中国城镇养老保险制度改革方向：基金积累制抑或名义账户制(上)

第一篇：中国城镇养老保险制度改革方向：基金积累制抑或名义账户制(上)

（中山大学岭南学院 中山大学社会保障研究中心）

摘 要：对中国城镇养老保险制度改革方向的探索，应当考察养老金制度向基金积累制转轨的实质及其对经济的影响。养老金制度向基金积累制转轨的实质是“被动型赤字财政政策+缴费确定型现收现付制”，运作模式改变的只是给付方式，由原来的待遇确定型变成缴费确定型，并没有从根本上改变原有现收现付的筹资方式。养老金制度向基金制转轨不能应对人口老龄化风险，却使得国家在财政政策运用上陷入被动的局面，给经济带来挤出效应、市场扭曲与逆向收入再分配等诸多负面影响。中国目前缺乏有效的投资渠道，资源配置效率不高且收入分配状况恶化。改革的匡正之道，应是立足于建立非纳费型国民基础养老金计划与缴费型名义账户制计划相结合的基本养老保险制度，提升制度激励，消除劳动力流转障碍，实现统筹城乡协调发展。总之，基金积累制不是养老金制度改革需要达到的真正目的，名义账户制模式才是养老金制度改革的目标归宿，是优化部分积累制技术路线的不二选择。

关键词：转轨，挤出效应，市场扭曲，逆向收入再分配，基金积累制，名义账户制

一、研究问题的提出

当前中国在城镇探索建立一个现收现付的统筹账户与基金制个人账户相结合的部分积累制模式的基本养老保险制度。为了解决改革初期个人账户“空账”运行的问题，中国于2006年在11省市展开试点，按照参保人工资额的3%—8%做实个人账户。由于资本市场存在高风险，做实的个人账户资金目前仅限于银行协议存款与购买国债，年收益率为2%，尚不抵通货膨胀率。有的地区在个人账户做实后，统筹账户出现亏空，不得已只好依靠地方债券甚至银行贷款支付养老金，而贷款利率远高于协议存款利率。这一收益率严重倒挂的现象特别值得我们反思：向基金积累制转轨、做实个人账户能否帮助中国解决养老金支付危机？什么才是中国城镇养老保险制度改革的可行方向？

综观主张养老金制度向基金制转轨的研究文献，主要的观点有：第一，现收现付制的收益率为萨缪尔森的生物收益率，当人口增长率为负时，养老金体系将出现支付危机。建立基金制的个人账户进行养老金投资，以收定支，有助于应对人口老龄化到来时的养老金支付风险。第二，传统的现收现付模式对个人储蓄存在“挤出效应”，减少了资本积累，阻碍经济增长，并因此降低了资本/工人比率，导致生产率下降，工资降低，一定程度上是一种“劫贫济富”的分配。第三，基金积累制能通过提高运营效率来增进社会福利。在代内再分配上，基金积累制是中性的，甚至能降低基尼系数、改善传统模式下的收入分配不平等状况。并且，当“艾伦条件”不再满足时，公共养老金制度向基金制转换能改善代际收入分配效率。

上述第一个观点实际上认为，基金收益率独立于经济增长率，积累制似乎不受人口老龄化与低经济增长的影响。然而，这只是一个“合成的谬误”(Fallacy of composition)。实际上，少子老龄化的结果是基金的实际收益率下降，这一点已由巴尔等人给予了理论性的证明。现收现付制存在“挤出效应”的结论来自新古典经济增长理论，当存在代际财富转移或在新经济增长理论下，这一结论不成立。在收入再分配效率方面，基金制派的观点忽略了转轨成本，考虑到转轨成本，两种筹资模式的收益率其实是一样的。

国内文献方面，不少学者主张中国实行基金积累制。郭树清与赵耀辉等学者认为，基金积累制对个人有明显的激励机制，通过完全积累，以收定支，不仅可以避免人口老龄化时养老基金的支付风险，而且形成大量强制性的长期储蓄，为经济发展提供有力的资金支持。因此，把个人账户由“空账”做成实账是中国公共养老金制度改革的关键。但更多学者对中国实施基金积累制的必要性与可行性提出了质疑：第一，中国当前的经济处于动态无效状态，并且资本市场不具备养老金投资的条件，目前养老金制度向基金制转轨从时机上说并不恰当。第二，从人口老龄化与现收现付制的定量关系上分析，中国的现收现付制仍然是可持续的。第三，资本市场存在很高的投资风险，很难保证养老基金的收益，积累制并不能解决老年人实际得到的保障水平不下降的问题，反而加大了支付风险。郑秉文进一步指出，名义账户制能够避免基金积累制下的转轨成本问题，能提供更加安全可靠的收益，具有较高的透明度与较好的可携带性，有利于扩大保障的覆盖面，是建立养老保障长效机制的理性选择。

对于养老保险制度两种筹资模式——现收现付与基金积累孰优孰劣以及如何选择的问题，理论界不乏讨论，20世纪末、21世纪初该问题一度成为争论的热点。但我们并非从无到有建立养老金制度，包括中国在内的世界上大多数国家在养老金制度建立之初就采用了现收现付制模式。养老金制度的初始模式对于改革成效有着决定性的影响。因此，站在转轨的角度来考虑养老金制度的模式改革问题尤为重要。迄今为止，鲜有文献从转轨的角度分析养老金制度改革，一系列问题有待厘清：养老金制度向基金积累制转轨究竟为我们提供一个怎样的运作机制？给宏观经济带来哪些影响？养老金制度转轨能否如基金制派所宣称的可以提高市场效率、增进社会福利？笔者尝试通过考察养老金制度向基金制转轨的实质及其对经济的负面影响，拓展对转轨问题的理论认识，彰显中国实施名义账户制养老金制度的必要性并提出相应的制度架构。

二、养老金制度向基金积累制转轨的实质

在基金积累制或部分基金制的实施效果中，转轨成本是一个关键的因素。因为对由现收现付制转化为基金积累制的部分，年轻人需要为自己的基金积累制账户缴费，不再为旧制度下被转换的现收现付制账户缴费，这必然造成巨额的养老金缺口，同时代老年人的养老金却仍然需要年轻人来解决。于是，年轻人既要负担同期老年人的养老金支付，又要为自己将来的养老金缴费，形成二重负担。而且，由于养老金缺口资金数额之大，转轨成本的消化不是一代年轻人所能承受的，而是由转轨后各代人共同担负的一个漫长的过程。

对于转轨造成的巨额养老金缺口，国家需要采取有效的措施筹措资金加以解决。不少学者建议发行国债(孙祁祥，2001)或税收渠道(王燕，2000)来解决。显而易见，如果能用税收或其他非赤字财政手段来解决养老金缺口问题，就不需要进行模式转换去解决养老金支付危机，只需要求养老金制度能够提供对缴费主体的激励，支付困境的问题就能得到解决。因为转轨分流一部分养老金缴费，导致养老金的缺口规模更大。对于转轨成本的解决方式，可以排除非赤字财政手段(如征税、划拨国有股、发行福利彩票等)，我们不妨以发行国债为例来讨论。转轨过程的资金流向如图1。其中，①②③④项为第一期(转轨期)的资金流向，用单箭头表示，⑤⑥⑦⑧项为第二期的资金流向，用双箭头表示。养老金制度转轨时处于工作期的一代将资金②交给国家用作专项投资④，进入资本市场投资或购买专项国债，投资回报⑥在第二期即为工作一代的养老金⑧。为了弥补转轨造成的养老金缺口，国家发行国债取得资金①作为退休一代的养老金给付③，这部分资金并未在经济中运营增值，第二期只有再次发行国债来偿还，取得资金⑤给付国债本息⑦，兑现当初的支付承诺。由于经济中仍存在国债，如果不是用税收或其他财政手段来填补这一债务缺口，这一过程将一直延续。

对于这一过程，我们完全可以换一个角度来考察。可以将资金③、④的来源分别视为②、①，退休一代的养老金仍由当前工作的一代支付，后者的养老金⑧由下一代的养老储蓄支付，如此重复至各代。于是，资金流①④⑥⑦可以看作一个独立的过程，用虚线的方框标示如图。这一过程我们较为熟悉，其实质就是一个增加财政赤字的扩张性财政政策。在整个转轨过程中，养老金的筹资方式依然是现收现付制，只不过采取了缴费确定型的给付方式。

图1 养老金制度向基金积累制转轨的资金流向图

根据图1的分析，我们知道，养老金制度向基金积累制转轨的实质其实是“被动型赤字财政政策+缴费确定型现收现付制”。在转轨后长达一代人的工作期，国家都是被动地实施扩张性的赤字财政政策。之所以称为“被动型赤字财政政策”，是因为与传统的相机抉择的扩张性赤字财政政策不同，政府需要为这一项巨额资金寻找合适的投资渠道，如何能保障其长期稳定收益是一个棘手的难题。而相机扩张的赤字财政政策是在经济疲软的宏观环境中主动实施的，其目的是拉动内需，实施额度相机确定，容易确定合适的投资渠道，实施成本较低。由此看来，向基金积累制转轨的情况下，养老金制度运作并没有从根本上改变原有现收现付的筹资方式：经济中仍然是工作一代赡养退休一代。与转轨前的现收现付制模式相比，新制度产生的区别只有两个：一是改变了给付方式，由原来的待遇确定型变成了缴费确定型，养老金收益来自基金的投资回报，变得更为不确定；二是联系整个宏观经济活动来看，决策当局不得不采取赤字财政政策，在宏观财政政策运用上陷入被动的局面。认为养老金制度向基金积累制转轨可以解决养老金支付问题的主张，是把养老金运作与整个宏观经济割裂开来，可以说不仅是犯了合成的谬误，而且也犯了“分离的谬误”。

三、养老金制度向基金积累制转轨对经济的影响

养老金制度转换为基金制模式会从宏观层面与微观层面给经济带来诸多负面影响，主要表现为对私人资本的挤出、扭曲竞争性市场与逆向收入再分配等方面。前两者来自向基金积累制转轨与实施的整个过程，后者来自基金积累制的具体实施阶段。

(一)挤出效应 为了弥补转轨造成的养老金赤字，国债是被动发行的。从转轨开始的时刻起，在一代人的缴费期国家都要增发新债，发行额根据积累制的账户规模来确定。在许多国家，公共养老金计划都是最大的财政项目，养老金制度转轨导致的国债发行规模是相当可观的。由于并不能确保经济在整个一代人的工作期均处于需求不足的状态，存在着大量闲置资金，发行国债不可避免与私人部门争夺资金，产生挤出效应。在利率市场化环境下，将通过拉抬市场利率对私人投资产生负面影响。对于这一消极影响，政府难以诉诸赤字货币化的手段予以消除，该手段受限于经济中通货膨胀的压力，不是任何时期都可以使用的。再者，赤字货币化的本质是征收通货膨胀税，如前所述，如果可以采取赤字货币化的手段，也就没有进行养老金制度转轨的必要，直接货币化即可解决原有养老金制度的支付缺口问题。“艾伦条件”不再满足被认为是养老金制度摒弃现收现付制，代之以基金积累制的一个重要理由。这种情况下经济中的利率高于自然增长率。虽然人口老龄化趋势导致人口增长率n降低，但这种经济体中储蓄不足，利率相对过高，伴随养老金体制转轨，国债发行的规模不断增加，国债利率势必成上升趋势。一旦国债的利率r高于经济增长率g，国债发行的可持续条件就被打破。这会向投资者传递一个信号，即政府无力平衡预算。随着人们对政府偿债能力逐渐失去信心，政府将很难通过市场化途径发行国债为养老金赤字融资。但养老金制度转轨造成的赤字规模是刚性的，为了保持币值稳定，这时就只有通过行政手段强制发行国债，直接挤占私人投资。因此，如果说现收现付制存在挤出效应的话，向基金制转轨同样存在挤出效应。

另一方面，在公共养老金的投资运用上也会产生对私人资本的挤出。公共管理下的养老金投资是由政府部门主导来开展的。虽然在某些情况下，公共投资也能产生“挤进效应”，公共资本投资于某些基础设施建设领域，改善投资环境，一定程度上能够产生正的外部效应，提高私人资本的生产能力，挤进私人投资。但一般来说，基础设施类建设投资周期长，投资回报率较低。在这方面日本与新加坡的养老金投资均有失败的例证。公共养老金的性质决定了其投资方向有别于传统意义上的公共投资，养老金投资的目的是获得高额稳定的收益，也就决定了它应当投资在高回报率的盈利性项目上，从而势必造成对私人资本的挤出。即使在非充分就业、大量资源闲置的情况下，大规模养老金投资的挤出效应仍难以避免。养老金制度的模式转换以国家负债为代价，养老金投资的机会成本实际上就是国债的机会收益率。随着国债发行的规模增加，它的边际机会收益率递增，而养老金投资的边际回报率递减。对于规模巨大的养老基金，经济中并不能保证存在如此之多高回报的投资项目，能使其投资的边际回报率超过发行国债的边际机会成本。特别地，在政府部门主导下，当投资出现低效率，导致其收益低于机会成本，最终只有靠自身特许下的垄断性定价权来保障其收益，其实质是一种变相的税收。从这个意义上说，公共养老金投资同样挤出了私人投资与个人消费。

(二)市场扭曲 公共养老金制度的本质属性与首要目标是要应对老年收入风险，为全社会老年人提供安全的收入保障。安全性与稳定性是公共养老金制度运营的第一目标。在基金积累制的运作过程中，需要将数额巨大的公共养老金投入资本市场或直接投资于实体项目。资本市场的特点是高风险、高回报，这一特点显然与公共养老金制度的运营目标相冲突，冲突的结果就是产生市场扭曲、降低资源配置效率。就私人管理的“智利模式”而言，在养老基金投资的委托—代理关系中，由于存在多个代理人，为了保障养老金收益的稳定性，防范信息不对称带来的道德风险和逆向选择问题以及资本市场波动带来的投资风险，私人管理下养老基金的市场监管非常重要。出于自身金融环境与宏观经济稳定性等因素考虑，实施基金积累制的大多数国家只能采用严格的限量监管模式。这除了会使公共养老金的投资渠道受到限制，最终影响投资回报率之外，严格的投资限制政策与规模经济方面的因素有可能使养老基金向少数几家大公司集中，形成垄断趋势。在智利，一系列投资限制政策使养老金投资集中在为数不多的几十家大公司，并且，制度建立之初的20多家养老基金公司至2005年仅剩6家，其中3家大公司占据市场份额的70%以上，养老基金行业成为一个被扭曲的市场，市场竞争效率受到明显影响。

在公共管理的中央公积金模式下，养老金由国家集中管理，基金投资由国家统一运作。由于国家承担养老金投资最低收益保障的风险，国家干预资本市场的市场化运作不可避免。养老基金一旦成为大股东，政府部门就可能进入公司董事会，即使没有进入董事会也可以使用投票权来施加影响，直接或间接地对公司的经营决策及其治理结构进行干预。干预的结果很可能就是导致资源误置，甚至裙带关系泛滥。另一方面，养老金投资使政府自身处于作为养老金资产受托人和制度监管人之间，以及投资决策者和社会管理者之间的利益冲突之中，最终可能导致以政治目标代替经济目标，使得资源的市场配置机制扭曲，降低投资效率。事实上，进行养老金制度转轨，如果不能将养老金进行市场化运作，在转轨过程中为养老金筹资而强制性地大规模发行国债、挤出私人资本的同时，就已经造成了资源配置的扭曲。

中国的资本市场尚不完善。这一完善需要一个时间过程，不可能一蹴而就。养老金制度转为基金积累制模式，不宜采取私人管理的模式将养老金投入资本市场运作，可能的选择是采取公共管理下的投资方式。大规模的养老金投资将意味着政府直接参与市场运作，增加政府对资源的占有规模和控制程度，减少私人企业和个人对资源的占有和控制。这对于有着特殊二元经济结构(国有经济与民营经济各占半壁江山)的中国来说，实质上就是增加市场经济中的国有化程度，促使国有行业扩张，最终给市场效率与就业格局带来负面影响，加重当前悄然恶化的初次收入分配格局。

(三)逆向收入再分配

在收入再分配方面，基金积累制并非如有的学者所言，每个人为自己的未来积累财富，多缴多得，是一种中性的收入再分配。相反地，基金制导致逆向的收入再分配。对于公共管理下的投资方式，投资决策由行政方式决定。政府部门作为养老金投资主体，集监管者与投资者于一身，既非受益主体，也非投资风险的最终承担者。激励—约束机制的缺乏使得它没有降低成本的动力，却极有可能追逐自身利益，造成养老金的损失与社会资源的浪费。这一现象背后隐含的结果，就是养老金制度参保成员与养老金投资相关参与主体之间的隐性收入再分配。在具有优良监管环境的新加坡，据国际货币基金组织(IMF)的有关资料估计，“中央公积金”的行政管理当局“中央公积金局”(SGIC)在整个20世纪90年代的年均收入至少是10%，远远高于记入“中央公积金”账面3.35%的名义收益率。实际上，政府一直在通过其投资公司和其他政府控制下的公司进行中央公积金投资，然而，这些基金到底投资何处、业绩如何、有什么投资规定等信息，公积金成员很难确切获得。公共养老金制度成员大部分是普通劳动者，不利的收入再分配结果由此产生。其他经济体的情况我们未及考察，从新加坡的情况来看，逆向收入再分配的结果可见一斑。

来源：《学术月刊》2011年第6期

责任编辑：奇奇