简论新型农村合作医疗存在的制度缺陷及面临的挑战

第一篇：简论新型农村合作医疗存在的制度缺陷及面临的挑战

简论新型农村合作医疗存在的制度缺陷及面临的挑战

新型农村合作医疗制度是在政府不断努力解决“三农”问题、构建和谐社会背景下出台的一项重大惠农政策，是落实十六届五中全会提出“社会主义新农村建设”的重要内容。政策目标重点是帮助农民减轻因患重大疾病而带来的经济负担，减少农村居民“因病致贫”和“因病返贫”现象。自2003年新型农村合作医疗制度试点推开以来，首批启动的试点县（市、区）有304个，2004年增加到333个。至2005年6月底，全国已有641个县（市、区）开展了试点工作，1.63亿农民参加了合作医疗。

近期，中央决策层进一金融论文代写步显露出加速推开对这项试点政策的果敢决心。2005年9月召开的“全国新型农村合作医疗试点工作会议”决定：2006年将试点的县(市、区)由目前占全国的21%扩大到40%左右，到2008年建立基本覆盖全国农村居民的新型农村合作医疗制度，比原定目标2010年提前两年。中央财政对参加合作医疗农民的补助标准在原有每人每年10元的基础上再增加10元，提高到20元，同时将中西部地区农业人口占多数的市辖区和东部地区部分参加试点的困难县(市)纳入中央财政补助范围。

农村新型合作医疗制度是一项旨在促进社会公平、协调发展的战略性政策，对于缩小城乡差距、构建和谐社会和实现五个统筹发展具有深远的意义。但是，这项惠及七亿六千万农村人口的政策，仍存在一些制度设计上的缺陷和面临许多挑战，如果不注意到这些问题以及存在的某些负面激励，将可能削弱这项制度的保障效力或者导致政策目标的偏离，影响新型农村合作医疗制度的健康运行和可持续发展。

一、以大病为主的医疗保障政策值得再推敲

新型合作医疗立足于基于大数概率的大病保险，政策方向以大病为主，即政府补助的人均20元和农民自缴的人均10元，都“主要补助大额医疗费用或住院费用”。

首先，以大病为主的保障容易诱发逆向选择，不利于建立稳定的筹资机制。由于重大疾病和住院医疗发生机率较小，会降低参保者的预期收益，健康人常常低估参保的重要性，而高危人群却非常愿意参加。这种逆向选择，即“选择性加入”和“选择性退出”很可能威胁新型农村合作医疗筹资的可持续性。在运行一年后，有相当一部分县乡出现一个很奇怪的现象，即前一年参加新农合并获得大病报销补助的农民，往往选择不再加入，这是因为农民往往抱有某种心理预期：“自己不会那么倒霉，第一年得大病，第二年还连续接着生大病”。有些地区考虑到这一问题，对前一年未得到大病补助的参保农民安排一次免费常规体检，但这仍然无法解决低风险群体参与意愿低的问题。

其次，现行筹资水平难以为农村居民提供有效的大病医疗保障。2003年农村人均医疗保健支出为115元，但合作医疗的筹资总水平才人均30元，用每人每年30元的合作医疗基金还远远不能解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题，保障不足成为合作医疗的软肋。即使是针对大病救助，在目前的安排下，共付部分仍然很高（共付比例在多数地区达到30～50％），这就限制了这种保险对贫困家庭的用处，因为在很多情况下他们仍然无力支付看病共付的费用。

再次，保障目标定位为保大病，事实上放弃了对大多数人基本医疗需求的保障责任，也不可能获得良好的投入绩效。在农村的现实生活中，真正影响农村居民整体健康水平的是常见病和多发病。许多农村居民的大病也是因为“小病无钱治而扛成大病”的。从卫生投入绩效看，对大病的干预所获得的健康效果远不如对常见病和多发病的及时干预。此外，大金融论文代写病为主的保障方式导致“小病大医”的道德风险。有调查发现（汤胜蓝，2005），在西部很多试点县，就出现了不少本可以不住院的病人进行了住院接受治疗。

二、筹资困难和运行管理费用过高

首先，合作医疗筹资困难、筹资成本高。

每年合作医疗的筹资都需要基层干部挨家挨户的筹资，筹资成本相当高。在一些试点地区，为了达到上级规定的参合率，合作医疗参合率达标甚至是一个一个谈出来的。同时由于历史上存在诸多以“合作”为名目的乱收费等原因，造成部分农民对乡镇干部上门做工作持逆反心理，加上一些乡镇干部本身素质不高，政策宣传不当，导致筹资困难程度增加。

其次，合作医疗管理成本高，相关费用开支难以有效落实。

新型农村合作医疗制度缺乏组织能力和管理成本上的分析。以县为单位集中审核、报销费用，表面看来，统筹层次已经很低了。但实际情况却是，绝大部分县都有数十万甚至上百万的人口，且农村居民居住相当分散。合作医疗经办机构面对千家万户，居民健康状况差异很大且记录有限，县卫生部门在组织管理能力上凸显窘迫，管理成本之高难以负荷。

同时作为组织者，试点县各级政府都要成立一套相应的管理机构，县里设立农村合作医疗管理局（通常是挂靠于县卫生局的事业单位），各乡（镇）成立农村合作医疗办公室，人员和办公经费都列入财政预算。这对于财政状况本身就很拮据的县乡政府和较低的合作医疗筹资水平来说，是一笔不小的支出。许多县级政府迫于无法安排这部分经费，通过种种方式将其转嫁给卫生机构，包括县医院、乡镇卫生院和村级诊所，而这些机构最终又会把这部分费用在经营中转嫁给患者。

三、逆向补助和累退性负担较明显

首先，“人头税”的缴费形式显失公平，累退性负担较明显。

也许是出于管理简便的考虑，目前新型农村合作医疗制度采取了人均负担10元的基本缴费形式，但这实际上是金融论文代写一种“人头税”的缴费形式，没用考虑到农村居民个人和家庭收入和支付能力的差异，这显然会造成贫困家庭的缴费负担较重。与此相比，城镇职工医疗保障制度下的个人的缴费率为本人工资的2%，单位按职工工资总额的6%缴纳，还一定程度上考虑了公平负担的问题。

同时，由于新农合实行政府补贴与自愿参加相结合，同时实行医疗费用报销制，而且设立了较高的自付率。这就在客观上造成了一个门槛，贫困家庭依然因无力垫付大病的全额医疗费用而放弃求医（虽然医疗救助对部分特困家庭和五保户参加合作医疗予以了补助，但目前受益范围较小，无法普遍照顾到一般贫困家庭）。这种状况不仅导致部分人口无法受益，而且还会导致逆向转移支付。因为富人相对更有能力交费，也就更有可能享受政府提供的补贴以及相应的医疗保障。这样客观上形成了富人既富又有保障，穷人越穷越没有保障，违背了社会保障制度应当对贫困者转移支付和缓解社会不平等的基本原则。另外，自愿参加的制度必然形成体制内和体制外的群体区分，难以有效避免体制外人 员对体制内资源的侵蚀问题。

其次，还存在地区性的逆向补助问题。

新型合作医疗制度采取个人缴纳、集体扶持与政府资助相结合的筹资原则，决定了入保者越多，国家财政补贴就越多，合作医疗基金就越雄厚。较富裕的县市，地方政府和农村居民缴费能力较强，开展新型农村合作医疗也就相对较容易，在一些地区甚至出现了以套取中央补助资金为目的的快速推开铺面现象。各省市在启动农村合作医疗试点的时候，为了产生示范带动效应，基本上都是拿出当地经济发展好、财政实力较强的县作为试点地区，这就使得相对富裕的地区先一步和多享受到上级政府的资助。

对于地方政府来说，推行新型农村合作医疗的时运不佳。因为中国正在取消几项农业税，这就意味着乡、县本级财力的进一步减少。虽然中央对地方的补偿性的转移支付在某种程度上减弱了地方税收减少的负面影响，但基层财力困难的问题仍然十分突出。在经济欠发达地区，乡镇企业不发达，加上农业税的取消，乡村两级全靠国家转移支付来维持运转，乡村两级负债累累，地方财政根本挤不出资金投入到新的合作医疗。由于财政投入启动资金缺乏，农民参保率低，制度覆盖极为有限。

四、自愿参保机制难以避免逆向选择的难题

在改革开放以前的合作医疗制度中，虽然政策也规定农民自愿参加，但鉴于当时强大的行政动员力量和以人民公社为基础的体制，事实上具有强制性，因此大多数农民都得到了保障；在80年代中后期以来恢复和重建合作医疗制度的努力中，仍坚持自愿参加原则，但是自愿参加意向特别低，最终导致重建努力的失败。在当前行政强制力弱化的条件下，农民有了较大的选择权，导致低风险人群参保积极性很低。

由于新型农村合作医疗计划仅覆盖不到20％的家庭平均卫生费用，许多农户可能会觉得这个计划对于减少医疗支出的风险起不到什么作用，他们对新农合的支持就会减少，其结果是要么不参加，要么退保。如果低风险保户（年轻和健康人群）首先退保，这是非常可能的，那么合作医疗计划就变成高风险者的互保，接下来就可能需要提高筹资标准。然而这又会进一步促使低风险保户退保，这样保险计划开始逐步萎缩，最终瓦解，这就是所谓的逆向选择。

由于存在逆向选择问题，即健康人群选择不参保，自愿性保险制度几乎都难以持久。国际的经验表明，逆向选择会迅速破坏并最终导致一个建立在完全自愿基础上的保险计划的解体。在任何人群中都有高风险保户和低风险保户，如果保险建立在志愿加入基础上，低风险保户会宁肯自己给自己保险。因此，工业化国家的基本医疗保险制度一般都是强制性参保，采取社会保险的方式。

五、定点卫生机构可能成为最大的赢家，农民并未能切实得到实惠

首先，卫生机构利用新型合作医疗政策创收，可能引发新一轮重治轻防。越是制度改革领先的卫生机构，往往越容易在大病为主的政策倾斜中占据优势地位，获取经济利益。卫生机构的注意力被引向以医疗为中心，这极易导致不顾实际需求盲目增加设备和设施、提高治疗标准的竞争，而忽视切实改善服务质量和预防保健。

其次，资金向公办卫生机构转移支付，可能保护落后，带来低效率。由于新型合作医疗的费用报销基本只限公立卫生系统，这不仅消除了公立卫生系统与私人系统的竞争，而且也部分地解除了未经改革的卫生机构的市场压力。只要是公立卫生机构，服务差、价格高也可借新型合作医疗政策得到市场份额。特别是乡卫生院，以往在市场竞争中处于劣势，由于新政策的倾斜便起死回生。

再次，定点医院选择机制的僵化可能带来很多新的问题。特别是在居住分散的农村地区，这可能意味着患者不得不花费更大的费用、走更远的路去看病，也可能意味着新型农村合作医疗给家庭带来的只是看病从到私人医生那儿转到公立机构，而实际上并没有增加患者就医的次数。

六、新型合作医疗对费用的合理控制仍是一个难题

对于新型农村合作医疗政策和制度是另一大挑战是费用的合理控制问题，即基金的稳定、可持续发展问题。与城镇医疗保障制度一样，新型农村合作医疗制度的设计缺乏农村医疗服务体系改革和费用支付方式改革的同步支撑，以至于不得不突出对患者的约束——在制度设计中引入了城镇职工医疗保险制度的起付线、封顶线、较高的共付比例以及分段按比例报销等做法。这些做法对于维持资金平衡是有益的，但对患者过分严格的约束，特别是过高的患者自付比例必然导致参保积极性的下降。

目前的合作医疗尚缺乏对供方行为的有效制度约束。在许多地区，新型农村合作医疗计划与城镇基本医疗保险的运作模式相同或类似，即它们都是被动地报销保户的医疗账单。这种运作模式容易引发医疗供方甚至患者的道德风险，最终很可能导致医疗支出急剧增长。有调查发现，一些定点医疗机构过度用药、不合理治疗检查问题比较突出，次均住院费用和门诊费用上涨较快；处方药物和检查项目超出基本药物目录和规定检查的项目过多，不少费用不在报销之列，增加了农民的费用负担。有农村居民反映，合作医疗买的药贵，虽可报销一部分，但是自己承担的部分并没有切实减少，与在别处买药没有什么差别。在很多地区地方，合作医疗实行后，医疗费用呈现普遍上涨的趋势，患者可报销的部分被上涨的医疗费用抵消了，通过合作医疗来减轻农民医疗负担的目标大打折扣。

七、合作医疗基金管理和组织面临农村居民信任窘境

长期以来由于农民对健康问题不重视，从而导致相互间缺乏一种共济互助意识。鉴于二十世纪八十年代以来几次重建农村合作医疗尝试的失败，在农民心里留下了阴影，新型农村合作医疗制度仍面临不少的信任挑战。在现阶段，部分农民不清楚参加合作医疗的权利和义务，心存疑虑，担心合作医疗基金被挪用，担心医疗费用升高，得不到实惠等等，影响了农民参加合作医疗的积极性。

如果人们要参加合作医疗计划，那么他们需要信任计划的组织者和实施者，这一教训来自以前试图恢复合作医疗实践的失败。信任在一定程度上意味着消除腐败，以往许多合作医疗计划失败的原因就是由于腐败和管理失善。让保户参与合作医疗计划的监督可能有助于减少腐败的发生。

目前试点的新型合作医疗制度是政府主导型，政府不仅管规划、管融资、还直接管操作，同时监督。这在试点的初期可能难以避免，但是，如果不从现在开始就重视农民民主参与的问题，不注重将农民参与决策和监督作为试点的重要方向，那么，新型合作医疗制度即便设计管理得再好也难持续。农村卫生服务领域的三个主体——政府、卫生机构、农民之间如果出现利益严重失衡，其机制的内在作用就会诱导制度操作偏离预定目标，而长期偏离目标的操作很可能就会颠覆制度本身。因此，必须要逐渐引导农民对合作基金管理的民主参与，使基金本身能够真正代表参保者利益，履行医疗保险基金的买方代理人职责。

八、医疗保险没有照顾到日愈壮大的流动人口

当前我国每年都有一亿左右的农村流动人口，越来越多的农村人口流入城市，这是促进经济增长的重要因素。但是，从农村来到城市的移民正处在一个医疗保险的真空地带——由于没有正式户籍，他们没有资格参加城市医疗保险，而新型农村合作医疗很可能会要求他们返回原住地去看病，或者如果他们在务工城市就医，那他们就得承担合作医疗只予以报销部分医疗费用的风险。

如果要充分发挥劳动力转移所带来的经济利益，确保医疗保险能够跟随保户迁移而流动就很重要。从长远的角度来考虑，随着城乡差别的逐步弱化，将中国所有居民纳入一个统一的全民医疗保险体系是大势所趋，正如其它国家，包括菲律宾、泰国和越南，已经实现或正在进行的那样。

总而言之，尽管中国农村的医疗卫生形势依然严峻，政府正在努力为没有保险的近八亿人口提供医疗保障，并明确提出了增加政府投入的责任，新型农村合作医疗体系的试点无论如何都是一个大胆的历史性开端。当然，任何一项政策都不可能十全十美，都存在这样那样的缺陷或面临很多挑战，特别是在启动之初。指出问题总是相对容易的，更多的挑战来自于如何解决这些问题，进而不断完善政策。令人欣慰的是，有大量的经验可以参考，这包括九十年代城镇医疗改革的经验、过去旨在复兴农村合作医疗的数次尝试，以及来自国外医疗卫生发展的经验。有理由相信，随着新型农村合作医疗制度和政策的不断完善，将推动农村经济社会向更好的方向发展，并促进城乡协调、经济社会协调发展的和谐社会的形成。

参考文献：

[1]联合国卫生伙伴合作小组，《中华人民共和国卫生形势评估》2005年7月。

[2]世界银行，《应对中国农村卫生的挑战》简报(2005.6.22)http://[3]贾康，张立承，《改进新型农村合作医疗制度筹资模式的三点政策建议》财政部科研所《研究报告》2004年第52期。

[4]国务院发展研究中心课题组，《对中国医疗卫生体制改革的评价与建议》课题报告，2005年8月。

[5]杨团，《反思新型合作医疗政策》。中国改革发展研究院（海口）第50次中国改革国际论坛“政府转型与中国经济社会协调发展”论文。

[6]http://social-policy.info/839abstract.htm。

本论文由无忧论文网

第二篇：简论新型农村合作医疗存在的制度缺陷及面临的挑战

简论新型农村合作医疗存在的制度缺陷及面临的挑战

新型农村合作医疗制度是在政府不断努力解决“三农”问题、构建和谐社会背景下出台的一项重大惠农政策，是落实十六届五中全会提出“社会主义新农村建设”的重要内容。政策目标重点是帮助农民减轻因患重大疾病而带来的经济负担，减少农村居民“因病致贫”和“因病返贫”现象。自2003年新型农村合作医疗制度试点推开以来，首批启动的试点县（市、区）有304个，2004年增加到333个。至2005年6月底，全国已有641个县（市、区）开展了试点工作，1.63亿农民参加了合作医疗。

近期，中央决策层进一金融论文代写步显露出加速推开对这项试点政策的果敢决心。2005年9月召开的“全国新型农村合作医疗试点工作会议”决定：2006年将试点的县(市、区)由目前占全国的21%扩大到40%左右，到2008年建立基本覆盖全国农村居民的新型农村合作医疗制度，比原定目标2010年提前两年。中央财政对参加合作医疗农民的补助标准在原有每人每年10元的基础上再增加10元，提高到20元，同时将中西部地区农业人口占多数的市辖区和东部地区部分参加试点的困难县(市)纳入中央财政补助范围。

农村新型合作医疗制度是一项旨在促进社会公平、协调发展的战略性政策，对于缩小城乡差距、构建和谐社会和实现五个统筹发展具有深远的意义。但是，这项惠及七亿六千万农村人口的政策，仍存在一些制度设计上的缺陷和面临许多挑战，如果不注意到这些问题以及存在的某些负面激励，将可能削弱这项制度的保障效力或者导致政策目标的偏离，影响新型农村合作医疗制度的健康运行和可持续发展。

一、以大病为主的医疗保障政策值得再推敲

新型合作医疗立足于基于大数概率的大病保险，政策方向以大病为主，即政府补助的人均20元和农民自缴的人均10元，都“主要补助大额医疗费用或住院费用”。

首先，以大病为主的保障容易诱发逆向选择，不利于建立稳定的筹资机制。由于重大疾病和住院医疗发生机率较小，会降低参保者的预期收益，健康人常常低估参保的重要性，而高危人群却非常愿意参加。这种逆向选择，即“选择性加入”和“选择性退出”很可能威胁新型农村合作医疗筹资的可持续性。在运行一年后，有相当一部分县乡出现一个很奇怪的现象，即前一年参加新农合并获得大病报销补助的农民，往往选择不再加入，这是因为农民往往抱有某种心理预期：“自己不会那么倒霉，第一年得大病，第二年还连续接着生大病”。有些地区考虑到这一问题，对前一年未得到大病补助的参保农民安排一次免费常规体检，但这仍然无法解决低风险群体参与意愿低的问题。

其次，现行筹资水平难以为农村居民提供有效的大病医疗保障。2003年农村人均医疗保健支出为115元，但合作医疗的筹资总水平才人均30元，用每人每年30元的合作医疗基金还远远不能解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题，保障不足成为合作医疗的软肋。即使是针对大病救助，在目前的安排下，共付部分仍然很高（共付比例在多数地区达到30～50％），这就限制了这种保险对贫困家庭的用处，因为在很多情况下他们仍然无力支付看病共付的费用。

再次，保障目标定位为保大病，事实上放弃了对大多数人基本医疗需求的保障责任，也不可能获得良好的投入绩效。在农村的现实生活中，真正影响农村居民整体健康水平的是常见病和多发病。许多农村居民的大病也是因为“小病无钱治而扛成大病”的。从卫生投入绩效看，对大病的干预所获得的健康效果远不如对常见病和多发病的及时干预。此外，大金融论文代写病为主的保障方式导致“小病大医”的道德风险。有调查发现（汤胜蓝，2005），在西部很多试点县，就出现了不少本可以不住院的病人进行了住院接受治疗。

二、筹资困难和运行管理费用过高

首先，合作医疗筹资困难、筹资成本高。

每年合作医疗的筹资都需要基层干部挨家挨户的筹资，筹资成本相当高。在一些试点地区，为了达到上级规定的参合率，合作医疗参合率达标甚至是一个一个谈出来的。同时由于历史上存在诸多以“合作”为名目的乱收费等原因，造成部分农民对乡镇干部上门做工作持逆反心理，加上一些乡镇干部本身素质不高，政策宣传不当，导致筹资困难程度增加。其次，合作医疗管理成本高，相关费用开支难以有效落实。

新型农村合作医疗制度缺乏组织能力和管理成本上的分析。以县为单位集中审核、报销费用，表面看来，统筹层次已经很低了。但实际情况却是，绝大部分县都有数十万甚至上百万的人口，且农村居民居住相当分散。合作医疗经办机构面对千家万户，居民健康状况差异很大且记录有限，县卫生部门在组织管理能力上凸显窘迫，管理成本之高难以负荷。

同时作为组织者，试点县各级政府都要成立一套相应的管理机构，县里设立农村合作医疗管理局（通常是挂靠于县卫生局的事业单位），各乡（镇）成立农村合作医疗办公室，人员和办公经费都列入财政预算。这对于财政状况本身就很拮据的县乡政府和较低的合作医疗筹资水平来说，是一笔不小的支出。许多县级政府迫于无法安排这部分经费，通过种种方式将其转嫁给卫生机构，包括县医院、乡镇卫生院和村级诊所，而这些机构最终又会把这部分费用在经营中转嫁给患者。

三、逆向补助和累退性负担较明显

首先，“人头税”的缴费形式显失公平，累退性负担较明显。

也许是出于管理简便的考虑，目前新型农村合作医疗制度采取了人均负担10元的基本缴费形式，但这实际上是金融论文代写一种“人头税”的缴费形式，没用考虑到农村居民个人和家庭收入和支付能力的差异，这显然会造成贫困家庭的缴费负担较重。与此相比，城镇职工医疗保障制度下的个人的缴费率为本人工资的2%，单位按职工工资总额的6%缴纳，还一定程度上考虑了公平负担的问题。

同时，由于新农合实行政府补贴与自愿参加相结合，同时实行医疗费用报销制，而且设立了较高的自付率。这就在客观上造成了一个门槛，贫困家庭依然因无力垫付大病的全额医疗费用而放弃求医（虽然医疗救助对部分特困家庭和五保户参加合作医疗予以了补助，但目前受益范围较小，无法普遍照顾到一般贫困家庭）。这种状况不仅导致部分人口无法受益，而且还会导致逆向转移支付。因为富人相对更有能力交费，也就更有可能享受政府提供的补贴以及相应的医疗保障。这样客观上形成了富人既富又有保障，穷人越穷越没有保障，违背

了社会保障制度应当对贫困者转移支付和缓解社会不平等的基本原则。另外，自愿参加的制度必然形成体制内和体制外的群体区分，难以有效避免体制外人 员对体制内资源的侵蚀问题。

其次，还存在地区性的逆向补助问题。

新型合作医疗制度采取个人缴纳、集体扶持与政府资助相结合的筹资原则，决定了入保者越多，国家财政补贴就越多，合作医疗基金就越雄厚。较富裕的县市，地方政府和农村居民缴费能力较强，开展新型农村合作医疗也就相对较容易，在一些地区甚至出现了以套取中央补助资金为目的的快速推开铺面现象。各省市在启动农村合作医疗试点的时候，为了产生示范带动效应，基本上都是拿出当地经济发展好、财政实力较强的县作为试点地区，这就使得相对富裕的地区先一步和多享受到上级政府的资助。

对于地方政府来说，推行新型农村合作医疗的时运不佳。因为中国正在取消几项农业税，这就意味着乡、县本级财力的进一步减少。虽然中央对地方的补偿性的转移支付在某种程度上减弱了地方税收减少的负面影响，但基层财力困难的问题仍然十分突出。在经济欠发达地区，乡镇企业不发达，加上农业税的取消，乡村两级全靠国家转移支付来维持运转，乡村两级负债累累，地方财政根本挤不出资金投入到新的合作医疗。由于财政投入启动资金缺乏，农民参保率低，制度覆盖极为有限。

四、自愿参保机制难以避免逆向选择的难题

在改革开放以前的合作医疗制度中，虽然政策也规定农民自愿参加，但鉴于当时强大的行政动员力量和以人民公社为基础的体制，事实上具有强制性，因此大多数农民都得到了保障；在80年代中后期以来恢复和重建合作医疗制度的努力中，仍坚持自愿参加原则，但是自愿参加意向特别低，最终导致重建努力的失败。在当前行政强制力弱化的条件下，农民有了较大的选择权，导致低风险人群参保积极性很低。

由于新型农村合作医疗计划仅覆盖不到20％的家庭平均卫生费用，许多农户可能会觉得这个计划对于减少医疗支出的风险起不到什么作用，他们对新农合的支持就会减少，其结果是要么不参加，要么退保。如果低风险保户（年轻和健康人群）首先退保，这是非常可能的，那么合作医疗计划就变成高风险者的互保，接下来就可能需要提高筹资标准。然而这又会进一步促使低风险保户退保，这样保险计划开始逐步萎缩，最终瓦解，这就是所谓的逆向选择。

由于存在逆向选择问题，即健康人群选择不参保，自愿性保险制度几乎都难以持久。国际的经验表明，逆向选择会迅速破坏并最终导致一个建立在完全自愿基础上的保险计划的解体。在任何人群中都有高风险保户和低风险保户，如果保险建立在志愿加入基础上，低风险保户会宁肯自己给自己保险。因此，工业化国家的基本医疗保险制度一般都是强制性参保，采取社会保险的方式。

五、定点卫生机构可能成为最大的赢家，农民并未能切实得到实惠

首先，卫生机构利用新型合作医疗政策创收，可能引发新一轮重治轻防。越是制度改革领先的卫生机构，往往越容易在大病为主的政策倾斜中占据优势地位，获取经济利益。卫生机构的注意力被引向以医疗为中心，这极易导致不顾实际需求盲目增加设备和设施、提高治疗标准的竞争，而忽视切实改善服务质量和预防保健。

其次，资金向公办卫生机构转移支付，可能保护落后，带来低效率。由于新型合作医疗的费用报销基本只限公立卫生系统，这不仅消除了公立卫生系统与私人系统的竞争，而且也部分地解除了未经改革的卫生机构的市场压力。只要是公立卫生机构，服务差、价格高也可借新型合作医疗政策得到市场份额。特别是乡卫生院，以往在市场竞争中处于劣势，由于新政策的倾斜便起死回生。

再次，定点医院选择机制的僵化可能带来很多新的问题。特别是在居住分散的农村地区，这可能意味着患者不得不花费更大的费用、走更远的路去看病，也可能意味着新型农村合作医疗给家庭带来的只是看病从到私人医生那儿转到公立机构，而实际上并没有增加患者就医的次数。

六、新型合作医疗对费用的合理控制仍是一个难题

对于新型农村合作医疗政策和制度是另一大挑战是费用的合理控制问题，即基金的稳定、可持续发展问题。与城镇医疗保障制度一样，新型农村合作医疗制度的设计缺乏农村医疗服务体系改革和费用支付方式改革的同步支撑，以至于不得不突出对患者的约束——在制度设计中引入了城镇职工医疗保险制度的起付线、封顶线、较高的共付比例以及分段按比例报销等做法。这些做法对于维持资金平衡是有益的，但对患者过分严格的约束，特别是过高的患者自付比例必然导致参保积极性的下降。

目前的合作医疗尚缺乏对供方行为的有效制度约束。在许多地区，新型农村合作医疗计划与城镇基本医疗保险的运作模式相同或类似，即它们都是被动地报销保户的医疗账单。这种运作模式容易引发医疗供方甚至患者的道德风险，最终很可能导致医疗支出急剧增长。有调查发现，一些定点医疗机构过度用药、不合理治疗检查问题比较突出，次均住院费用和门诊费用上涨较快；处方药物和检查项目超出基本药物目录和规定检查的项目过多，不少费用不在报销之列，增加了农民的费用负担。有农村居民反映，合作医疗买的药贵，虽可报销一部分，但是自己承担的部分并没有切实减少，与在别处买药没有什么差别。在很多地区地方，合作医疗实行后，医疗费用呈现普遍上涨的趋势，患者可报销的部分被上涨的医疗费用抵消了，通过合作医疗来减轻农民医疗负担的目标大打折扣。

七、合作医疗基金管理和组织面临农村居民信任窘境

长期以来由于农民对健康问题不重视，从而导致相互间缺乏一种共济互助意识。鉴于二十世纪八十年代以来几次重建农村合作医疗尝试的失败，在农民心里留下了阴影，新型农村合作医疗制度仍面临不少的信任挑战。在现阶段，部分农民不清楚参加合作医疗的权利和义务，心存疑虑，担心合作医疗基金被挪用，担心医疗费用升高，得不到实惠等等，影响了农

民参加合作医疗的积极性。

如果人们要参加合作医疗计划，那么他们需要信任计划的组织者和实施者，这一教训来自以前试图恢复合作医疗实践的失败。信任在一定程度上意味着消除腐败，以往许多合作医疗计划失败的原因就是由于腐败和管理失善。让保户参与合作医疗计划的监督可能有助于减少腐败的发生。

目前试点的新型合作医疗制度是政府主导型，政府不仅管规划、管融资、还直接管操作，同时监督。这在试点的初期可能难以避免，但是，如果不从现在开始就重视农民民主参与的问题，不注重将农民参与决策和监督作为试点的重要方向，那么，新型合作医疗制度即便设计管理得再好也难持续。农村卫生服务领域的三个主体——政府、卫生机构、农民之间如果出现利益严重失衡，其机制的内在作用就会诱导制度操作偏离预定目标，而长期偏离目标的操作很可能就会颠覆制度本身。因此，必须要逐渐引导农民对合作基金管理的民主参与，使基金本身能够真正代表参保者利益，履行医疗保险基金的买方代理人职责。

八、医疗保险没有照顾到日愈壮大的流动人口

当前我国每年都有一亿左右的农村流动人口，越来越多的农村人口流入城市，这是促进经济增长的重要因素。但是，从农村来到城市的移民正处在一个医疗保险的真空地带——由于没有正式户籍，他们没有资格参加城市医疗保险，而新型农村合作医疗很可能会要求他们返回原住地去看病，或者如果他们在务工城市就医，那他们就得承担合作医疗只予以报销部分医疗费用的风险。

如果要充分发挥劳动力转移所带来的经济利益，确保医疗保险能够跟随保户迁移而流动就很重要。从长远的角度来考虑，随着城乡差别的逐步弱化，将中国所有居民纳入一个统一的全民医疗保险体系是大势所趋，正如其它国家，包括菲律宾、泰国和越南，已经实现或正在进行的那样。

总而言之，尽管中国农村的医疗卫生形势依然严峻，政府正在努力为没有保险的近八亿人口提供医疗保障，并明确提出了增加政府投入的责任，新型农村合作医疗体系的试点无论如何都是一个大胆的历史性开端。当然，任何一项政策都不可能十全十美，都存在这样那样的缺陷或面临很多挑战，特别是在启动之初。指出问题总是相对容易的，更多的挑战来自于如何解决这些问题，进而不断完善政策。令人欣慰的是，有大量的经验可以参考，这包括九十年代城镇医疗改革的经验、过去旨在复兴农村合作医疗的数次尝试，以及来自国外医疗卫生发展的经验。有理由相信，随着新型农村合作医疗制度和政策的不断完善，将推动农村经济社会向更好的方向发展，并促进城乡协调、经济社会协调发展的和谐社会的形成。

参考文献：

[1]联合国卫生伙伴合作小组，《中华人民共和国卫生形势评估》2005年7月。

[2]世界银行，《应对中国农村卫生的挑战》简报(2005.6.22)

第三篇：新型农村合作医疗制度面临的问题

新型农村合作医疗制度面临的问题

摘要：新型农村合作医疗制度简称“新农合”，政府起主导作用，广大农民自愿参与，“主要为农村居民互助的大病统筹”。资金来源方式以个人缴纳和集体出资为主，以政府税收补贴为辅。新型农村合作医疗制度的建立，为保障农村居民的健康起到了不可低估的作用。然而，受到诸多因素的制约，新农合制度运行过程中日渐显现出一些隐患，势必会影响到新农合制度的可持续发展。

关键词：新型农村合作医疗;问题;对策

随着社会主义市场经济的不断发展，传统计划经济时期的合作医疗已经失去了其存在的经济基础和社会基础，从21世纪20年代开始，我国开始试点新型农村合作医疗制度。在新农合制度中，政府的主要职责是推动新农村合作制度立法和构建新农合保险体系、监督新农合制度的运行、建立经济保障和服务保障机制、提供各种新农合的帮助，解决农村居民的基本疾病医疗负担，缩小城乡差距，促进整个社会的可持续健康发展。

一、我国新型农村合作医疗制度面临的问题

1.“看病难、看病贵”的严峻现象依然严峻

目前，发达的医疗设备、优质的医疗资源以及高水平的医疗卫生人员都集中在较发达城市，而落后的农村地区则面临“缺医短药”的问题。落后地区的农民因当地的医疗服务水平低，距离优质的医疗服务机构远的实际情况难以满足及时治疗的需求。与此同时，较发达城市则集中了优质的医疗卫生资源，不同级别医院的医疗设施和专业医疗人员的分配也不合理，不仅在农村地区，在发达城市也出现“看病难”问题。“看病贵”是指农村居民负担的疾病治疗费用急速增长，远远超过了农村居民的生病成本，也影响农村居民在改善生活质量方面的支出。即使有一些风险分散机制，新型农村合作醫疗制度的覆盖范围仍然不全，保障水平也低，使得不断增长的医疗费用还是由农村居民自己负担。

2.制度过分分割不利于公平也损害效率

新农合的分割和多元化既不利于剩余劳动力资源的科学流动，也不利于增加社会融合，更不利于提高制度的运行效率。新型农村医疗保障制度已经分散减弱了这一制度的必要性，造成不同地区农村居民之间的受益权益不公平，更会固化原有的城乡二元结构和现存的社会阶层结构，没有体现社会保障制度实现社会公正、和平的现实目标。新型农村医疗保险制度没有覆盖外出打工人员，覆盖层次低，保障水平低，造成劳动力市场的区域割裂和部门割裂，对劳动力市场流动和资源的优化配置以及统一劳动力市场的形成造成严重的障碍，也违背了可持续原则。

3.新型农村医疗保险制度存在内在缺陷

我国的新农合制度降低医疗资源利用率，在缺少对贫困农村居民资助的情况下，自愿参保一定会造成对经济水平低群体的排斥，从而造成对主动参保的富裕群体的逆向资助，造成很多普通的入保群体尤其是年轻的农村居民难以实际获益。这种自愿入保的政策以及保大病的设计会导致参保农民的逆向选择，进而直接影响到新型农村医疗保障制度的财务稳定和可持续性。“保大病”还会直接减少对小型疾病的预防，最终加重新型农村医疗保障体系的医疗负担。

4.我国相关的社会保障法不完善

我国的社会保障法律和其他法律法规夹杂在一起，没有以社会保险法、社会救济法、社会福利法为主体的社会保障法律，更加没有作为新型农村合作医疗制度的直接和专门的法律依据。我国人民代表大会制定的社会保障法律较少，各级政府制定的法规和地方性规章政策文件较多，我国的社会保障立法建设不稳定，层次较低。我国已建立的社会保障法没有合理的立法理念，在发达国家以实现社会公正、安定和共享为理念，而在我国还没有真正体现出清晰的立法理念。在我国一些需要国家立法机关即全国人民代表大会制定的法律由行政机关制定的法规取代，而一些由国务院和各级人民政府颁布的法规和政策则由国家立法机关替代。

二、我国新型农村合作医疗制度完善措施

1.通过我国医疗制度的改革解决“看病难、看病贵”的问题

首先，“快速推进我国特色基本和补充医疗保障制度的基础建设，实现5年内农村居民的医疗保险参保率达到95%”。同时，提高农村居民获得大病治疗补助标准，提高到每人每年200元，相应的提高个人的缴费率，报销比例和支付额度。其次，建立国家统一标准的药品管理制度，建立科学的基础药品管理机制，使基础药物全部纳入医疗保险支出范围，解决我国“看病贵”的问题。健全农村基层医疗卫生医疗机构的建设，注重县级医院、乡镇卫生医院及农村地区卫生室的建设。同时，推进县乡级医院改革，加大县级公立医院的医疗基层设施投入和专业服务人员培训，提高公共卫生医疗资源的使用效率。

2.建立统一的医疗保险制度

从制度结构方面来看，逐渐过渡到城镇职工医疗保险制度和居民医疗保险制度，完善到统一的国民医疗保险制度，建立多层次的医疗保险制度，将政府与居民个人负担的医疗保险责任的新型农村合作医疗保险制度和城镇居民医疗保险制度合并统一成居民医疗保障。最后，在经济社会发展水平成熟的情况下，再与城镇职工基本医疗保险合并，建立统一的医疗保险制度。从医疗保险的内容上来看，现阶段的新型农村医疗保险制度主要是重大疾病的保障，忽略轻疾的保障以及农村居民的健康保障制度的建立。从统筹区域上来看，要以各县或各市为整体，建立统一的居民医疗保险制度。由于各地区的经济水平具有不平衡性，居民对医疗保障制度要求与评价方式具有差异性，各市、县级区域的流动，不同地区医疗保险制度覆盖范围内的疾病流行规律。因此，要从当前的各县统一发展到不同市级的统一，在此基础上建立一体的居民医疗保险制度，最终实现全国统一的健康保险制度。

3.弥补新型农村合作医疗保险制度的缺失

实现新型农村合作医疗制度覆盖到所有人，采取渐进改革的方式，低水平广覆盖，覆盖到全体农村百姓，尤其是农村外出的农民工。允许有差别，体现制度弹性，前提是提高保障水平逐渐缩小差距，最终实现全体公民的公平。

4.加快专门的医疗保险制度立法

从量的角度而言，新型农村合作医疗保险制度应该具有直接的宪法依据，专门的医疗保险法律也应该包括在社会保障法律体系中。此外，还应该有相对应的其他政府条例和规章制度。从质的角度而言，建立的医疗保险法律与相配套的政府条例规章之间应该具有有机联系，形成多层次的，有逻辑的法律结构。同时，建立的各种社会保障法律应当在内容上遵循我国法制建设统一的原则。建立专门的医疗保险法律具体措施：一是由地方立法向人大立法转变，我国目前大量的社会保障立法表现为地方立法，随着社会经济不断发展以及人们需求的转变，必须有计划地制定全国性的社会保障法律。二是分散立法向集中立法转变。三是由行政立法向人大立法转变，目前的行政立法无法满足新型农村合作医疗制度的统一持续运行，而通过人大立法是整个医疗保险体系建设强有力的保障。

三、结语

我国医疗保障制度的改革采取的是摸着石头过河和渐进改革的方式，是我国独创的、具有中国特色的、针对农村居民医疗保障的医疗保险制度，目前在农村实行医疗保险制度中存在很多问题，尤其是我国城乡二元体制的现状下，新型农村合作医疗制度又加重了我国固有的城乡结构。因此，新型农村合作医疗制度与城镇居民医疗保险制度的并轨成为医疗改革的首要对策。为最终建立适用全国的医疗保险制度，我们还需要在制度、法律、管理、财政等方面进行有效地科学改革。

第四篇：新型农村合作医疗制度

上海市新型农村合作医疗制度建设实现“四大突破” 2011-01-10 07:11:52 来源： 上海市政府网

区级统筹，补助提升，实时报销，跨区就医——2010年上海新型农村合作医疗制度建设顺利实现“四大突破”，150万农民健康有了更好的保障。

上海市卫生局局长徐建光1月9日在通报统筹城乡卫生发展，全面加强农村卫生工作时说，目前，上海市郊区乡镇、行政村新农合覆盖率继续保持100%全覆盖，农民参合率达98.8%，基本做到了“应保尽保”。在去年不断推出新举措的基础上，“新农合”的保障水平进一步提高。

“四大突破”之一，是全面实现了“新农合”经费的区级统筹。原先本市各郊区县“新农合”经费的统筹是区(县)、乡镇两级统筹，农民享受的健康保障存在待遇差距。去年，上海在“新农合”经费统筹上全面推进并实现了区(县)层面统筹。此举不仅提升了保障层次，确保“新农合”的公正性，缩小了农民之间保障差距，更使经费统筹得到了更大平台的支持和落实。市卫生局统计数字显示，2010年上海“新农合”人均筹资经费达750元，为全国筹资经费最高地区。

突破之二，是“新农合”经费补助提升了50%。去年，市财政对区县“新农合”补助标准由人均40元提高到人均60元，全市新农合各级财政扶持资金累计达7.13亿元，为农民个人缴费的2.67倍。“新农合”的保障水平因此有大幅提升，门诊、住院保障水平均达60%以上，各区县封顶补偿额也提高至农民人均纯收入的6倍，并建立大病减贫补助基金，对高额医疗费用进行二次补偿。

突破之三，是实现了“新农合”费用实时报销，农民看病费用不再需要先垫付后报销。自2009年开始推进“新农合费用实时报销”项目、当年完成全市郊区县800所村卫生室实时结算以来，现在全市完成了所有540家村卫生室和145家郊区县社区卫生服务中心的“新农合”实时结算项目。据测算，推行实时报销后，按全市150万“新农合”农民在镇村两级医疗机构每年900余万次就诊现场结算，可减轻农民就医费用垫付负担约3.4亿元。

突破之四，是农民可以跨区就医了。之前“新农合”有关在户籍地参保就医的政策，给“人户分离”的农民就医带来了不便。去年本市作出了重大决策调整，即参加“新农合”的农民如长期跨区居住的，经相关部门审批后，可在其居住地就近选择一家社区卫生服务中心作为跨区的定点医疗单位，费用按“新农合”相关规定予以报销。

上海市新型农村合作医疗绩效考核实施办法

（试行）

根据《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）精神，按照《上海市人民政府办公厅转发市卫生局等五部门关于加强和完善本市新型农村合作医疗工作意见的通知》(沪府办〔2008〕55号)）和《关于印发<上海市新型农村合作医疗基金财务制度实施办法（试行）>的通知》（沪财社〔2009〕22号)要求，特制定本办法。

一、指导思想

以深入贯彻落实科学发展观，实现人人享有基本医疗卫生服务为目标，通过对区县新型农村合作医疗运行、日常管理和重点工作的绩效考核，进一步健全管理体系，完善管理制度，提高基金使用效率，促进本市新型农村合作医疗工作均衡发展。

二、考核原则

坚持公平公正、科学合理、激励先进、鞭策后进相结合的原则，开展区县新型农村合作医疗工作多层次、多方位、多角度的综合评价。

三、考核方法

采取抽样调查和全面考查、专家评审和社会测评、自我考评和组织评定等考核方法，对各区县新型农村合作医疗制度建设，基金筹集、支付、监管，信息系统建设运行，农民参合和参合农民受益，基础管理和重点工作完成情况等进行定量和定性综合评价考核。具体考核评价指标、标准及时间等，年初由市卫生局会同市财政局确定后下达。

四、组织实施

市卫生局会同市财政局、农委、信息委、发改委相关部门组成市新型农村合作医疗考核工作组，负责全市新型农村合作医疗工作考核，组织对区县新型农村合作医疗工作的专家评审和社会测评等工作；各区县卫生局负责组织区县相关部门本地区新型农村合作医疗工作进行自我考评，按要求向市新型农村合作医疗考核工作组提供自我考评报告等相关资料。

五、考核奖励

考核得分，按百分制计。市财政在对区县新型农村合作医疗补助中安排部分资金，根据考核所得分值给予考核补助。计算公式如下：

某区县考核补助金额=考核分值×每分值的考核补助资金（万元）

每分值的考核补助资金（万元）=市财政考核补助资金总额÷各区县考核得分总和

考核补助资金主要用于风险、大病减贫补助基金。经区县卫生局审核、财政部门批准，至多5%可用于新型农村合作医疗管理性支出，不得用于人员经费补助。

二○一○年四月二十三日

上海市新型农村合作医疗基金财务制度实施办法

(试行）

第一章 总则

第一条 为规范新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）基金财务管理，根据财政部、卫生部印发的《新型农村合作医疗基金财务制度》（财社[2008]8号）的有关精神，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于本市各区（县）根据国家、本市有关规定设立的新农合基金。

第三条 本办法所称新农合基金（以下简称“基金”），是指政府组织、引导，通过参合农民个人缴纳、集体扶持、政府资助筹集的，用于对参合农民医药费用进行补偿的专项资金。

第四条 本市基金管理实行区（县）统筹，市、区（县）、镇（乡）按职责分级管理的管理体制。

（一）以区（县）政府为责任主体，对基金的筹集、使用实行统筹管理。

（二）市、区（县）、镇（乡）政府分别设立有相关部门参加的新农合协调领导小组或新农合管理委员会，其中：市级负责新农合工作管理的政策制定、组织协调、督导评估等管理工作；区（县）、镇（乡）级按照本市新农合政策建立健全相关管理制度，组织落实工作计划和考核工作，加强辖区基金筹集，确保补偿的均衡性和辖区基金收支平衡。市、区（县）、镇（乡）政府新农合协调领导小组或新农合管理委员会应按照新农合管理体制，在管理部门内设立新农合管理办公室负责日常工作。

区（县）、镇（乡）设立新农合经办机构（以下简称“经办机构”），具体负责基金的日常业务管理和会计核算工作。

第五条 基金财务管理的任务是：认真贯彻执行国家有关法律、法规和方针、政策，合理筹集和使用基金；建立健全财务管理制度，组织落实基金的预算、核算、分析和考核工作，如实反映基金收支状况；严格遵守财经纪律，加强监督和检查，确保基金的安全和使用效率。

第六条 区（县）财政部门在社会保障基金财政专户中设立基金专账（以下简称“财政专户”），专门管理和核算基金。基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。任何部门、单位和个人均不得挤占、挪用，不得用于平衡财政预算，不得用于经办机构人员和工作经费。

第七条 经办机构应配备取得会计从业资格证书的专职财务会计人员。财务会计人员应按照基金财务会计制度的相关规定做好财务管理和会计核算工作，准确反映基金运行情况，监督基金的安全、有效使用。财务会计人员发生变更时，应按照有关规定做好交接工作。

第二章 基金预算

第八条 基金预算是指经办机构按照新农合制度和管理政策编制的、经规定程序审批的基金财务收支计划。

第九条 基金预算的编制。每年10月底前，经办机构应按照收支平衡、略有节余的原则和财政部门规定的表式（附1）、时间和编制要求，根据本基金预算执行情况和下影响基金收支的相关因素，编制下基金预算草案。

第十条 基金预算的审批。经办机构编制的基金预算草案，由区（县）卫生行政部门审核汇总，经区（县）财政部门审核并报经区（县）政府批准后，报市级管理机构备案。区（县）财政部门应在区（县）政府批准后15日内及时向区（县）卫生行政部门批复预算。区（县）卫生行政部门应在区（县）财政部门批复预算之日起15日内将预算批复经办机构。

第十一条 基金预算的执行。经办机构要严格按照批准的预算执行，并认真分析基金的收支情况，每季初按规定的表式（附2）向区（县）卫生行政部门和财政部门、市级管理机构报告上季预算执行情况。

市级管理机构要加强对基金预算执行情况的监控，发现问题立即报告市财政部门和市卫生行政部门，并督促区（县）财政部门和区（县）卫生行政部门采取措施及时解决。

第十二条 基金预算的调整。遇特殊情况需调整基金预算时，经办机构要及时编制预算调整方案，并按基金预算编制审批程序报批。

第三章 基金筹集

第十三条 按照本规定，按时、足额筹集基金。区（县）财政部门应根据本市新农合有关政策安排补助资金，纳入区（县）财政预算并按规定程序及时拨付；市财政按照市政府规定的补助标准对困难区县等予以补助。镇（乡）政府应组织参合农民按本市规定的缴费标准缴纳参合费用。五保户、低保户、特困户等人员的个人缴费减免，按照本市有关规定执行。任何地区、部门、单位和个人不得截留和擅自减免。

第十四条 基金收入包括：参合者个人缴费收入、农村医疗救助资助收入、集体扶持收入、政府资助收入、利息收入和其他收入。

（一）参合者个人缴费收入是指参合农民以家庭为单位，原则上按照上一辖区统计部门公布的本区（县）农民人均纯收入2.0%比例缴纳的资金收入；如辖区统计部门公布的本区（县）农民人均纯收入高于全市农民人均纯收入平均水平的，可按全市农民人均纯收入水平为基数缴纳。

（二）农村医疗救助资助收入是指农村医疗救助资金代五保户、低保户、特困户等政策规定的资助对象缴纳的资金收入。

（三）集体扶持收入是指村民委员会经村民代表大会讨论同意，按参合人数每人不低于30元扶持新农合的资金收入；辖区企业按当销售额0.5‰～1‰上缴的扶持新农合资金收入，具体标准由区（县）政府确定。

（四）政府资助收入是指区（县）各级政府按照市政府确定的新农合人均筹资目标和本区（县）批准的基金预算筹集标准，对新农合的资助资金，以及市政府对困难区县等的新农合补助资金收入。

（五）利息收入是指基金存入银行所取得的利息收入。

（六）其他收入是指社会组织和个人对新农合的捐赠收入及经财政部门核准的其他收入。

第十五条 基金收入纳入财政专户管理。

（一）参合者个人缴费部分可在参合者自愿签约基础上，由村民自治组织代为收缴后上缴镇（乡）新农合经办机构，镇（乡）新农合经办机构按规定统一上缴至区（县）财政专户。

（二）农村医疗救助资助资金由医疗救助部门直接划入财政专户。

（三）村民委员会扶持新农合资金，可由各区（县）、镇（乡）财政部门一次性代收或银行代办后，划入财政专户；辖区企业扶持新农合资金由地方税务部门代征后，划入财政专户。

（四）政府资助收入。区（县）、镇（乡）政府资助收入由同级财政部门每季末前按时足额直接划入财政专户。市政府补助资金通过市、区（县）转移支付专项下达到区（县）财政国库，再由区（县）财政及时拨入财政专户。

（五）其他收入由新农合经办机构统一收缴至财政专户。

第十六条 经办机构在收取参合者个人应缴纳的资金、接收集体扶持资金后，应对缴款人或单位开具由市财政部门统一制发的《上海新型农村合作医疗基金缴款个人缴纳定额收据》和《上海市新型农村合作医疗基金缴款专用收据》；接受社会捐助资金，应按规定办理相关手续，并向对方开具本市统一的专用捐赠收据。

第十七条 基金收入全部计入统筹基金。风险基金规模保持在当年统筹基金总额的10%，主要用于弥补基金非正常超支造成的基金临时周转困难等。

第四章 基金支出

第十八条 基金支出应按照市、区（县）新农合制度规定的支出项目和标准执行，任何部门、单位和个人不得擅自增加支出项目和随意提高补偿标准。

第十九条 基金支出是指用统筹基金按新农合规定支付的对参合者医药费用的补偿支出。基金支出包括门诊统筹、住院统筹、大病减负补助（二次补偿）统筹基金支出。

（一）门诊（含急诊）统筹基金支出，是指用统筹基金支付的对参合者门诊年累计符合基本诊疗项目和基本药品目录范围5000元以下的补偿支出。补偿标准为：村卫生室80%，社区卫生服务中心（一级医院）70%，区（二级医院）60%，市（三级医院）50%。

（二）住院统筹基金支出，是指用统筹基金支付的对参合者住院符合基本诊疗项目和基本药品目录范围费用，或5000元以上门诊大病的病种项目药品目录的补偿支出。补偿标准为：社区卫生服务中心（一级医院）70%、区（二级医院）60%，市（三级医院）50%。最高封顶额度6万元。

（三）大病减负补助（二次补偿）统筹基金支出，是指用统筹基金对参合者享受住院统筹补偿或5000元以上门诊大病统筹补偿，其一次性自负医疗费用仍在家庭年收入50%以上者的补偿支出。补偿标准同住院补偿，对民政确认的低保户、五保户，以及残疾人家庭可提高10-20个百分点。

第二十条 经办机构可在财政部门、卫生行政部门认定的国有或国有控股商业银行设立基金支出户(以下简称支出户)，但一个统筹地区至多开设一个支出户。

支出户的主要用途是：接收财政专户拨入的基金；支付基金支出款项；暂存该账户的利息收入；划拨该账户资金利息收入到财政专户。

支出户除接收财政专户拨付的基金和该账户的利息收入外，不得发生其他收入业务。支出户除向参合农民支付补偿费用和向财政专户划拨该账户资金利息外，不得发生其他支出业务。

全部补偿支出实行财政专户与医疗机构直接结算的地区，可不设支出户。

第二十一条 新农合医疗费用支付。

（一）支付范围。按新农合方案规定的病种、诊疗项目、基本药品目录范围和定点医疗机构相应补偿标准给予结算。

（二）支付方式。

1．定点医疗机构垫支，实行参合者就医后费用现场限额直接补偿。

2．参合者垫支，实行参合者就医后垫付医药费用，回转诊的镇（乡）级定点医疗机构或经办机构结算。

3．经办机构每年年初按定点医疗机构或定点机构所在区域参合人数月均筹资额核定新农合结算支付周转金，以后每月按审核认定的实际结算费用报区（县）财政，由财政专户直接拨付。

（三）结算的运行管理费用。定点医疗机构或定点机构承担参合者医药费用结算的一切费用纳入机构预算管理。

第二十二条 区（县）经办机构应根据核准的基金预算及定点医疗机构审核认定的月支出结算金额，按月填写财政部门统一印制的用款审核书（附件3），并加盖本单位公章后，在规定的时间内报送同级财政部门。财政部门对用款申请审核无误后，应在规定的时间内将基金从财政专户拨入定点医疗机构或区（县）经办机构。对不符合规定的凭证和不符合用款手续的，财政部门有权责成经办机构予以纠正。

第二十三条 经办机构要建立健全相关规章制度，加强对定点医疗机构医药费用的监管，及时结算定点医疗机构垫付的医药费用；探索通过采取单病种付费、总额预付、预付制与后付制相结合等措施，控制医药费用支出，提高基金使用效益。

第二十四条 定点医疗机构要履行与新农合经办机构签订的服务协议，遵守新农合相关规定，严格执行诊疗护理规范和操作规程，实行双向转诊制度和首诊负责制，配备专（兼）职管理人员做好新农合参合者医药费用结算支付，接受管理部门和经办机构、参合者及社会的广泛监督，为参合农民提供优质低廉医疗服务。

第五章 基金结余

第二十五 条基金结余是指统筹（含风险基金）基金收支相抵后的期末余额。

第二十六 条基金管理应遵循保障适度、收支平衡、略有结余的原则。

统筹基金累计结余一般应不超过当年筹集的统筹基金总额的25%，其中当年统筹基金结余一般应不超过当年筹集的统筹基金总额的15%（含风险基金）。

任何地区、部门、单位和个人不得动用基金结余进行任何形式的投资。

第二十七 条基金当年入不敷出时，按下列顺序解决：

（一）动用统筹基金历年结余中的存款；

（二）向区（县）卫生行政部门和财政部门申请动用风险基金；

（三）经统筹地区人民政府批准的其他资金渠道。

第六章 财政专户

第二十八条 本办法所称的财政专户是指区（县）财政部门在社会保障基金财政专户中设立的新农合基金专账。

各区（县）只能在国有或国有控股银行开设一个财政专户。

第二十九条 财政专户的主要用途是：接收参合者个人缴费收入，农村医疗救助资助收入、集体扶持收入和政府资助收入及社会捐赠收入、利息收入等。

第三十条 新农合基金利息收入应凭银行出具的原始凭证计入财政专户。

第三十一条 未经过经办机构收入户直接划入财政专户的收入，财政部门要出具财政专户缴款凭证，并附加盖专用印章的原始凭证复印件，交经办机构记账和备查。

第三十二条 从财政专户直接划拨到定点医疗机构的结算支出，应将支付凭证的其中一联或将支付凭证复印件加盖印章后交经办机构记账和备查。

第七章 资产与负债

第三十三条 资产包括基金运行过程中形成的现金、银行存款(含财政专户存款、收入户存款、支出户存款)、暂付款项等。

经办机构应建立健全内部控制制度。严格按照国务院发布的《现金管理暂行条例》进行现金的收付和管理。

经办机构应及时办理基金存储手续，按月与开户银行对账，同时，经办机构、财政部门要定期对账，保证账账相符、账款相符。

暂付款项应定期清理，及时结清。

第三十四条 负债包括基金运行过程中形成的暂收款项等。暂收款项应定期清理，及时偿付。因债权人等特殊原因确实无法偿付的，经财政部门批准后作为基金的其他收入。

第三十五条 新农合提高统筹级次及其他特殊情况发生时，应当对本级基金进行清算。

基金清算前应对基金的财务情况进行清理。基金清算时按照补偿参合农民医药费、支付定点医疗机构垫付的参合农民医药费、支付其他应付款项和暂存款项的顺序进行清偿。基金清算后的余额和基金运行中形成的其他资产、未清偿的债务及有关资料一并转入指定的部门或单位。

第八章 基金决算

第三十六条 终了后，经办机构应根据国家统一的会计制度规定的表式（见附2）、时间和要求编制基金财务报告。财务报告包括资产负债表、收支表、有关附表以及财务情况说明书。

财务情况说明书主要说明和分析基金的财务收支及管理情况；对本期或下期财务状况发生重大影响的事项；以及其他需要说明的事项。

编制基金财务报告必须做到数字真实、计算准确、手续完备、内容完整、报送及时。

第三十七条 经办机构编制的基金财务报告应在规定期限内经卫生行政部门审核并汇总，报同级财政部门审核后，由同级政府批准并报市级新农合管理机构备案。批准后的基金财务报告作为基金决算。

第三十八条 卫生行政部门、财政部门应逐级汇总上报本级决算和下一级决算。经办机构的基金财务报告不符合法律、法规、制度规定的，应予以纠正。

第九章 监督与检查

第三十九条 经办机构要建立健全内部管理制度，定期或不定期向社会公告基金收支和结余情况，接受社会监督。

第四十条 卫生行政部门、财政部门和审计部门等要定期或不定期地对财政专户、收入户和支出户的基金收支和结余情况进行监督检查，发现问题及时纠正，并向同级政府和基金监督组织报告。

第四十一条 单位和个人有下列行为之一的，责令限期改正。对单位及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照《财政违法行为处罚处分条例》等有关法律、法规追究法律责任：

（一）截留、挤占、挪用、贪污基金；

（二）擅自提高或降低农民个人缴费标准，擅自变更支出项目、调整支出标准；

（三）未按时将基金收入存入财政专户；

（四）未按时足额将基金从财政专户拨付到支出户或办理结算；

（五）未按规定及时足额补偿医药费用；

（六）其他违反国家法律、法规规定的行为。

第十章 附则

第四十二条 各区（县）根据本办法的规定，结合当地实际情况制定实施意见，并报市级新农合管理机构备案。

第四十三条 本办法由市财政局、市卫生局负责解释。

第四十四条 本办法自发文之日起施行，凡与本办法不一致的，以本办法规定为准。

二ＯＯ九年十月十三日

第五篇：新型农村合作医疗制度

新型农村合作医疗制度

1新型农村合作医疗各项管理制度 2医院新型农村合作医疗工作管理制度 3新型农村合作医疗制度实施办法

第1篇:新型农村合作医疗各项管理制度

一、就医转诊制度

1、参合患者可自主选择县内乡、县级定点医院就诊。县内定点医疗机构实行医药费垫付制度。

2、县内不能诊治的疾病，由县级定点医院出具转诊证明，方可前往市及市以上定点医院治疗。

3、急诊抢救患者，直接到市及市以上定点医院救治的，县合管中心根据上级医院病志资料记载的病情严重程度予以审定，不需要县级转诊证明。

4、肺结核病、精神病经县结核所转诊，方可到市及市级以上定点专科医院住院治疗。

二、药品、诊疗目录管理制度

1、参合农民就诊时，要使用《辽宁省新型农村合作医疗基本用药目录》中的药品，特殊情况必须使用目录外的药品时，要征得患者或者家属的同意，并在新农合住院自费药品同意单上签字，同时在处方上注明“自费”字样。

2、定点医疗机构必须按《辽宁省新型农村合作医疗诊疗项目范围》的规定执行，必须使用非《辽宁省新型农村合作医疗诊疗项目范围》的诊疗项目时，应在检查单上注明“自费”字样，并要征得患者或患者家属同意，并在自费诊疗项目同意单上签字。三、一日清单制度

1、定点医疗机构财会科室微机操作人员，必须从参合患者入院当日就按照规定的项目和格式及时准确地采集就医信息、病案信息和费用信息，并为患者出具费用项目清单。

2、实施垫付制结算的定点医院，应按照《垫付医药费管理办法》规定的程序，采集并初审住院病历、一日清单等病案资料，并在出院是上传补偿信息。

3、县合管中心受理参合患者住院病案资料时，认真审查和复核医嘱、处方和一日清单，对于一日清单或与治疗方案不符的病历，不予拨付医药费垫付款。

四、入、出院管理制度

1、定点医疗机构要严格执行《新农合疾病病种目录》，掌握入院指征，经核对参合人员身份，确认无误后方可办理住院手续。

2、参合人员住院后，定点医疗机构合管科要 跟踪检查住院治疗情况，杜绝冒名顶替、挂床住院等问题发生。

3、定点医疗机构不得将新农合支付范围外的变通为范围内项目，更不允许分解在其他项目中。

4、定点医疗机构对达到出院指征的住院患者，要及时办理出院手续。不得随意延长住院时间，要严格控制出院带药量。

5、参合人员在专科定点医疗机构（综合性定点机构专科疗区）就诊，只限于主治本专科疾病及其并发症。经诊断为非本专科疾病的，不得收治入院。住院后确诊为非专科疾病的，要及时办理出院或转院手续。违反上述规定而发生医药费，新型农村合作医疗基金不予承担。

五、补偿登记制度

1、县内定点医疗机构由和管科负责院内新农合补偿数据的统计存档工作，做到专人负责，不出偏差。

2、对门诊就医或者住院的参合患者，要根据新农合补偿标准，及时准确的给予结算。门诊患者医药费补偿实行申报制度，住院患者医药费实行垫付制度，出院当天结算。

3、认真填写合作医疗门诊（或住院）补偿基本情况汇总表，及时上报到县合作医疗中心。

4、报表数字真实、记载清晰、日清月结、装订整齐。

5、经县合管中心审核通过的报表明细，要按期存档。存档报表，要求盖有公章，院长签字，财务科长核准签字，报表人签字。所有的报表均要求有电子文档。

6、县合管中心由专人负责全县新农合报销数据的汇总存档工作。做到有电子存档数据，及时分类汇总，制定统计报表。

六、补偿审核、审批制度

1、定点医院要求成立院内合管科，负责本院合作医疗患者的就诊及补偿初审工作，有关材料要有专人负责，按照新农合政策规定，认真审核，杜绝一切不合理用药和检查。

2、定点医疗机构每月将本院已结算的患者数据汇总，定期上报县合管中心复审。医疗机构上报的表格，数字真实，及时归档。

3、县合管中心由2人以上负责定点医院上报病例的审核工作。对县内医院病例审核中发现的违章项目，在拨付给医院的垫付款中予以扣除。对县外报销审核中发现的违章病历进入稽查程序。

4、经复查合格的补偿凭证，移交给县合管中心财务科进行财务复核。经主任签字后，由财政支出户将县内医院垫付款划拨至定点医疗机构账户，县外住院患者补偿款以户主姓名存入代理银行个人账户。

第2篇:医院新型农村合作医疗工作管理制度

为执行省、市、县关于新型农村合作医疗工作的有关规定，确保“新农合”病人在我院就医过程中做到因病施治、合理用药、合理治疗、合理检查，最大限度地维护“新农合”病人的就医利益，规范就医行为，以方便农民、服务农民、实惠农民的原则，制定以下管理制度及实施细则。

一、基础管理

（一）组织机构：成立沂南仰成医院新型农村合作医疗管理办公室，配置专职人员，在主管院长领导下，全权负责“新农合”病人的医疗服务管理工作。

（二）配置专用微机，满足“新农合”医疗信息统计要求的计算机系统。

（三）设专职财务人员，负责为“新农合”病人核算。

（四）“新农合”病人统一使用医院规定的处方、收据和补偿费用收据。

（五）各项制度健全，并得以落实。

（六）医院工作人员了解“新农合”的各项规章及工作程序。

（七）“新农合”病人的医疗文书保管、医疗专用章及收费票据等管理按医院相关规定制度化管理。

二、新农合病人就医管理

各相关科室工作人员应热情接待参合病人就诊，不得以任何理由、借口推诿或拒绝参合农民就医与咨询。

（一）入院处：

1、热情、和蔼接待参合病人办理入院手续。认真审核合疗证、身份证（户口本）所填写内容是否一致，杜绝冒名顶替。

2、“二证”核实无误后，在住院证上加盖院农合章，以便各相关科室对病人就医方式的确认。

3、工作人员要熟悉省、市、县农合政策，义务向就医的农合病人提供政策宣传及咨询，对病人提出的各种问题耐心解答。

（二）出院处

1、主动为非医院直接报销的住院病人提供《住院费用清单》及全套完整的报销所需的病历资料复印件，对病人提出的相关问题要按政策给予耐心仔细的合理解释。

2、对可在医院直接报销的住院参合病人，在向参合病人兑付农合补助金时，应认真审核病人的合疗证、身份证（户口本）与病历是否一致，确认无异方可报销。并收回《电脑发票》原件，复印好报销所需的各种资料，装订整齐后交院合疗办。

3、按各省、市、县规定要求及时准确填好各种报表交院合疗办。

4、耐心为参合病人提供政策宣传及咨询，热情接待每一位查询住院费用的病人。

5、每月定期公示参合病人的报销费用。

三、农合目录管理

（一）新农合病人的各种医疗诊疗收费，严格执行临沂市《医疗服务项目收费标准》。

（二）向参合病人公布常用药品及常规诊疗项目收费标准。

（三）药品管理：新农合病人的用药参照《山东省新型农村合作医疗基本药物目录》执行，严格控制使用乙类药品与自费药品；不得把保健品、自费药品等改换成基本用药。

（四）新农合病人住院病种、住院指征及报销范围，严格按政府管理机构的政策规定执行。

四、新农合病人诊疗管理制度

（一）在诊治过程中，严格遵守医德规范。

（二）医院工作人员要热情接待每一位入住的“新农合”病人，细致耐心地解答病人的疑问，宣传农合的相关政策与知识，做到对参合病人的政策解释准确、无歧义。

（三）接诊护士或护士长，应再次核对病人的合疗证、身份证（户口本）是否与病人一致，杜绝冒名顶替。主动向病人提供农合政策宣传及义务健康教育、健康咨询。

（四）严格出入院指征，遵守诊疗常规，提高参合病人的三日确诊率。

（五）合理用药：参照《山东省新型农村合作医疗基本药物目录（2009修订版）》，坚持因病施治，强调基础用药（甲类药品），避免不合理及重复性用药。

1、乙类药：严格控制此类药品使用，使用前必须向患者履行告知并签字，比例不超过药品总额的30%；

2、自费药品：因病情需要使用自费药品时，应首先征得患者本人或家属同意并填写知情同意书签字后方可使用，比例不超过药品总额的10%。

第3篇:新型农村合作医疗制度实施办法

为贯彻落实《安徽省人民政府关于实施33项民生工程的通知》（皖政1号）、《关于深化医疗卫生体制改革的实施意见》（皖发17号）以及卫生厅等四部门《关于巩固和完善新型农村合作医疗制度的实施意见》（皖卫农83号）的精神，进一步完善我省新型农村合作医疗制度，使新农合工作得到长期、平稳、可持续发展，现制定以下实施办法。

一、指导思想

以科学发展观为指导，以保障农民的利益为核心，最大程度地惠及农民，最大程度地方便农民，进一步推进新农合制度的完善与发展。

二、目标任务

建立和完善高效的管理经办体系、科学的筹资增长方式、合理的费用补偿方案、方便的补偿结算程序、有效的费用控制办法、安全的基金监管制度和分工合作的责任落实机制，进一步扩大新农合制度的覆盖面和补偿受益面，进一步提高筹资标准和补偿待遇，建立起与我省农村经济社会发展水平和农民基本医疗需求相适应的、具有基本医疗保障性质的新农合制度。

三、坚持以户为单位自愿参合,扩大制度覆盖面

各统筹地区参合率不低于同期全国平均水平。参加城镇职工医保有困难的农民工，自愿参加户籍所在地的新农合。农垦系统、农林渔场以及各类开发区、风景区中属于农业人口的居民，按照自愿和属地化原则参加当地新农合。长期居住在当地农村但尚未办理户籍转移手续的农民，参加居住地的新农合。农村户籍的中小学生和少年儿童必须跟随家长一起参加新农合。鼓励家长提前为参合出生的孩子缴纳参合资金。

四、提高财政补助和农民缴费标准，探索完善筹资机制

2015年起，新农合筹资标准提高到每人每年150元，其中，中央财政对参合农民每人每年补助60元、省财政对参合农民每人每年补助45元，县财政对参合农民每人每年补助15元，参合农民个人缴纳30元。鼓励有条件的地方根据本地财力和农民承受能力，适当提高地方财政补助和农民缴费标准。积极探索符合当地情况、农民群众易于接受、简便易行的新农合个人缴费方式。可以采取农民定时定点缴纳、委托乡镇财税所等机构代收、经村民代表大会同意由村民委员会代收或经农民同意后由金融机构通过农民的储蓄或结算帐户代缴等方式，逐步变上门收缴为引导农民主动缴纳，降低筹资成本，提高工作效率。

五、调整新农合补偿方案，提高住院大病补偿待遇

进一步规范和统一全省新农合补偿实施方案,合理设计不同级别医疗机构的住院费用起付线和分段补偿比例,引导参合农民一般常见病首先在门诊就诊,确需住院的,首选当地基层医疗机构住院,对必须到省市级大医院诊治的疑难重病,进一步提高其补偿比例,参合农民全年累计补偿封顶线提高到8万元。鼓励与引导参合农民使用国家基本药物,使用国家基本药物的费用在原有补偿的基础上再提高8个百分点给予补偿。参合农民患重大公共卫生服务项目涉及的病种以及孕产妇住院分娩，先执行中央专项补助，剩余医药费用再按新农合规定给予报销。对符合医疗救助条件的再给予重点救助，切实减轻大病患者经济负担。

六、全面普及门诊统筹，扩大参合农民受益面

2015年全省各县（市、区）全面实施门诊统筹，力争在2015年底之前实现全省参合农民都能在本乡（镇）卫生院和就近的村卫生室获得门诊费用报销。门诊统筹基金预算原则上占当年统筹基金的20%，门诊补偿必须严格实行“按比例补偿”的费用分担共付机制，单次门诊的可补偿费用的补偿比例可提高到30%以上40%以下，单次补偿额度适当封顶。按照“总额预算、分期支付、绩效考核”的办法，以乡镇为单位由乡村两级医疗机构包干使用门诊统筹基金。