柔性治理21世纪政府治道变革的逻辑选择与发展趋向

第一篇：柔性治理21世纪政府治道变革的逻辑选择与发展趋向

柔性治理21世纪政府治道变革的逻辑选择与发展趋向

摘要：作为应对现代复杂性社会环境的新型治理方式，柔性治理的兴起有着深刻的历史渊源和现实背景。柔性治理对纾解现代政府治理困境具有极强的价值功用，代表着未来的公共治理发展方向。只有理性地分析面临的挑战，构建起系统科学的治理方略，才能发挥柔性治理的作用，从而实现治道变革的理想。

关键词：柔性治理；政府治理；治道变革；国家治理体系；治理能力现代化

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）-05-0023-03

基金项目：国家社会科学基金项目“西部贫困地区县级政府扶贫开发政策执行力问题研究”（12CZZ045）的阶段性成果；广西党校咨政类重大项目“进一步贯彻落实国家对广西的优惠政策研究”（2012ZZZD009）的阶段性成果。

作者简介：谭英俊（1980-），男，湖南茶陵人，武汉大学管理学博士，广西行政学院公共管理教研部副教授、硕士研究生导师，主要从事公共管理与公共政策方面的研究。

党的十八届三中全会首次提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，这是对政府治理提出的新命题和新要求。改革开放30多年，我国在政治、经济、文化等领域都取得了举世瞩目的成就。但是进入21世纪以来，随着改革进入深水区，社会环境的复杂性、多元性以及不确定性与日俱增，特别是在当前社会转型的特殊时期，现代性因素不断代替传统性因素，原有社会系统被解构，新的社会系统尚未很好建立起来，社会问题不断涌现，社会矛盾日益凸显，对政府治理提出了巨大的挑战。如何应对这些挑战，是当前各级政府面临的重大课题。对此，作为21世纪前沿治理模式，柔性治理可以为政府治道变革提供丰富的理论营养和实践启示。

一、柔性治理的历史逻辑：政府治理价值的嬗变

从国外公共治理的历史源流上看，柔性治理的出现与政府失灵现象有着深刻的逻辑联系。20世纪中期以来，特别是二战后，在凯恩斯主义理论的影响下，西方各国的政府职能不断扩大与丰富，从“摇篮”到“坟墓”，政府公共权力深度介入经济社会发展，产生了“行政国家”现象，福利国家一时盛行。但是，全球化、信息化以及分权化的发展，治理环境的变迁，使得公共事务的复杂性、动态性与多元性大大增强，传统科层制的政府治理方式面临着严峻的挑战：一是科层制的自我膨胀趋势，使得原本的效率优势丧失；二是科层制的过分刚性，不能灵活处理日趋复杂的社会公共事务；三是科层制的技术统治的倾向排斥民主参与。[1]科层制治理所带来的管理危机、财政危机和信任危机等政府失灵现象导致政府治理重新进入深刻反思的阶段。皮埃尔等学者就指出，“当前的较为普遍的看法是，国家作为社会行为者之一，仍然保留着某些唯一的权力，诸如行政权和司法权及推行公共政策的权力。但同时，国家对其他社会行为者的依赖性正在增长，这是因为国家在公共服务中面临资源的缺乏，或正面临着不断增长的无法管制的环境。”[2]20世纪80年代以后，新公共管理、新公共服务、治理与善治以及整体性治理等理论形态不断更迭演进，对传统科层制的单级强制型治理方式进行了深刻的批评，倡导建立一种政府与社会合作共治的柔性治理模式。

我国在计划经济时代，对全社会施以全面而严格的管控，政府主要是通过政策、命令、指示等方法贯彻其意志，各级政府之间层级分明、令行禁止，一切团体、个人都必须按照政府设定的方向和制定的政策来运转，不得偏离政府规定的轨道。这种强制性治理方式使社会的独立自主性受到严重的削弱，社会组织和公民的自主思考与行为能力也受到了限制。改革开放建立社会主义市场经济体制后，尽管政府不再像之前那样对社会进行全面的管理和控制，但政府依然是一个权力集中的强势力量。进入21世纪以来，我国的社会问题与社会矛盾呈多发状态，政府能力的有限性与社会治理的挑战性之间的矛盾遂变得非常突出。

国内外的历史表明，政府凭借政治权威，运用行政命令等强制性方式对公共事务进行单一向度的排他性治理，不但不能满足日益增长的公共事务治理需求，反而成为制约经济社会发展的因素，使政府背负巨大的财政包袱和治理压力。政府作为唯一公共事务主体并通过自上而下的方式进行治理的方式已经积弊难返，亟需治理方式的创新。正如库依曼指出的，“回应多样的、动态的和复杂的社会问题需要一种新的模式，它应该包括以前没有包括的伙伴，不仅关注市场，也要关注公民社会，以及各种各样的管理伙伴。因为政府并不是解决社会问题的唯一行为者，除了传统的方法外，需要新的治理方式解决这些问题。”[3]在这样的背景下，柔性治理作为一种新型的治理方式登上历史舞台。

所谓柔性治理，就是指政府坚持以人为本，不是依靠自上而下的行政强制性手段，而是秉持自主、平等、民主等理念，采用非强制性方式激发治理伙伴与治理对象的内在潜力、主动性与创造性，以寻求社会对于政府治理的信任、配合和参与，从而实现善治的目标。相对于传统的政府治理方式，柔性治理旨在让政府从高高在上的权威治理者走向平等协作的合作者，其权力强制性色彩逐渐淡化减弱，而更多地体现出民主协商的公共性品格。政府施政时，“在行为者之间，控制与被控制的关系被打破，从单一向度的自上而下的管治，转向平等互动、彼此合作、相互协商的多元关系。在这种结构中，更多的参与者不是被迫的，而是主动的；不是命令式的，而是协商的；不是孤立的，而是合作的；不是被阻止的，而是被鼓励的。”[4]柔性治理彰显了现代政府治理的行为理性，要求政府治理由行政强制性管理转化为行政服务化管理，由主体中心主义、权力中心主义转化为客体中心主义和服务中心主义。

二、柔性治理的价值功用：纾解政府治理困境的必然选择

柔性治理的勃兴是因应时代需求的产物，对纾解当前政府治理困境有着极强的现实功用。

1柔性治理是塑造政府权威的重要途径。马克斯?韦伯在其著名的权威结构理论中把政府政治权威分为魅力型、传统型和法理型三种类型。魅力型权威主要依靠领导者个人的感召力和号召力获得民众认可，传统型权威则以对传统文化和传统制度的信仰、尊重、习惯为基础，这两种权威都是不发达政治的产物，很难适应现代社会的发展要求。法理型政治权威因其建立在合理合法的理性基础上，与现代民主政治发展趋向是相符合的。在民主政治条件下，政府的权威来源于其合法性，即建立在价值观念、法律规范、治理绩效和认同机制四项原则基础上。这四项原则可简约为合民意性与合法律性。在两者之中，合民意性是绝对的，是最终归宿。[5]可见，得到民众的认可、拥护和支持是政府权威的真正来源。依靠强制力虽然也可能获得暂时的服从和秩序，但很难获得持久的民意支持。柔性治理有利于在巩固制度性权力认可的基础上，充分发挥非制度性权力影响力的作用，建立起以道德认同和服从为基础的柔性权威，让民众更加发自内心地相信、拥戴和遵从政治秩序，从而能建立牢靠而稳固的政府权威。

2柔性治理是增强社会凝聚力的必要举措。随着我国经济体制深刻转型和社会结构深刻变革，社会利益格局已发生深刻变化，利益关系复杂化、利益诉求多样化、利益矛盾显性化的特点日益显现，人们的权利观念、民主观念、法治观念不断增强，社会思想意识多元化明显。人们之间传统的亲情关系、熟人关系逐渐向新型的业缘关系、法理关系转变，熟人社会的小社群向市场秩序的大社会扩散迈进。从“单位人”到“社会人”、从“组织人”到“契约人”、从“居民”到“公民”的人格转换冲击着传统价值观和社会结构，撕裂着社会共同体的凝聚力，降低了人们对社会的认同性、向心力和归属感。柔性治理通过运用舆论宣传、社会疏导、说服教育等非强制性手段引导社会价值取向，规范社会行为、促进社会认同，减少社会分歧，能够促使社会成员的价值观与行为方式趋于社会主流，以达成社会共识、增强社会凝聚力，进而为塑造核心价值观、构建社会共同体创造既有秩序又有活力的基础条件。

3柔性治理是应对信息时代挑战的有效方法。伴随着当代社会由工业社会走向信息社会，网络信息正在改变着政府治理生态，传统的治理思维和治理方式面临着巨大的挑战。一些网民存在的“仇权”、“仇官”等心理制造着虚拟世界与政府部门之间的偏见、对立与隔阂。政府公共权力的强力控制面对网络世界中身份的隐匿性、观点的无中心化、信息来源的多样化、信息数量的激增性往往显得很无奈。柔性治理以激励、诱导为驱动，尊重网民的言论权利，给予网民合法的行为自由，主张政府要利用自身优势主动提供网民无力知晓的信息、技术、经验和条件，并指明大致的行动方向，让网民感知、领悟到人文关怀和权利保障，从而排除对政府治理的异己感，增进网民对政府的心理认同感，做到自觉遵守政府规范，从而实现网络舆论的健康和谐发展。

4柔性治理是化解社会矛盾的根本之道。当前社会矛盾的敏感性、关联性、对抗性以及破坏性大大增强，呈现触点多、燃点低、处理难的特点，维护社会和谐稳定的任务艰巨繁重。采取使用警力等方式或者采取捂、躲、拖、推等方式不仅无益于化解社会矛盾，反而有可能导致事态扩大甚至引发新的社会矛盾。一些刚性治理方法在暂时平息事态、获得社会稳定的同时也可能导致更为严重的社会矛盾的积累。而柔性管理以柔和的品格和弹性作用，寓管理于帮助、给付、授益之中，立足宽容、理解、信任，通过引导、沟通、协商，运用激励机制改善民众和政府之间的关系，消除政府和民众之间的行政摩擦，有助于把矛盾化解在萌芽中，或把已发矛盾化解于无形中，从而实现长治久安。

三、柔性治理的实施方略：迈向新型政府治理模式

柔性治理是以人性化为标志，以人为中心的新型治理模式。要使柔性治理发挥应有的作用，就必须在深刻解析柔性治理内涵意蕴和结构要素的基础上，构建起系统的治理方略。

1施行真诚的感动治理。柔性治理注重建立在感情资源开发运用基础上的感情投入，在管理者与被管理者之间架起一座感情交流的桥梁，促进管理者与被管理者的关系融洽和谐。“感动”是人心理状态发生质变的临界点，被感动的人会产生剧烈的心理触动和强烈的情感皈依，从而通过心灵净化促进行为的正增强。只有对群众充满感情，才能真心面对群众、心中装着群众，才能把群众的事情作为自己的事情。“群众在我们心里的分量有多重，我们在群众心里的分量就有多重。”只有我们把群众当亲人，群众才会把我们当亲人。柔性治理要求政府坚持用真心对待群众、用真诚打动群众、用真情感动群众，真正做到在思想上尊重群众，政治上代表群众，感情上贴近群众，行动上深入群众，工作上为了群众，自觉与人民群众同呼吸、共命运、心连心，真正赢得人民群众的信任，使民众产生心灵触动并自觉服从管理。焦裕禄、孔繁森、郑培民、杨善洲等优秀人民公仆无不是感动治理的典范，他们感动着一方民众，深受群众爱戴，也使政府治理得到了群众的支持。

2施行实在的利益治理。柔性治理坚持以人为本，根本的就是要维护、保障、增进最广大人民群众的利益。马克思说，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”政府治理不仅仅关涉到宏观层面的利益分配和增进，也与群众的日常生活和身边小事息息相关。群众利益无小事。一些看似涉及公平正义的宏大问题，其实都是由群众身边的一桩桩“小事情”所组成，如果不能及时、公正地处理好人民群众现实生活中的一些小事，往往会酿成群体性的大事件。柔性治理要求政府把民众的忧乐和疾苦放在心头，时时刻刻把人民的利益放在首位，深入基层、深入群众调查研究，掌握社情民意，及时发现、分析和解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，妥善处理各种利益关系，认真考虑和兼顾不同阶层、不同群体的利益诉求，在利益冲突面前，要站在维护最广大人民群众利益的立场上，切实保障公民权利，满足公民正当合理的利益诉求，从而真正得到群众的认可和支持。

3施行科学的民主治理。柔性治理注重人的身份主体性和平等性，强调公民参与公共事务的基础性地位，重视国家权力与社会权利之间的互动。政府施行民主行政，是公民表达利益、行使权力和保护公民权利的最有效的途径，其作用是显而易见的，他能调动起公众和社会组织的积极性和创造性，能将这个社会凝聚为一个整体，形成整体的合力，创造个人对集体的归属感，能强化公众对管理主体的监督、批评、建议权利，这种权利可以有效地防止公共管理者的官僚化与管理权力的僵化。[6]民主所蕴含的对人基本价值的尊重和认可是激发每一个民众参与社会治理、服从政府管理的巨大力量。政府综合运用倾听、谨慎思考、协商的技巧，为公民参与开辟路径和创造渠道，通过与公民的平等对话，让公民在参与公共事务治理中自我锻炼、自我管理、自我激励，自我完善，这是公共事务得到良善治理的力量源泉。

4施行有效的合作治理。柔性治理并不否认政府等国家权力机构在公共治理中的重要地位，但它更强调权力的分散性，认为治理的参与主体并不仅仅局限于政府，还包括社会上的各种团体和组织。这是因为“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息；没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需要的工具；没有一个行为者有充分的行动潜力去单独地主导（一种特定的管理活动）”。[7]合作治理是一个上下互动的管理过程。它通过政治国家和公民社会、政府和非政府组织、公共机构和私人机构的合作、协商关系的建立，以确立、认同共同目标的方式共同实施对社会公共事务的管理。柔性治理要求政府不要做颐指气使的命令者，而要扮演合作治理的粘合剂角色，做对话的组织者、关系的协调者、合作的促进者、价值的引领者，推动公共权力向度的多元化，努力建立多元治理主体共同参与的网络化公共治理格局。这既是政府职能转型的内在要求，也符合现代公共治理方向。

第二篇：治理理论与社会基层的治道变革

治理理论与社会基层的治道变革

张宝锋

〔摘要〕治理理论是影响当今世界各国治道变革的主流理论,其主要观点是:自下而上的参与,政府与公民社会的合作与制衡,社会资本是治理的润滑剂和道德基础,强势民主,顾客导向,市场化政府等等。其对我国基层社会治道变革的启示是:建立和发展广泛的社会公共责任机制,建立政府指导支持下的社区自治体制与机制,开展社区教育、培育公共精神,建立公共物品供给的市场化、社会化机制,增强政府的回应性等等。

〔关键词〕治理理论,社会基层,治道变革

一、治理理论的主要观点

在所有的文化和历史背景下,有一个摆在所有人类共同体面前的问题,即人类如何才能更好地组织他们的社会关系来增进个人和集体的安全和物质满足,这是对治理的永恒追问。20世纪90年代,治理理论对此做出了成功回答。何谓治理?治理就是各种公共的和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。(1)其主要观点如下:(一)自下而上的参与

治理理论提倡公民与公务员广泛参与公共事务,它寻求增加在组织事务和公共政策形成过程中所有公共部门员工的参与。它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政,从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心。Barber指出,政府的无能表现在三方面,即行政机构的瘫痪、公共事务的私有化及民众对政府的疏离和冷漠。如欲解决政府无能和自由民主主义所产生的危机,宜将‚强势民主‛建立在公民参与和公民义务上,而非只是建立在个人良好品德和利他主义之上。(2)公民与基层行政组织互动就是在公民自愿组织的原则下通过公民的参与和监督使公共行政的服务和效率达到最佳。Ham指出:‚官员在面临行政资源有限的情况下,总是比较习惯采用‘控制’手段来解决问题,而非坚持公共服务理念的落实,也很少采取鼓励公民参与的形式,长期看来,反孕生许多行政问题。因此,应当尽量加强公民个人与行政人员之间的直接接触和互动的机会,使基层行政人员了解公民的意愿倾向,并引导和鼓励公民参与基层公共决策的制定和对决策执行的监督。(3)Robert〃B〃Denhardt在《新公共服务:服务而不是掌舵》一文中指出:‚公务员的首要职责是帮助公民清楚明白地表达并实现他们的共同的利益,而不是试图控制或者掌握社会。新公共服务是建立在与公民对话的基础上。应当从我们能够提供或不能够提供某种服务转为‘让我们一起判断下一步将要做什么,然后使它实现吧’‛。(4)彼得斯在对传统治理和全球行政改革进行多年潜心研究的基础上,提出了政府治理的四种模式:市场式政府、参与式政府、弹性化政府、管制型政府。其中的参与式政府模式相比其他政府治理模式来说,更注意到国家与社会间的关系以及广大公众参与决策的机会。参与式政府致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。其倡导者认为层级节制是最直接的罪恶,传统官僚体制这种层级节制的、由上而下的管理形态限制了员工对其所从事工作的参与。政府在制定政策时,必须就怎样才能从社团和个人那里寻求和接受意见做出决定。政府要强调发展第三部门,即有别于公共部门的非营利组织,来解决当代社会的许多问题。同时也要指导这些组织使之符合公民社会的价值要求,并且有能力去解决社会问题。参与模式的出现强化了公民的作用,并试图以投票以外的方法来诱导民主参与。(5)

(二)政府与公民社会的合作与制衡

‚治理理论是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统‛。(6)由于国家的失效和市民社会的‚不自主性‛同时存在,一些社会、经济问题不能简单地借助自上而下的国家干预或凭借社会的自发调节方式得到解决,而国家与市民社会之间的合作却能够行之有效。正如著名政治学家Hans,Keman所指出的:‚许多集体行为的问题只通过个人行为无法解决,但是由遥远的国家调节或间接的政治民主程序也不容易解决。相反,社群的自我调节,结合民主国家及其机构的权威,倒可以使问题得到解决,自组织治理网络作为一种合作性的共同体能够使得理性的个人超越集体行动的悖论‛。(7)首先,公民社会与政府的合作有助于克服政府中心所带来的国家失效。治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。所谓权力依赖指的是:致力集体行动的组织必须依靠其他组织,因为无论哪个组织,都不可能拥有知识和资源两个方面的充足能力来独自解决一切问题;为达到目的,各个组织必须通过与其他组织交换知识和资源,并且依据占有资源的多少确定自己的谈判地位。所以在治理过程中,有的组织可能在某一特定的交换过程中处于主导地位,但不易轻易发号施令,因为任何组织都不会乐于一味地仰仗和屈从于他人,也会用拥有知识和资源的筹码对此加以抵制,因此治理也就总是一个合作的过程。Jan,Koolman指出:‚不论是公共部门还是私人部门,没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息,也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具‛。(8)所以在自组织治理的网络系统中,各子系统之间不存在简单的相互替代关系,只存在基于资源交换基础上的依赖共生关系。政府组织虽然在自组织网络系统中充当着非常重要的角色,特别是在合法地使用暴力、决定重大的公共资源分配方向和维护公民基本权利、实现公平价值等方面,仍将发挥着其他组织不可替代的作用,但是,由于资源和能力所限,它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心,非政府组织、非盈利组织、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构凭借各自的优势将与政府组织一道共同承担起管理公共事务、提供公共服务的责任。

其次,政府与公民社会合作有助于克服社会中心带来的第三部门的失灵。‚任何地方的公民社会都是由良莠不齐、甚至完全怪诞的成份组成的令人眼花缭乱的纵队。一味强调社会中心都可能助长一些邪恶势力的增长,从而使得公民社会的‘不自主性’发挥至极致‛。(9)在治理网络中,国家虽不再是最高权威,但它同时又按常规承担着保证该社会的机构制度完整和社会的凝聚力的责任,在与发展相关的行动网络中以调停者身份行事:组织政策主张不同的人士进行对话,保证各个子系统实现某种程度的团结;制定规章制度并促使有关各方贯彻执行以实现各自目的,以及在其他子系统失败的情况下作为最高权力机关负责采取最后的补救措施。政府作为‚兄弟中的长者‛保证了社会的协调运行。

(三)社会资本是治理的润滑剂

治理的基础是公民社会的形成,而充裕的社会资本储备是公民社会的结构性支撑。社会资本就是团结合作、互惠信任。社会资本的功能就是降低交易成本、防止现代民主制度引发的过度的个人主义和提高人们结社的艺术并以集体的力量抗衡专制主义的国家政权。民主社会必然保留个人自主活动的空间,如果这种政体不想退化到无政府状态,存在于受保护空间里的社会必须有能力进行自组织。自组织的纽带就是社会资本。著名社会学家鲍勃〃索杰普根据需要协调的行为系统的类型将自组织分为三类:一是人际关系的自组织——在人际关系网络中,个人只代表其本人或其职能系统,但不要求特定的机构或组织承担义务;二是组织间关系的自组织——以有明确任务的战略联盟成员之间的谈判和正面协调为基础,而这种战略联盟又是以成员间有利益共同点,都掌握着为达到互利结果所必需的、同时又是分散控制的独立资源为基础;三是系统关系的自组织——以降低噪声干扰和进行负面协调为基础。(10)这三种自组织形式常在错综复杂的等级体制中相互联系。组织内部成员之间的互惠与信任可以促进人际关系的和谐;联盟成员之间的互惠与信任可以使组织间的谈判顺利进行;组织之间的互惠与信任可以促进系统间的沟通交流。(四)强势民主

民主应该是由少数公民所组成的社会,公民们可以开会直接处理他们自己的事务,他们的理想是建构一个公民自主的自治政府,自治政府应该要落实到基层,从乡镇、邻里层次开始做起。(11)Barber将民主分为三种:弱势民主、统一民主、强势民主。他认为,公民依据共同契约将管理公共事务的权力委托给自己投票选出的代表的弱势民主(间接民主)是一种限制民众政治参与和控制权的手段,同时也是一种处理政府日常事务的权力掌握在精英手中的手段,代议制民主充其量是趋近民主,而不是民主本身。通过精神感召和意识形态激励的统一民主,使公民在个人利益和集体利益发生冲突时主动放弃自我利益,成就集体利益,使个人的利益与象征性的集体利益获得一致性,进一步达到社群的共识。这种民主只有集体,没有个体,况且在个人利益与集体利益结合的过程中,往往会透过一种集体的力量将个人的利益与需求完全淹没,而出现直接民主的假象;执政者更可以运用种种巧妙的方式,合法与技巧性地压制个人的意见,使之成为一言堂的假民主。公民自己管理自己事务的强势民主(直接民主)并不回避个别利益可能产生的冲突,也不要求所有人均具备高度的同质性或某种价值的共识,而是主张透过持续的参与、互动与协商,在创造性共识的基础上,化解冲突,容忍歧义;同时在互动的过程中,公民可以自行立法与创建政治社群,将依赖性的个人转化成为自由的公民,私利转化为公共利益。因此在强势民主之下,政治将成为每一个人都可以参与的日常生活的一部分,而不只是代议制里由专家所垄断的专业活动。(12)可见,治理的民主概念就是直接民主或强势民主,也就是在宪政制度的基础上,人民通过自治的共同体,获得参与公共事务管理的权利,并实际参与公共事务管理的过程,政府并不完全垄断一切合法的权力,在政府之外,社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序,参加经济和社会调节,形成所谓多中心治道的格局。这其实就是在追求更大程度上的自治权,进一步提高公民社会相对国家的自主性,因此,衡量一个国家民主状况最主要的标准是公民是否有权获得公共领域的资源,并能够直接参与公共资源管理的过程。

(五)顾客导向

顾客主权的理念,来自于市场中自由竞争的企业经营理念。它要求政府将普通公民的角色由被动的管理对象转变为主动的‚顾客‛,政府活动和公务人员不应只向上级负责,而应围绕顾客的需求进行,为顾客利益负责。‚顾客满意标准在政府运作中的运用应当与企业中的运用一样广泛……如果行政官员能够像企业管理者那样始终关注公众满意度,那么内部行政运作亟须改革以改善服务就不言自明了‛。(13)‚大多数人同政府打交道的经验中,最大的刺激是官僚政治傲慢。今天人们期望着被当作顾客受到尊重——甚至受到政府的尊重‛。

(六)市场化政府

在西方各国开始普遍反思政府的治理问题,并试图解决传统行政模式所面临的危机之时,市场再一次成为人们优先选择的药方。如果让现在的政治家、学术界人士和公众选择可以取代传统公共行政模式的治理结构,其结果一定是选中市场模式。(15)市场逻辑赋予了治理新的内涵。市场价值的体现并非仅仅表现为压缩政府规模和政府职能的市场化,更重要的是,市场价值已深入到公共组织内部,并促进建立起政府组织与私营组织之间、政府组织之间以及政府组织内部之间的良好竞争与合作关系,政府不能代替市场,政府应是以市场为前提的功能补位性行政或助动式行政,政府是对市场功能缺陷的替补。

二、治理理论对社会基层治道变革的启示

(一)建立和发展广泛的社会公共责任机制

治理的宗旨是根据社会公众的需要,通过多方参与、协同解决的方式提供公共服务与公共产品,增进、维护与实现公共利益,从而确定社会管理对公众负责的公共责任机制。在我国改革开放初期,‚效率优先,兼顾公平‛的口号作为解放思想、推动实践的兴奋剂,对于刺激经济增长起到了积极作用。但在21世纪的今天,改革过程中积累起来的问题,如城乡差别、地区差别、贫富差别等等,已经到了有可能将经济改革取得的成果抵消的边缘。以经济和效率为基本目标,忽视了公共管理所应承担的广泛社会责任,其结果是在经济获得前所未有发展的同时,还普遍存在着贫穷、疾病、失业、不公正等等社会问题。这种社会状况酝酿了各种社会危机的种子,一旦有合适的条件就会以个别或者集中的方式爆发出来,构成了对现有社会秩序、政治制度的根本威胁。这就要求从强调政府序列中的下端对上端负责转变为政府、市场化组织、公民社会整体对社会公众负责,从强调‚效率优先,兼顾公平‛转变为‚公正基础上的效率,以公正促效率‛。

(二)建立政府指导支持下的社区自治体制与机制 社会管理要从过去更多地强调政府的主导型角色和政府意志到更多地强调社会公众的意志,注重激发社会活力,促进社会公平和正义。这就要求:一要转变政府职能,合理划分政府与社会、社会与社区的权力边界;二要培育非政府组织,在政府行政力量和社区自治力量之间找到一个均衡点和转换机制;三要完善社区自治管理体制,建立由社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区居民委员会组成的自治组织机构;四要建立政府组织、非政府组织和社区组织之间分工合作、平等协商的运行机制。

(三)开展社区教育,培育公共精神

公民是现代国家的基石,公共精神是现代公民的基本精神,要通过各种教育培养居民的社会责任感、合作精神和自我管理能力,使每个公民具备参与社会的强烈愿望和相应能力。社区教育是开展公民教育的最基础形式。社区教育的目的不是给居民以知识,而在于训练居民的行为。第一,训练居民在家中的行为;第二,训练居民在政治上的行为,使他知道怎样选择、怎样辩论、怎样参与地方的事业、怎样完成国民的责任;第三,教育他怎样恭敬、亲切,诚实守信,语言文明,举止大方。社区大学是完成社区教育使命的重要载体。它在传授专业知识与技能、为人处事的艺术与本领、社区参与的知识与技巧的同时,极力倡导开拓公共领域,推行社会重建的理念。社区大学的目标在于培养现代公民,弥补传统教育制度下对于公民教育的忽视,为建造一个公民社会而进行社会改造。

(四)建立公共物品供给的市场化、社会化机制 政府不是提供公共物品的唯一机制,在某些方面,也不一定是最佳机制,众多的公共企事业组织、基层自治组织、社团组织、志愿者组织等非政府公共组织,甚至获得政府授权委托的工商企业和个人也是公共物品与公共服务的重要提供者,它们是对政府公共行政的重要补充。这就要求:一要精简政府职能,把一些政府可以撒手不管、管又管不好的公共服务统统推向市场,由营利组织和非营利组织按照市场规则生产经营;二要尽快消除计划经济体制遗留下的单位办社会的习惯做法,实行单位、社区公共产品供给的市场化、社会化、社区化;三要规范市场秩序,开展公平竞争

(五)增强政府的回应性

政府应以顾客为导向,建立顾客回应系统,倾听顾客的意见,满足顾客的要求。打破传统政府管理的思维模式,不是从管理主体角度考虑如何管制被管理者,而是站在社会与公众的立场,考虑公共行政的主体,特别是政府如何为公众服务。公共管理人员和公共管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反映,不得无辜拖延和没有下文,在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。