”调整为“承揽的运输业务分给其他单位或者个人”，这里其实由过去联合运输（或者共同运输）调整为“总分包运输”。在理解本条款规定时，要重点把握以下三点：

1、必须承接运输业务。既接受委托方的委托完成货物或旅客空间或者位置的转移，一般应提供运输合同。

2、应当有将运输业务分给其他单位或者个人运输的行为，应取得分运人开具的交通运输业专用发票。

3、只能扣除支付给分运人的运费。这里强调的是只能扣除支付给分运人的运输费用，对支付的其他费用如保险费、过路过桥费、铁路基金等等不得扣除。

(二)纳税人从事旅游业务的，以其取得的全部价款和价外费用扣除替旅游者支付给其他单位或者个人的住宿费、餐费、交通费、旅游景点门票和支付给其他接团旅游企业的旅游费后的余额为营业额；

【释义】本条是关于旅游业营业额的规定。与旧营业税暂行条例相比，主要有三点变化：

1、结合财税[2003]16号文件的规定，对原先的两条规定做了整合。这次整合后，明确四项费用和接团费用外均不得扣除。

2、将“旅游企业”调整为“纳税人从事旅游业务”，其纳税人范围明显比原来要扩大。

3、将“房费”改成“住宿费”、“交通”改成“交通费”、“门票”直接明确为“旅游景点门票”，避免产生歧义。

理解这条规定时，要注意两个方面的问题：

一是适用主体发生了变化，不再局限于“旅游企业”而是对所有纳税人，只要其从事旅游业务都可以适用，这也解决了过去不少没有旅游企业资格但实际组织境内外考察的单位差额征税问题。二是扣除费用有限制，只能扣除以下两类费用：

（1）替旅游者支付 给其他单位或者个人的住宿费、餐费、交通费、旅游景点门票等四项费用，对除此以外的如签证费、保险费等费用均不得扣除。

（2）替旅游者支付给其他接团旅游企业的旅游费，这里包括了支付给境内和境外接团旅游企业的接团费用。

(三)纳税人将建筑工程分包给其他单位的，以其取得的全部价款和价外费用扣除其支付给其他单位的分包款后的余额为营业额；

【释义】本条是关于建筑业营业额的规定。与旧条例相比，主要有以下四点变化：

1、适用主体由“建筑业的总承包人“调整为”纳税人”。

2、将“工程”调整为“建筑工程”，这是文字上的表述调整。

3、适用范围由“工程分包或者转包”调整为“建筑工程分包”。

4、扣除对象由“他人”调整为“其他单位”。理解本条规定可以从以下几个方面来把握：

一、适用主体

适用主体为所有从事建筑业劳务的单位，不再局限于建筑业总承包人。

二、适用范围

适用范围限于建筑工程分包业务，对转包业务不能扣除。

三、扣除对象

扣除对象只能为其他单位，对分包给个人所支付的分包款均不得扣除。

(四)外汇、有价证券、期货等金融商品买卖业务，以卖出价减去买入价后的余额为营业额； 【释义】本条是关于金融商品买卖业务营业额的规定。

与旧条例相比，增加了“等金融商品”。这次在修订此条款的时候，重点考虑要解决以下两个问题：

1、非金融机构和个人从事外汇、有价证券、期货买卖纳入到营业税征收范围。一是因为非金融机构和个人从事外汇、有价证券、期货买卖完全符合我们前面提及的征收营业税应具备的四个条件；

二是因为目前大量的非金融机构从事这些业务〈如私募基金〉取得相当的 收益却不纳税，相对于金融机构来说税负不公。

2、增加金融商品转让差额征税的范围。目前金融衍生品的形式除包括期货外，还包括远期、期权、掉期等，这些业务当中不少也属于营业税的征税范围，条例的制定上应有一定前瞻性，随着金融衍生品的不断增加，要为以后经济行为征税提前留下空间。理解该条规定，要注意把握以下几个方面的问题：

一、适用主体

适用主体为所有纳税人，即所有单位或者个人，不限于金融机构。

二、适用范围

适用范围为外汇、有价证券、期货等金融商品买卖业务。

三、卖出价和买入价

根据《国家税务总局关于印发〈金融保险业营业税申报管理办法〉的通知》〈国税发[2002]9号〉第十四条的规定，金融商品买卖业务的买入价是指购进原价，不得包括购进过程中支付的各种费用和税金。金融商品买卖业务卖出价是指卖出原价，不得扣除卖出过程中支付的任何费用和税金。

（五）国务院财政、税务主管部门规定的其他情形。

【释义】这是营业额的最后一项兜底条款，主要是由于国务院有关税政管理的部门已从原来财政部门一家改为目前的财政部、国家税务总局两家。

第六条 纳税人按照本条例第五条规定扣除有关项目，取得的凭证不符合法律、行政法规或者国务院税务主管部门有关规定的，该项目金额不得扣除。【释义】本条是关于差额征税项目扣除凭证管理的规定。

本条是新条例新增加的条款。长期以来差额征税项目管理一直是基层税务机关管理的难点，其核心在于涉及到有关扣除费用的凭证问题，有关扣除费用管理的问题放在条例中明确，有利于税务机关加强税收管理，因此此次修订条例时我们借鉴了增值税发票抵扣的做法以及财税[2003]16号文件的规定。

该条款具体包括以下几个方面的内容：

一、本条规定要求纳税人取得符合法律、行政法规或者国务院税务主管部门有关规定的凭证（即取得合法有效凭证）才能扣除，与增值税抵扣凭证管理要求相一致。

二、扣除凭证要同时符合法律、行政法规或者国务院税务主管部门有关规定，对不同时符合的，不能扣除。

三、除了对扣除凭证的要求外，对于营业额扣除项目涉及到的扣除费用应遵循以下三个原则：(一)完整、合法、有效原则。(二)孰低原则。(三)核算清楚原则。

第七条 纳税人提供应税劳务、转让无形资产或者销售不动产的价格明显偏低并无正当理由的，由主管税务机关核定其营业额。

【释义】本条是关于营业税纳税调整的规定。本条是新条例新增加的条款。是旧营业税实施细则第十五条的规定。之所以要将这个条款从营业税实施细则第十五条调整到营业税条例中，考虑到纳税调整是税务机关管理的重要手段，当然也借鉴了增值税、契税的一些做法。本条具体包括以下两个方面的内容：

一、纳税人与其关联方之间提供应税行为，不符合独立交易原则而减少纳税人或者其关联方营业额的。

二、纳税人向非关联方提供应税行为，实施不具有合理商业目的的安排而减少其营业额的。

第八条 下列项目免征营业税：

（一）托儿所、幼儿园、养老院、残疾人福利机构提供的育养服务，婚姻介绍，殡葬服务；

（二）残疾人员个人提供的劳务；

（三）医院、诊所和其他医疗机构提供的医疗服务；

（四）学校和其他教育机构提供的教育劳务，学生勤工俭学提供的劳务；

（五）农业机耕、排灌、病虫害防治、植物保护、农牧保险以及相关技术培训业务，家禽、牲畜、水生动物的配种和疾病防治；

（六）纪念馆、博物馆、文化馆、文物保护单位管理机构、美术馆、展览馆、书画院、图书馆举办文化活动的门票收入，宗教场所举办文化、宗教活动的门票收入；

（七）境内保险机构为出口货物提供的保险产品。

除前款规定外，营业税的免税、减税项目由国务院规定。任何地区、部门均不得规定免税、减税项目。

【释义】本条是关于营业税减免税的规定。与旧条例相比，主要有以下两个方面的变化：

1、将“文物保把单位”改为“文物保护单位管理机构”。这是根据《中华人民共和国文物保护法》及其实施条例的规定来修改的。

2、增加了“境内保险机构为出口货物提供的保险产品”的免税条款。本条主要包括以下八个方面的内容：

一、托儿所、幼儿园、养老院、残疾人福利机构提供的育养服务，婚姻介绍，殡葬服务

（一）托儿所、幼儿园提供的育养服务(二)养老院、残疾人福利机构提供的育养服务(三)殡葬服务

二、残疾人员个人提供的劳务

残疾人员个人提供的劳务，是指残疾人员本人为社会提供的劳务。

三、医院、诊所和其他医疗机构提供的医疗服务

有关医疗服务免税的规定，目前依据的《财政部国家税务总局关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》(财税[2000]42号)的规定已经废止，无论是营利性医疗机构，还是非营利性医疗机构自2009年1月1日起一律免征营业税。总局将根据医疗改革意见对纳入营业税征税范围的医疗服务下发规范性文件予以明确。

四、学校和其他教育机构提供的教育劳务，学生勤工俭学提供的劳务； 〈一〉学校和其他教育机构提供的教育劳务

目前有关教育劳务免征营业税的规定主要是依据财税[2004]39号和财税[2006]3号规定。具体包括以下两个方面的内容：

1、免税主体是学校和其他教育机构

2、教育劳务的免税范围 教育劳务，是指为按照规定招生计划录取的在籍学生提供、授予其国家承认学历证书并按规定标准收费的教育活动。

（二）学生勤工俭学提供的劳务

免税主体是在校学生，免税范围限定为应税劳务。

五、农业机耕、排灌、病虫害防治、植物保护、农牧保险以及相关技术培训业务，家禽、牲畜、水生动物的配种和疾病防治 主要内容包括六个方面。

六、纪念馆、博物馆、文化馆、文物保护单位管理机构、美术馆、展览馆、书画院、图书馆举办文化活动的门票收入，宗教场所举办文化、宗教活动的门票收入

（一）纪念馆、博物馆、文化馆、文物保护单位管理机构、美术馆、展览馆、书画院、图书馆举办文化活动

（二）宗教场所举办文化、宗教活动

对宗教场所免税的理解上，可以从以下两个方面来把握：

1、免税主体为宗教场所，宗教场所包括寺院、宫观、清真寺和教堂，这些场所必须是经宗教主管部门批准设立的。

2、免税范围是宗教场所举办文化、宗教活动的门票收入，且这些门票收入必须是由宗教活动场所的管理组织单位管理和使用。

七、境内保险机构为出口货物提供的保险产品

为出口货物提供的保险产品，包括出口货物保险和出口信用保险。

八、营业税的免税、减税项目由国务院规定

除前款规定外，营业税的免税、减税项目由国务院规定。任何地区、部门均不得规定免税、减税项目。这与本条例第二条有关税目、税率的制定权和调整权都在国务院一样，依据的是《中华人民共和国立法法》。

第九条 纳税人兼营免税、减税项目的，应当分别核算免税、减税项目的营业额：未分别核算营业额的，不得免税、减税。

【释义】本条是关于减免税营业额核算的规定。与条例相比，新条例将“单独核算”调整为“分别核算”，其他未作调整。

本条规定，包括了虽然分别核算但没有准确核算的情形。

第十条 纳税人营业额未达到国务院财政、税务主管部门规定的营业税起征点的，免征营业税；达到起征点的，依照本条例规定全额计算缴纳营业税。【释义】本条是关于起征点的规定。

与旧条例相比，新条例增加了达到起征点全额征税的规定。之所以要做修改，主要是不少纳税人将扣除额〈或者称免税额〉与起征点的概念混淆，因此为了避免歧义，在条例里明确达到起征点全额征税的规定。

本条规定主要包括以下内容：

一、纳税人营业额未达到国务院财政、税务主管部门规定的营业税起征点的，免征营业税。这里包括三个方面的内容：

1、适用主体

营业税起征点的适用范围限于个体工商户和其他个人，不包括单位。

2、纳税人营业额 是指纳税人营业额合计达到起征点。

3、国务院财政、税务主管部门规定的营业税起征点的范围

根据新营业税实施细则第二十三条规定，营业税起征点的幅度规 定如下：按期纳税的，为月营业额1000-5000元;按次纳税的，为每次〈日〉营业额100元。省、自治区、直辖市财政厅〈局〉、税务局应当在规定的幅度内，根据实际情况确定本地区适用的起征点，并报财政部、国家税务总局备案。

二、纳税人营业额达到起征点的，全额计算缴纳营业税，不是扣除起征点后的余额缴纳营业税。

第十一条 营业税扣缴义务人：

(一)中华人民共和国境外的单位或者个人在境内提供应税劳务、转让无形资产或者销售不动产，在境内未设有经营机构的，以其境内代理人为扣缴义务人；在境内没有代理人的，以受让方或者购买方为扣缴义务人。

(二)国务院财政、税务主管部门规定的其他扣缴义务人。【释义】本条是关于营业税扣缴义务人范围的规定。

与旧条例相比，新条例取消了原来两项扣缴义务人的规定，这次之所以要取消过去扣缴义务人的大部分规定，主要是考虑到这些规定中涉及到的纳税人完全可以独立完成纳税义务，同时要求扣缴义务人扣缴税款也增加了其法律责任。本条规定主要包括以下两个方面的内容：

一、扣缴义务人

扣缴义务人，是指负有代扣代缴他人应纳税款义务的单位或个人。扣缴义务人与委代征单位是两个不同的法律概念，不能将两者混为一谈。

二、营业税的扣缴义务人

营业税的扣缴义务人，是指营业税暂行条例及其财政部、国家税务总局规定的，负有代扣代缴他人应纳营业税义务的单位或个人。理解本条规定时，要注意把握以下两点：

〈一〉境外机构〈或境外个人〉未在境内设立机构或虽设立机构但其未参与提供应税行为，是代理者或受让者作为扣缴义务人的前提条件。

〈二〉只有当境外机构〈或境外个人〉通过代理者与境内受让者结算价款的，代理者才能作为扣缴义务人，否则仍由境内受让者为扣缴义务人。

第十二条 营业税纳税义务发生时间为纳税人提供应税劳务、转让无形资产或者销售不动产并收讫营业收入款项或者取得索取营业收入款项凭据的当天。国务院财政、税务主管部门另有规定的，从其规定。

营业税扣缴义务发生时间为纳税人营业税纳税义务发生的当天。【释义】本条是关于营业税纳税义务发生时间的规定。与旧条例相比，主要有两个方面的变化：

1、将“提供应税劳务、转让无形资产或者销售不动产”作为确认纳税义务发生的前置条件，消除了过去那种无论是否提供应税劳务、转让无形资产或者销售不动产行为只要收到款项就确认纳税义务发生的错误认识，使得营业税纳税义务发生时间确认的基本原则更符合权责发生制的要求；

2、增加了扣缴义务发生时间的规定，旧条例只规定了扣缴义务人的范围，但没有对扣缴义务发生时间做出具体规定。

本条主要包括以下两个方面的内容：

一、纳税义务发生时间

理解本条规定，要从以下两个方面来把握：

（一）“收讫营业收入款项”和“索取营业收入款项凭据”的当天作为纳税义务发生时间的前提条件是必须提供应税行为。

（二）“营业收入款项”并不仅指货币，应是取得的全部经济利益。

（三）收讫营业收入款项，是指纳税人应税行为发生过程中或者完成后收取的款项。

（四）取得索取营业收入款项凭据的当天，为书面合同确定的付款日期的当天；未签订书面合同或者书面合同未确定付款日期的，为应税行为完成的当天。

二、扣缴义务发生时间

本条规定，营业税扣缴义务发生时间为纳税人营业税纳税义务发生的当天。即为纳税人提供应税劳务、转让无形资产或者销售不动产并收讫营业收入款项或者取得索取营业收入款项凭据的当天，注意不是支付给纳税人款项的当天。

第十三条营业税由税务机关征收。

【释义】本条是关于营业税征收机关的规定。

根据《中华人民共和国税收征收管理法》第二条“凡依法由税务机关 征收的各种税收的征收管理，均适用本法。”和第五条“国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理。”的规定，营业税应由税务机关征收

第十四条 营业税纳税地点：

（一）纳税人提供应税劳务应当向其机构所在地或者居住地的主管税务机关申报纳税。但是，纳税人提供的建筑业劳务以及国务院财政、税务主管部门规定的其他应税劳务，应当向应税劳务发生地的主管税务机关申报纳税。

（二）纳税人转让无形资产应当向其机构所在地或者居住地的主管税务机关申报纳税。但是，纳税人转让、出租土地使用权，应当向土地所在地的主管税务机关申报纳税。

（三）纳税人销售、出租不动产应当向不动产所在地的主管税务机关申报纳税。扣缴义务人应当向其机构所在地或者居住地的主管税务机关申报缴纳其扣缴的税款。【释义】本条是关于营业税纳税地点的规定。与旧条例相比，主要有三个方面的变化：

1、有关应税劳务纳税地点确认原则的表述方式，从“劳务发生地”调整为“机构所在地”。

2、出租土地使用权和不动产均明确在土地和不动产所在地纳税。其实体现了劳务发生地纳税的原则。

3、增加了扣缴义务人扣缴税款解缴地点的规定。本条规定主要包括以下两个方面的内容：

一、营业税的纳税地点

理解本条规定，要注意把握以下几个方面：

（一）纳税人提供应税劳务应当向其机构所在地或者居住地的主管税务机关申报纳税。这里的机构所在地为依法办理税务登记所在地。

（二）纳税人提供的建筑业劳务以及国务院财政、税务主管部门规定的其他应税劳务，应当向应税劳务发生地的主管税务机关申报纳税。对向应税劳务发生地的主管税务机关申报纳税的其他应税劳务还需要经财政部和国家税务总局发文明确。

（三）纳税人转让无形资产应当向其机构所在地或者居住地的主 管税务机关申报纳税。

（四）纳税人销售、出租不动产应当向不动产所在地的主管税务机关申报纳税。

二、营业税的扣缴地点

扣缴义务人应当向其机构所在地或者居住地的主管税务机关申报缴纳其扣缴的税款。

第十五条 营业税的纳税期限分别为5日、10日、15日、1个月或者1个季度。纳税人的具体纳税期限，由主管税务机关根据纳税人应纳税额的大小分别核定；不能按照固定期限纳税的，可以按次纳税。

纳税人以1个月或者1个季度为一个纳税期的，自期满之日起15日内申报纳税：以5日、10日或者15日为一个纳税期的，自期满之日起5日内预缴税款，于次月1日起15日内申报纳税并结清上月应纳税款。

扣缴义务人解缴税款的期眼，依照前两款的规定执行。【释义】本条是关于营业税纳税期限的规定。与旧营业税暂行条例相比，主要有两个方面的变化：

1、营业税的纳税期限增加了1个季度。

2、将纳税申报期由月后10日延长至月后或者季后15日。本条规定主要包括以下三个方面内容：

一、营业税的纳税期限

二、解缴税款期限

第十六条 营业税的征收管理，依照《中华人民共和国税收征收管理法》及本条例有关规定执行。【释义】本条是关于营业税征收管理适用法律范围的规定。

本条新旧条例没有变化。本条规定，营业税的征收管理，依照《中华人民共和国税收征收管理法》及本条例有关规定执行。也就是说，营业税的征收管理除了要按照本条例的规定执行外，还应当执行《中华人民共和国税收征收管理法》的要求，这依据的是《中华人民共和国税收征收管理法》第二条“凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理，均适用本法。”的规定。

第十七条 本条例自2009年1月1日起施行。【释义】本条是关于营业税条例生效时间的规定。理解本条的含义，需要从以下两个方面把握：

一、本条例的生效日期为2009年1月1日。

二、本条例生效后，产生法律效果。

第三篇：《中华人民共和国行政处罚法》释义

《中华人民共和国行政处罚法》释义

第一章 总则 1.[1-1]立法目的

2.[1-2]设定和实施的法定原则

3.[1-3]实施行政处罚要有法定依据

4.[1-4]行政处罚原则

5.[1-5]坚持处罚与教育相结合的原则

6.[1-6]受到行政处罚者的权利

7.[1-7]违法行为人应承担的法律责任

8.[2-8]行政处罚的种类

第二章 行政处罚的种类和设定 9.[2-9]行政处罚的设定权

10.[2-10]行政法规对于行政处罚的设定权限

11.[2-11]地方性法规对于行政处罚的设定权

12.[2-12]国务院各部、委的规章设定行政处罚权

13.[2-13]地方政府规章关于行政处罚的设定权

14.[2-14]其他规范性文件设定行政处罚的禁止性规定

15.[3-15]实施行政处罚的主体要求

第三章 行政处罚的实施机关

16.[3-16]一个行政机关行使其他行政机关的行政处罚权

17.[3-17]授权实施行政处罚

18.[3-18]委托实施行政处罚

19.[3-19]受委托组织的资格条件

第四章 行政处罚的实施机关 20.[4-20]地域管辖

21.[4-21]指定管辖

22.[4-22]移送管辖

23.[4-23]行政处罚补救功能

24.[4-24]一事不再罚原则

25.[4-25]责任年龄

26.[4-26]责任能力

27.[4-27]从轻、减轻或者不予行政处罚

28.[4-28]行政处罚与刑罚合并适用

29.[4-29]追责实效

第五章 行政处罚的决定 30.[5-30]查明事实

31.[5-31]告知程序

32.[5-32]当事人的陈述权和申辩权

第一节

简易程序

33.[5-33]执法人员当场作出行政处罚决定

34.[5-34]当场作出行政处罚的法定手续

35.[5-35]当事人对当场处罚决定不服的...第二节

一般程序 36.[5-36]调查程序

37.[5-37]调查程序中的执法手段及相关人员的义务

38.[5-38]审查程序

39.[5-39]制作行政处罚决定书及其法定内容

40.[5-40]当场交付或在法定期限内送达行政处罚决定书

41.[5-41]违反法定程序的行政处罚决定不成立

第三节

听证程序 42.[5-42]听证程序

43.[5-43]行政机关负责人作出的决定

第六章 行政处罚的执行

44.[6-44]当事人应当按期履行行政处罚决定

45.[6-45]申请行政复议或者提起行政诉讼后，行政处罚是否停止执行

46.[6-46]作出罚款决定的机关与收缴罚款的机构分离

47.[6-47]当场收缴罚款的规定

48.[6-48]因当事人要求而当场收缴罚款

49.[6-49]当场收缴罚款必须向当事人出具合法收据

50.[6-50]执法人员...51.[6-51]行政机关采取的执行措施

52.[6-52]当事人暂缓或分期履行

53.[6-53]行政机关罚款...54.[6-54]监督制度

第七章 法律责任

55.[7-55]违法实施行政处罚行为

56.[7-56]行政处罚不使用或使用非法罚款...57.[7-57]行政机关违法自行收缴罚款...58.[7-58]非法处理罚款...59.[7-59]使用或损毁扣押的财物行为

60.[7-60]违法实施检查措施...61.[7-61]违法谋取本单位私利...62.[7-62]行政机关玩忽职守

第八章 附则

63.[8-63]制定罚款决定与罚款收缴分离实施办法

64.[8-64]本法自1996年10月1日起施行。

法条释义

第一章 总则

第一条 为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。

【释义】 本条是对我国行政处罚法立法目的的规定。

一、规范行政处罚的设定和实施。行政处罚是指国家行政机关依法对违反行政管理法规的行为给予的制裁措施。行政处罚有以下几个特征：1．决定并实施处罚的机关是国家行政主管机关(还包括法律、法规授权和受委托的机关或组织)；2.行政处罚只适用于违反行政管理法律、法规和规章的行为；3．行政处罚的承受人可以是自然人，也可以是法人或非法人组织；4．行政处罚是一种严厉的行政行为，可以直接限制或剥夺违法行为人的人身权、财产权，因此对行政处罚要规定较为严格的限制条件。

二、保障和监督行政机关有效实施行政管理是制定本法的“两保障”之一。制定行政处罚法以规范行政处罚的设定和实施，简单说就是既保障，又监督。

三、维护公共利益和社会秩序。行政处罚法在于使违法行为人承担所应负的法律责任。法律责任包括刑事责任、民事责任、行政责任。构成犯罪的，要追究其刑事责任，关于刑事责任，我们已经制定了刑法和刑事诉讼法以及20多个补充规定；关于民事责任，制定了民法通则和民事诉讼法；对于行政责任，我们已有行政诉讼法。行政处罚法的制定对完善我国行政法律建设是非常重要的。

四、保护公民、法人或者其他组织的合法权益是“两保障”的另一项保障。本法严格规定行政处罚的创设权和行使行政处罚的主体资格，从法律制度上防范行政机关的侵权行为，以避免有些行政执法人员用手中的处罚权做交易，以权谋私。

第二条 行政处罚的设定和实施，适用本法。

【释义】 本条是对行政处罚的设定和实施的法定原则的规定。

一、行政处罚的设定权是国家立法权中的一项重要内容。采取严格慎重的法定原则，即法无明文规定的，不处罚。

行政处罚按其性质划分，大体可以分为四类：一是涉及人身权利的人身自由罚；二是吊销许可证或营业执照、责令停产停业等的行为罚；三是罚款、没收非法财产等财产罚；四是警告、通报批评等申诫罚。

我国设定行政处罚权的立法原则：第一，要符合我国的立法体制；第二，要区别各类行政处罚的不同情况，区别对待；第三，根据法制原则来规范，对现行某些不规范的做法要适当改变，又要考虑我国法制建设的实际情况。根据以上原则，本法对行政处罚的设定权作出了明确规定，并在本条强调了行政处罚的设定权由本法统一调整，采取法定原则。

本法规定的处罚设定权可以概括为：法律可以设定各种类型的行政处罚权；行政法规可以设定除限制人身自由以外的各类行政处罚；地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。

二、行政处罚的实施要依本法的规定。

实施处罚涉及两个问题，一是实施的主体，一是实施的行为或实施的原则和程序。即：

1．不是所有的行政机关都有行政处罚权，哪些行政机关有行政处罚权，由法律和行政法规规定。对此应注意一点，执法主体应是国家行政机关，但又不都是行政机关，法律开了一个小口子，规定了授权和委托，但有限制性规定；

2．行政机关只能对自己主管业务范围内的违反行政管理秩序的行为给以行政处罚；

3．每个行政机关有权给予什么种类的行政处罚，依法律、法规的规定。对此法律也作了具体规定。

第三条

公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。

没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。

【释义】 本条两款是对实施行政处罚要有法定依据，无法定依据不得处罚的原则的规定。

一、关于行政处罚的适用范围要注意三个方面的问题：

第一，主体适用对象应包括公民、法人或者其他组织。也就是说，既包括个人也包括各种组织形式的单位；

第二，要具有违反行政管理秩序的行为。即这种行为是客观存在的、有事实的侵犯行政管理秩序的违法行为；

第三，应当给予行政处罚的。其含义在于，违反行政管理秩序的行为，并非全部都应给予行政处罚，应区分不同情况根据法律的规定给予不同的处理。如果有的违反行政管理秩序的行为十分严重，构成犯罪的，就应根据刑法的规定处罚，而不适用行政处罚；有些极轻微违反了行政管理秩序的行为构不成本法规定的应予处罚的标准的．则不应给予行政处罚。

二、行政机关实施行政处罚不是任意性的，而是有法律限定的。

为了保护公民的合法权益，使行政处罚规范化，法律规定：

1．只有法律、行政法规、地方性法规或者规章规定给予行政处罚的，才能依法给予行政处罚；

2．只能是行政机关依照本法的规定实施，本法没规定有权实施行政处罚的行政机关则不能实施处罚；

3．实施行政处罚要依照本法所规定的程序实施，不能违反法定的程序。

三、本条第二款是对法定原则的强调。

第四条

行政处罚遵循公正、公开的原则。

设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。

【释义】 本条是对行政处罚应遵循的原则的规定。

一、必须遵循公正、公开的原则。

公正，是指行政机关在处罚中对受罚者用同一尺度平等对待。公正原则主要表现在： 1．行政处罚以事实为依据，以法律为准绳，法律面前人人平等； 2．实行回避制度，包括执法人员自行请示回避和行政管理相对人申请回避3．处罚程序适宜。行政处罚规定普通程序和简易程序，简易程序的适用也要严格按法律、法规规定的条件进行；

4．行政处罚作出以前要通知被处罚人将要作出的内容、理由以及提出意见的途径、方式和期限，以便使其有陈述意见、提出反证等参与的机会； 5．现场勘查、物品检验要通知当事人及利害关系人到场； 6．职权分立。事实的调查和作出处罚决定分立，复议、申诉受理与作出处罚决定分立，处罚决定与处罚执行分立。

公开，是指行政机关对于有关行政处罚的法律规范、执法人员身份、主要事实根据等与行政处罚有关的情况，除可能危害公共利益或者损害其他公民或者组织的合法权益并由法律、法规特别规定的以外，都应向当事人公开。公开原则在行政处罚上的主要表现是：

(1)法的公开。有关行政处罚的法律、行政法规、地方性法规、部门规章及政府规章等规范性文件都要以适当途径公开，使行政管理相对人有了解的可能；

(2)执法人员的身份公开。执行调查、处罚送达、执行等职务的执法人员必须出示证件或者佩带标志。受委托执行行政处罚职务的，要出示委托证明；

(3)有关文书，除法律、法规规定限制的以外，允许当事人及利害关系人阅览、摘记及复制；

(4)案例公开，行政处罚形成的案例以一定形式和途径公开发表。

二、必须以事实为依据。这种事实必须是客观存在，并且是已经发生的行为，不能以“可能是”而进行处罚。没有违法事实的，不得给予处罚。

三、与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。就是说罚要当罚，防止滥罚。实施处罚要综合衡定以下因素： 1．违法行为的事实是否该罚； 2．其性质如何，是否属于行政处罚的范畴； 3．情节怎样，区别出是否有情节严重应该给予刑事处罚的行为，或情节轻微不够行政处罚的； 4．社会危害程度怎样，是严重危害社会还是对社会无大危害。

四、本条第三款是对公正、公开原则的进一步强调和具体化。根据人大代表的意见，法律补充规定了本条第三款，强调对于违法行为给予行政处罚的规定，必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据，如遇此种不公布规定而给予行政处罚的情况，公民、法人或者其他组织可以拒绝接受处罚，也可以以此条为依据对这种处罚行为提起诉讼。本法具体规定了告知制度、当事人的陈述和申辩、缺席听证制度等等。

第五条 实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。

【释义】 本条是对坚持处罚与教育相结合的原则的规定。

设定行政处罚，不仅仅是惩罚违法者，并通过惩罚防止其再次违法，而且是寓教育于惩罚之中，使违法者通过处罚受到教育，自觉遵守法律秩序，同时也教育他人维护法律，提高法制观念。

本法不仅在本条规定了处罚与教育相结合的原则，而且在其他法律条文中为贯彻这一原则具体规定了告知。通过告知，可以使当事人受到法制的教育。此外，听证制度也是进行法制宣传和教育的一种很好的形式，在听证过程中通过陈述事实、列举证据、援引法律，给各方面人员都留下深刻印象，从中受到教育。和申辩、缺席听证制度等等。

第六条 公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。

【释义】 本条是对受到行政处罚者的权利的规定。

为了保障当事人的合法权益，法律规定了受到行政处罚者的各项权利，包括行政处罚行使之中和行政处罚之后，主要有：

一、陈述和申辩权。陈述是指行为人为自己的行为进行客观的说明和介绍的一种行为；申辩，是指当事人为自己的行为申述理由和辩解的行为。这是当事人在行政处罚之中所享有的一项权利。为了从行政执法程序上保障当事人的权益，法律规定公民、法人或者其他组织在行政机关给予行政处罚时，依本法的规定，有权就行政机关拟对自己的处罚和自己的行为进行陈述和申辩，证明自己没有违法事实的存

在，行政机关要严格遵守法律的规定，保证当事人陈述和申辩权的行使。不仅如此，行政机关在行使行政处罚之前要明确告知当事人违法的事实、将给予的处罚的理由和依据，使当事人有条件和可能为自己的行为进行陈述和申辩。

二、申请行政复议或提起行政诉讼权。这是当事人在受到行政处罚之后所依法享有的一项权利。行政复议是指行政机关经当事人或有关单位提出申请或请求后，对已做出的行政处罚决定进行重新审查的一种行为；行政诉讼是指当事人受到国家行政机关的处罚之后不服，直接向人民法院提起诉讼，或经向原处分机关的直接上级机关提出复议后，对其作出的决定仍有不服的，向人民法院提出诉讼，请求撤销或者变更原处分或决定的行为。

行政复议是行政机关内部自上而下的一种法制监督。具有强制性和权威性。对于提出复议的案件，复议机关要对其具体行政行为是否合法和适当进行审查，对于具体行政行为明显不当的，可以变更。

法律给予当事人以选择权，可以选择司法监督程序，即不服行政机关的处罚，可以直接向人民法院提起行政诉讼，或者经行政复议后，对复议决定不服的，也可向人民法院提起诉讼。

三、要求行政赔偿权。这是行政处罚之后已认定行政处罚是错误，而对当事人进行行政救济的一项措施。行政赔偿是指行政机关在执行行政职务，进行行政处罚时，违法侵害了公民的合法权利时，国家对于受害人所给予一定赔偿的行为。

行政赔偿有以下涵义：

1．行政赔偿责任的形式是赔偿，即恢复原状或金钱赔偿，行政赔偿责任是行政侵权责任的一种。

2．行政赔偿是国家责任的一种；国家责任是指国家根据国际法或国内法对自己的行为应承担的法律后果。国家责任分国际责任和国内责任两种，国内责任即国家对其公民应负的责任，可分为国家立法损害责任、国家行政侵权责任、国家司法损害责任与国家民事责任四种。行政侵权赔偿责任，只是国家责任中的一种形式，是国家对行政侵权行为所负的赔偿责任。

3．行政赔偿产生的原因是行政行为侵权。实施侵权行为主体可能是行政机关及其工作人员，也可能是被授权为某种行政行为的组织或个人。

4．行政赔偿与行政补偿不同。行政赔偿通常是由行政机关及其工作人员(包括行政机关工作人员和受委托从事公务的人员)的违法或不当行为所引起的，而行政补偿则是由于行政机关及其工作人员的合法行为所引起的。公民、法人或者其他组织认为行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法取得赔偿。

但行使这项权利时应注意：

(1)这种赔偿的请求，是当事人就行政机关执行行政处罚而产生的，如果不是行政机关执行处罚则不能提起。

(2)这种处罚是国家行政机关代表国家执行公务的行为(不能是私人行为)。

(3)这种执行行政处罚的行为确实给当事人造成损害了。

(4)这种赔偿是由国家对受害人进行赔偿的。

能否给予当事人赔偿，要通过法定程序，由上级行政机关或人民法院在查明事实的基础上做出裁定。

第七条 公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。

违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。

【释义】 本条是对违法行为人所应承担的不同的法律责任的规定。

公民、法人或者其他组织应承担的不同的法律责任可分为：民事责任和刑事责任。

一、关于民事责任的承担。给予行政处罚是当事人因违法而承担的行政处罚的责任，与民事责任属不同的法律责任范畴，但又是同一种违法行为所引起的。受到行政处罚之人同时依法承担民事责任的行为是特定的，即行为人因违法对他人造成损害。但要说明一点，实施行政处罚的主体是行政机关，而民事赔偿责任首先是当事人自己协商解决，可以进行调解，如仍达不成一致意见，可以经法院判决，由司法途径解决。

二、关于刑事责任的承担。给予行政处罚的违法行为，从理论上讲应该是尚不构成犯罪的行为。如果情节、后果严重就构成犯罪了，为了不放纵犯罪，法律规定应当追究其刑事责任。如果在将要进行行政处罚时，已经知道违法行为人的行为构成犯罪了，可以直接移送有关部门起诉，进行刑事处罚，不能以行政处罚代替刑事处罚。反之已经进行过行政处罚的，则仍有可能进行刑事处罚。只是在进行刑事处罚时要考虑已进行过的行政处罚。

此处要将行政处罚后承担刑事责任的行为与行政处罚中的一事不再罚原则区别开来。行政处罚中的一事不再罚原则是指对违法行为人的同一违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的行政处罚。同一事实是指同一个违法行为；同一依据，是指同一法律依据。但实践中往往同一行为违反了不同的法律规定，即产生规范竞合现象。在这种情况下，一般的处理原则是： 1．同一行为违反两个以上法律规范时，应依据不同法律规范分别处罚。2．如果一个行政机关对违法行为人已经给予处罚的，其他行政机关不得再科以同类处罚。3．在给予其他各类的处罚时，可以考虑违法行为人已受到处罚的事实，从轻或者减轻处罚(一事不再罚的原则以后还会详细论述)。

第二章 行政处罚的种类

第八条

行政处罚的种类：(一)警告；

(二)罚款；

(三)没收违法所得、没收非法财物；

(四)责令停产停业；

(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；

(六)行政拘留；

(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。

【释义】 本条是对行政处罚的种类的规定。

本法确定了六种处罚种类：

一、警告。指行政机关对有违法行为的公民、法人或者其他组织提出告诫，使其认识所应负责任的一种处罚。警告一般适用于那些违反行政管理法规较轻微、对社会危害程度不大的行为。一般可当场做出。

二、罚款。指行政机关依法强制违反行政管理法规的行为人(包括法人及其他组织)在一定期限内缴纳一定数量货币的处罚行为。罚款是一种财产罚。罚款是一种适用范围比较广泛的行政罚。为了避免罚款的随意性，行政处罚法对罚款进行了一些限定性的规定。对已经制定的法律、行政法规规定的行政处罚的种类中没有罚款的，地方性法规和规章不能增加规定罚款的处罚。为了避免罚款执行人营私舞弊，法律规定作出罚款决定的机关与收缴罚款的机构分离，罚款必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分。罚款的设定与执行要运用适当，罚与过相当。

三、没收违法所得，没收非法财产。指国家行政机关根据行政管理法规，将行为人的违法所获得的财物或非法财物强制无偿收归国有的一项行政处罚措施。没收是一种较为严厉的财产罚，其执行领域具有一定程度的限定性，只有对那些为谋取非法收入而违反法律法规的公民、法人及组织才可以实行这种财产罚。

四、责令停产停业。指国家行政机关对违反行政管理法规的工商企业或个体经营户，依法在一定期限内剥夺其从事某项生产或经营活动权利的行政处罚，属于行为罚的一种。由于责令停产停业的处罚将直接影响企业的生产与经营利益，因此对比较严重的行政违法行为才适用。

五、暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照。许可证与执照指行政主管机关应公民、法人或其他组织的申请依法颁发的准许申请人从事某种活动的书面文件。是公民、法人或者其他组织享有的某种权利的凭证。暂扣或者吊销许可证、执照是指国家行政机关，对违反行政管理法规的公民、法人或者其他组织依法实行暂时扣留其许可证或执照，剥夺其从事某项生产或经营活动权利的行政处罚。这是一种比责令停产停业更为严厉的一种行为能力罚。因此，只有法律和行政法规能够设定这一处罚。

六、行政拘留。指公安机关对于违反治安管理处罚条例的公民，在短期内限制其人身自由的一种处罚措施，也是治安管理处罚措施中最严厉的一种。行政拘留是限制公民人身自由的一种人身自由罚，也是行政处罚中最严厉的处罚之一。由于其严厉性，因此行政处罚法对于

此种处罚的限制规定也是最严格的，只有法律能够规定涉及公民人身自由的行政拘留罚，其他如行政法规、地方性法规、规章等都不能设定此种处罚。

七、法律、行政法规规定的其他行政处罚。上面所列六种处罚只是行政处罚的基本种类，也是运用得最多的种类。为了防止现有法律和行政法规规定的处罚的遗漏和今后立法中可能出现了新的处罚措施而设定此项。

第九条 法律可以设定各种行政处罚。

限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。

【释义】 本条是法律对于行政处罚的设定权的规定。

设定，是指对一项权力的创设和规定，“设定”不同于“规定”，主要区别在于设定有创新之意。由于行政处罚的设定权首先涉及的是立法权的划分问题，因此各国在行政处罚权的设定上，一般遵循这样几条准则：一是行政处罚的设定权集中在代议机关(立法机关)；二是行政机关设定行政处罚必须有法律明确具体的授权；三是行政机关设定的处罚一般都是程度较轻、影响较小的。本条第二款强调“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定”，这一项特别规定，具有排他性，即除法律以外，其他任何形式的规范性文件都不得规定涉及公民人身自由的行政处罚。人身自由权是公民权利中最基本的一项权利，限制

人身自由是一种相当严厉的处罚，只有法律才可以规定此类处罚，即使是法律规定，也要采取慎重的态度。

第十条 行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。

法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

【释义】 本条是对规定行政法规对于行政处罚的设定权限的规定。

行政法规是由国务院制定的。对于行政法规设定和规定行政处罚权要掌握两点：第一，除限制人身自由的行政处罚以外，行政法规可设定其余各类行政处罚；第二，行政法规规定的行政处罚不能超越已有的法律所规定的行政处罚的范围。本法给予行政法规以行政处罚设定权，但同时给了一定的限制，这种限制包括前面提到的两个方面：

一、关于设定权。行政法规不能设定限制人身自由的行政处罚，这是一项硬性的原则性规定。除这项排除性规定外，行政法规可以设定其余五类处罚。

二、关于规定权。法律对于违法行为已经作出行政处罚规定的，行政法规如果需要，可以对法律作出具体规定。但行政法规关于行政处罚的规定，不能超出原来法律所规定的行为、种类和幅度，也就是说，法律对某些违法行为没有作出吊销许可证处罚的，而仅作出罚款处罚的，行政法规不能另行增加处罚种类；法律已经规定了行政处罚幅度的，行政法规只能在其处罚幅度内规定处罚。

第十一条 地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。

法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

【释义】 本条是对地方性法规对于行政处罚的设定权的规定。

地方性法规是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定和批准的、实施于本地区或某一地区的规范性文件。地方性法规不得同宪法、法律、行政法规相抵触。本条对于地方性法规设定行政处罚权也作了严格的限制性规定。本法对地方性法规的关于行政处罚的设定权作出了两种不同情况的规定：

一、本条第一款规定，地方性法规可以设定除限制人身自由，吊销企业营业执照以外的行政处罚。省级地方人大对本省的特殊问题(如禁放鞭炮、限制养犬等)制定地方性法规，或者在还没有制定法律、行政法规(如计划生育等)时，可以先行制定地方性法规。这种法规可以设定除人身罚和吊销企业执照外的各种行政处罚。如果今后有了全

国性的法律、行政法规，那么就要执行法律、行政法规的规定，对不符合法律、行政法规的规定要进行相应的修改。

二、本条第二款规定已经有了法律、行政法规的，地方性法规可以结合本地具体情况，根据法律、行政法规关于行政处罚的规定，予以具体化。但是，不得超越法律、行政法规关于哪些违法行为应当给予行政处罚，给予什么种类的行政处罚和行政处罚的幅度等的规定。

第十二条 国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。

国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。

【释义】 本条是对国务院各部、委的规章设定行政处罚权的规定。

一、关于规章的规定权，本条第一款规定，国务院部、委的规章可以规定的行政处罚应在法律、行政法规关于行政处罚规定的行为、种类和幅度范围之内。

二、关于规章的设定权，本条第二款规定，无法律、行政法规规定的，规章可以创设的行政处罚只限于警告或者一定数量的罚款。为了规范罚款，罚款的具体限额要报国务院根据不同情况予以规定。对于国务院的一些直属局，如工商、海关、税务、新闻出版、技术监督局等，能否制定规章，从实际看需要，但法律只规定了部、委制定规章。为了解决这一难题，本条规定，这些机构经国务院授权可以适用规章设定行政处罚的规定。

第十三条 省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。

【释义】 本条是对地方政府规章关于行政处罚的设定权的规定。

地方政府规章是指由地方政府制定的规范性文件，只有那些有规章制定权的政府才能制定规章。这里的地方政府规章分为两层，一层是省、自治区、直辖市人民政府制定的规章，另一层是省会市和国务院批准的较大的市制定的规章。地方政府规章与国务院各部、委的规章

在行政处罚设定权上的规定基本是一致的。因此，既要给予地方政府规章一定的行政处罚设定权，又要严格地控制设定权的行使，形成目前的法律规定，即：

关于地方政府规章对于行政处罚的规定权，第一款规定，省、自治区、直辖市政府和省会市以及国务院批准的较大的市政府规定的规章，在不超越法律、行政法规或者地方性法规关于行政处罚规定的行为、种类和幅度内作出行政处罚的具体规定。(参见第十二条的注释)关于地方政府规章的设定权，第二款规定，没有法律、行政法规和地方性法规规定的，属于地方政府创制的规章，对违反行政管理秩序的行为；可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。设定行政处罚的地方政府规章规定的内容不能与法律、行政法规、地方性法规相抵触。为了切实作好监督，规章中规定的罚款限额要由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。

第十四条

除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。

【释义】 本条是对其他规范性文件设定行政处罚的禁止性规定。

我国法制体系或称立法体系是统一的，又是分层次的。法律由全国人民代表大会及其常务委员会制定，行政法规由国务院制定，地方性法规由各省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定，部门规章由国

务院各部、委制定，地方政府规章由各省、自治区、直辖市政府和省会市、较大的市的政府制定。行政法规、地方性法规；规章均不能与法律相抵触。

与这种立法体制相适应，我国法律结构呈多层次框架，其构成为法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章等诸层次。除此之外，还有众多的没有立法权的市、地、县区的规范性文件等。实际情况是越往下的规范性文件越直接关系到广大群众的切身利益，即“越管用”。为了从立法上解决滥处罚这一问题，本法对行政处罚的设定作了非常严格的限定：

一、法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定；(第九条)

二、行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律中对行政处罚有规定的，不能超越其范围；(第十条)

三、地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规已作出行政处罚规定的，不能超越其范围；(第十一条)

四、国务院部、委的规章可以设定警告、一定数量罚款的行政处罚。法律、行政法规已有关于行政处罚规定的，不能超越其范围；(第十二条)

五、省、自治区、直辖市人民政府和省会市、国务院批准的较大的市的政府规章，可以设定警告或一定数量罚款的行政处罚，对法律、行政法规、地方性法规已有行政处罚规定的，则不能超越其规定的范围。(第十三条)

另外，本法还明确写明了禁止性规定，即除以上规定之外，任何非上述机构一律不许在规范性文件中设定行政处罚，否则都属违法。

第三章 行政处罚的实施机关

第十五条 行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。

【释义】 本条是对实施行政处罚主体要求的一般规定。

在一般情况下(例外情况下面讲)，只有有行政处罚权的行政机关才能实施行政处罚；而且要在法定的范围内实施。首先，实施行政处罚的行政机关要具有行政处罚权，这项职权是国家赋予的，有行政处罚权的行政机关是国家法律或行政法规规定的，这些行政机关具有与其管理对象相适应的行政处罚权。其次，行政处罚要在行政机关的法定职权范围内实施，不同的行政机关有不同的职权范围。

第十六条 国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

【释义】 本条是对一个行政机关行使其他行政机关的行政处罚权的规定。

本法规定了一个行政机关可以行使其他行政机关的行政处罚权，当然对这种行政机关的授权要求是十分严格的，要由国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定。另外，本条还强调限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。这样规定是比较严谨的，因为，在我国，限制人身自由的行政处罚权只能属于公安机关，这是保护公民人身权利所必须的。

第十七条

法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。

【释义】 本条是对授权实施行政处罚的规定。

依本条规定，具有管理公共事务职能的组织也可能成为实施行政处罚的主体，但必须要符合一定的条件。首先，该组织必须经过法律、法规授权；其次，该组织具有管理公共事务的职能；第三，法律、法

规授权的具有管理公共事务职能的组织必须在法定职权范围内实施行政处罚。

第十八条

行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。

委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。

【释义】 本条是对委托实施行政处罚的规定。

受委托实施行政处罚的行政机关或组织是对实施行政处罚主体的补充。但是为了防止乱处罚的情况出现，必须要对行政处罚的委托加以限制，本条对进行行政委托的程序及委托机关的责任作了严格规定。

一、行政机关只能将行政处罚权委托给符合本法第十九条规定条件的组织，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。本法第十九条规定：“受委托组织必须符合以下条件：(一)依法成立的管理公共事务的事业组织；(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当

有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”(此条具体内容下面还要讲到)

二、行政机关只能依法在其法定权限内进行委托。行政机关进行委托必须有法律、法规或规章的明文规定。

三、受委托实施行政处罚的组织在委托范围内，以委托的行政机关名义实施行政处罚，委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。委托行政机关对受委托行政机关或者组织实施的行政处罚行为应当负责监督，并对该行为后果承担法律责任。受委托的行政机关实际上是代表委托它的行政机关实施行政处罚，即在委托的权限范围内以委托行政机关的名义实施行政处罚，如果受委托的行政机关或组织违法实施行政处罚权，那么由委托机关承担法律后果。因此委托机关要对受委托机关进行监督，这实际上也是对自身权益的保护。

四、受委托的组织不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。受委托的组织本身并不具有行政处罚权，它行使的行政处罚权是别的行政机关赋予的，它不具有委托权，因此不能再行委托。法定授权与行政机关委托有明显的区别。授权是法律、法规明确授予非行政机关行政处罚权；委托是有行政处罚权的行政机关将其行政处罚权委托给行政机关或者组织行使。依法授权的组织以自己的名义行使行政处罚权；而受委托的行政机关或者组织只能以委托机关，而不能以自己的名义独立行使行政处罚权，这是委托与法定授权的根本区别之所

在。

第十九条

受委托组织必须符合以下条件：

(一)依法成立的管理公共事务的事业组织；

(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；

(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

【释义】 本条是对受委托组织的资格条件的规定。

一、受委托组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织。所谓事业组织是相对企业单位而言，一般是指为国家社会创造或改善生产条件，从事为工农业生产服务活动，为满足人民教育、卫生等事业需要而设立的不以营利为目的的单位。本条规定的事业组织应是具有管理公共事务职能的组织。

二、必须具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。被委托的组织必须拥有熟悉有关的法律、法规、规章和有关业务的工作人员。这样方能严谨有效地实施行政处罚。

三、对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或技术鉴定。受委托组织应当具有相应的技术检查或技术鉴定的条件，即必须具有技术检查或技术鉴定的设备和水平等等。这是委托与法定授权的根本区别之所在。

第四章 行政处罚的管辖与适用

第二十条 行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。

【释义】 本条是对行政处罚地域管辖的规定。

地域管辖，也称区域管辖或属地管辖，是指同级人民政府之间横向划分其和其所属部门(含其他有处罚权的机关或组织)在各管辖区内实施行政处罚的权限分工。简单讲，就是行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。

违法行为地包括违法行为着手地、经过地、实施(发生)地和危害结果发生地。受处罚行为的核心要件是违法。违法行为发现地的行政机关都有管辖权，一般应由最先发现违法行为的行政机关管辖。

一、从行政处罚的目的来看，行政处罚是以行为事实的发生为依据的。行政处罚的目的是实现行政管理秩序，即对被破坏了的(关系、过程、财产等)迅速予以恢复，对良好的予以维持并加以促进，使其发展。这些都必须通过对违法行为实施制裁，对合法行为予以保护、鼓励来实现。

二、从受处罚行为的性质来看，行政处罚的管辖应以行为发生地为依据。受处罚行为的性质，严格来讲，属于侵权行为的范畴。对侵

权行为的处理，一般都采取属地主义原则。因此，行政处罚法也规定了行政处罚管辖的属地原则。

三、行政处罚管辖的效率原则，也要求行政处罚的地域管辖，应根据行为发生地来确定。

行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。(一)管辖的区域要适中。(二)管辖与机构设置相适应。(三)与我国行政机关的实际分工有关。只有那些依法代表国家与公民、法人和其他组织发生行政上法律关系，并依法获得行政处罚权，代表国家在某一领域实施行政处罚的行政机关，才能成为行政处罚的主体，也只有这些具有行政处罚主体资格的行政机关，才能获得行政处罚管辖权。同时，为了防止出现管辖空白，本法规定，如果法律、行政法规有特别规定的，按特别规定管辖。

第二十一条 对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。

【释义】 本条是对行政处罚的指定管辖的规定。

指定管辖是指上级行政机关以决定的方式指定下一级行政机关对某一行政处罚行使管辖权。指定管辖实际上也是赋予行政机关在处罚管辖上一定的自由裁量权，以适应各种错综复杂的处罚情况。

条文中所说的“管辖发生争议”是指两个以上的行政机关在实施某一处罚上，发生互相推诿或者互相争夺管辖权，经各方协商达不成协议等现象。凡是通过双方努力能够解决的争议，争议各方就应该积极努力加以解决。如果因某些原因解决不了的，就应当报请共同的上一级行政机关，由上一级行政机关指定一个行政机关管辖。共同上一级行政机关，因发生争议各方的关系不同而不同。第一，如果争议各方是同一政府所属的两个以上行政机关，那么，行使指定管辖权的机关就是本级人民政府。第二，如果争议各方是不同级政府所属的两个以上行政机关，那么行使指定管辖权的机关就是争议各方中级别最高的行政机关所属的人民政府。第三，如果争议各方是两个以上人民政府，那么行使指定管辖权的机关就是这些政府的共同上一级人民政府。另外，需要作一下说明的是，上级行政机关指定下一级行政机关对某一处罚行使管辖权，是一种具有法律效力的行政行为。因此，上级机关行使指定权时，要依法作出指定决定，制作指定决定书。否则，难以分清指定者与被指定者的责任，也使被指定者行使管辖权时，失去法定依据。

第二十二条

违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。

【释义】 本条是对移送管辖的规定。

本条规定的移送管辖是指无管辖权的行政机关将案件移送到有管辖权的司法机关处理。违法行为如果构成犯罪，根据刑事优先原则，应首先追究行为人的刑事责任，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任，不能以罚代刑。这样，有利于实现刑罚的功能，有效地打击犯罪。从概念上来讲，行政违法行为是行政管理相对人所实施的违反行政法律规范而依法应当追究行政法律责任的行为。刑事违法行为是行为人实施的违反刑事法律规定而依法应当追究刑事责任的行为。根据《中华人民共和国刑法》第十条的规定，“一切危害国家主权和领土完整，危害无产阶级专政制度，破坏社会主义革命和社会主义建设，破坏社会秩序，侵犯全民所有的财产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的合法财产，侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及其他危害社会的行为，依照法律应当受刑罚处罚的，都是犯罪”。在具体的执法实践过程中，界定行政违法与犯罪主要看该行为是触犯了刑事法律的规定，还是违反了行政法律法规。

第二十三条

行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。

【释义】 本条是对行政处罚补救功能的规定。

行政处罚的补救性功能，主要是通过阻止、矫正行政违法行为，责令违法当事人改正违法行为，恢复被侵害的管理秩序而体现的。责令当事人改正或者限期改正违法行为，是指行政机关要求违法当事人作为或不作为，使其中止违法行为，令违法当事人履行其应当履行的义务，或者以其他方式达到与履行义务相当的状态。行政处罚的目的之一是着眼于行为人的未来行为，并不只是已存在的违法行为。行政违法行为侵犯了国家管理秩序，损害了公民、法人和其他组织的权利，行政机关以国家强制力为手段，对违法行为当事人处以行政处罚。因此，行政处罚是一种手段，是为了预防破坏社会秩序和公共利益行为的再次发生。

第二十四条 对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

【释义】 本条是对行政处罚的一事不再罚原则的规定。

一事不再罚是行政处罚的重要原则之—。一事不再罚原则是指对违法当事人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上的行政处罚。同一事实和同一理由是一事不再罚原则的共同要件，二者缺一不可。同一事实是指同一个违法行为，即从其构成要件上，只符合一个违法行为的特征。同一理由是指同一法律依据。坚持一事不再罚原则，应当把握两个要点：第一是，同一违法行为已经受到

行政处罚，不应根据同一法律依据再受处罚；第二是，不同的行政机关不得以同一事实和同一理由，再给予同一违法行为行政处罚。为此，要明确一个问题，一事不再罚与并处和不同机关对同一违法行为进行不同的处罚是几个不同的概念。并处是同一机关对同一违法行为给予不同形式的处罚，这是法律、法规和规章所允许的。同一法律规范规定不同行政机关对同一违法行为有处罚权，亦是合法的。坚持一事不再罚原则，既要防止重复处罚、多头处罚，又要防止对这一原则作扩大解释，使违法者逃脱应受的处罚。罚款是行政机关强制违法当事人承担金钱给付义务，在一定期限内交纳一定数额钱款的处罚形式。本条规定的对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上的罚款的行政处罚，对限制行政机关的随意性，限制和杜绝乱罚款、滥罚款现象，做到公正处罚，使违法行为与行政处罚相适应，保护当事人的合法权益，都具有很大作用。不同法律规范对同一领域的社会关系进行交叉调整，造成同一行为违反不同法律规范的情形。这种现象在理论上称为规范竞合。对于规范竞合，刑法中适用特别法优于普通法的原则。从规范竞合这一法律现象出现的原因看，刑法和行政处罚法领域的规范竞合具有共同性，在处罚的适用上，也应该具有相通之处。但是，与刑法不同的是，行政处罚法所设定的罚种之间不像刑法罚种那样具有明显轻重不同的等级顺序。本条的具体规定，采取了对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，将罚款这一处罚形式确立在一事不再罚的“罚”范围内。而如果其他法律规范规定了其它形式的处罚，则可以作出相应的处罚。

第二十五条

不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。

【释义】 本条是对责任年龄的规定。

责任年龄是指行为人对自己的违法行为负法律责任必须达到的年龄。根据《中华人民共和国宪法》第三十四条、《中华人民共和国未成年人保护法》第二条、《中华人民共和国民法通则》的相关规定，本法规定，十四周岁到十八周岁的公民属于限制行政责任时期，十四周岁以下属于无行政责任能力时期。不满十四周岁的人，尚不具备行政责任能力，所以，不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令其监护人加以管教。《中华人民共和国治安管理处罚条例》第九条、《中华人民共和国刑法》都有相关规定。条文中所说的“监护人”是指对未成年人的人身、财产以及其他一切合法权益，依法予以监督与保护的人。《中华人民共和国民法通则》第十六条对此有明确规定。只有在不存在上一项中规定的监护人，或者所规定的监护人没有监护能力的情况下，下一项中的人才有资格成为实际的法定监护人。如果几个顺序的监护人都不存在或者都没有监护能力时，“由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或

者民政部门担任监护人。” 已满十四周岁不满十八周岁的人，具有限制行政责任能力。这一年龄阶段的人，虽然已具有一定的识别能力，可以对自己的某些行为负责，但毕竞社会知识缺乏，还不具有完全辨认和控制自己的能力，不能完全预见自己的行为可能对社会发生危害的结果，也不能完全理解自己的行为的法律后果，所以，已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。《中华人民共和国治安管理处罚条例》第九条、《中华人民共和国刑法》第十四条都有相关规定。行政处罚原则之一——处罚与教育相结合原则，说明行政处罚不是目的，而是一种手段。应当把处罚的手段与教育的手段结合起来，保障法律的实施，防止违法和犯罪，维护安定团结的社会局面。

第二十六条

精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。

【释义】 本条是对责任能力的规定。

精神病人有违法行为，不予行政处罚的规定，是以精神病人在行为时的无责任能力状态为根据的。无责任能力状态，是指精神病思者在精神病发作时，他的正常的精神活动发生了紊乱现象，因而不能辨认或者控制自己的行为。这是法律规定精神病人对自己的违法行为不负行政责任的理由。《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十条、《中华人民共和国刑法》第十五条对此作了明确规定。间歇性精神病人在实施违法行为时，如果精神是正常的，没有丧失辨认或控制自己行为的能力，应当给予行政处罚。《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十条、《中华人民共和国刑法》第十五条都有相关规定。在处理精神病人，特别是间歇性精神病人实施的行政违法行为案件时，必须请有关人员进行科学鉴定，并进行认真细致的调查研究，全面了解行为人的各方面情况，特别是实施违法行为前后的精神状态。只有确定违法当事人在实施违法行为时确实处于精神病状态，而且，由于这种病症而不能辨认或者不能控制自己的行为，才能认定为无责任能力，应当责令其监护人严加看管和治疗。条文中所说的“监护人”是指对精神病人的人身、财产以及其他一切合法权益，依法予以监督与保护的人。《中华人民共和国民法通则》第十七条有明确界定。规定中的各个顺序，是在法定的上一顺序的监护人不存在或者不具有监护能力的情况下，方可确认下一顺序的监护人为法定监护人。“对担任监护人有争议的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。”如果规定的几个顺序的监护人均不存在或者均无监护能力，“由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”监护人履行监护职责，不仅是对被监护人应尽的义务，也是为了维护正常的社会秩序，对国家和社会应尽的义务。《中华人民共和国民法通则》第一百三十三条作了具体规定。

第二十七条

当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的；(二)受他人胁迫有违法行为的；(三)配合行政机关查处违法行为有么功表现的；(四)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

【释义】 本条是对从轻、减轻或者不予行政处罚的规定。

从轻处罚是指在法定处罚范围内对当事人适用较轻的处罚或者较少的罚款。例如，《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十一条的规定。减轻处罚是指在法定处罚范围内对当事人适用较轻处罚种类。例如，《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十二条的规定。不予处罚是指对当事人作有违法行为的宣告，但免除其行政处罚。从轻、减轻或者不予行政处罚的规定，实际上是赋予行政机关一定的自由裁量的权力，便于行政机关灵活地运用自己的权力。自由裁量权是指法律赋予行政机关根据具体情况，自行决定实施的一种权力。行政机关在具体运用这一权力时，必须遵循行政处罚的公正原则以及行政处罚与违法行为相适应原则。所谓公正原则，就是公平正直、没有偏私，要求行政机关对违法当事人公正对待，一视同仁，体现法律面前人人平等的社会主义法制原则。所谓行政处罚与违法行为相适应原则，就是指行政处罚必须与当事人的违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相适应，轻重有度。条文中所说的几种从轻或

者减轻行政处罚的情形中，“主动消除或者减轻违法行为危害后果的”：这里的关键是“主动”，是违法当事人对实施违法行为的补救，是从主观积极的角度来消除或者减轻违法行为的危害后果。“受他人胁迫有违法行为的”：是指在现实生活中，有些人实施违法行为是由于某种原因而受到一定程度的威**或者强制。这些人从主观上看是不完全愿意实施违法行为的，客观上在违法过程中所起的作用也较小。“配合行政机关查处违法行为有立功表现的”：这种情况是当事人以实际行动对违法行为予以补救的最积极的体现。配合行政机关查处违法行为，包括揭发检举违法行为，向行政机关主动提供材料和案件线索，积极做有关当事人的工作，使行政机关的查处工作进展顺利、效果明显。“其他依法从轻或者减轻行政处罚的”：行政违法行为的形式和种类繁多，从轻或者减轻行政处罚的情节也很复杂，不可能在法中全部罗列详尽，除上述三种适用倩节外，还有其他依法可以从轻或者减轻的情节。条文中所说的不予行政处罚的情形是“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果”。在这里，违法行为轻微、及时纠正与没有造成危害后果是统一的，不可分割的。

第二十八条

违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。

【释义】 本条是对行政处罚与刑罚合并适用的规定。

条文中所说的拘役，是指短期剥夺犯罪分子的人身自由，就近强制进行劳动改造的刑罚方法。拘役的期限为十五日以上，六个月以下。数罪并罚时，拘役最高不超过一年。有期徒刑，是指剥夺犯罪分子一定期限的人身自由，并实行强制劳动改造的刑罚方法。有期徒刑的期限为六个月以上，十五年以下。数罪并罚或者无期徒刑减为有期徒刑时，有期徒刑最高不超过二十年。行政拘留，是指行政机关短期剥夺或者限制行政违法当事人人身自由的处罚方法。《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定的拘留期限为一日以上，十五日以下。行政处罚与刑罚合并适用，是当行政处罚与刑罚发生竞合时的解决办法。所谓行政处罚与刑罚竞合，是指同一违法行为同时触犯了刑法和行政处罚规范。如果出现行政处罚与刑罚的适用范围竞合的问题，其具体规则是：行政机关受理某一案件时，如果无法判断违法行为是否构成犯罪，可以先行适用行政处罚。当发现违法行为已构成犯罪时，应及时追究当事人的刑事责任，将案件移送到人民法院。当人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。《中华人民共和国刑法》第一百一十六条的规定就是行政处罚与刑罚合并适用的一个典型例子。在行政处罚与刑罚所剥夺的权益的性质或者所指向的对象物相同的情况下，允许刑罚吸收行政处罚。此外均可合并适用。行政机关已经适用了人身罚和财产罚，该行政处罚应折抵相应刑罚。对此，最高人民法院曾经作过司法解释。如1957年最高人民法院《关于行政拘留日期应否折抵刑期等问题的批复》中讲到，“关于人民检察院或被害人对因违警行为而受过行政拘留处分的人又向人民法院提起公诉或自诉的，如果被告人的行为构成犯罪，应予处刑的，法院应予受理。如果被告人被判处刑罚的犯罪行为和以前受行政拘留处分的行为系同一行为，其被拘留的日期，应予折抵刑期；如果被判处刑罚的是另一犯罪行为，则其被拘留的日期当然不应折抵刑期。”

第二十九条

违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

【释义】 本条是对行政处罚追责时效的规定。

行政处罚追责时效是指行政机关追究违法行为当事人的行政法律责任的法定有效期限。违法行为已经超过追责时效期限的，不再追究行政法律责任。本条第一款具体规定了行政处罚的追责时效为二年。同时，针对某些特殊形式的行政违法案件，本法规定，如果其他法律对时效有特殊规定的，依其它法律规定的时效执行。例如，《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十八条的规定。本条第二款明

确了追责时效的起算方法。这里所指的“违法行为发生之日”，即指违法行为停止之日。所谓“违法行为有连续或者继续状态的”，就是指连续行政违法行为或继续违法行为。连续违法行为是指同一违法当事人连续两次或两次以上实施性质相同的违法行为。继续违法行为是指同一违法当事人在一定时间内所实施的处于继续状态的违法行为。行政处罚法 第5章 第30节

第五章

行政处罚的决定

第三十条 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。

【释义】 本条是对行政机关给予行政处罚应当首先查明事实的规定。

一、违法行为，是指违反法律、行政法规、地方性法规或者规章的行为。只有行为人作出了违法行为，并且，对该违法行为依法应当给予行政处罚的，行政机关才能依法对其作出相应的行政处罚。

二、违法事实，是指行为人违反行政管理秩序的事实，包括行为人的具体违法行为，以及其违法行为的性质、情节和社会危害程度等方面的重要事实。只有违法事实清楚，证据确凿的，行政机关才能对行为人给予行政处罚；行为人的违法事实没有查清或者证据不足的，行政机关不能作出行政处罚决定。

第三十一条 行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。

【释义】 本条是对告知程序的规定。

告知程序是行政处罚的必经程序。“告知”，对于当事人来说，是其法定的权利；而对于行政机关来说，则是其法定的义务。实施行政处罚，无论是适用简易程序，还是适用一般程序，如果行政机关未依法履行告知程序即作出行政处罚的决定，就违反了本法规定。行政机关履行告知义务，必须是在作出行政处罚决定之前，这是保障当事人享有的告知权利的需要。如果行政机关在作出行政处罚决定之后才予以告知，则属于违反了法定程序。告知的内容包括：告知当事人其违法事实、对其给予行政处罚的理由和所依据的法律、法规；告知当事人其依法享有的陈述、申辩、申请复议、提起诉讼、请求行政赔偿等权利。行政处罚法第六条已明确规定了公民、法人或者其他组织的权利。

第三十二条

当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。

【释义】 本条是对当事人陈述权和申辩权的规定。

陈述，是指当事人表明自己的意见和看法，提出自己的主张和证据。申辩，是指当事人进行解释、辩解，反驳对自己不利的意见和证据。行政机关实施行政处罚的过程中，无论是适用简易程序，还是适用一般程序，当事人都享有陈述权和申辩权。从当事人的角度讲，陈述和申辩是行政处罚法规定的当事人所享有的重要权利，当事人有权为自己的行为作出陈述、说明、解释和辩解；从行政机关的角度讲，听取当事人的陈述和申辩，是行政处罚法规定的其必须履行的法定义务，在当事人未明确表示放弃此项权利的情况下，未经当事人陈述和申辩，行政机关不应给予当事人任何种类的行政处罚。当事人提出的事实、理由和证据，包括其没有违法的行为，不应受到行政处罚的事实、理由和证据，也包括其违法行为情节较轻，应受较轻的处罚的事实、理由和证据。

第三十三条 违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。

【释义】 本条是对执法人员当场作出行政处罚决定的规定。

符合以下条件的，行政机关执法人员才能当场作出行政处罚决定：

一、违法事实确凿。是指当事人确有违法事实，换句话说，就是能够证明当事人具有违法行为的证据确实清楚、充分。违法事实没有查清的，不能给予行政处罚。

二、有法定依据。是指有法律、行政法规、地方性法规和规章作为行政处罚的依据。没有法定依据的行政处罚无效。

三、符合本法规定的行政处罚的种类和幅度。本法规定可以当场作出决定的行政处罚的种类是：罚款和警告。并且，当场作出决定的行政处罚还必须符合本法规定的幅度，即：对公民处以的罚款数额必须在五十元以下，对法人或者其他组织处以的罚款数额必须在一干元以下。警告、五十元以下罚款(对公民作出的)、一千元以下罚款(对法人或者其他组织作出的)，是处罚程度较轻的一类行政处罚。对于这一类行政处罚，在当事人的违法事实确凿并有法定依据的前提下，行政机关执法人员可以当场作出，而不必依一般程序作出。依照简易程序作出的行政处罚决定是由行政机关的执法人员当场作出的，这一点与一般程序不同，在一般程序中，行政处罚决定是经调查程序后由行政机关负责人或者其集体经审查后作出的。但必须明确的是，不论是行政机关执法人员当场作出行政处罚决定，还是行政机

关负责人或者其集体作出行政处罚决定，都是以该行政机关的名义作出行政处罚决定的；其都是在代表该行政机关行使着法定的行政管理职权，而不是以行政机关执法人员或者负责人个人的名义作出的行政处罚决定。

第三十四条 执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章。执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属行政机关备案。

【释义】 本条是对执法人员当场作出行政处罚决定时所必须履行的法定手续的规定。

一、表明执法身份。即通常所说的“亮证”处罚。了解执法人员的执法身份，是当事人应有的权利；当其对当事人当场作出行政处罚决定时，必须向当事人出示其合法的执法证件，表明其执法身份。执法证件中，应当载明其所代表的行政机关的名称及该执法人员所任职务等内容。

二、填写并交付行政处罚决定书。行政处罚决定书是行政机关出具的、载明该行政机关对当事人依法给予的行政处罚的有关内容的法律文书。行政处罚决定书是被处罚人依法申请行政复议或者

提起行政诉讼的法律上的依据。得到行政处罚决定书，也是当事人应有的权利。

三、行政处罚决定书中所必须载明的事项。包括：当事人的违法行为、作出行政处罚所依据的规范性文件、罚款数额、时间、地点以及作出行政处罚的行政机关的名称。执法人员应当在行政处罚决定书上签名或者盖章。

四、执法人员当场作出行政处罚决定后，必须依法向其所在的行政机关备案。执法人员是代表其所在的行政机关履行行政管理职权的，行政机关对其工作人员负有监督的职责。

第三十五条

当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

【释义】 本条是对当事人对当场作出的行政处罚决定不服，有权申请复议或者提起诉讼的规定。

如果当事人对当场作出的行政处罚决定不服，其有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。关于申请行政复议或者提起行政诉讼的有关规定，将在第四十五条的释义中作介绍。

第三十六条

除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。

【释义】 本条是对调查程序的规定。

除当场作出行政处罚的以外，在作出行政处罚决定之前，都必须经过调查程序。前已论述，行政机关给予行政处罚，必须查明事实，以事实为根据。这里的事实，包括行为人的行为违法的事实，以及其违法行为的性质、情节和社会危害程度等方面的事实。调查的目的，就是为了查清这些违法事实，获得有关证据。

第三十七条 行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。

【释义】 本条是对调查程序中的执法手段及相关人员的义务的规定。

第四篇：中华人民共和国行政诉讼法(释义)

中华人民共和国行政诉讼法 释义

（逐条解读）

(1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，1990年10月1日起施行；根据2014年11月1日《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》修订，自2015年5月1日起施行)前言：修正后的行诉法共103条，比旧法的75条多出28条，在管辖、起诉期限、第三人、诉讼类型、申请再审等许多方面均有新规，变动较大。可以预见：新法施行后，①复议机关为避免做共同被告，将会慎重作出维持原行政行为的复议决定。加上行政复议是父审子，且程序简便。因此，越来越多的告官之民及其委托代理人，将先向复议机关尤其是地方政府的复议机构申请解决行政争议。②复议机关尤其是地方政府复议机构的工作量将大增，办案质量会有质的变化。③中院一审的行政案件数将有所增加（主要是土地行政登记案件）。众多低院的行政审判工作将逐渐被集中到其他低院，只剩非诉审查工作。诉权保护及办案质量将会有较大的变化。④官官相护的丑恶现象将有所改变，行政律师和法律工作者将大有可为。以下蓝字部分是@阿些和 对新规的解读（将不断更新），以实务为视角。新法条文取自何海波教授的重排版，感谢。

目录 第一章总则 第二章受案范围 第三章管辖 第四章诉讼参加人 第五章证据 第六章起诉和受理 第七章审理和判决 第一节一般规定 第二节第一审普通程序 第三节简易程序 第四节第二审程序 第五节审判监督程序 第八章执行 第九章涉外行政诉讼 第十章附则 第一章 总则

第一条 为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。

解读：本条是关于【立法目的】的规定。本条将旧规“为保证人民法院正确、及时审理行政案件”中的“正确”审理改为“公正”审理，契合法院的工作主题；删除旧规“维护和监督行政机关依法行使行政职权”中的“维护”，又彰显“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立场，故很 ［赞］。但本条“解决行政争议”和第61条的规定，是要行政法官兼做民事法官和行政执法官的节奏，对行政法官的要求很高甚至苛刻，似乎弄巧成拙（如在解决行政裁决中的权属争议时，越俎代庖的行政法官往往无能为力），有待高法作出符合审判工作实际的解释。

第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。解读：本款是所谓的【起诉的“认为”标准】。一个行政起诉是否被法院受理，其实，起诉人的“认为”并不重要，重要的是“依照本法”。所谓“依照本法”，主要是指以下四项：①所诉行政行为是可诉的行政行为；②起诉人与该行为有利害关系；③起诉未逾起诉期限；④诉讼请求合乎规范的要求。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

解读：本条也即本法所称的【行政行为】，是指具体行政行为、行政事实行为二种。具体行政行为无确切的定义，亲们记住该行为与抽象行政行为相对即可。另一个与具体行政行为相对的行政行为，是行政事实行为，如城管打人行为。需要说明的是：打人的城管，构得上刑事立案标准的，受刑事追诉；构不上刑事立案标准的，免受行政处罚，但应受党纪和行政处分。

“行政机关和行政机关工作人员”、“法律、法规、规章授权的组织”作出的行政行为，可简称为行政主体作出的行政行为。

值得一说的是：①行政机关对行政赔偿申请或请求，所作的受理或处理行为或不作为，皆不属于可诉的行政行为。②学会、协会等自治组织的管理行为，是否已纳入本条“行政行为”的范围，有待高法解释。但从信春鹰副主任在“全国法院新行政诉讼法视频培训班”上的讲课内容看，似乎已纳入。故不妨一诉。（注：以下将某人在“全国法院新行政诉讼法视频培训班”上的讲课，简称为某人讲课）

第三条 人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。

行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

解读：本条规定的【诉权保护】尽管是常识性的宣示，也很 ［赞］。因为法院依法应予受理却强词夺理不予受理或违法驳回起诉的现象，以及不立案、不裁定、不收材料的“三不”政策愈演愈烈，侵犯诉权早已成常态。根据赵大光庭长的讲课内容，“三不”政策在新法施行后将存续，附条件执行。这有可能被法怪滥用。

在许多基层法院也即低院，还未等行政机关及其工作人员干预、阻碍法院受理行政案件，大脑壳早就视行政案件为“麻烦的制造者”了。【被诉行政机关负责人出庭应诉政策】上升为法律规定，很 ［赞］。

第四条 人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

人民法院设行政审判庭，审理行政案件。

第五条 人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。第六条 人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。解读：本条规定了【行政审判的任务】。根据本法第70-6项规定，行政行为的【适当性】也即合理性，也被纳入司法审查的范围。故人民法院审理行政案件，除对行政行为是否合法进行审查外，还应对行政行为是否适当进行审查。新法施行后，实务工作者若还拘泥于本条的字面意思，不把该条理解成“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法、适当进行审查”，就out了。

本法第70-6项规定的“明显不当”，是指明显且重大的不合理。实务中应注意：

一、“明显不当”，可以是第70-5项规定的“滥用职权”的马甲。

二、不重大的不合理不算“明显不当”。

李广宇副庭长讲课时称，行政审判从合法性审查到合理性、合约性审查。

第七条人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。

第八条 当事人在行政诉讼中的法律地位平等。

第九条 各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。

人民法院应当对不通晓当地民族通用的语言、文字的诉讼参与人提供翻译。

第十条 当事人在行政诉讼中有权进行辩论。

解读：根据本法第60条司法调解的规定，建议行政法官在庭审程序中加上“调解“这个环节。

第十一条 人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。

第二章 受案范围

第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： 解读：赵大光讲课时称，本条第（一）到第（六）项主要按照行政行为类型进行列举，第（七）项到第（十二）项主要按照被侵犯的权利进行列举，可能产生竞合，建议法院按当事人诉求确定案由。

（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； 解读：诉【行政处罚】。本项将“暂扣许可证和执照”行为明确为行政处罚，平息了实务界的争议。

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

解读：诉【行政强制】。本项将“行政强制执行”行为纳入可诉行为，与行政强制法进行了呼应。需要注意的是：①本项规定的“行政强制措施”，分《行政强制法》规定的、和其他法律规定的行政强制措施二种。劳动教养、收容教育等，即属于其他法律规定的行政强制措施。②行政强制执行，包含对行政强制措施的执行，和对其他具体行政行为（如行政处罚）的执行。

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

解读：诉【行政许可】。本项规定有省略内容。现予补上：“对行政机关作出的（行政许可决定或者）有关行政许可的其他决定不服的”。

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

解读：诉【行政裁决】。如果行政复议法第30-1款或相关司法解释未修改，则对涉及自然资源的行政确权决定（也即行政裁决行为）的起诉，仍需复议前置。

（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

解读：诉【行政征收征用】。根据本款第11项规定，土地房屋征收补偿协议系行政合同（注：高法称行政合同为“行政协议”，以示与民事合同的区别），属于受案范围。

（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

解读：诉【行政不作为】。注意：行政机关拒绝履行的行为，系作为类行为。而行政机关不予答复的行为，属不作为类行为。

（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

解读：诉【侵犯经营权】。本项及下项规定只是将司法解释的有关内容纳入而已，亦无新意。

（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； 解读：诉【侵犯竞争权】。

（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

解读：诉【乱要】。

（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

解读：诉【不给】。所诉行政行为，可以是作为或不作为的行政行为。

（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； 解读：【行政合同之诉】。本项规定明确将行政合同纳入受案范围，纠正了众多法怪认为的行政行为只是行政机关单方行为的错误看法，很 ［赞］；不过，行政合同是可诉行政行为的规定，并非新规定。行政机关不依法履行土地房屋征收补偿协议等的行为，系可诉行政行为的规定，属于【新规定】，很重要。

童卫东处长讲课时称，公民不履行行政协议，行政机关可以走民事诉讼的途径。但高法持何种态度不明。

（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。解读：【兜底条款】。本项中“等合法权益”的规定，说明新法保护行政相对人的合法权益已不限于“人身权、财产权”，意义非凡。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

解读：本款所称的“其他行政案件”，主要是指行政赔偿案件。【行政赔偿诉讼】不属于行政诉讼，是另类诉种，但与行诉法紧密相连。新法删除旧法第九章有关侵权赔偿责任的全部规定，虽使行诉法显得简洁，但不方便公众学习。这一修改使得一般人不能从本法获知提起行政赔偿诉讼的方式，从国家赔偿法也难以具体获知；只能从司法解释中获知了。该种诉讼分附带提起、单独提出二种。起诉期限前者按新行诉法，后者按高法有关司法解释。

第十三条 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

（一）国防、外交等国家行为；

（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；

（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；

（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。解读：本条是排除受案范围的列举。

第三章 管辖

第十四条 基层人民法院管辖第一审行政案件。

第十五条 中级人民法院管辖下列第一审行政案件：

（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；

解读：本项及第24-1款规定【中院管辖】被告为政府（国务院和乡镇政府除外）的行政案件，且不可移交下级法院审判，不错。需要注意的是：政府（国务院和乡镇政府除外）作出的有关行政复议的决定，亦属于“县级以上地方人民政府所作的行政行为”。故其作共同被告时，按理应由中院管辖。但赵大光等人讲课时称，复议机关作共同被告时，管辖法院还应该是原处分决定的管辖法院。这限缩了该项规定的内容，使【提级管辖】制度基本落空，故称之为【父随子管辖】。

（二）海关处理的案件；

（三）本辖区内重大、复杂的案件；

（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。

第十六条 高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。

第十七条 最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

第十八条 行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。解读：【一般地域管辖】或【普通管辖】，也即“原告就被告”。

经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

解读：本款规定的【跨区管辖】，又称【集中管辖】、或【行政案件相对集中管辖】，就是高院经高法批准，将部分低院管辖的一审行政案件，通过指定管辖的方式，交由其他低院集中管辖的制度。

第十九条 对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。

解读：【选择管辖】。需要注意的是：被诉行政行为是行政处罚的案件，不能适用本条规定。

第二十条 因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。解读：【专属管辖】。“因不动产提起的行政诉讼”，确切的表述应该是：因被诉行政行为直接涉及不动产提起的行政诉讼。被诉行政行为间接涉及不动产的，不能适用本条规定。

第二十一条 两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院管辖。解读：【共同管辖】

第二十二条 人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。解读：【移送管辖】

第二十三条 有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。

人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。解读：【指定管辖】

第二十四条 上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。

下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。

解读：【提级管辖】与【报请管辖】。第1款取消旧法“上级人民法院也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”的规定，很 ［赞］。

第四章 诉讼参加人

第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。

有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

解读：原告，即行政行为的相对人或利害关系人。本条所称的“利害关系”，分作法律上利害关系与事实上利害关系二类，分别针对具体行政行为和事实行政行为。

赵大光讲课时称，本条所称的“利害关系”，是直接的利害关系，而非间接的利害关系；是现实的利害关系，而非可能的利害关系；是特定的利害关系，即“本人”受到侵害。

第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。

经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

解读：本款关于复议机关维持被复议行为也做【被告】的规定，对复议机构无疑是一种鞭策，不错。复议机关真正依法履行起复议职责，则行政法师们可能会很少去法院，行政庭似乎会门前冷落鞍马稀了。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。

解读：根据赵大光的讲课内容，起诉复议机关不作为行为，以原行政机关确定管辖。这也是【父随子管辖】。

两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。

行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

第二十七条 当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。

解读：本条是关于【共同诉讼】的规定，共同诉讼分为必要、普通共同诉讼二种。本条将改旧规中的“同样的具体行政行”改为“同类行政行为”，很贴切。但对普通共同诉讼案件的合并审理应“经当事人同意”的规定，似是多余；该类案件是否进行合并审理，理应由法院定夺。

第二十八条 当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。解读：本条是关于【人数确定的群体诉讼】的规定，基本是将民诉法的规定引入。

新法对【人数不确定的群体诉讼】未作规定，很遗憾。对该类诉讼，应当根据民诉法第54条规定操作。

第二十九条 公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。解读：本条是关于第三人的【重要规定】。

旧法规定“同被诉行政行为有利害关系”者是【第三人】。本款将“同案件处理结果有利害关系”者新增为【第三人】。因此，【第三人】就变成了“同被诉行政行为有利害关系”的第三人、“同案件处理结果有利害关系”的第三人两种。这给行政审判带来了麻烦和复杂。问题来了，未通知第二类主体参加诉讼，是否会产生发回重审的后果？这有待高法解释。

旧法里，原告的范围与第三人的范围相同。新法扩大了第三人的范围。但扩大的这部分人员也即“同案件处理结果有利害关系”者，似乎没有起诉权。

但赵大光讲课时称，第三人资格问题，新增了“同案件处理结果”有利害关系的（类型）。前提是有利害关系，且为负面影响。——这似乎限缩了该条规定的内容。

人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。解读：本款【限制第三人上诉权】的规定是败笔。因为行政案件几乎没有“判决第三人承担义务”的。况何谓“减损第三人权益”到底是神马东东，也难以明文规定。新法施行后，第三人是否具有上诉权，竟然即将成为司法实践中的复杂问题。可叹！但该问题纯属二审法院的问题，第三人不服判的就上诉，一审法院遇上诉则移交便是。

第三十条 没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼。法定代理人互相推诿代理责任的，由人民法院指定其中一人代为诉讼。

第三十一条 当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。

下列人员可以被委托为诉讼代理人：

（一）律师、基层法律服务工作者；

（二）当事人的近亲属或者工作人员；

（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。解读：本条【限制公民代理】的规定，是严重的退步！几乎每地都活跃着几个民告官的“土讼师”，这些人无惧公权，“为民请命”，接地气收费低，虽有“毛病”，但在许多地方就是这些人推动着行诉法落到实处的。该条要限制的几乎就是这些死磕公权的“土讼师”。

第三十二条 代理诉讼的律师，有权按照规定查阅、复制本案有关材料，有权向有关组织和公民调查，收集与本案有关的证据。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密。当事人和其他诉讼代理人有权按照规定查阅、复制本案庭审材料，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。解读：本条未规定法官送达当事人证据依据的义务，很遗憾。

第五章 证据

第三十三条 证据包括：

（一）书证；

（二）物证；

（三）视听资料；

（四）电子数据；

解读：王振宇副庭长上课时称：电子证据容易改变和删除，容易破坏，不易恢复，一般把它定位成弱势证据，不单独作为定案依据。如果视听资料是以电子数据形式出现，则适用电子数据的举证规则。

（五）证人证言；

（六）当事人的陈述；

（七）鉴定意见；

（八）勘验笔录、现场笔录。

以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。

第三十四条 被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。

被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。解读：第三人也可向法院申请调取。

王振宇上课时称：复议机关主要负责证明复议决定的合法性，除了原行为合法还包含复议程序合法。第三十五条 在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。

解读：本条关于【被告方在诉讼中不得收集证据】的规定有对错。所称的“证据”前应当加上定语。这么多专家学者未发现旧新规定之错，可叹。

第三十六条 被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。解读：除不可抗力外的其他正当事由还有哪些，有待高法解释。

原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。

解读：本款、下条及第38-1款的规定，均是将司解内容纳入。

第三十七条 原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。

第三十八条 在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：

（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；

（二）原告因正当理由不能提供证据的。

在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。解读：本款后半截是【举证责任倒置】的规定，也即“因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”，是【新规定】，对原告很有利。法官调取的证据如有利于被诉行政行为，则以第40条规定作【原告武器】攻之。

第三十九条人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。

第四十条 人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。

第四十一条 与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：

（一）由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；

（二）涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；

（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据。

解读：本条【申请法院调取证据】的规定基本是将证据规则有关内容纳入。

第四十二条 在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，诉讼参加人可以向人民法院申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施。

第四十三条 证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。

以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

解读：本条【质证、认证、非法证据的排除】的规定也是将证据规则有关内容纳入，但其中的“对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由”的规定是【重要规定】。如一审对未采纳的证据未在裁判文书中说明理由，则可强力攻之！

第六章 起诉和受理

解读：赵大光讲课时称，起诉条件与旧法基本相同。

第四十四条 对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。

法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。

第四十五条 公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。

第四十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

解读：本款是关于【知道或者应当知道行政行为情形下的起诉期限】的规定，本款规定将起诉期限从旧法的3个月改为6个月（法律另有规定的除外），很 ［赞］。

根据赵大光、张广宇的讲课内容，高法行诉法解释第41条规定的“2年”起诉期限不变，很 ［赞］。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

解读：本款是【不知道或者不应当知道行政行为情形下的起诉期限】的规定，是将高法行诉法解释第42条规定的内容纳入。

第四十七条 公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。

解读：根据讲课内容，本条不履行法定职责之诉的“两个月”期限，并非起诉期限，而是留给行政机关履行义务的期限。行政主体未告知诉权或起诉期限的，起诉期限应当是【高法行诉法解释第41条规定的“2年”】，从上述行政机关履行义务期限的终了之日起算。

第四十八条 公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。解读：本条是关于【起诉期限的扣除】的规定，应该是针对第46-1款规定的6个月的起诉期限的。也即，6个月的起诉期限是可变期间，而5、20年的起诉期限为不变期间。

第1款的“其他不属于其自身的原因”有待高法进行列举式规定。第2款“在障碍消除后十日内，可以申请延长期限”的申请，应在起诉同时提出。

第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件：

（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；

（二）有明确的被告；

（三）有具体的诉讼请求和事实根据；

解读：王振宇上课时称：本项事实根据，是指的诉权事实。

（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

第五十条 起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本。

书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。

解读：第1款关于“起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本”的规定，说明【起诉时无需列出第三人】。你在起诉时开列第三人是多事哦。

第2款的“口头起诉”规定，是让立案庭工作人员做土律师的节奏，抢了法律援助工作人员的活，使法院失去中立立场。法院如将诉状写错，该担何责？ 第五十一条 人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。

对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。

起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。

对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

解读：本条规定的【登记立案】制度，是破解人民法院行政诉讼“三不政策”（不受理、不裁定、不收材料）的利器，很 ［赞］。不过，因未建立立案环节的责任人制度，故第4款的“依法给予处分”的规定将一如既往地落空。

权利靠争取。行政起诉人及代理人如何用好第51条规定的、破解人民法院行政诉讼“三不政策”的【登记立案】这个利器？①当面起诉的，要索取“注明收到日期的书面凭证”；书信寄交的，写清材料清单保留好回执。②投诉并依第52条越级起诉。③对投诉事项进行死磕。第五十二条 人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。解读：本条是【越级起诉】或【异地管辖】的规定。高法的《关于行政案件管辖若干问题的规定》会作如何修改，拭目以待。如无大的修改，起诉人又想异地管辖的，则建议起诉人选择高法规定的【越级起诉】。

第五十三条 公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。

解读：本条是【审查其他规范性文件】或【审查规章以下规范性文件】是否合法、有效并合理、适当的规定，意义非凡，且非常有利于保护原告的合法权益，是【重大规定】。审查结论将会在本院认为处发表，对行政法官的法律素养、行政法的熟悉程度、应用法律能力的要求很高。

第七章 审理和判决

第一节 一般规定

第五十四条 人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。

涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。

第五十五条 当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。

审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避。

解读：本款的“审判人员”当然包括司改后的法官助理。法官助理应当在书记员之上署名。

前两款规定，适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。当事人对决定不服的，可以申请复议一次。

第五十六条 诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：

（一）被告认为需要停止执行的；

（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；

（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（四）法律、法规规定停止执行的。

当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。

解读：本条是【停止行政行为执行】(也称【权利保全】、【临时保护权利】）的规定，有依申请、依职权二种。第2项新增了“利害关系人”也即第三人申请停止执行。第3项新增了依职权。第2款则新增了当事人的申请复议权。

第五十七条 人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请，裁定先予执行。当事人对先予执行裁定不服的，可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。

解读：本条是对行政给付类“三金”案件的【先予执行】规定。

第五十八条 经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。

解读：本条将旧规“经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉”中的“两次”，改为【一次即可】，省却了法官及其他当事人的麻烦。

第五十九条 诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）有义务协助调查、执行的人，对人民法院的协助调查决定、协助执行通知书，无故推拖、拒绝或者妨碍调查、执行的；

（二）伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的；

（三）指使、贿买、胁迫他人作伪证或者威胁、阻止证人作证的；

（四）隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押、冻结的财产的；

（五）以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的；

（六）以暴力、威胁或者其他方法阻碍人民法院工作人员执行职务，或者以哄闹、冲击法庭等方法扰乱人民法院工作秩序的；

（七）对人民法院审判人员或者其他工作人员、诉讼参与人、协助调查和执行的人员恐吓、侮辱、诽谤、诬陷、殴打、围攻或者打击报复的。

人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员依照前款规定予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

罚款、拘留须经人民法院院长批准。当事人不服的，可以向上一级人民法院申请复议一次。复议期间不停止执行。

解读：本条【司法处罚】新增了“以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的”情形，及“单位处罚”。

第六十条 人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。

调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

解读：本条是关于【司法调解】的规定。“行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”是新规定。因为“行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件”很多，故法官审案时为防疏忽，宜在庭审中加上“调解”一环。

李广宇讲课时称，调解结案的要制作调解书。行政调解书，相当于在法院主持下行政机关和相对人之间达成的行政契约。

第六十一条 在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

解读：本款规定要求行政法官【兼做民事法官或行政执法官】。因为该款要求法官一并审理的民事争议，含原先由民事法官审理的民事争议，和一直由行政执法官审理的民事争议二种。审理前者是兼做民事法官，审理后者是兼做行政执法官。

在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。

解读：本款是【先民后行】的规定。适用的前提应该是：须以民事诉讼的裁判为依据。

第六十二条 人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。

第六十三条 人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。

人民法院审理行政案件，参照规章。第六十四条 人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

解读：第53条是【审查规章以下规范性文件】是否合法、有效并合理、适当的规定；而本条则是规定了【不合法文件的后果及处理（司法建议）】。

第六十五条 人民法院应当公开发生法律效力的判决书、裁定书，供公众查阅，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。解读：本条建立了【法律文书公开】制度。

第六十六条 人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。

人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。

解读：第1款是关于【移送监察】的规定，是休眠条款。之所以休眠，是因为一方面官官相护，另方面无人死磕。第2款严打【被告蔑视法庭】行为，很［赞］。

江必新副院长所讲的以下三方面内容很重要，很［赞］：

㈠在其他诉讼程序中发现行政行为有问题的审查标准：第一、如果相关联的行政行为没有过行政诉讼起诉期限，当事人对该行政行为有争议可以起诉后中止其他案件审理，等行政诉讼结束后恢复审理。第二、如果已经过行政诉讼起诉期限，看是否存在无效的情形，存在无效可以做出无效认定。㈡与被诉的行政行为相关的先前的行政行为没有过起诉期限的，可以让当事人增加诉讼请求，超过起诉期限的要审查是否存在重大明显违法。㈢关于行政行为合法性的承继性：有些情况相关的先前行政行为不合法，后面被诉的行政行为当然不合法；有些情况先前的行政行为不合法，后面被诉的行政行为并非一定不合法。

第二节 第一审普通程序

第六十七条 人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。

解读：本条将【被告的举证期限】从原来的“十日内”改为“十五日内”，放宽了对被告的要求，是退步。被告不提交据以作出行政行为的法律依据，不影响法院审理。

第六十八条 人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。

第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

解读：本条将原来作为类案件的维持判决改为【驳回诉讼请求判决】，并将不作为类案件的驳回诉请的内容融入，很［赞］。本条属于【被告辩称条款】，以下几条基本上是【原告诉称条款】。

原来的第54条判决法条被拆分成新法的10个判决条款，令人目不暇接。再见，旧法第54条［哭］！

第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

解读：王振宇讲课时称，正当程序是对法定程序是重要补充，尤其在法律不健全的时候给法官留下了很大的可以发挥的空间。

（四）超越职权的；

解读：王振宇讲课时称，超越职权的审查，包括对授权规范可用性的审查，很［赞］。

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

解读：本条规定了【撤销、撤销并重作判决】。撤销判决，又分全部、部分撤销判决二种，适用于作为类案件。亮点是新增了“明显不当的”情形。这意味着具体行政行为的【适当性】、也即合理性，也被有条件地纳入司法审查的范围。因为此处的“明显不当”，与行政复议法第28-1-3-5目规定中的“明显不当”应该是一致的。后者是对具体行政行为的【适当性】、也即合理性的审查，故前者也应如此。

第七十一条 人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。解读：当然，原行政行为违反法定程序被法院撤销的情形除外。

第七十二条 人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

解读：本条规定了【履责判决】。第73条规定了【给付判决】。这二种判决均适用于不作为类案件。

第七十三条 人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。

第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。解读：本条规定了【确认违法判决】。两款判决的区别在于，前款的被诉行政行为仍有效，后款的被诉行政行为原来就没有效力、早已失去效力或不存在效力的问题。

第七十五条 行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

解读：本条规定了【确认无效判决】。被诉行政行为被判决确认无效的情形有三：①越权。②违禁——违反法无规定即禁止的原则。③其他重大且明显违法的情形。“原告申请确认行政行为无效的”规定，包含：在诉请中要求确认、或诉中判前申请确认行政行为无效这二种情形。

王振宇讲课时称，无效的行政行为没有起诉期限，条件是重大且明显。确认无效不受当事人请求的约束，如果原告起诉撤销，法院认为无效可以判决无效。原告起诉无效，法院认为有效的但有可能撤销的要看是否过起诉期限。很［赞］。

第七十六条 人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。解读：本条是在作出撤销或确认违法或无效判决后，视情一并作出的【责令被告采取补救措施判决】或【行政赔偿判决】的判决。王振宇讲课时称，这种补救措施近似于弥补行政行为的合法性的措施。责令被告采取补救措施判决，高法对此如不作出解释则仍是【空头判决】。该种判决与行政赔偿判决是并行的二种判决，木有交集。“给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”中的判决，须以原告附带提出行政赔偿请求为前提。原告可以在起诉时、或诉后庭审结束前附带提出该诉请。

第七十七条 行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。

人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。

解读：第1款规定了【变更判决】。新增了“其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误”的适用范围。第2款“但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外”规定中的“同为原告”，系指第三人。王振宇讲课时称，变更并不是独立诉讼类型，有些是撤销判决的转化形式，有些是给付诉讼的转化形式。

第七十八条 被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。

被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。

解读：本条规定了行政合同案件中的【被告违约责任判决】，也即【给付判决】。被告违约行为也分违法、合法二种，违法的承担该条第1款责任，合法的承担第2款责任。合同法应为司法审查和实体判决依据。该条的“赔偿损失”是行政法意义上的合同责任，而非国家赔偿法意义上的行政赔偿。赔偿、补偿数额相当。第七十九条 复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。解读：本条对复议决定和原行政行为规定了【一并裁判】。维持有风险，复议机关须谨慎。

第八十条 人民法院对公开审理和不公开审理的案件，一律公开宣告判决。

当庭宣判的，应当在十日内发送判决书；定期宣判的，宣判后立即发给判决书。

宣告判决时，必须告知当事人上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。

第八十一条 人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。

解读：本条将【一审审限】从“三个月”延长至“六个月”。

第三节 简易程序

第八十二条 人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：

（一）被诉行政行为是依法当场作出的；

（二）案件涉及款额二千元以下的；

（三）属于政府信息公开案件的。

除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。解读：本条规定了【简易程序】。第1款系法定的简易程序，第2款属约定的简易程序。

第八十三条 适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起四十五日内审结。

解读：本条规定【简易程序审限】为“四十五日”（即1.5个月）。

第八十四条 人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。

解读：本条规定了【简易转普通程序】。

第四节 第二审程序

第八十五条 当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。

第八十六条 人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。

解读：本条关于二审【也可以不开庭审理】的规定，使二审司法恢复到2000年3月10日高法行诉法司法解释施行前的状态，是严重的退步。“合议庭认为不需要开庭审理”，与“主审法官认为不需要开庭审理”并无二致。

【上诉人破解二审不开庭的对策】是：尽量“提出新的事实、证据或者理由”。

第八十七条 人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。

解读：本条规定了二审法院的【双重审查】、也即【全面审查】职责。

第八十八条 人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。解读：本条将【二审审限】从“两个月”延长至“三个月”。

第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

解读：本项规定了【维持裁判】。对原审判决适用该项规定的另个条件是，被诉行政行为、原审判决均未严重违反法定程序——可称该项规定的疏漏。（该项规定的本意是，如被诉行政行为、或原审判决有严重违反法定程序的情形的，则适用第㈣项）

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

解读：本项规定了【改变裁判】。【改判】，仅针对原审判决；改判的本身就包含了“撤销或者变更”。而【撤销】，针对的应是原审裁定；该项规定显然遗漏了撤销原审裁定后“指令原审法院继续审理”的内容。【变更】适用于原审裁判，可变更的范围包括法律适用等，这是很大的进步。

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

解读：本项规定了【发改判决】。适用条件是“认定基本事实不清、证据不足”。【基本事实】主要是指被诉行政行为的合法性要件事实。

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

解读：本项规定了必须【发回判决】。适用条件是“遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序”。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。解读：本款规定了【只能发回重审一次】。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

解读：本款与第87条呼应，体现了二审法院【双重审查】、也即【全面审查】的职责。

第五节 审判监督程序

第九十条 当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。解读：本条规定了当事人只能【向上一级人民法院申请再审】，革除了既有的劳民伤财的二次申请再审。申请再审的期限为【六个月】，但不限于该期限（详见民诉法第205条）。对新法施行前生效行政裁判申请再审的期限，高法将会作出解释。

第九十一条 当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

解读：本条规定了8类【应予再审的情形】，乃申请再审指南。

第九十二条 各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的，有权提审或者指令下级人民法院再审。解读：本条规定了【院长提议再审】和【提审、指令再审】。

第九十三条 最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。

地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。

解读：第1、2款规定了【抗诉】和【提出检察建议、提请抗诉】，照搬民诉法而已。检察院的监督工作在制度层面上，没有进步。没有进步，就意味着退步。

各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。

解读：本款规定了检察院对审判监督程序中的审判人员的司法行为【无权提出检察建议】。

第八章 执行 解读：新法对执行的规定是一如既往、不可思议的简单。

第九十四条 当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。

第九十五条 公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书的，行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行，或者由行政机关依法强制执行。

解读：【诉讼执行】。申请执行的期限，按司法解释。

第九十六条 行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：

（一）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；

（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；

（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；

（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；

（五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

解读：本条规定了行政机关抗拒执行的【执行、处罚等措施】，对告官之民无疑是利好。第九十七条 公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。

解读：【非诉执行】。申请执行的期限，按行政强制执行法规定的3个月内。

江必新副院长讲课时称，对非诉行政执行案件的合法性审查标准，基本接近于重大明显违法无效的标准。

第九章 涉外行政诉讼

第九十八条 外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。法律另有规定的除外。

第九十九条 外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，同中华人民共和国公民、组织有同等的诉讼权利和义务。外国法院对中华人民共和国公民、组织的行政诉讼权利加以限制的，人民法院对该国公民、组织的行政诉讼权利，实行对等原则。

第一百条 外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，委托律师代理诉讼的，应当委托中华人民共和国律师机构的律师。

第十章 附则

第一百零一条 人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。解读：本条是对法检两家【适用民诉法】进行审理、监督作了规定。

第一百零二条 人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。

第一百零三条 本法自1990年10月1日起施行。

第五篇：中华人民共和国行政诉讼法释义

中华人民共和国行政诉讼法释义

行政诉讼法第1章第1节

标题：立法目的和立法依据

法条内容：为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。

释义 ：本条是对立法目的和立法根据的规定。行政诉讼法的立法根据是宪法。宪法具有最高法律效力，其他所有法律都要根据宪法制定，不得与宪法相抵触。宪法规定，公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。行政诉讼法是对公民、法人或者其他组织有权依法向人民法院起诉行政机关的违法具体行政行为、有权依法取得赔偿等问题作出规定，它是对宪法原则加以具体化，以保障宪法的贯彻实施。

行政诉讼法第1章第2节

标题：诉权

法条内容：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

释义 ：本条是对公民、法人或者其他组织的诉权的规定。

一、行政诉讼的主体。原告必须是认为自己的合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织，不包括自己的合法权益未受到具体行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织。被告是行政机关，不包括司法机关、立法机关、军事机关和党的机关。

二、法律关系。可以提起诉讼的是因行政机关和行政机关工作人员行使行政权力，同公民、法人或者其他组织发生行政法律关系而引起的行政争议。不包括行政机关同公民、法人或者其他组织发生民事法律关系而引起的民事争议。

三、行政行为的种类。可以提起诉讼的是具体行政行为，不包括抽象行政行为。具体行政行为是指行政机关处理具体事件的行为，即行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人或者其他组织作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。抽象行政行为是指行政机关为进行行政管理而制即具有普遍约束力的规范性文件的行为。例如，行政法规、规章等。它不对某一具体事件作出具体规定，但一切具体事件合乎行政法规、规章等抽象规范的，都在其适用范围内。如果公民、法人或者其他组织认为行政机关制定的行政法规、规章等抽象行政行为违法，依照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，可以向制定该规范性文件的同级人民代表大会常务委员会或者该行政机关的上一级行政机关提出。

四、行政诉讼标的。人民法院原则上只管违法的具体行政行为。具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益中的“侵犯”，是指违法情形。对于行政机关在法定范围内行使自由裁量权的当与不当的行为，法院一般不管，只有行政处罚显失公正的才是例外。

五、具体行政行为引起的后果。是指公民、法人或者其他组织的权利受到行政机关的侵犯，可以提起诉讼，还包括他们的合法利益受到行政机关的侵犯，也可以提起诉讼。

六、有权依照本法提起诉讼，有两层意思：一是有权提起诉讼的公民、法人或者其他组织应当依照本法第十一条规定的人民法院的受案范围提起诉讼；二是应当依照本法规定的起诉条件提起诉讼，人民法院才予受理。

行政诉讼法第1章第3节

标题：审判权

法条内容：人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院设行政审判庭，审理行政案件。

释义 ：本条是对行政案件的审判权的规定。

一、人民法院依法对行政案件独立行使审判权。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”行政案件审判权由人民法院依法独立行使的原则，主要包括以下内容：1．行政案件的审判权由人民法院统一行使。对外而言，是行使国家主权，外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国领域内进行行政诉讼，必须由人民法院统一审理；任何国家都无权干涉我们国家的主权。对内而言，是根据国家机关职权分工的原则，行政案件只能由各级人民法院审理，其他任何机关或者组织都无权审理。2．人民法院独立行使审判权，必须依照法律规定，不得独立于法律之外。这里所说的法律包括全国人大及其常委会制定的法律、国务院的行政法规、地方性法规和民族自治地方的自治条例、单行条例，包括实体法和程序法。3．任何行政机关、社会团体和个人不得干涉人民法院依法独立行使审判权。即任何行政机关、社会 团体和个人不得利用职权地位或者利用非正当的手段，干扰和影响人民法院的审判活动。这里需要指出的是，人民法院的审判工作，应当接受党的领导，接受国家权力机关、检察机关的监督。4．人民法院独立行使审判权，是指由人民法院作为一个整体独立行使审判权，并不是“下放”到审判员、合议庭独立行使审判权。人民法院集体领导审判工作的组织机构是审判委员会，作为审理具体案件的职能机构合议庭，在审判业务上应当接受审判委员会的领导和监督。合议庭审判行政案件，遇到重大问题时，应当向庭长、院长请示；遇到意见不一致时，应当由院长提交审判委员会讨论决定，合议庭对审判委员会的决定应当服从。

二、人民法院设行政审判庭审理行政案件。这是从人民法院开展行政审判工作的实际需要作出的规定。人民法院的机构设置，本应由人民法院组织法规定。但是，因为人民法院组织法没有规定基层人民法院可以设行政审判庭，为了解决这一问题，行政诉讼法对此作了规定。从各地人民法院审判行政案件的实践看，有的地方行政案件较少，现在不一定马上都设行政审判庭，可以根据需要逐步设立。未设行政审判庭的，可以仍由经济审判庭或者民事审判庭审理行政案件。

行政诉讼法第1章第4节

标题：审理原则

法条内容：人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。

释义 ：本条是对审理行政案件原则的规定。这个原则，是人民法院根据司法实践总结的审判工作的根本经验。人民法院审理行政案件，应当依照法定程序调查、认定客观存在的事实，切忌主观性、片面性。为此：一要了解案情，包括行政机关作出具体行政行为的情况和行政争议发生的原因、经过以及争议的焦点等情况；二要掌握证据，应向诉讼参与人和其他有关部门或者个人收集、调取与案情有关的证据；三要审查证据，应当分析证据和待证事实的内在联系，审查证据的客观真实性，审查取得证据的方法是否合法，只有经法庭审查属实，才能将证据作为定案的事实根据。以法律为准绳，就是只有法律才是人民法院在认定事实的基础上，衡量具体行政行为是否合法的客观尺度。任何机关或者个人不能“以言代法”、“以权代法”。这里所说的法律是指广义的法律，包括全国人大及其常委会制定的法律，国务院的行政法规、地方性法规和民族自治地方的自治条例、单行条例；包括实体法和程序法。以事实为根据，以法律为准绳的原则，不只是要求人民法院遵守，同样要求当事人和其他诉讼参与人在行政诉讼的各个阶段都严格遵守，都应当尊重事实，服从法律。

行政诉讼法第1章第5节

标题：审查合法性原则

法条内容：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。

释义 ：本条是对人民法院审查具体行政行为合法性原则的规定。人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查，对具体行政行为是否适当基本不予审查。人民法院经过审理，只要认定具体行政行为有下列情形之一的，该具体行政行为即为违法：1．事实的主要证据不足；2．适用法律、法规错误，3．违反法定程序；4．超越职权；5．滥用职权；6．依法应当作为而不作为。

行政诉讼法第1章第6节

标题：基本制度

法条内容：人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。

释义 ：本条是对审理行政案件几项基本制度的规定。

一、合议。审理行政案件都要组成合议庭，依靠集体智慧，保证案件得到正确审理。合议制度的主要内容是：1．在不同的审判阶段应当分别组成合议庭。第一审案件由审判员或者审判员、陪审员组成合议庭；第二审案件一般由审判员组成合议庭；再审案件要区分由第一审法院或者由第二审法院再审的情况，按照第一审或者第二审合议庭组成的规定，组织合议庭。2．不论在哪个审判阶段，合议庭的组成人数应当是三人以上的单数。3．合议庭成员享有平等的权力，合议庭评议案件，实行少数服从多数的原则，对评议中不同意见，必须如实记入笔录。4．合议庭应当接受和服从审判委员会的领导和监督。

二、回避。回避有当事人申请回避和审判人员申请回避两种。一种是当事人如认为审判人员与本案有利害关系或者其他关系不能公正审判，有权申请审判人员回避。另一种是审判人员如果认为自己与本案有利害关系或者其他关系，应当申请回避。这两种情形同样适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。

三、公开审判。公开审判是指人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。人民法院开庭审理时的各种诉讼活动，除合议庭评议案件以外，要对群众公开，对社会公开，允许群众旁听，允许记者采访报道案情和审判情况。行政诉讼中贯彻公开审判原则的具体要求是：第一审案件，除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定以外，一律公开进行。第二审案件，除人民法院认为事实清楚的，可以实行书面审理以外，应当按照第一审的办法进行。

四、两审终审。两审终审是指行政案件经过第一审、第二审两级人民法院审判，就宣告终结的制度。当事人不服第一审法院的判决、裁定，可以向上一级人民法院(即第二审法院)提起上诉。第二审法院对上诉案件所作的判决、裁定是终审的判决、裁定，当事人不得 再提起上诉。当事人如果在法定上诉期间不提起上诉，那么第一审法院的判决、裁定在上诉期满后即发生法律效力。由于最高人民法院是国家最高审判机关，它对第一审行政案件作出的判决、裁定是终审的判决、裁定，当事人不得提起上诉。

行政诉讼法第1章第7节

标题：法律地位平等

法条内容：当事人在行政诉讼中的法律地位平等。

释义 ：本条是对当事人在行政诉讼中法律地位平等的规定。行政诉讼是在人民法院主持下，有当事人和其他诉讼参与人参加，以解决行政争议的一种诉讼活动。当事人在行政诉讼中的法律地位是平等的。所谓法律地位平等，主要是指在整个诉讼过程中，人民法院始终起着主导作用，原告和被告的诉讼地位平等。即当事人在诉讼中都有权申请回避、提供证据、进行辩论、提起上诉、申请执行等权利。当事人都必须依法行使诉讼权利，遵守诉讼秩序，履行发生法律效力的判决、裁定。这里需要说明的是，在行政诉讼中，被告负有举证责任，被告不得提起反诉等。

行政诉讼法第1章第8节

标题：民族平等原则

法条内容：各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。人民法院应当对不通晓当地民族通用的语言、文字的诉讼参与人提供翻译。

释义 ：本条是对使用本民族语言、文字进行诉讼的规定。

一、行政诉讼法规定各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利，是《中华人民共和国宪法》规定的我国各民族一律平等的原则的体现，是为了保障各民族公民平等地行使诉讼权利。人民法院在审理行政案件时，应当尊重当事人和其他诉讼参与人行使这项权利，并提供必要的条件，保障当事人和其他诉讼参与人行使这项权利，避免因语言、文字的障碍，影响行政案件的审理。如果人民法院违背这条原则作出判决、裁定，第二审人民法院可以依照法定程序予以撤销，发回原审人民法院重新审判。

二、在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，如果日常生活中使用几种民族的语言、文字，那么在进行行政诉讼时，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理，并用当地民族通用的文字发布判决、裁定等法律文书。

三、人民法院对不懂当地民族通用语言、文字的诉讼参与人，包括当事人、第三人、诉讼代理人、证人、鉴定人、勘验人等，应当为他们提供翻译。

行政诉讼法第1章第9节

标题：辩论原则

法条内容：当事人在行政诉讼中，有权进行辩论。

释义 ：本条是对辩论原则的规定。辩论原则是指在人民法院主持下，当事人有权就案件的事实和争议问题，各自陈述自己的主张和根据，互相进行反驳和答辩。这里要注意不要把辩论原则同法庭辩论混淆、等同。法庭辩论只是实行辩论原则的集中表现，此外，还有起诉和答辩，陈述和反陈述，都是实行辩论原则的具体表现。辩论的形式有口头和书面两种。例如，法庭辩论主要是采用口头形式；原告提起诉状，被告提出答辩状，就是采用书面形式。辩论的内容，主要是围绕实质性问题，即围绕本案争议的标的进行辩论，包括事实和适用法律、法规问题。同时，对程序性方面的问题也可以进行辩论，例如，当事人的诉讼代理人是否符合法定条件等。辩论在人民法院主持下进行，一方面，人民法院应当充分保障双方当事人行使辩论权利；另一方面，人民法院对违反辩论程序、妨害诉讼的，依法有权采取必要的措施。

行政诉讼法第1章第10节

标题：人民检察院的法律监督

法条内容：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。

释义 ：本条是对人民检察院对行政诉讼实行法律监督的规定。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”在行政诉讼中，人民检察院不仅对人民法院的行政审判活动实行法律监督，还包括对诉讼当事人和其他诉讼参与人的诉讼活动实行法律监督。并且规定了人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。至于人民检察院如何参加行政诉讼，能否对涉及国家、整体或者公共重大利益而又无人起诉的行政案件提起诉讼，怎祥对当事人和其他诉讼参与人的诉讼活动实行法律监督等问题，还有不同意见，还缺乏实践经验，因此行政诉讼法对这些问题暂不做规定。

行政诉讼法第2章第11节

标题：受案范围

法条内容：人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：(一)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；(三)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；(四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；(五)申请行政权关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；(六)认为行政机关没有依法发给抚恤金的；(七)认为行政机关违法要求履行义务的；(八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

释义 ：本条是对人民法院受理行政案件范围的规定。依照本条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织因下列情形提起的诉讼：

一、对行政处罚不服的。行政处罚是行政机关依法对违反法律、法规但尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织的惩戒性制裁。行政处罚的形式很多，除拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等主要形式外，还有通报、批评、警告、责令追回已售出的禁止生产经营的产品、销毁禁止生产经营的食品、追缓和没收非法所得、没收假药劣药和违法经营的物品、收滞纳金、限期出境或者驱逐出境等。公民、法人或者其他组织对各种形式的行政处罚不服的，都可以提起诉讼。

二、对行政强制措施不愿的。行政强制措施分两种。一是限制人身自由的行政强制措施，二是限制财产流通的行政强制措施。限制人身自由的行政强制措施主要有：1．劳动教养。它是对违反治安管理经处罚不改，或犯有轻微违法犯罪行为，但尚不够刑罚处罚，且又有劳动能力的人所实施的一种强制性教育改造措施。劳动教养的期限为一年至三年，必要时得延长一年。劳动教养与劳动改造不同；前者是行政强制措施，被劳动教养的人尚未构成犯罪，后者是对剥夺自由的刑事犯罪分子进行监管的一种措施。前者由行政机关(劳动教养管理委员会)批准，由劳教机关执行，后者由法院判决，由监狱或劳改队执行。2．收容审查。它是由公安机关行使的一种行政强制措施。根据国务院和公安部规定，收容对象是有流窜作案嫌疑的或有犯罪行为不讲真实姓名、住址、来历不明的人，收容审查期限累计不得超过三个月。3．妇女教养和强制戒毒。这是对卖淫妇女和吸毒者实行强制性教育和治疗的措施。一般由公安机关决定，在妇女教养所和戒毒所实施。4．扣留。例如，《中华人民共和国海关法》规定，对走私罪嫌疑人，经关长批准，可以扣留移送司法机关，扣留时间不超过二十四小时。在特殊情况下可以延长至四十八小时。5．其他。限制人身自由的行政强制措施还有“带离现场”措施、强制遣返、对醉酒人的约束措施以及对传染病人的隔离措施等。限制财产流通的行政强制措施主要指查封、扣押、冻结财产。查封是对财产所有人的动产或不动产就地封存，贴上封条的行为。扣押是为了取证或防止转移财产对动产的扣留行为。冻结是银行根据行政机关的请求，不准存款人提取其在银行的存款的行为。行政机关在实施这些强制措施时如果违反法律、法规，公民、法人或者其他组织不服，可以向法院起诉。

三、认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的。公民、法人和其他组织的经营自主权受法律保护。经营自主权包括全民所有制企业、集体所有制企业、私营企业、个体工商户、中外合资企业、中外合作企业、外资企业等的经营自主权。经营自主权的内容广泛。行政机关侵犯法律规定的经营自主权，是指侵犯的主体必须是行政机关，上级企业侵犯下级企业的经营自主权不包括在内。侵犯的对象必须是法律明确规定由公民、法人或者其他组织享有的经营自主权，不包括行政机关依法对生产经营者进行经济管理的行为。

四、认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的。行政机关颁发许可证和执照，也是一种具体行政行为。它是主管行政机关应公民或组织的请求，颁发的准许申请人从事某种活动的书面处理决定。许可证和执照的种类很多，其范围应指由法律、法规、规章规定的由主管行政机关核发的许可证和执照。公民、法人或者其他组织申请颁发许可证和执照必须符合法定条件：1．被申请的机关必须是法律、法规、规章规定的有权颁发许可证的行政机关。2．申请人必须在法定许可范围内申请许可。3．申请人必须具有相应的行为能力。4．申请必须符合法定的形式要件。5．必须符合法定的其他条件。主管行政机关如果拒绝颁发或者不予答复，申请人可以提起诉讼。这里所说的行政机关。“不予答复”是指行政机关对申请人的申请既不拒绝也不肯定，是一种不作为行为。

五、申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。行政机关的职责都是由法律、法规或者规章所规定的。有些行政机关负有保护人身权、财产权的法定职责，拒绝履行是失职行为，受害人可以对它提起诉讼。

六、认为行政机关没有依法发给抚恤金的。抚恤金是因公或者因病致残、死亡时发给本人或者家属的费用，以维持本人或其家属的日常生活。根据本项规定，提起诉讼时要注意两点：第一，发给抚恤金的行为必须是法律、法规明确规定的，没有法律、法规明确规定的，不能以未发抚恤金而提起诉讼。如果军人或其家属符合军人抚恤条件，而有关行政机关未依照该条例发给抚恤金时，就可以向法院提起诉讼。第二，未发给抚恤金的行为是行政机关的行为。这一点和企事业单位未发抚恤金的行为有所区分。企事业单位未依法发给抚恤金，形成的争议不属于行政争议，即使提起诉讼也不属于行政诉讼。必须是行政机关如民政机关未依法发给抚恤金的，才可以根据本项提起行政诉讼。

七、认为行政机关违法要求履行义务的。行政机关履行职务对公民，组织进行管理必须依法行政。如果违反规定，非法对公民、组织设定义务，公民、组织可以向法院起诉。这里所谓设定义务包括一切 让公民、组织出钱、出工、出物的行为。

八、认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。人身权是指与人身相联系的没有直接财产内容的权利，包括生命健康权、姓名权、名称权、肖像权、名誉权、荣誉权、婚姻自主权等等。财产权是指具有经济利益的权利。财产权包括物权(所有权、地上权、地役权、抵押权、质权、留置权、典权等)、债权、继承权、专利权、商标权、版权等。

行政诉讼法第2章第12节

标题：受案范围排除条款

法条内容：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：(一)国防、外交等国家行为；(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；(四)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

释义 ：本条是对受案范围排除条款的规定。

一、有关国防、外交等方面的国家行为。属于国防方面的行为，例如，战争、军事演习等。属于外交方面的行为，例如，政府同外国或国际组织的关系，同外国建交、断交，缔结条约和协定等。有关这方面的争议，法院无权受理。除了国防、外交之外，还有一些涉及国家公共利益的重大行为，例如，国务院有权决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严的行为，法院也不予受理。

二、对行政机关制定法规、规章或者其他具有普遍约束力的决定、命令的抽象行政行为提起的诉讼，法院不予受理。根据我国宪法和地方组织法的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。县以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定、命令；有权撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议。国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级国家行政机关的不适当的命令、指示、规章、决定；县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令，指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。法律没有赋予法院撤销或者改变抽象行政行为的权力。因此，凡是控告行政机关制定的法规、规章或者其他具有普通约束力的决定、命令的，法院不能受理，可以告知控告人向制定该文件的行政机关的上一级行政机关或者其同级人民代表大会常务委员会提出。

三、行政机关工作人员对行政机关奖惩、任免的决定不服提起诉讼，人民法院不予受理。行政机关对其所属工作人员作出的警告、记过、撤职、留用察看、开除等纪律处分以及停职检查或者任免等措施，是行政机关内部的行政行为，行政机关工作人员不服的，可告知其向该行政机关或者其上一级行政机关或者监察机关、人事机关提出。

四、对法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为不服提起的诉讼，人民法院也不予受理。有些具体行政行为，法律规定行政机关有最终决定权。因此，依照法律规定，行政机关对某种事项有最终决定权，那么，即使公民对该项决定不服提起诉讼，法院也无权审理。当然行政法规、规章也不能作出行政机关对具体行政行为有最终裁决权，不得向人民法院提起诉讼的规定。

行政诉讼法第3章第13节

标题：基层人民法院一审案件

法条内容：基层人民法院管辖第一审行政案件。

释义 ：本条是对基层人民法院管辖第一审行政案件的规定。依照本条规定，除了本法规定由中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院管辖的第一审行政案件以外，其他行政案件均由基层人民法院管辖。规定绝大多数行政案件由基层人民法院作为第一审管辖的主要理由是：

一、基层人民法院分布广，便于行政诉讼当事人进行诉讼。基层人民法院一般和当事人的住所地距离较近，当事人到基层人民法院进行诉讼，可以节省人力、物力和财力，同时也便于人民法院调取证据，有利于判决或者裁定的执行。

二、基层人民法院数量多，便于承担行政案件的审判工作。

三、便于人民法院结合当地案例进行社会主义法制宣传。

行政诉讼法第3章第14节

标题：中级人民法院一审案件

法条内容：中级人民法院管辖下列第一审行政案件：(一)确认发明专利权的案件、海关处理的案件；(二)对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；(三)本辖区内重大、复杂的案件。

释义 ：本条是对中级人民法院管辖第一审行政案件的规定。依照本条规定，中级人民法院管辖的第一审行政案件有三类：

一、确认发明专利权的案件、海关处理的案件。规定确认发明专利权的案件由中级人民法院管辖的主要理由是：确认发明专利权的机关是国家专利局；确认发明专利权需要较高的科学技术水平；目前确认发明专利权的案件已由中级人民法院管辖。从司法实践看，由中级人民法院管辖这种案件，审判和执行都较方便。规定海关处理的案件由中级人民法院管辖的主要理由是：海关的业务种类繁多，有的专业技术性较强，同时又涉及对外贸易和科技文化的交往。从海关的设置上看，分关多数设在大中城市，因此，把海关处理的案件，规定由中级人民法院管辖，符合方便当事 人进行诉论，便利人民法院审理的原则。

二、对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，规定由中级人民法院管辖的主要理由是：上述行政机关的级别较高，由它们作出的具体行政行为政策性、专业性较强，影响较大，由基层人民法院审理会有困难。

三、本辖区内重大、复杂的案件。“本辖区”指中级人民法院的辖区。我国中级人民法院的设置有四种，一种是在省、自治区内按地区设立的中级人民法院；一种是在直辖市内设立的中级人民法院；一种是省、自治区辖市的中级人民法院；还有一种是在自治州设立的中级人民法院。由中级人民法院在其辖区内管辖有重大影响的第一审行政案件，这是一条原则性和灵活性相结合的规定。原则性体现在按照这一规定管辖的第一审行政案件必须是重大、复杂的才能管辖。灵活性体现在只要案件的影响范围超出某一基层人民法院辖区的范围，或者案情复杂，就可以由中级人民法院管辖。

行政诉讼法第3章第15节

标题：高级人民法院一审案件

法条内容：高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。

释义 ：本条是对高级人民法院管辖第一审行政案件的规定。高级人民法院属于上诉审人民法院，它的主要任务是：对全省、自治区、直辖市内基层人民法院和中级人民法院的行政案件审判工作实行监督；总结和交流行政审判工作的经验，指导所辖区内基层人民法院和中级人民法院的审判工作；审理不服中级人民法院判决、裁定依法提起上诉的案件。本条规定在本辖区内重大、复杂的案件、是指就全省、自治区、直辖市范围而言，案情重大、涉及面广，具有重大影响的案件。对这类行政案件，由中级人民法院作为第一审管辖，不利于审判，不利于判决、裁定的执行，因此规定由高级人民法院作为第一审管辖。

行政诉讼法第3章第16节

标题：最高人民法院一审案件

法条内容：最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

释义 ：本条是对最高人民法院管辖第一审行政案件的规定。最高人民法院是国家最高审判机关，它的主要任务是：对全国地方各级人民法院和各个专门人民法院实行审判监督工作；通过总结审判工作经验，作出有关适用法律、法规的批复、指示，对全国地方各级人民法院的行政案件的审判工作进行指导；对全国地方各级人民法院和各个专门人民法院适用法律、法规进行司法解释；审判不服高级人民法院判决、裁定依法提起上诉的行政案件；还有审判高级人民法院报请它审判的行政案件。本条规定在“全国范围内重大、复杂的行政案件”，主要是指对全国有重大影响的案件；有必要作为法律类推的案件；在国际上有重大影响的涉外案件等等。依照法律规定，由最高人民法院作为第一审管辖的行政案件是一审终审，所作的判决、裁定是终审判决、裁定，送达当事人后，即发生法律效力。

行政诉讼法第3章第17节

标题：地域管辖

法条内容：行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

释义 ：本条是对地域管辖的一般规定。行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，包括三种情形：一种是依法未经行政复议，直接提起诉讼的；另一种是经行政复议，复议机关维持原具体行政行为的；再一种是经行政复议，复议机关改变原具体行政行为，可以由原告选择。这样规定的理由是，最初作出具体行政行为的行政机关所在地，大都是侵权行为地，这样便于被诉的行政机关出庭应诉；便于人民法院调取证据，正确及时地审理案件；当人民法院判决行政机关败诉，需由行政机关履行义务、赔偿损失时，便于判决的执行。经复议的案件，由复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。作出这样规定的主要理由是，便于公民、法人或者其他组织进行诉讼。它们认为到复议机关所在地人民法院提起诉讼，可以节省人力、物力和财力，就可以到复议机关所在地人民法院进行诉讼。

行政诉讼法第3章第18节

标题：限制人身自由案件的管辖

法条内容：对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。

释义 ：本条是对限制人身自由的行政案件管辖的规定。本条规定属于地域管辖，但不同于一般地域管辖。对限制人身自由的行政案件，原告或者被告所在地人民法院都有管辖权，此种管辖，对人民法院来说，亦称共同地域管辖。对原告提起诉讼来说，又称选择地城管辖，即原告可以选择其中一 个人民法院起诉。这样规定的主要理由是，有的执行限制人身自由的行政强制措施的场所与作出行政强制措施的行政机关所在地不在同一行政区域，有的被行政强制措施限制人身自由的公民所在地与作出行政强制措施的行政机关所在地不在同一行政区域，为了便于公民提起诉讼，所以作出特别规定。

行政诉讼法第3章第19节

标题：不动产案件的管辖

法条内容：因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。

释义 ：本条是对因不动产提起的行政诉讼管辖的规定。不动产是相对动产而言，它是指不能移动或者移动后就失去其使用价值的实物、土地及其附着物称为不动产。所谓附着物，是指该物自然地或者人工地和土地结合在一起，如房屋、林木等等。因不动产提起的行政诉讼由不动产所在地人民法院管辖，有利于人民法院对案件事实的调查、勘验，正确及时地进行审理，便于判决的执行。因不动产提起的行政诉讼，主要有以下几类：

一、对规划等部门的决定不服，如因房屋拆迁提起的诉讼；

二、对土地管理等部门的决定不服，如因征用土地、土地确权等提起的诉讼；

三、对环境保护等部门的决定不服，如涉及污染土地、水流等提起的诉讼。因不动产提起的行政诉讼，不由最初作出具体行政行为行政机关所在地或者复议机关所在地人民法院管辖，而应当由房屋、土地、水流等不动产所在地人民法院管辖。

行政诉讼法第3章第20节

标题：选择管辖

法条内容：两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。

释义 ：本条是对选择管辖的规定。选择管辖是指两个以上人民法院都有管辖权时，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。两个以上的人民法院虽然都有管辖权，但依原告选择为准，即原告选择向哪个人民法院提起诉讼，哪个人民法院就取得了管辖权，未被原告选择的人民法院就丧失了管辖权。原告最好只选择一个有管辖权的人民法院起诉，不要同时向几个有管辖权人民法院起诉。如果原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼，由最先收到起诉状的人民法院受理。

行政诉讼法第3章第21节

标题：移送管辖

法条内容：人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的人民法院。接受移送的人民法院不得自行移送。

释义 ：本条是对移送管辖的规定。移送管辖是指人民法院对已受理的行政案件，经审查认为本院对该案件无管辖权时，将该案件移送给有管辖权的人民法院。移送管辖有两种情况：一是同级人民法院之间的移送，它属于地域管辖的移送；二是上下级人民法院之间的移送，它属于级别管辖的移送。受移送的人民法院不得自行移送，是指接受移送的人民法院对移送来的行政案件认为属于本院管辖时，应当及时受理审判，不能因为接受移送的案件难审或者其他原因，再自行移送给其他有管辖权的人民法院。如果认为移送来的行政案件本院也无管辖权时，既不能将该案件再退回原移送的人民法院，也不能再移送给其他人民法院，只能报请上级人民法院指定管辖。

行政诉讼法第3章第22节

标题：指定管辖

法条内容：有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。

释义 ：本条是对指定管辖的规定。本条规定了两种情况需要由上级人民法院指定管辖。

一、第一种是有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权时，需要报请人民法院指定管辖。所谓“特殊原因”是指由于法律上或者事实上的原因。法律上的原因，例如有管辖权的人民法院的全体审判人员与本案有利害关系，被当事人申请回避或者自行回避，不能执行审判职务。事实上的原因，例如有管辖权的人民法院因不可抗力或者其他障碍不能或者难以行使管辖权，如因人民法院所在地有台风、地震、泥石流、暴发洪水或者处在战争环境内，致使当事人无法出庭应诉，人民法院无法办案。在此情况下，就需要由上级人民法院指定管辖，无管辖权的人民法院，由于上级人民法院的指定就取得了管辖权。

二、第二种是人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决；协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。所谓“管辖权发生争议”，是指两个以上人民法院由于互相推诿、互相争夺管辖权等原因而对管辖权有不同看法。在此情况下，就需要报请它们的共同上级人民法院指定管辖。但是，在指定之前，必须先协商，协商不成，再报请指定。例如，两个基层人民法院因管辖权发生争 议，首先由它们协商，协商不成时，就报请指定管辖。如果这两个基层人民法院的共同上级人民法院是同一个中级人民法院，就报请该中级人民法院指定管辖。如果这两个基层人民法院分属两个省、自治区、直辖市，就各自分别逐级报请至最高人民法院指定管辖。指定管辖是解决因特殊原因不能行使管辖权或者因管辖权发生争议的问题。

行政诉讼法第3章第23节

标题：管辖权转移

法条内容：上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。

释义 ：本条是对管辖权转移的规定。由上级人民法院决定，把案件的管辖权，由下级人民法院移交给上级人民法院，或者由上级人民法院移交给下级人民法院的，称管辖权的转移。依照本条规定，管辖权的转移有两种情况：一种是上级人民法院有权将下级人民法院管辖的第一审行政案件提上来自己审判或者将自己管辖的第一审行政案件移交给下级人民法院审判。另一种是下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为审判确有困难，需要由上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。管辖权的转移，一般发生在上下级人民法院之间，由上级人民法院决定，下级人民法院对管辖权的转移问题只有建议权。依照管辖权的转移的规定，赋予上下级人民法院以灵活处理的权力，就可以根据不同情况，决定或者变更管辖法院，使受诉的人民法院更好地行使审判权。

行政诉讼法第4章第24节

标题：原告资格

法条内容：依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提起诉讼的公民已经死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

释义 ：本条是对原告资格的规定。原告是指认为具体行政行为侵犯其合法权益并向人民法院提起诉讼的公民、法人或者其他组织。依照本法主要指依照本法的第二条，即公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

一、必须认为具体行政行为侵犯了自己的合法权益，也就是说原告必须和具体行政行为有直接的利害关系。具体行政行为侵犯了他人的合法权益，和自己没有直接的利害关系时，不能作为原告。

二、必须向人民法院提起诉讼。虽然认为具体行政行为侵犯了自己的合法权益，但没有向人民法院起诉时，仍然不能称为原告。在规定原告资格的问题时，有一个特殊情况，即有权提起诉讼的公民，尚未提起诉讼就已经死亡的怎么办?本条明确规定有权提起诉讼的公民已经死亡，其近亲属可以提起诉讼，有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。这里“近亲属”一词的范围，本法未作解释。《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十八条规定，“近亲属”是指夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姐妹。对此，人民法院可以根据司法实践作出司法解释。有权提起诉讼的公民已经死亡，其近亲属提起诉讼时的诉讼地位等同于原告。

行政诉讼法第4章第25节

标题：被告资格

法条内容：公民、法人或者其他组织依法直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。

释义 ：本条是对被告资格的规定。在行政诉讼中，被告是指经原告认为侵犯其合法权益，并由人民法院通知应诉的行政机关。

一、除法律特别规定外，必须实施了经原告认为侵犯其合法权益的具体行政行为。没有实施某种具体行政行为或者实施的具体行政行为和原告认为被侵犯的合法权益没有因果关系的，不能作被告。

二、由人民法院通知应诉。被告地位的确定是因人民法院通知应诉，被告才享有在诉讼中的权利和承担诉讼中的义务。由于行政管理主体和行政管理活动的复杂性，本条分别情形，对谁是被告作出五种规定：第一，公民、法人或者其他组织依法直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的机关是被告。依法直接向人民法院提起诉讼的，指未经复议直接起诉的情况。在 这种情况下，被告是作出经原告认为侵犯其合法权益的具体行政行为的机关。第二，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。公民、法人或者其他组织在提起诉讼前先经复议的，根据复议机关的不同决定，被告一为作出原具体行政行为的机关，一为复议机关。第三，两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。在一般情况下，具体行政行为是由某个行政机关作出的。有时两个以上行政机关作出同一个具体行政行为，当原告认为该具体行政行为侵犯其合法权益时，对该具体行政行为的审查就涉及共同作出这一行为的机关，本案对共同作出这一行为的机关都有利害关系。因此，共同作出具体行政行为的机关应当作为共同被告。第四，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为、委托的行政机关是被告。有时，非行政机关的组织也实施某种具体行政行为。当非行政机关的组织实施具体行政行为时，谁是被告的问题区分为两种情况。一种情况是由法律、法规授权的，被授权机关不是行政机关，它是根据法律、法规的授权才有权进行行政处罚，公民、法人或者其他组织对该机关的行政处罚不服，依照本条规定被告是被授权机关。另一种情况是由行政机关委托的，被处罚人如果对处罚不服，依照本条规定被告不是具体实施处罚的单位，而是委托的行政机关。第五，行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。适用本款发生在两种场合，一种是行政机关作出具体行政行为之后，在原告尚未提起诉讼时，该行政机关被撤销；一种是在诉讼过程中，人民法院尚未作出裁判时，该行政机关被撤销。

行政诉讼法第4章第26节

标题：共同诉讼

法条内容：当事人一方或者双方为二人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同样的具体行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理的，为共同诉讼。

释义 ：本条是对共同诉讼的规定。共同诉讼，是指当事人一方或者双方为二人以上的诉讼。原告为二人以上的，称共同原告，被告为二人以上的，称共同被告，共同原告或者共同被告，又可以总称为共同诉讼人。依照本条规定，共同诉讼发生在两种场合。一是因同一具体行政行为发生，一是因同样的具体行政行为发生，并且人民法院认为可以合并审理。共同诉讼因同一具体行政行为发生，这里同一的含义是同一个，即当事人一方或者双方为二人以上，对同一个具体行政行为是否合法发生争议。共同诉讼因同一具体行政行为发生，并且共同原告或者共同被告有着共同的权利义务，因此，人民法院必须合并审理。由于共同原告或者共同被告具有共同的权利义务，其中一人的诉讼行为，得到其他人的承认，对其他人也发生效力。共同诉讼因同样的具体行政行为发生，这里同样的含义是指二个或者二个以上的具体行政行为的性质相同或者作出具体行政行为的事实和理由相同。当事人一方或双方为二人以上，因同样的具体行政行为发生诉讼，并不必然导致共同诉讼。因同样的具体行政行为发生的诉讼，必须是人民法院认为可以合并审理，才产生共同诉讼。如果人民法院认为不能合并审理，那么，诉讼主体不发生合并，就不是共同诉讼。共同诉讼因同样的具体行政行为发生，共同原告或者共同被告之间的权利义务是各自独立的，因此，其中一人的诉讼行为，无需得到其他人的承认，对其他人也不发生效力。如果共同诉讼人数众多，人民法院也可以要求共同诉论人推选代表，进行诉讼。

行政诉讼法第4章第27节

标题：第三人参加诉讼

法条内容：同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。

释义 ：本条是对第三人参加诉讼的规定。第三人是指对诉讼争议的具体行政行为有利害关系，为了维护自己的合法权益，参加诉讼的公民、法人或者其他组织。第三人的基本特征，一是对诉讼争议的具体行政行为有利害关系。这里“有利害关系”，应当理解为有独立的利害关系，如果不是独立的利害关系，那么就不是第三人，而是必要的共同诉讼人。有独立的利害关系，也区别于参加到诉讼中来的证人、鉴定人和翻译人员。证人、鉴定人和翻译人员对诉讼争议的具体行政行为没有利害关系，他们是为了协助人民法院和当事人查明案件事实才参加诉讼的。对诉讼争议的具体行政行为有独立的利害关系包括两种情况，一是有直接的利害关系，另一种情况是有间接的利害关系。第三人的另一基本特征，是参加到他人之间业已开始，尚未终结的诉讼中去。如果他人之间的诉讼尚未开始、不发生第三人参加诉讼，如果他人之间的诉讼已经终结，也不存在第三人参加诉讼。第三人参加诉讼的方式，一是自己申请，经人民法院同意，一是由人民法院通知参加诉讼。

行政诉讼法第4章第28节

标题：法定代理

法条内容：没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼。法定代理人互相推诿代理责任的，由人民法院指定其中一人代为诉讼。

释义 ：本条是对法定代理的规定。代理是在代理权限内，代理人以被代理人的名义从事活动，活动结果由被代理人承受的一种法律行为。诉讼代理就是代为他人从事诉讼活动。根据代理产生的不同原因，代理分为法定代理、指定代理和委托代理。法定代理指依照法律规定直接产生的代理，如《中华人民共和国民法通则》第十四条的规定。在诉讼代理中，法定代理是为无诉讼行为能力的人设定的。无诉讼行为能力的人如未成年人和精神病人，不能亲自进行诉讼活动，主张自己的诉讼权利，请求人民法院保护。法定代理人依照法律规定替无诉讼行为能力的人代为诉讼，以行使其诉讼权利，维护其合法权益。有的当事人的法定代理人不止一人，而是二人或二人以上。当二个以上的法定代理人互相推诿代理责任时，由人民法院指定其中一人代为诉讼。

行政诉讼法第4章第29节

标题：委托代理

法条内容：当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。

释义 ：本条是对委托代理的规定。委托代理是因当事人、法定代理人的委托而产生的代理。在诉讼代理中，那些有诉讼行为能力的人，由于法律知识、身体健康、不在一地、时间、精力等原因，也需要请人代为诉讼。因此，本条规定当事人、法定代理人可以委托一至二人代为诉讼。受当事人、法定代理人的委托代为诉讼的人是委托代理人。根据本条规定当事人、法定代理人可以委托代理人包括：第一，律师。律师是国家在法律工作者，律师的主要任务之一就是接受当事人、法定代理人的委托，担任代理人参加诉讼，律师的职责之一就是在委托权限内，维护委托人的合法权益。第二，社会团体。社会团体如工会、青年团、妇联等有义务维护其成员的利益，代为诉讼是它们对其成员提供帮助的一个方面，而且，社会团体以其团体的名义代其成员进行诉讼，也能消除有的当事人不敢告行政机关的顾虑，促使行政纠纷得到正确、及时地解决。第三，公民的近亲属。这里指的公民即诉讼中的原告。公民的近亲属如夫妻、子女、兄弟姐妹等，彼此熟悉，关系密切，对案情较为了解，相互之间较为信任，因此，公民委托其近亲属代为诉讼是常见现象。第四，公民所在单位推荐的人。单位是公民工作的主要场所，公民和单位之间往往有着亲密关系。当公民在诉讼上发生困难时，常常希望得到单位的帮助，作为单位来说，也有责任为本单位的职工提供各方面的服务。第五，经人民法院许可的其他公民。除以上四种公民和组织外，经人民法院许可的其他公民都可以接受委托代为诉讼。依照本条规定，当事人、法定代理人委托代理的人数是一至二人。当事人、法定代理人委托他人代为诉讼，应当向受诉人民法院提出授权委托书。授权委托书是受托人取得诉讼代理资格的凭证。授权委托书应当载明委托事项和权限。授权委托书一般只证明代理人有权代为诉讼行为，如果代理人处分被代理人的某种实体权利，一般需有被代理人的特别授权。

行政诉讼法第4章第30节

标题：诉讼代理人及当事人的权利义务

法条内容：代理诉讼的律师，可以依照规定查阅本案有关材料，也可以向有关组织和公民调查，收集证据。对涉及国家秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密。经人民法院许可，当事人和其他诉讼代理人可以查阅本案庭审材料，但是涉及国家秘密和个人隐私的除外。

释义 ：本条是对诉讼代理人以及当事人权利义务的规定。本条对律师和其他诉讼代理人的权利义务分别作出规定。律师的权利是，第一，依照规定可以查阅本案有关材料。本案有关材料包括起诉状、答辩状、诉讼证据、庭审记录等等。第二，可以向有关组织和公民调查、收集证据。律师的义务是在查阅本案有关材料和调查、收集证据过程中，对涉及国家秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密；当事人和其他诉讼代理人的权利是可以查阅涉及国家秘密和个人隐私材料以外的本案庭审材料。本案庭审材料比本案有关材料的范围窄，指在庭审过程中的庭审记录以及出示的证据等。诉讼代理人在诉讼过程中可以享有哪些权利，应当承担哪些义务，一般在授权委托书中规定。诉讼代理人在授权范围内的权利义务类似于当事人的权利义务。

行政诉讼法第5章第31节

标题：证据种类 法条内容：证据有以下几种：(一)书证；(二)物证；(三)视听材料；(四)证人证言；(五)当事人的陈述；(六)鉴定结论；(七)勘验笔录、现场笔录。以上证据经法庭审查属实，才能做为定案的根据。

释义 ：本条是对证据种类的规定。证据是指以证明待证事实是否客观存在的材料。证据是人民法院认定事实、正确审理案件的基础，行政诉讼中的证据有以下几种：

一、书证。是指以文字、符号所记录或表示的、以证明待证事实的文书；如证明、书信、罚款单等。

二、物证。是指用物品的外形、特征、质量等说明待证事实的一部或全部的物品。如达不到国家质量标准的药品等。

三、视听材料。是指用录音、录像的方法记录下来的有关案件的事实材料。如用录音机录制的音响、语言；用录像机录取的人物形象及其活动；用电子计算机储存的数据等。视听资料可以由当事人提供，人民法院也可以主动向有关单位和个人索取或复制。

四、证人证言。是指证人以口头或书面方式向人民法院制作的对案件事实的陈述。除了精神或生理上有缺陷而不能正确表达意志的人和案件的诉讼代理人不能做为案件的证人外，任何公民和组织都有作证的义务。证人做证一般应亲自出庭，确有特殊情况不能到庭的，经人民法院许可后可以用书面证言的形式作证。

五、当事人的陈述。是指案件的直接利害关系人向人民法院提出的关于案件事实和证明这些事实情况的叙述。由于行政争议就是在当事人之间进行的，所以他们最了解争议的事实。当事人的陈述是查明案件事实的重要线索，应当加以重视。但是，由于行政争议直接涉及到当事人双方的利害关系，所以人民法院对当事人的陈述应客观地对待，注意是否有片面和虚假的部分。当事人的陈述只有和本案的其他证据结合起来，综合研究审查，才能确定能否作为认定事实的依据。

六、鉴定结论。是指人民法院指定的专门机关对行政案件中出现的专门性问题，通过技术鉴定作出的结论。由于行政案件涉及许多专业技术管理领域，所以鉴定结论是行政诉讼中运用的极为广泛的一种证据。如卫生监督机构对药品质量的检验证书。

七、勘验笔录、现场笔录。勘验笔录是指人民法院对能够证明案件事实的现场或者对不能、不便拿到人民法院的物证，就地进行分析、检验、勘查后作出的记录。它是客观事物的书面反映、是保全原始证据的一种证据形式。勘验笔录常常用于涉及房产、土地、山林、环保管理等方面的行政纠纷。现场笔录，是指行政机关工作人员在现场当场实施行政处罚或其他处理决定所做的现场情况的笔录。以上七种证据，不论何种形式，人民法院都应审查其真实性和合法性。同时应对各种证据之间的相互联系以及与待证事实的关系进行审查。证据只有经过法庭审查属实后，才能作为定案的根据。

行政诉讼法第5章第32节

标题：被告举证责任

法条内容：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。

释义 ：本条是对被告负举证责任的规定。提供证据的责任简称为举证责任，指当事人在诉讼中对自己的主张有责任提出证据加以证明。如果不能提供证据，则可能导致在诉讼中败诉。在行政法律关系中，原告和被告处于不平等的地位，他们之间是一种管理与被管理的关系。行政法律关系的产生基于行政机关的单方面的行为。行政机关作出某种具体行政行为，一要有事实根据，二要有法律、法规等规范性文件的依据。因此，在行政诉讼中，诉讼标的是具体行政行为，理所当然的应由行政机关对作出的具体行政行为负举证责任，有责任提供为什么作出该项具体行政行为的证据。另外，从人民法院审理行政案件看，主要也是根据行政机关提供的各种材料审查其行为是否合法。因此，在行政诉讼中，被告不仅要提供作出具体行政行为的事实根据和法律、法规等规范性文件的依据，而且应对提供的材料加以证明。被告提供的证据如果不足以证明其行政行为是合法时，则有败诉的可能。

行政诉讼法第5章第33节

标题：行政机关收集证据的限制

法条内容：在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。

释义 ：本条是对行政机关收集证据的限制规定。这条是由行政机关应当依法行政的原则确定的。行政机关作出具体行政行为的程序应当是先有确凿的证据、客观的事实，然后才能作出具体行政行为。如果先作出决定，后再取证，尤其是再补充主要的证据，是不符合依法行政的原则。诉讼过程中，人民法院审查的是行政机关在诉讼前作出的具体行政行为所依据的事实是否确凿，适用的法律、法规是否正确，因此，行政机关在诉讼开始后不能再自行向原告和证人收集证据。

行政诉讼法第5章第34节

标题：人民法院收集证据的权利

法条内容：人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。

释义 ：本条是对人民法院收集证据权利的规定。人民法院收集证据的办法，一是有权要求当事 人提供或补充证据。二是有权向当事人以外的有关行政机关以及其他组织和公民调取证据。在当事人提供的证据尚不足以证明案件的真实情况时，人民法院有权要求被告和原告提供或补充证据，以便进一步查明案情。人民法院向当事人以外的有关行政机关以及其他组织和公民调取证据时，上述单位和个人有义务提供所掌握的材料。人民法院在调取证据时，力求全面客观，不论对原告还是对被告有利的证据都要收集；至于证据有无证明力的问题，可以在审查和判断证据时再加以解决。

行政诉讼法第5章第35节

标题：专门性问题的鉴定

法条内容：在诉讼过程中，人民法院认为对专门性问题需要鉴定的，应当交由法定鉴定部门鉴定，没有法定鉴定部门的，由人民法院指定的鉴定部门鉴定。

释义 ：本条是对专门性问题应当由哪一部门进行鉴定的规定。由于行政机关的行政管理活动涉及许多专业技术领域，所以行政机关的决定经常是针对某些专门性问题做出的。人民法院在受理公民、法人或者其他组织的诉讼后，往往需要对某些专门性问题进行技术鉴定。技术鉴定应由哪个部门进行，依照本条规定，应当由法定鉴定部门进行鉴定。法定鉴定部门是法律、法规直接规定对某一专门性问题有权进行鉴定的部门，在没有法定鉴定部门的情况下，则由人民法院指定具有鉴定能力的部门进行鉴定。受指定的部门应积极配合人民法院的审理活动，如实地进行鉴定，并作出鉴定结论。

行政诉讼法第5章第36节

标题：证据保全

法条内容：在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，诉讼参加人可以向人民法院申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施。

释义 ：本条是对证据保全的规定。证据保全是指在证据可能灭失或难以取得的情况下，人民法院依据职权对证据资料采取收存等方法，以保持其证明作用的措施。采取证据保全措施应有以下条件为前提：

一、某一证据必须是与案件事实有联系并有灭失的可能。

二、某一证据有难以取得的可能。证据保全措施的对象可以是证人证言、物证、书证等。申请人提出申请时，应写明保全证据的形式、内容、地点，申请保全的原因和理由，人民法院据此审查决定是否准许。不同的证据可以采取不同的保全措施，有的证据可以提取法院来保全，对不好移动的证据，人民法院可以采取制作笔录、绘图、摄影等保全措施。

行政诉讼法第6章第37节

标题：行政诉讼和行政复议的关系

法条内容：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。

释义 ：本条是对行政诉讼和行政复议关系的规定。行政复议是公民、组织因行政机关违法或者不当的具体行政行为，致使其合法权益受到损害，请求原处理机关或者其上级机关或者法律、法规规定可以申诉的其他行政机关审查该行为并作出决定的制度。关于行政诉讼和行政复议的关系，我国法律、法规的规定大体有以下几种情况：一是规定可以直接向法院提起诉讼；二是规定复议前置；三是规定可以由当事人选择；四是规定由行政机关最终裁决；五是还有一些法律、法规只规定了可以作出行政处罚或其他处理决定，未规定可否申请行政复议或者提起诉讼。

行政诉讼法第6章第38节

标题：复议期间和对复议不服……

法条内容：公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。

释义 ：本条是对复议期间和对复议不服的起诉期间的规定。本条规定公民、组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定，这里的两个月期间是一般规定，凡是法律、法规没有规定具体复议期限的，一律按两个月的期间执行。如果法律、法规另有规定的，按其规定的期间执行。有关行政机关应按相关规定的复议期间作出决定。申请人不服复议裁决的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼；复议机关在法律或者法规规定的复议期间内不作出决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。申请人应当遵守两个十 五日的期间规定。只有在法律有特别规定的情况下才可以例外。复议期间和起诉期间的计算办法，可以参照《中华人民共和国民法通则》的规定，按照月、日计算期间的，开始的当天不算入，从下一天开始计算。期间的最后一天是星期日或者其他法定假日的，以休假日的次日为期间的最后一天。值得注意的是，这里说的复议期间或起诉期间不同于诉讼时效，复议期间或起诉期间不因申请复议和提起诉讼而发生中断。从这一点上说，复议期间或起诉期间是不变期间。

行政诉讼法第6章第39节

标题：直接起诉的期间

法条内容：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。

释义 ：本条是对当事人直接向法院提起诉讼的期间规定。公民、组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起的三个月内提出，逾期不起诉的即丧失请求法院保护的权利。这里的三个月期限是一般规定，法律另有规定的依其规定。凡是法律没有特别规定的，一律按三个月执行。这里规定的三个月是公民“知道”作出具体行政行为之日起的三个月，而不是作出具体行政行为之日起的三个月。行政机关做出的具体行政行为，从公民收到书面决定时认定为“知道”，没有书面决定的，从口头通知公民时认定为“知道”。为避免发生争执，行政机关在作出或者送达处理决定时，公民在得知行政机关的具体行政行为时，最好能有个记录，并签名或盖章。

行政诉讼法第6章第40节

标题：延长起诉期间

法条内容：公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。

释义 ：本条是对延长起诉期间的规定。依照本条规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误起诉期限的，在障碍消除后的十日内，可以向法院申请延长法律规定的起诉期间，是否准许延长，由法院决定。因此，本条可以看成是在法定起诉期间之外的一种补救措施，目的是为了保护公民、法人或者其他组织的诉讼权利。这里所说的“不可抗力”是指不能预见，不能避免并不能克服的客观情况。例如，地震、水灾、虫灾、自然火灾等自然现象产生的或者因战争或者其他类似的军事行动等社会现象而产生的情况。“其他正当理由”包括范围较宽，例如因交通断绝、生病以及未成年人因其法定代理人未确定不能起诉等。其理由是否“正当”由法院认定。

行政诉讼法第6章第41节

标题：起诉条件

法条内容：提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

释义 ：本条是对起诉条件的规定。起诉必须具备的条件也是人民法院审查起诉和审理案件的基本依据。本条规定了起诉必须具备的四个条件：

一、行政案件要有原告。原告必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民或者组织，就是说原告必须是与本案有直接利害关系的人，只有他们的合法权益受到行政机关的侵犯并且不服这种侵犯，他们才有资格作本案的原告。依照本法第二十四条的规定，在公民死亡和组织终止的特殊情况下，其近亲属和承受权利的组织也能作为原告提起诉讼。考虑到原告的权益是否受到侵犯，只要原告主观上认为自己的合法权益受到侵犯，就可以提起诉讼。

二、行政案件要有明确的被告。行政案件的被告必须是行政机关或者由法律、法规授权实施具体行政行为的组织。原告起诉必须有明确的对象，要指明哪一个行政机关侵犯了自己的合法权益。

三、原告对争议的问题、请求人民法院保护的内容、理由和事实根据都应当具体说明，如果含糊其辞，就是缺乏起诉的必备条件。

四、起诉的案件必须符合本法第十条规定的受案范围，所投诉的法院必须是本法规定有权管辖的法院。如果超出本法规定的受案范围，则法院都无权受理。在同级和上下级人民法院之间还有明确的分工问题，如果案件符合受理范围，但是不属于所投诉的法院管辖则该法院也不能受理。

行政诉讼法第6章第42节

标题：审查起诉

法条内容：人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以向上一级人民法院提起上诉。

释义 ：本条是对人民法院审查起诉的决定以及原告对不予受理的裁定可以上诉的规定。人民法院接到起诉状后，应根据本法关于受案范围、起诉条件、起诉期间等规定进行审查，凡符合受理条件 的应当在七日内立案。如果基本符合受理条件，只是某个项目不清楚、不符合要求或者有其他欠缺的，应当告知原告予以补正。如果原告能够在指定期限内补正，法院应当立案受理。如果不符合受理条件，原告逾期又不补正的，人民法院应当作出裁定不予受理。这样规定与民事诉讼法(试行)的规定有点不同：民事诉讼中原告起诉不符合起诉条件的，法院适用。

行政诉讼法第7章第43节

标题：发送起诉状副本和答辩状

法条内容：人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。

释义 ：本条是对人民法院发送起诉状副本和被告提供答辩状的规定。本条规定了以下几方面的内容：

一、向被告发送起诉状副本。公民、法人和其他组织向人民法院提起诉讼后，人民法院经过审查，认为可以受理，就应在立案之日起的五日内将原告的起诉状副本发送给被告。被告了解了原告起诉的内容，就能据此准备好答辩。

二、被告向人民法院提交作出具体行政行为的材料并提出答辩状。被告必须向人民法院提交其作出具体行政行为的材料和法律、法规等依据，以便让人民法院了解行政机关作出具体行政行为的根据。另外，被告可以就原告起诉的内容向人民法院提交答辩状。答辩状是被告对于原告向人民法院提出的诉讼请求进行反驳的诉讼文书。根据本条规定，被告应在收到原告起诉状之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的材料和答辩状。

三、人民法院向原告发送答辩状。为了使原告知道行政机关做出具体行政行为的理由和依据，本条规定人民法院应在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。此项规定有助于当事人实行辩论原则，促使当事人在法庭上就争议的问题充分阐述自己的主张和提供证据，保护自己的合法利益。针对诉讼中有的被告不提供答辩状的实际情况，本条规定被告不提出或不在法律规定的期限内提出答辩状的，不影响人民法院对行政案件的正常审理。

行政诉讼法第7章第44节

标题：诉讼不停止执行原则

法条内容：诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情况之一的，停止具体行政行为的执行：(一)被告认为需要停止执行的；(二)原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；(三)法律、法规规定停止执行的。

释义 ：本条是对诉讼期间不停止具体行政行为的原则规定。在行政诉讼中，当事人争议的具体行政行为不因原告提起诉讼而停止执行，这是由国家行政管理的特殊性决定的。公民、法人或其他组织提起诉讼后，一般说来不停止执行具体行政行为，但是有以下三种情况，可以停止执行。

一、被告认为需要停止执行的。

二、人民法院裁定停止执行。人民法院裁定停止执行必须具备以下条件：(一)是具体行政行为的执行会给原告造成难以弥补的损失；(二)是具体行政行为的停止执行不违背社会公益。

三、法律、法规规定可以停止执行的。如《中华人民共和国治安处罚条例》第四十条第二款的规定。

行政诉讼法第7章第45节

标题：审理方式

法条内容：人民法院公开审理行政案件；但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。

释义 ：本条是对审理方式的规定。人民法院对行政案件实行公开审理，是行政诉讼的一项重要制度。公开审判有两方面的内容：

一、审判活动向群众公开。除合议庭评议案件外，允许群众旁听案件的审理和判决。

二、审判活动向社会公开，允许新闻记者报道开庭审理的情况。人民法院在审理行政案件时，除合议庭评议以外的全部诉讼活动，包括法庭调查、辩论、征求原告、被告双方最后意见、宣告判决等，都要公开进行。审理行政案件，一般都应实行公开审理，但有以下三种情况的除外：(一)涉及国家秘密的案件。根据《中华人民共和国保守国家秘密法》的规定，国家秘密，是关系国家安全和利益，依照法定程序规定，在一定时间内只限一定范围人员知悉的事项。为了保护国家利益不受侵犯，这类案件不能公开审理。(二)涉及个人隐私的案件。对于个人隐私，当事人一般都不愿公开，同时传播出去会对社会产生不良影响，所以此类案件不宜公开审理。(三)其他法律另有规定不能公开审理的案件。

行政诉讼法第7章第46节

标题：审判组织 法条内容：人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。

释义 ：本条是对审判组织的规定。合议制是指由几名审判员或审判员、陪审员共同审理案件的制度。根据本法的规定，行政案件的审理只采用合议制的形式。由于不少行政案件专业性较强，审判人员不可能掌握所有行政管理方面的专业知识，本条对陪审员参加合议庭作出了规定。行政案件的合议庭，应由三人以上的单数组成，其中由一名审判员担任审判长，主持合议庭的审判工作。合议庭组成人员权利平等，对于案件的调查、审理、裁判及其他重要问题，都须由全体人员共同研究。合议庭评议案件，按照民主集中制的原则，少数服从多数。但是，对于少数不同意见，也应如实记入评议笔录。

行政诉讼法第7章第47节

标题：回避制度

法条内容：当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系(可能影响)公平审判，有权申请审判人员回避。审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避。前两款规定，适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定；当事人对决定不服的，可以申请复议。

释义 ：本条是对回避制度的规定。回避，是指审判人员和其他人员因某种原因可能影响对案件的公正审理，依照法律规定，审判人员和其他人员应当自动退出对本案的审理或者由当事人申请更换本案的审判人员和其他人员。根据本条规定，回避发生在以下两种场合：

一、审判人员和本案有利害关系。即本案的审理涉及审判人员自身的利益，在这种情况下，审判人员应当申请回避，当事人也有权申请回避；

二、对本案有其他关系可能影响案件公正审理，如审判人员与本案当事人交往较深、关系密切等，在这种情况下，审判人员也应当申请回避，当事人也有权申请回避。本案的书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人有上述情形之一的，适用上述规定。是否准许回避，需经批准。院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人虽然不是法庭的组成人员，但是其工作直接受审判长的指挥和领导，所以他们的回避由审判长决定。当事人对申请回避的决定不服时，可以申请复议。

行政诉讼法第7章第48节

标题：当事人不到庭的处理

法条内容：经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。

释义 ：本条是对当事人不到庭如何处理的规定。当事人经人民法院两次合法传唤，无正当理由拒不到庭的，按以下两种情况分别处理：

一、原告不到庭的，视为申请撤诉。经人民法院两次合法传唤，原告有出庭的义务。在人民法院两次传唤后，原告仍不到庭的，实际上放弃了自己的诉讼权利，人民法院可以视为其申请撤回起诉；

二、被告不到庭的，可以缺席判决。缺席判决，是指开庭审理时，在当事人一方未到庭陈述、辩论的情况下，人民法院即作出判决。在行政诉讼中，被告不仅应提供其作出具体行政行为的材料，而且作为负有举证责任的一方，应出庭对自己所做的行政行为的事实和根据进行解释和答辩。人民法院两次合法传唤后，被告仍不到庭，可以视为其放弃了在法庭上答辩的权利，要承担可能败诉的不利后果。为了避免因被告不到庭，使原告的正当诉讼请求无法实现的情况，人民法院从保护原告的合法利益出发，可以在被告缺席的情况下进行判决。但是。人民法院对于缺席判决应严格掌握，不可随意运用。人民法院在作缺席判决时，应本着实事求是的精神，对被告提出的答辩状和各种材料以及庭前的陈述进行全面分析，以作出正确的裁判。

行政诉讼法第7章第49节

标题：妨害诉讼的强制措施

法条内容：诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处一千元以下的罚款、十五日以下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)有义务协助执行的人。对人民法院的协助执行通知书，无故推拖、拒绝或者妨碍执行的；(二)伪造、隐藏、毁灭证据的；(三)指使、贿买、胁迫他人作伪证或者威胁、阻止证人作证的；(四)隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押、冻结的财产的；(五)以暴力、威胁或者其他方法阻碍人民法院工作人员执行职务或者扰乱人民法院工作秩序的；(六)对人民法院工作人员、诉讼参与人、协助执行人侮辱、诽谤、诬陷、殴打或者打击报复的。罚款、拘留须经人民法院院长批准；当事人不服的，可以申请复议。

释义 ：本条是对妨害行政诉讼强制措施的规定。行政诉讼秩序是人民法院和诉讼参与人在人民 法院审理行政案件过程中，按照行政诉讼法的规定和法庭纪律进行诉讼活动的秩序。扰乱、阻碍、破坏诉讼秩序的行为，是妨害诉讼秩序的行为。实施妨害诉讼行为的人，可能是诉讼参与人，也可能是没有参与诉讼的其他人。参与诉讼的人包括原告、被告、第三人、诉讼代理人、证人、鉴定人、勘验人、翻译人员等。没有参与诉讼的人也可能发生妨害诉讼的行为。总之，只要具有本条(一)至(六)项规定的行为，人民法院都可以依照本条规定采取强制措施，以维护诉讼的正常秩序。本条(一)至(六)项、明确规定了妨害行政诉讼的六种行为。但是，在具体衡量是否构成妨害行政诉讼的行为时，应当把握以下条件：

一、妨害行政诉讼的行为，必须是在行政诉讼期间实施的。行政诉讼期间包括自原告向人民法院提起诉讼、法院立案、调查取证、开庭审理、直至判决、执行等各个阶段。在诉讼期间发生的本条(一)至(六)项的行为，才构成妨害诉讼的行为。如果行为发生在诉讼期间以外，人民法院就不能以妨害诉讼对行为人采取本条所规定的强制措施，而应根据该行为的性质和后果，分别由有关部门处理。

二、实施妨害行政诉讼行为的人，必须是故意妨害行政诉讼的正常进行。是否为故意，需要具体分析，有的行为是故意所为，例如以暴力、威胁阻碍人民法院工作人员执行职务的行为等。有的行为则可能是故意，也可能是过失，如果一经指正，行为人便立即改正了错误行为，在这种情况下，就不能认定行为人故意妨害行政诉讼秩序，而是一种过失行为。如果多次劝阻，仍然不听，就是故意妨害行政诉讼的行为。

三、须根据行为人实施的行为是否造成了妨害行政诉讼秩序的后果，以及后果的严重程度，决定是否采取强制措施，以及采取何种强制措施。但是，对情节轻微，能及时改正，危害不大的，便可以不采取强制措施。另外，在采取强制措施时，也应根据情节的轻重，其中包括危害后果的严重程度，分别运用各种强制措施。本条规定了以下六种妨害行政诉讼秩序的行为：1．有义务协助执行的人，对人民法院的协助执行通知书，无故推拖、拒绝或者妨碍执行。这是指：(1)实施妨害行政诉讼的行为人是有义务协助执行的人，而不是判决、裁定确定的负有履行义务的当事人，当事人不执行判决、裁定的，应当按照本法第八章规定的执行措施执行；(2)应有人民法院发出协助执行通知书，而不是口头通知。协助执行通知书应当注明协助执行的具体事项、完成期限、执行方法等；(3)没有正当的理由推拖、拒绝或者妨碍执行的。2．伪造、隐藏、毁灭证据。这是指当事人或其他人故意破坏证据的行为。3．指使、贿买、胁迫他人作伪证或者威胁、阻止证人作证。这是指妨碍查明案件事实的两种行为：一种是用授意、教唆或者用钱财收买或者用强迫威胁的方法，致使他人作伪证的行为；一种是逼迫、恫吓或者用其他方法阻止知情人作证的行为。4．隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押、冻结的财产。这是指违反人民法院的查封、扣押的命令，有意抗拒人民法院所采取的诉讼保全措施或执行措施的行为。5．以暴力、威胁或者其他方法阻碍人民法院工作人员执行职务或者扰乱人民法院工作秩序。6．对人民法院工作人员、诉讼参与人、协助执行人侮辱、诽谤、诬陷、殴打或者打击报复的。本条规定了四种强制措施：训诫、责令具结悔过、处一千元以下罚款和十五日以下的拘留。训诫是人民法院对实施妨害行政诉讼情节轻微的人，采取批评教育，指明行为人妨害诉讼秩序的事实，促使其遵纪守法的一种强制措施。责令具结悔过是人民法院对实施妨害行政诉讼情节较轻的人，责令其写出书面悔过书，保证不再实施妨害诉讼行为的一种强制措施。罚款是人民法院对实施妨害行政诉讼情节比较严重的人，责令其交纳一定数额现金，予以经济制裁的一种强制措施。根据本条规定，罚款的金额为一千元以下，具体罚款数额应视行为人实施的行为的性质、危害的后果等情节轻重来决定。罚款须经人民法院院长的批准。拘留是人民法院对实施妨害行政诉讼行为情节严重的人，采取在一定期间内限制其人身自由的一种强制措施。这是一种比较严厉的措施，一般是在行为人严重妨害诉讼秩序，并有继续实施这种行为的可能，需要加以及时制止的情况下采取的。采取拘留措施必须经人民法院院长批准，并向被拘留的人出示拘留决定书。拘留期限为十五日以下。行政诉讼中的拘留属于司法拘留，它是依据行政诉讼法，对严重妨害诉讼秩序的人在必要情况下采取的临时性限制人身自由的强制措施。妨害行政诉讼的行为如果情节特别严重，触犯了刑法，构成犯罪的，就应当依法追究行为人的刑事责任。当事人对人民法院给予的罚款、拘留强制措施不服的，可向作出强制措施的人民法院申请复议一次。

行政诉讼法第7章第50节

标题：不适用调解原则

法条内容：人民法院审理行政案件，不适用调解。

释义 ：本条是对审理行政案件不适用调解的规定。行政诉讼中的被告是依法行使行政管理职权的行政机关，它所作出的具体行政行为是法律赋予的权力，是代表国家行使职权，因此，作为被告的行政机关应当依法行政，没有随意处分的权力。同时，作为执法机关的人民法院，在审查具体行政行为时，必须以事实为根据，以法律为准绳，具体行政行为合法的就应当判决维持，具体行政行为违法的就应当判决撤销或依法予以变更。因此，本条规定人民法院审理行政案件，不适用调解。总之，在审查行政机关所作的具体行政行为是否合法的问题上，法院应当对合法的具体行政行为予以维持，对违法的具体行政行为予以撤销，而不能进行调解，更不能以调解作为结案方式。

行政诉讼法第7章第51节 标题：原告申请撤诉

法条内容：人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。

释义 ：本条主要是对原告申请撤诉作出规定。行政诉讼中的原告申请撤诉有两种情况：一种是原告在行政机关未撤销、改变原具体行政行为的情况下申请撤诉；另一种是原告在行政机关撤销、改变原具体行政行为的情况下申请撤诉。撤诉是在人民法院对案件宣告判决或者裁定前，原告撤回起诉的诉讼行为。原告在法律规定的范围内可以处分自己的诉讼权利，可以放弃自己的诉讼权利。但是，一经诉讼，原告便不能随意处分自己的诉讼权利，申请撤诉必须经过人民法院裁定准许。其理由是：

一、撤诉应以不损害国家、社会的利益或者他人的权益为前提，也就是说，撤诉必须符合法律规定。因此，只要是行政机关的具体行政行为确属违法，人民法院一般不应准许原告撤诉。另外，原告人的撤诉，在某些情况下，有可能影响其他人的权益，也不变准许撤诉。

二、撤诉应以行政机关撤销、改变其所作的具体行政行为合法为前提。所以，对原告撤诉申请的审查，还包含着对被告撤销、改变其具体行政行为合法性的审查。总之，原告申请撤诉，有必要经过人民法院的审查。人民法院在审查中，必须以是否合法为准，合法的，就应当裁定准许撤诉，否则，就应当裁定不准许撤诉。对在诉讼中确有打击报复或威胁行为的行政机关及其工作人员或者其他人，应当按照妨害行政诉讼的强制措施作出严肃处理。

行政诉讼法第7章第52节

标题：审理依据

法条内容：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。

释义 ：本条是对审理行政案件的依据作出规定。人民法院在审理行政案件时，如何适用法律、法规、规章需要有所区别：

一、以法律为依据。这里所指的法律是狭义的，仅指由全国人民代表大会及其常委会制定和颁布的规范性文件。法律通常规定公民、组织在政治生活、经济生活和其他社会生活中最基本的社会关系和行为准则。它的效力仅次于宪法。人民法院审理行政案件应当以法律为依据。

二、以国务院的行政法规为依据。行政法规是为执行宪法和法律，在全国范围内具有普遍约束力的规范性文件。人民法院审理行政案件应当以行政法规为依据。但是，行政法规的效力等级低于法律，行政法规不得与法律相抵触。当行政法规的规定与法律的规定不一致时，应当适用法律。行政法规与法律相抵触的，应当由全国人大常委会予以撤销。

三、以地方性法规为依据。地方性法规是在本行政区域具有法律效力的规范性文件。人民法院审理行政案件，应当以地方性法规为依据。但是，地方性法规只能适用于本行政区域内发生的行政案件。即人民法院审理行政案件，应当以具体行政行为发生地的地方性法规为依据。地方性法规的效力低于法律和行政法规。当地方性法规的规定与法律、行政法规的规定不一致时，应当适用法律和行政法规。地方性法规与法律、行政法规相抵触的，应当由全国人大常委会予以撤销。自治区的自治条例和单行条例是在本自治区具有法律效力的规范性文件，人民法院审理行政案件也应当以自治区的自治条例和单行条例作为依据。但是，它只能适用于本自治区内发生的行政案件。

行政诉讼法第7章第53节

标题：审理案件参照规章

法条内容：人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院提请国务院作出解释或者裁决。

释义 ：本条是对审理行政案件参照规章的规定。人民法院审理行政案件，参照规章的规定。人民法院审理行政案件参照规章的含义是：一是人民法院认为行政机关根据规章作出的具体行政行为是合法的，应当确认其效力，判决维持具体行政行为，这是对规章的肯定。二是对不符合法律、行政法规的规章，不予适用。三是规章的效力低于法律、行政法规，规章与法律、行政法规的规定不一致的，应当适用法律和行政法规。地方性规章的效力低于地方性法规，地方性规章与地方性法规相冲突的，应当适用地方性法规。国务院各部、委的规章是各部、委依其职权，对其分工管理某方面的行政事务依法制定的，其行政效力及于全国范围。地方人民政府的规章是省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据其所辖地方的实际情况，依法制定的，其行政效力只及于其所辖的地域。由于人民法院没有审查规章的权力，因此，人民法院在审理案件中，所参照的地方人民政府制定的规章与国务院部、委制定的规章不一致的或者国务院各部、委的 规章之间不一致的时候，应当中止诉讼的进行，逐级上报到最高人民法院，由最高人民法院统一送请国务院作出解释或者裁决。国务院作出的解释或者裁决具有法律效力，人民法院应当作为审判的依据，恢复诉讼程序。

行政诉讼法第7章第54节

标题：判决种类

法条内容：人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：(一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。(二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1．主要证据不足的；2．适用法律、法规错误的；3．违反法定程序的；4．超越职权的；5．滥用职权的。(三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。(四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。

释义 ：本条是对判决种类的规定。人民法院审理行政案件，根据不同情况，分别作出以下判决：

一、判决维持具体行政行为。经过审理，人民法院认为行政机关作出的具体行政行为认定事实的证据充分、确凿，适用法律、法规准确无误，应当作出判决维持具体行政行为，同时驳回原告的诉讼请求，并由原告承担诉讼费用。

二、判决撤销或者部分撤销具体行政行为。人民法院经过审理．认为具体行政行为违法，应当判决撤销该具体行政行为具体行政行为中有部分违法的情况，则应当判决勘销其违法的部分，维持其正确的部分。具体地说，具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当作出撤销或者部分撤销具体行政行为的判决，并可同时在判决中明令被告重新作出具体行政行为：1．主要证据不足。主要证据不足是指行政机关作出的具体行政行为缺乏基本事实根据。如果收集的证据已能认定基本事实情况，即使缺少一些枝节情况的证据，也不能认为是主要证据不足。2．适用法律、法规错误。行政行为认定事实清楚，证据充分，但适用法律、法规错误，直接违背了以法律为准绳的原则，其结果与法律、法规规定的原义不符，人民法院应当判决撤销具体行政行为。适用法律、法规错误，主要包含四种情况：第一，应当适用甲法，却适用了乙法。第二，由于行为性质的划分错误或者同一性质的行为因具体情节不同，应当适用该法的某条某款，却适用该法的其他条款，可能影响具体行政行为合法性的。第三，适用了尚未生效的法律、法规。第四，适用了已经失效的法律、法规。3．违反法定程序。违反法定程序有几种情况，一种是可能影响正确作出具体行政行为的程序，违反这种程序的，人民法院就可以判决撤销具体行政行为。另外，如果行政机关违反法律、法规中的一些重要程序，如进行罚款不给罚款收据等，人民法院也可以判决撤销具体行政行为。有的具体行政行为，证据确凿，适用法律、法规也适当，仅仅是在送达法律文书的期限上超过了一点，对这种情况，人民法院一般可以不撤销该具体行政行为，但应当指出超过法定期限这一错误，以便行政机关今后严格依法办事。4．超越职权。行政机关超越职权，是指行政机关行使行政权时，超越了法律、法规赋予的权力，对不属于它职权范围内的行政管理事项进行处理。行政机关必须在其职权范围内行使职权，超越职权所作的具体行政行为，人民法院应判决于以撤销，其具体行政行为自决定时起就无效。5．滥用职权。行政机关滥用职权，是指行政机关作出的具体行政行为虽然在其权限范围以内，但行政机关不正当地行使职权，不符合法律授予这种权力的目的。对行政机关或者行政机关工作人员滥用职权的，人民法院应当撤销其所作的具体行政行为，对违反政纪或者构成犯罪的，还应当把材料移送有关机关处理。

三、判决被告在一定期间履行法定职责。行政机关不履行法定职责主要有两种表现：一是拒绝后行，指行政机关有义务履行法定职责，但明确表示不履行的。二是拖延履行，是指行政机关对属于自己职责范围内的事项，拖延不办。既不表示拒绝履行，也不去履行，即不作为。人民法院对拒绝履行或者拖延履行法定职责的被告，应当判决其在一定的时间内履行。

四、判决变更显失公正的行政处罚。判决变更是指人民法院以判决的方式改变具体行政行为的内容。适用判决变更有两个前提：1．必须是行政处罚，而不是其他具体行政行为。例如行政拘留、罚款、吊销许可证和执照，责令停产停业、没收财物等都是行政处罚。其它如限制人身自由的强制措施；查封、扣押、冻结财产的强制措施；非法要求公民、组织履行义务；拒绝颁发许可证和抚恤金等都不是行政处罚，人民法院不得判决变更。2．必须是显失公正的行政处罚，而不是一般处罚不当。显失公正的行政处罚，属于非常不合理的行政处罚。假定其它条件都相同的情况下，行政机关对甲的处罚和对乙的处罚非常悬殊，畸轻或畸重，人民法院就可以适用“显失公正”的规定，判决变更行政机关的处罚决定。

行政诉讼法第7章第55节

标题：行政机关改变原具体行政行为的限制

法条内容：人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。

释义 ：本条是对行政机关在人民法院判决撤销原具体行政行为之后，改变原具体行政行为时的限制性规定。具体行政行为被判决撤销后，如有原告的权利或义务尚需确定等情况，人民法院应当在判决撤销的同时责令被告重新作出具体行政行为。被告重新作出具体行政行为时，不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。被告以同一事实和理由作出与原具体行政行 为基本相同的具体行政行为一般有两种情况：一种情况是，原具体行政行为认定的事实是错误的，被告不能再根据错误的事实作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。另一种情况是，原具体行政行为认定的事实是正确的，但理由是错误的，行政机关以同一事实处理时，不得用同样的理由，作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。为了尽量避免这种情况的出现，人民法院应当在判决中，对撤销原具体行政行为的理由作详细的说明，指明其违法之处，如果行政机关不是以同一事实和理由重新作出具体行政行为，则不属于本条规定的范围。行政机关可以依其职权对原告的新的违法事实进行处理，原告不服的，可以另行起诉。

行政诉讼法第7章第56节

标题：对案件中违纪、违法人员的处理

法条内容：人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违反政纪的，应当将有关材料移送该行政机关或者其上一级行政机关或者监察、人事机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。

释义 ：本条是对在审理行政案件中发现有违反政纪和违法犯罪行为的，应移送有关主管机关处理的规定。人民法院除了对争议的具体行政行为审理外，对行政机关主管人员和直接责任人员在作出具体行政行为时，有敲诈勒索，索贿受贿，假公济私，以权谋私等贪赃枉法行为的，应当依法移送有关机关处理。人民法院认为行政机关主管人员或者直接责任人员违反政纪的，应将有关材料移送该行政机关或者其上一级行政机关或者有权进行行政监督的监察、人事等机关；认为违法犯罪的，应将有关材料移送公安、检察机关。有关机关在收到法院移送的材料后，应当认真调查核实作出处理。受移送机关在查处后，应当及时地将处理情况告诉人民法院。

行政诉讼法第7章第57节

标题：一审法院审理期限

法条内容：人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。

释义：本条是对第一审人民法院审理期限的规定。本条明确规定了第一审行政案件的审理期限，一般不得超过三个月。有些行政案件的时间性要求更强，如治安行政案件，应当依法在更短的审理期限内审结行政案件。由于行政管理的范围极为广泛，其管理事项的复杂程度不同，有的需要专门性的知识，有的需要进行鉴定，有的案件比较复杂，有可能在三个月内不能及时审结，因此，本条作了可以延长审限的规定。为了避免任意延长审案期限，使案件久拖不决，把审批延长期限的权力集中在省、自治区、直辖市的高级人民法院，需要延长多长时间，由高级人民法院审查、批准。高级人民法院审理第一审案件需要延长审理期限的，由最高人民法院批准。

行政诉讼法第7章第58节

标题：上诉

法条内容：当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。

释义 ：本条是对上诉的规定。上诉是行政诉讼的当事人对第一审人民法院的判决、裁定不服，依法向上一级人民法院提请复审的一种诉讼制度。本法对不服第一审判决的上诉权没有作限制，凡不服第一审判决的，都可以提起上诉。本法对不服第一审裁定，规定可以上诉的是，原告起诉后，人民法院裁定不予受理，原告对裁定不服，可以提起上诉。另外，本法未明确规定人民法院受理案件后，裁定驳回起诉，原告对裁定不服的，可以提起上诉。这可以适用《中华人民共和国民事诉讼法》的规定。最高人民法院的判决和裁定是发生法律效力的判决和裁定，当事人不服的，不能上诉，只能依照审判监督程序提出申诉。对第一审判决不服，可以提起上诉的人有原告、被告和第三人。当事人是法人或有其他组织的，由他们的法定代表人行使上诉权。公民无行为能力的，由它的法定代理人行使上诉权，委托诉讼代理人必须经当事人的特别授权，才能代行上诉权。上诉必须提交上诉状，上诉状是当事人提起上诉的根据，否则，人民法院无法判断当事人是否行使上诉权。委托代理人提起上诉的，必须有被代理人的特别委托书。上诉状应按照对方当事人的人数提供副本，并通过原审人民法院提出。上诉必须在法定期限内提出，对判决不服的上诉期限为十五日，对裁定不服的上诉期限为十日。从判决书、裁定书送达当事人之日起计算。过了法定期限，不提起上诉的，人民法院的第一审, 判决、裁定即发生法律效力。在上诉期间，当事人因不可抗力或其他正当理由耽误期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请顺延期限，是否准许，由人民法院审查决定。

行政诉讼法第7章第59节 标题：二审案件的书面审理

法条内容：人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理。

释义 ：本条是对第二审人民法院在一定条件下可以实行书面审理的规定。公开审判是人民法院审理行政案件的一项原则，第二审人民法院审理上诉案件一般也应当实行公开审判，书面审理是第二审程序中的特殊情况。书面审理是指第二审人民法院对上诉案件，经过阅卷、认真审查诉讼材料，认为事实清楚的，可以不开庭，而进行判决。第二审人民法院对上诉案件实行书面审理，必须以事实清楚为条件。应当指出，如果上诉案件涉及到事实问题，第二审人民法院应当通过开庭审理来查明事实，以保证案件的审判质量。

行政诉讼法第7章第60节

标题：二审期限

法条内容：人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起两个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准。高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。

释义 ：本条是对二审期限的规定。上一级人民法院对上诉人提出的上诉案件进行审理，称为第二审。第二审行政案件的审理是在第一审的基础上进行的，是对第一审行政案件的继续审理。行政案件经过第一审后，行政机关的具体行政行为已经过全面审查，该补充的证据已经补充，事实基本清楚。并且第二审人民法院对事实清楚的上诉案件，可以实行书面审理。因此，本条明确规定了人民法院审理第二审行政案件的期限一般为两个月。人民法院在第二审中，也可能由于案件重大、复杂或者其他特殊情况，不能在两个月的期限内及时审结，因此，本条也相应规定，有特殊情况的，经高级人民法院批准，可以延长期限。高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。

政诉讼法第7章第61节

标题：上诉案件裁判种类

法条内容：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；(二)原判认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；(三)原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查对事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。

释义 ：本条是对上诉案件裁判种类的规定。第二审人民法院对上诉的行政案件，经过审理，应分别按以下三种情况，作出裁判：

一、维持原判。维持原判是在原审判决认定事实清楚，适用法律正确两个条件都具备的情况下作出的。维持原判是第二审人民法院用判决的形式驳回上诉人的诉讼请求，并确认了原审判决是正确的。

二、依法改判。第二审人民法院对上诉的行政案件经过审理后，如果认定原判决事实清楚，只是适用法律错误，可以直接改判；如果认定原判事实不清，证据不足，或者违反法定程序可能影响案件正确处理的，第二审人民法院在查清事实，补充证据后也可以直接改判。凡改判的案件，都应采用判决的形式。

三、发回原审法院重新审理。原判决认定事实不清，证据不足，或者违反法定程序可能影响案件正确判决的，可以裁定撤销原判。原判一经撤销，就不发生法律效力，由原审人民法院重新审理。原审人民法院对发回重审的案件，仍然适用第一审程序。当事人对重审后的判决、裁定不服的，仍可以提起上诉。当事人不服第一审人民法院裁定而上诉的案件，第二审人民法院无论是维持还是撤销，都应当用裁定的形式。第二审人民法院作出的判决、裁定，是终审的判决、裁定，即发生法律效力的判决、裁定。当事人不得再提起上诉。当事人仍然不服的，可以向原审人民法院或其上一级人民法院申诉，但不停止判决、裁定的执行。

行政诉讼法第7章第62节

标题：当事人申诉权

法条内容：当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行。

释义 ：本条是对当事人申诉权的规定。这里规定的申诉，是专指当事人对已经发生法律效力的判决、裁定认为违反法律、法规规定，向原审人民法院或者原审人民法院的上一级人民法院提出的申诉。当事人提出申诉，应当出具申诉状，其内容应具体指明已发生法律效力的判决、裁定认定的事实和适用的法律、法规错误，并提供证据。人民法院收到申诉状后，应当认真审查，根据审查的结果作出不同的处理：认为原判决、裁定正确，申诉无理的，通知驳回申诉；原判决、裁定确有错误的，由院长提交审判委员会讨论决定再审。因此，当事人提出的申诉，并不一定引起再审程序的开始，只是为人民法院提供审查已发生法律效力的判决、裁定是否有违反法律、法规规定的线索。在人民法院没 有撤销原判决、裁定之前，不能因当事人提出申诉，而停止原判决、裁定的执行。

行政诉讼法第7章第63节

标题：审判监督程序

法条内容：人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定认为需要再审的，应当提交审判委员会决定是否再审。上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提审或者指令下级人民法院再审。

释义 ：本条是对审判监督程序的规定。人民法院对已经发生法律效力的判决和裁定，发现违反法律、法规规定决定再次进行审理的程序，称为审判监督程序，又称再审程序。人民法院审理行政案件，实行两审终审制。审判监督程序虽然也是审判程序，但不是必经程序。人民法院的判决、裁定一经发生法律效力，非依法律、法规根据，不得撤销和变更，当事人也不能以同一标的再次起诉。但是，如果发生法律效力的判决、裁定违反法律、法规规定，就有必要予以纠正。对发生法律效力的判决、裁定提出再审，应当同时具备两个条件：

一、必须是发现了已发生法律效力的判决、裁定确实违反了法律、法规规定。所谓违反法律、法规规定，一是指生效的判决、裁定在认定事实上有错误，比如发现有新证据足以否定判决、裁定所认定的事实。二是指生效的判决、裁定在适用法律、法规上有错误。

二、必须依照法律的程序提出：1．各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定发现违反法律、法规规定认为需要再审的，提交审判委员会讨论决定是否再审。2．上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提审或者指令下级人民法院再审。这里所指的上级人民法院，包括最高人民法院。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律规定的，有权行使审判监督权，指令原审法院再审，或者向原审法院提取案件全部材料，自行审理。原审人民法院进行再审，应当另行组成合议庭，并应裁定中止原判决、裁定的执行。再审的案件，原来是第一审的按照第一审程序审判，作出的判决、裁定，当事人不服的，仍可以上诉；原来是第二审的，按照第二审程序审判，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定。提审的人民法院应当作出裁定中止原判决、裁定的执行，并按照第二审程序进行审判。所作出的判决、裁定，也是发生法律效力的判决、裁定。

行政诉讼法第7章第64节

标题：抗诉

法条内容：人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。

释义 ：本条是对人民检察院对行政诉讼活动实行法律监督的规定。根据人民法院组织法和人民检察院组织法的规定，本条对人民检察院在行政诉讼活动中实行法律监督的方式作了具体的规定。人民检察院发现已经发生法律效力的判决、裁定违反法律、法规规定，主要是根据当事人或者其他人的控告、申诉，进行审查的结果。人民检察院提出抗诉，是行政案件发生再审的原因之一，人民法院对人民检察院提出抗诉的案件，应进行再审，并由同级人民检察院派员参加。法律规定人民检察院对已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的有权抗诉，以保护当事人的合法权益。

行政诉讼法第8章第65节

标题：执行法院判决、裁定

法条内容：当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施：(一)对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的帐户内划拨；(二)在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款；(三)向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；(四)拒不执行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。

释义 ：本条是对依法执行人民法院判决、裁定的规定。人民法院作出的判决或裁定发生法律效力时，义务人应当自觉履行判决或裁定规定的义务。执行的前提是义务人拒绝履行业已生效的判决或裁定。本条所指的拒绝履行，包括公开表示不履行和有条件履行但拖延履行。当义务人拒绝履行业已生效的判决或裁定，针对义务人系公民、法人或者其他组织(诉讼中的原告)还是行政机关(诉讼中的被告)的不同情况，在执行机关和执行措施上本条作出不同规定。公民、法人或其他组织拒绝履行的，执行机关一为第一审人民法院，一为行政机关。当行政机关依法具有执行权时，由行政机关强制执行，当行政机关没有执行权时，由人民法院强制执行。人民法院行使执行权，根据审执分开的原则，由人民法院内负责执行工作的专门机构行使执行权。公民、法人或其他组织拒绝履行时，采取什么执行措 施，应当根据案件的具体情况，结合判决、裁定规定的内容，相应地采取执行措施。采取的执行措施主要有：一是划拔存款；二是查封、扣押、冻结、变卖财产；三是强制拆迁房屋、退还土地；四是没收财产；五是强制销毁物品等。行政机关拒绝履行的，执行机关是第一审人民法院。执行措施有：

一、对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的帐户内划拨。划拨行政机关帐户内存款的措施，只限于两种情况下使用：第一，对应当归还的罚款拒绝归还的；第二，对应当支付的赔偿金拒绝支付的，人民法院可以采取划拨存款的措施。

二、在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款。本项执行措施一般在行政机关应当履行义务而不履行时采用，人民法院从期满之日起，按日处以罚款，以督促其履行义务。这里的罚款又称为执行罚。

二、向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。拒绝履行人民法院的判决、裁定是违法行为，因此，人民法院可以提出司法建议，对拒绝履行判决、裁定的主管人员和直接责任人员，予以批评教育和行政纪律处分。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院。

四、拒不执行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。本项的“依法”，主要指依照《中华人民共和国刑法》。引起执行程序开始的方式有二种，一是申请执行，一是移交执行。申请执行指判决、裁定发生法律效力之后，享有权利的一方当事人，在对方拒绝履行义务的情况下，请求人民法院强制执行。申请执行是引起执行程序开始的主要方式。移交执行指判决、裁定发生法律效力之后，由审判人员把案件直接移交给执行人员，从而开始执行。移交执行只有在特殊情况下才采用。

行政诉讼法第8章第66节

标题：执行具体行政行为

法条内容：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政权关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。

释义 ：本条是对执行具体行政行为的规定。公民、法人或者其他组织对具体行政行为无异议的，应当自觉履行具体行政行为中规定的义务。对应当履行的义务不履行的，行政机关或人民法院将强迫其履行。依照本条规定，强制执行具体行政行为有二个前提，一是公民、法人或其他组织未在法定期间内对该项具体行政行为提起诉讼。对具体行政行为提起诉讼，表明公民、法人或其他组织对该项具体行政行为不服；表明对具体行政行为是否合法有争议，应当通过诉讼程序审查具体行政行为的合法性，合法的维持，违法的撤销。执行具体行政行为的另一个前提，是公民、法人或其他组织在法定期间内不履行具体行政行为。具体行政行为的执行机关，根据行政机关有无执行权分为二种情况。行政机关依法具有执行权的，由该行政机关强制执行，行政机关没有执行权的，申请人民法院予以强制执行。需要指出，本条和前一条虽然同属执行一章，但执行的根据不一样。前一条的执行根据是人民法院作出的业已生效的判决、裁定，本条的执行根据是行政机关作出的业已生效的具体行政行为。前一条的执行根据经过诉讼程序，本条的执行根据未经诉讼程序。

行政诉讼法第9章第67节

标题：赔偿请求权及请求赔偿程序

法条内容：公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。赔偿诉讼可以适用调解。

释义 ：本条是对赔偿请求权及请求赔偿程序的规定。公民、法人或者其他组织请求行政侵权赔偿必须具备以下要件：

一、须是侵权行为。侵权行为是违法侵害他人的合法权益造成损害的行为。侵权行为具有如下两个最主要的特征：(一)侵权行为是违法行为，违法行为有两种表现形式，即作为的违法行为和不作为的违法行为。作为的违法行为就是实施了法律所禁止的行为。不作为的违法行为应当是对法律要求履行的某种义务不履行。行为的违法性是侵权行为的本质属性，如果行为是在职权范围内依法作出的，虽给当事人造成的损失，但不能认为是侵权行为。(二)侵权行为要有损害结果，侵权，如果仅有违法行为，而无损害结果，不发生损害赔偿问题。损害，包括人身的损害和财产的损害。人身的损害主要有：1．人身自由受到的损害；2．人的生命、健康受到的损害；3．名誉权受到的报害；4．荣誉权受到的损害；5．姓名权、名称权受到的损害；6．著作权、专利权、发明权等知识产权受到的损害。财产权的损害主要有：(1)财产所有权受到的损害；(2)法律规定的经营自主权受到的侵犯；(3)侵犯人身权带来的财产上的损害。损害结果，指实际上已经发生或者一定会发生的损害。如果损害处于可能发生，也可能不发生的不确定状态，不能认为已有损害结果。有了损害结果，该结果又确是违法行政行为引起的，行政机关就要承担侵权赔偿责任。

二、须是行政机关或者行政机关工作人员的行为。行政机关是指行使国家行政管理权力的政府各机关。包括国务院及其所属机构，各级人民政府及其所属机构。有些组织本身不是行政机关，但法律、法规授权其行使行政职权，对这些组织，本法第二十五条第四款规定可以作为被告，因此这里应视其为行政机关。行政机关工作人员是指政府各部门行使行政职权的人员。非政府部门的工作人员，但受行政机关临时聘用行使行政职权的人 员，应视同时行政机关工作人员。非行政机关或者行政机关工作人员的行为，不能请求行政机关的赔偿。

三、须是受到具体行政行为的侵犯。公民、法人和其他组织不是对行政机关或者行政机关工作人员所有的侵权行为都可以请求赔偿，只有受到具体行政行为侵犯，才能提出这种赔偿请求。具体行政行为是指行政机关行使权力，对特定公民、法人或者其他组织作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。行政机关制定法规、规章、命令、决定等抽象行政行为；行政机关从事民事活动的行为；行政机关工作人员非执行公务的个人行为，不属于本条调整的范围。提出行政赔偿请求，有二种程序：一种是在提出行政诉讼的同时，提出要求行政机关承担赔偿责任的请求，对于此种请求，人民法院应在行政案件的审理中一并解决。另一种是单独提起损害赔偿请求。根据本条规定，单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决，未经过行政机关，不能诉诸法院。向行政机关提出赔偿请求，可能有二种情况：一是行政复议决定或行政诉讼的判决已确认具体行政行为违法，或者行政机关主动撤销或改变了自己所作的违法的具体行政行为，受害人以此为据，要求赔偿；二是具体行政行为合法与否还未经过行政复议或者没有诉讼到法院审理，就直接要求赔偿。对于前者，行政机关只需认定是否有损害结果发生，就可以对赔偿的方式和数额作出决定。而对于后者，应首先审查行政行为的合法性，然后才能对赔偿问题作出决定。行政机关对赔偿问题作出处理后，如果公民、法人或者其他组织不服，还可以提起行政侵权赔偿的诉讼。人民法院应就这一诉讼进行审理和判决。但是如果公民、法人或者其他组织提起赔偿诉讼时，还未提起过行政诉讼，那么，人民法院就应当首先对行政行为的合法性进行审理，然后再解决赔偿问题的争议。对赔偿诉讼可以适用调解。也就是说，无论是行政机关还是人民法院，在处理赔偿问题的时候，可以运用调解的方式。受害人可以放弃、变更赔偿请求；行政机关可以根据受害人的请求，同当事人协商决定赔偿数额；人民法院可以在双方当事人之间做调解工作，促使他们相互谅解，达成赔偿协议。但是，调解必须依法进行。请求赔偿的一方放弃赔偿请求或者减少赔偿数额的要求应当出于自愿，行政机关或者人民法院不得以任何手段对其进行强迫。

行政诉讼法第9章第68节

标题：赔偿主体及求偿权

法条内容：行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。

释义 ：本条是对赔偿主体及求偿权的规定。行政机关或者行政机关工作人员侵权造成的损害，谁作为赔偿主体，本条规定了二种情况：

一、由实施具体行政行为的机关负责。即行政行为由哪个机关作出的，哪个机关就是赔偿主体。比如，未经过行政复议或者复议后维持原决定的，原裁决机关是赔偿主体；复议机关改变原决定的，复议机关是赔偿主体；行政行为由两个以上行政机关共同作出的，由这些机关共同作为赔偿主体；依法律、法规授权作出具体行政行为的，被授权的组织是赔偿主体；受行政机关委托作出具体行政行为的，委托的机关是赔偿主体。实践中，可能出现作出具体行政行为的机关被撤销的情况，对此，应根据本法第二十五条第五款的规定，将继续行使其职权的行政机关作为赔偿主体。

二、由行政机关工作人员所在的机关负责。即行政机关工作人员不直接对受害人承担赔偿责任，而由他所在的机关作为赔偿主体。工作人员实施的侵权行为首先由机关赔偿。向受害人赔偿后，该机关应当责令有故意或者重大过失的工作人员支付全部或者部分赔偿费用，而对于工作人员一般轻微过失造成的侵权损害，则不再要求其承担赔偿费用。这里的故意，是指应当是明知是侵权行为而有意实施或者放任其发生。重大过失，就是一般人都能注意到并能避免发生的事情，行为人却没有注意，没有防止发生。如果行为人尽了一定的努力，但因知识欠缺，经验不足，能力有限而造成侵权，不能认为是重大过失。

行政诉讼法第9章第69节

标题：赔偿费用

法条内容：赔偿费用，从各级财政列支。各级人民政府可以责令有责任的行政机关支付部分或者全部赔偿费用。具体办法由国务院规定。

释义 ：本条是对赔偿费用的规定。考虑我国实际情况，参考国外和我国台湾的规定，本法确定了赔偿费先由各级财政列支，各级人民政府可以责令有责任的行政机关支付部分或者全部赔偿费用的原则。这样规定的好处是可以充分保护公民、法人或者其他组织的合法权益；也可以使上级机关从赔偿费支出的多少上，了解下级行政机关的执法状况、加强行政机关内部对执法活动的监督；同时，也可以教育有责任的行政机关，改进工作作风，提高执法水平。我国财政实行分级管理，分灶吃饭，从各级财政列支，就是赔偿费用由各级财政开支。国务院及其所属部门的侵权赔偿费，由中央财政列支；省、市、自治区政府机关的侵权赔偿费，由省、市、自治区财政列支；县政府机关的侵权赔偿费，由县财政列支。至于怎么列，怎么责令有责任的行政机关支付部分或者全部赂偿费用等问题比较复杂，本法授权国务院另行制定具体办法。有关行政机关侵权赔偿问题，将根据本条和国务院的规定执行。

行政诉讼法第10章第70节

标题：适用涉外诉讼

法条内容：外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。法律另有规定的除外。

释义 ：本条是对适用涉外行政诉讼的规定。本条对外国人、无国籍人、外国组织在我国领域内进行行政诉讼作了明确规定，即除法律另有规定外，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》。主权是一个国家的最高权力，审判权是国家主权的有机组成部分。人民法院对涉外行政案件，行使审判权，是根据主权独立的原则，审理涉外案件的。依照本条规定，外国人、无国籍人、外国组织对中华人民共和国行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为，认为侵犯其合法权益，有权依照本法规定向人民法院提起诉讼。关于原告的资格，管辖，审理程序等均适用本法规定。

行政诉讼法第10章第71节

标题：涉外当事人的诉讼权利义务

法条内容：外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，同中华人民共和国公民、组织有同等的诉讼权利和义务。外国法院对中华人民共和国公民、组织的行政诉讼权利加以限制的，人民法院对该国公民、组织的行政诉讼权利，实行对等原则。

释义 ：本条是对外国人、无国籍人、外国组织进行行政诉讼的权利和义务的规定。外国人、无国籍人、外国组织，在我国人民法院起诉或者应诉时，同我国公民、组织一样，享有同等的诉讼权利、履行同样的诉讼义务，这是国家平等原则在行政诉讼中的具体体现。诉讼中的平等原则，是国际上的一个通例。如果一个国家的行政诉讼法或者其他法律规定，外国公民和组织在该国的法院进行行政诉讼时，对该外国公民和组织的诉讼权利与本国公民和组织的诉讼权利不同等的，即加以限制的，另一个国家也采取相应措施加以限制。这种相互限制的规定，也是对等进行的。对等原则，既包括行使诉讼权利，也包括履行诉讼义务。如果外国法院对我国公民和组织的行政诉讼权利加以限制的，我国人民法院对该国公民和组织的诉讼权利，根据对等原则，也给予相应的限制。这祥规定，既体现了国家平等原则，又维护了国家尊严和国家主权。

行政诉讼法第10章第72节

标题：适用我国缔结或参加的国际条约

法条内容：中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定。中华人民共和国声明保留的条款除外。

释义 ：本条是对适用我国缔结或者参加的国际条约的规定。国际条约是国际交往的重要法律形式，是确定缔约国或者参加国之间相互权利和义务关系的书面协议。国际条约一经生效，缔约国或者参加国都要受该国际条约的约束。凡中华人民共和国缔约或者参加的国际条约，是以国家的名义承认的，我国法律确认其效力，因此，在司法实践中是适用的，有效的。不是我国缔结或者参加的国际条约，对我国无任何约束力。对国际条约，各主权国家有根据自己国家的利益行事，可以参加也可以不参加，即使参加也不一定必须同意条约的全部内容，对条约的某项或某几项条款，有权保留自己的意见。对有保留意见的条款，只要参加国有明确的声明，就可以不受其约束。即人民法院审理涉外行政案件时，对已声明保留的条款，不予适用，仍依本法的规定为准。这种规定也是国际通例。

行政诉讼法第10章第73节

标题：涉外当事人聘请律师的规定

法条内容：外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，委托律师代理诉讼的，应当委托中华人民共和国律师机构的律师。

释义 ：本条是对外国人、无国籍人、外国组织聘请律师代理诉讼的规定。律师制度是国家司法制度的组成部分，任何主权国家都不准许外国律师在本国法院执行职务。外国人、无国籍人、外国组织在我国人民法院进行行政诉讼，可以亲自起诉、应诉，也可以委托其他人代理，若需要委托律师代理诉讼时，只能委托中华人民共和国的律师，即在中国某一地方的律师事务所执行职务的中国律师(包括专职律师、兼职律师和特邀律师)，不能委托外国律师。如果外国当事人已委托外国律师的，受委托的该律师也只能作为中国律师的助手，协助工作，而不能出席法庭进行行政诉讼活动。

行政诉讼法第11章第74节 标题：诉讼费用

法条内容：人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。

释义 ：本条是对诉讼费用的规定。诉讼费用，是指当事人进行行政诉讼时，应向人民法院交纳的一定数量的费用。行政诉讼的诉讼费用包括以下几个方面。

一、案件受理费；

二、勘验费、鉴定费、公告费、证人误工补贴和差旅费等；

三、人民法院认为应当由当事人负担的其他费用。诉讼费用如何承担，根据本条规定：(一)由败诉方承担。在行政案件审理终结时，人民法院判定争议是由败诉方引起的，则诉讼费用由败诉方负担。败诉方是二人以上的，人民法院应根据责任大小等情况决定由他们分担。败诉的当事人之间负连带责任的，诉讼费用可以由其中的一方先行交付。交付诉讼费用的一方可要求其他败诉方偿付他们应承担的份额；(二)由双方当事人共同承担。当事人部分败诉时，人民法院可按当事人双方的责任大小，由双方分别承担诉讼费用。诉讼费用收取的标准以及减、免诉讼费用的规定，将在收取诉讼费用的办法中另行规定。

行政诉讼法第11章第75节

标题：施行日期

法条内容：本法从l990年10月1日起施行。

释义 ：本条是对施行日期的规定。本法不溯既往。从1990年10月1日起，公民和组织提起行政诉讼的应依照本法的规定进行，各级人民法院审理行政案件也应当以本法做为依据。本法生效前，公民、法人和其他组织提起诉讼的，或者行政机关的具体行政行为是在本法生效前做出，公民、法人和其他组织如在本法生效后起诉的，人民法院审理案件仍应当以具体行政行为发生时的法律、法规为依据，不适用本法的规定。