第一篇：以执法新理念破解基层检察院监督执法难
摘 要 最高人民检察院提出，要牢固树立理性、平和、文明、规范执法的新理念。理性，就是要求检察人员有很高的法律意识，又要有强烈的大局意识、政治意识和责任意识，群众工作能力强，能够理性的把握和处理检察工作中的一系列重大关系。平和，就是要求检察人员以平等谦和而不是居高临下的冷漠态度对待人民群众，要以公心、诚心和耐心解决人民群众的诉求，疏导和化解社会矛盾，最大限度的增加和谐因素。文明，就是要改进办案方式方法，坚决纠正简单执法甚至粗暴执法的问题，用群众信服的方式执法办案，使人民群众不仅感受到法律的尊严和权威，而且能感受到检察队伍的精良素质。规范，就是要在完善执法管理上下功夫，细化办案规程，完善业务流程，规范办案环节，力求使每个执法环节都有章可循。这不仅为基层检察院执法工作提出了新要求，更为全国检察机关和全体检察人员做好新形势下检察工作指明了努力的方向。
关键词 执法新理念 基层检察院 监督
作者简介：李建光，北京市密云县人民检察院检察委员会委员、公诉一处处长、检察员。
中图分类号：d926.1文献标识码：a文章编号：1009-0592（2013）10-157-02
一、当前基层检察院监督执法难的表现及原因分析
（一）理性不足，不敢监督
在监督执法过程中，检察机关作为国家专门的法律监督机关，有些检察人员却不敢监督。具体表现为：该提起抗诉的不提起抗诉，或者以发送再审建议书代替抗诉，对可抗可不抗的案件不深入审查，草草结案；该发送违法纠正通知书的不发送，或者对该发送违法纠正通知书的以发送检察建议书代替；该发送检察建议书的以口头建议代替等等。
究其原因，在于这些检察人员的执法理性不强，法律意识、大局意识、政治意识和责任意识不强，对非法律因素考虑过多，算计个人得失较多，怕搞砸和公安机关、法院的关系，会导致工作无法顺利展开，对自己以后的工作不利，因而顾虑重重，前怕狼后怕虎，对于发现、存在的问题睁一只眼闭一只眼，能进行监督而不愿监督。
中国几千年来形成的人情社会文化，是中国不同于西方国家的一个很明显的地方，这种传统文化的存在，对法治社会建设来说是一个沉重的包袱。人都是生活在这个社会上的，脱离不了这个社会。所以，克服人情社会对法治社会建设的负面影响将是一个较长的过程。
另外，在中国现行的公务员体制下，基层机关除了一把手外，普通公务员的流动性很低，大多数公务员很可能从出生到退休就生活在同一个地区，在同一个机关工作，同学关系，亲戚关系，同事关系等各种各样的人际关系把每一个人层层捆绑在一起。尤其是在流行实用主义的今天，信奉多个朋友多条路者大有人在，不少人利用公务权力为自己铺路子，互相提供方便，上下左右一团和气，该监督的就不监督了，在公检法司和政府其他机关之间形成了一个利益共同体，自己干什么都方便，甚至违法行为也串通起来共同掩盖。最后的结果就是一部分人得到了特权，违法行使权力不用承担责任，也不会受到惩罚；而另外一部分人受到了伤害，失去的是司法的公平正义和社会的平等、和谐。
作为法律监督机关的检察院，在这种环境下行使监督执法权，必然会受到各个方面的压力和不理解，甚至干涉。作为检察人员，要想正确履行法律监督职能，正确执法，必须付出更大的努力。检察机关的职能定位，要求我们必须以法治的思维，努力克服传统文化的不良影响，为法治社会的建设做出贡献。
（二）态度不平和，执法方式不文明
态度不平和，表现为，在执法过程中，对待来访者、举报人、犯罪嫌疑人等案件相关人员缺乏热情和同情心，态度冷淡，一副关官老爷架势；办案态度不端正，不认真，能拖就拖，能推就推，办案效率低下。
执法方式不文明，不善于监督，在监督的方法、方式上存在问题，表现为执法方法刻板、单一，不灵活，做不到具体案件具体处理；或者行事不慎重，达不到满意的执法效果。
我国提出了依法治国的大政方针，既要依法治国，又要实现以人为本，这就要求我们在执法时，注意执法方式的转变，采取以人为本的执法方式。
（三）规范的理念不强
表现为没有规范可依，或者有执法规范而不依法执法。
首先是很多现有的关于诉讼监督的法律规范在逻辑上就不完整，缺乏必要的关于法律后果（罚则）的规定，导致部分诉讼监督职能形同虚设，不能正确有效、行使。一条完整的法律规范，在逻辑结构上应当包括条件、行为模式和法律后果（罚则）三个要素。这些缺少了关于法律后果的规定，使诉讼监督失去了强制力的保护，陷入了无果而终的尴尬境地。
其次是关于诉讼监督的立法不具有统一性。现有关于诉讼监督的规定分散在《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等诸多法律法规中，各规定之间缺乏内在的联系，不具有整体性和系统性，不能发挥诉讼监督的整体合力。
第三是很多法律法规对某些问题仅作了原则性规定，因为缺乏操作细则导致监督执法难。
二、以执法新理念破解基层院监督执法难
（一）强化检察队伍建设，建设学习型机关，建设一支理性执法队伍
工欲善其事，必先利其器。要想提高执法能力，就必须强化检察队伍建设，建设一个学习型的检察机关。首先要加强基层检察机关执法新理念的学习，充分认识其重要意义。并将学习贯穿到检察业务的始终，形成处处是学习之所，人人是学习之人的新理念，建设一个学习型的检察机关。其次，加大对现职人员的培训力度，提高法律意识，使之适应新时代对诉讼监督执法工作的需要。社会对法律服务的需求是不断提高的，所以对作为法律监督机关的检察机关的要求也是水涨船高的。在知识爆炸、更新周期变短的时代背景下，现职检察人员必须不断地接受培训，充实提高各种专业知识和技能。第三，改变对青年干警的人才培养方式，实行走出去的培养战略。例如派遣年轻干警到侦查机关、审判机关进行一段时间的业务交流，学习、了解侦查机关和审判机关的工作内容和工作流程。知己知彼，才能百战不殆，才能青出于蓝而胜于蓝，才能提高监督执法能力。第四，还要注意引进有丰富办案经验的高素质的专业人才。不仅仅是引进受过专门法律教育的高学历法律专门人才，还要注意从律师队伍、侦查机关和审判机关引进高素质的、有长期丰富办案经验的优秀高级人才，充实到检察队伍中去。使检察队伍不断得到充实和更新，最终把基层检察机关队伍建设成为一支素质精良的执法队伍。
（二）持续推进社会主义法治理念、三个至上和科学发展观教育，不断强化基层检察人员的执法新理念，做到平和执法、文明执法
坚持执法为民，依法维护和保障人民群众的利益。做到一切为了人民，而不是为了自己的特权；一切依靠人民，保障和尊重人权，文明执法，清正廉洁。始终坚持人民利益至上，努力维护人民权益。始终把人民满意作为衡量检察工作的根本标准，始终把人民群众的关注点作为检察工作的着力点，有针对性地开展专项工作，提高执法为民的水平，增强执法为民的实效。坚持以人为本，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作检察工作的出发点和落脚点，保障人民各项权益。
我院作为基层检察机关，在服务方式和服务态度上一直在不断进行探索，并逐步建立起来了一套行之有效的工作方法。例如在我院控申部门，提倡文明接待，推广文明用语。要求办案人员做到“四心”、“四一样”。“四心”即：接待群众热心，听取叙述耐心，审查问题精心，处理问题诚心；“四一样”即：生人、熟人一个样，干部、群众一个样，青年、老年一个样，首访、重访一个样。到访人来到办公区后，首先递上一杯茶，送给一个微笑，甚至在来访者态度粗暴、辱骂时，也要求负责接待的干警做到“四心”、“四一样”，在举手投足之间，将对到访人员的关爱和尊重做到实处。办案人员在接待来访者时做到“四心”、“四一样”，就是做到了平和执法、文明执法。
作为基层检察机关的工作人员，处在执法的第一线，不但要求办案态度好，注意工作方式方法，还要具有较强的群众工作能力和处理突发事件的能力。为化解社会矛盾，构建和谐做出重大贡献。
（三）完善内部工作机制，畅通诉讼监督渠道
第一，强化内部监督、建立执法联动机制。成立以党组成员、各部门负责人为成员的监督执法领导小组，加强各部门衔接配合，实现诉讼监督执法信息共享和资源整合，控申部门、监所部门与侦监、公诉部门建立定期联系制度，确保形成协调高效的监督执法合力。
第二，进一步完善与侦查、审判、行政执法机关的联席会议制度。凡是具有诉讼监督职能的各个部门，都应当定期与侦查机关、审判机关、司法局等行政执法机关就专题召开联席会议。公诉、侦监、民行、控申、监所检察等部门根据各自职能特点，与公安机关、法院、其他行政执法机关建立定期联席会议制度，就监管场所安全防范、诉讼监督线索移送、侦查取证规范、法律适用等诉讼活动中存在的普遍性问题，召开联席会议，通报存在的问题，共同研究改进措施。民行监督部门在联席会议基础上，与法院建立息诉服判协作机制、涉稳纠纷预警机制、检察建议函告制度等，与司法局建立民事行政申诉联络机制、共同息诉等机制。通过定期联席会议制度，延伸了诉讼监督执法职能的发挥，也体现了诉讼监督职能对司法、行政职能的支持，更加有利于司法合力的形成。
（四）完善立法，使规范执法落到实处
首先，完善现有法律法规的规定。主要是将有关诉讼监督执法规范的罚则补充完整，使监督执法有具有国家强制力保障。这是破解执法难的根本原因。其次，统一关于诉讼监督的法律规定，制定专门的诉讼监督法。将分散在《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中关于诉讼监督的法律条文进行有效整合，形成一部完整诉讼监督程序法律体系。再次，制定具体操作规范。五年来，我院共出台了各个部门的办案操作规范50多件，这都为破解基层检察机关的监督执法难发挥了重要的作用。
第二篇：基层国土资源所在土地执法过程中面对的执法难
在土地执法过程中面对的执法难、难执法问题，是当前存在的较为普遍的客观现象。作为国土资源管理人员，我们对土地执法过程中存在的一些问题认真进行了调查，对造成这些问题的原因进行了客观分析。在土地执法过程中，存在的问题很多，归纳起来主要有以下五个方面。
一、违法占地初期制止不住，处罚决定难以执行。
我们基层所的同志在土地执法过程中，经常会有这样的体会。在制止违法占地行为时，由于缺乏有效的强制措施，时常感到力不从心，有劲使不上。由于执行措施不太明确，基层国土所执法人员怕担责任，不敢采取果断措施，只能走程序，眼看着违法行为间断进行，直至违法占地群众盖成房屋。有时给他们下责令停工通知书，违法占地群众根本不拿它当一回事，有时只靠一两个人或五六个人去制止、去说服，一般是制止不住的，执法效果不明显。主要原因有五：一是市乡两级的招商项目违法占地，难以制止，原因很多。二是农宅建设。由于执法人员少，执法力量薄弱。个别群众家族势力大，法盲多，存在抵触行为和抗法行为，有意阻挠执法，甚至煽动不明真相的群众围攻执法人员，有时发生肢体磨擦行为和流血事件。三是违法占地群众采取和国土部门打游击、捉迷藏的方式。你来我停，你走我盖，你休息我继续等办法，导致在查处过程中还没有调查处理好，房子已盖成，为下一步执行带来了巨大的麻烦。四是司法部门相互配合少。在违法占地初期，基本上是国土部门一家在执法，唱独角戏，执法力量太薄弱。
二、某些违法主体比较特殊、违法占地行为屡禁不止。
在现实生活中，因不懂法或知法犯法或发展经济需要，导致某些人、某些单位甚至个别政府违法占用土地，屡禁不止。究其原因，一是村组干部私自安排宅基地现象多有发生，根本不把土地法当成一回事，以修建村子道路等公益事业为由收取钱财，致使农村宅基地私打乱建较为普遍。二是个别群众我行我素，根本不听劝告存在饶幸心理。有的群众是想躲过一笔办理用地手续的税费，有的群众认为只要向村里交了钱就是上面来人制止也不怕了。三是乡镇政府违法比较普遍，而他们违法与发展地方经济、招商引资项目、与局部利益有着密切联系。招商项目拖得时间过长，不利投资发展。因此急于建设，形成边报边建或未批先建行为。
三、联合机制落实不到位。
在土地执法过程中，我们经常要同公安、司法部门打交道。而目前现状是，协调机制不健全，联合办案渠道不畅。由于移交、移送相对困难，违法行为长期得不到有效处理，政府的公信力和国土部门执法的公正性受到严重削弱，在老百姓中产生了极大地消极影响，给土地执法带来了巨大困难。
四、执法程序复杂，时间过长，对开展土地执法工作不利。
土地违法行为发生后，在制止不住的情况下，要经过较长的执法程序通过行政处罚决定书去解决，等程序到位，违法建设已成事实。其次，由于程序过长，对违法当事人不能有效控制，在取证上缺乏有效手段，证据不足、难定性，难以准确适用法律。
五、个别职能部门观念陈旧，拒绝土地执法，部分土地闲臵未用和擅自处理闲臵土地现象时有发生。
在最近几年的土地执法中，我们经常碰到某些单位擅自处理闲臵土地。按照《土地管理法》的有关规定，对闲臵两年以上的土地，审批机关有权收回其土地使用权。然而在现实生活中，因种种原因有许多单位的闲臵多年的土地国土资源部门无法收回。究其原因，一是某些单位用地批多建少。因为是划拨用地，所以某些单位就趁机多占土地，待办公楼及其附属设施全部建好后，存在部分土地闲臵未用。二是某些单位撤消（搬迁）迁后，对闲臵土地的处理不当。他们要么把房屋连同土地一同卖掉，比如乡镇改革后的水利站等单位。个别单位领导怕担责任。怕出问题，干脆就让土地一直闲臵着或出租。
六、对策及建议
综上所述，在当前的土地执法中存在着以上诸多问题，只有查找问题的根源才能更利用问题的解决，针对以上情况我们建议采取以下几条措施：
一、依法行政，严格执法。为了达到真正保护耕地的目的，建议在法规及相关政策性文件中，明确规定严厉的处罚条款。如：在所管辖范围内发生的违法案件发现后（15日内）不依法调查、呈报处罚（处理）材料的，应进行严厉处罚，情节轻的给予党纪处分，重的要追究刑事责任。
二、对单位违法用地行为的查处要严格兑现。在查处土地违法案件的过程中，一定要单位、个人一视同仁，方能体现执法的公平、公正性。对国家机关不便处罚的，可以申请上级国土资源部门查处。对一些开发公司，可以实地张贴公告或登报，告示其是违法用地，劝购房者不要购买其房屋，开发公司如果没有人购买他们的房屋，一定会主动前来办理手续，接受处罚的。假如这种方法都不奏效的话，那就只有申请法院强制执行了。
三、修编土地利用总体规划，编制村庄建设规划。国土资源部门应对现行的土地利用总体规划进行修编，以便于基层国土资源所具体操作，对那种不应划入基本农田保护区而又被划入保护区的耕地要调整出来；要在现有的农村居民点预留一定的建设用地。总之，在修编总规时，一定要立足实际，尊重事实，杜绝“闭门造车”的现象。村庄建设规划是一项非常重要的工作，设有规划或规划不科学，都会造成耕地被浪费的结果。如：有些村寨，房屋东一家西一家的，既不美观又浪费耕地。建议建设部门尽早编制科学的村庄建设规划
四、实行重奖重罚制度，建立“保护耕地奖励基金”。针对违法占地主要是占用耕地的现实，我们认为，对耕地保护应统一到“耕地总量不减少”的总目标上来，应以保护好耕地为标准，不应以收了多少税费或进行了多少处罚为标准。对保护耕地及检举乱占耕地行为有功的单位和个人应实行重奖，对保护耕地措施未到位而导致耕地总量减少的单位，可以采取行政手段或财政制约，不保证其正常开支，而且还应重罚。为了保证“耕地总量不减少”目标的实现，建议市。乡政府建立“保护耕地奖励基金”，而且数额要大。
五、强化国土资源执法队伍建设，在国土资源执法中，引入公安执法机制。一要把懂业务、能秉公执法的人员，充实到执法监察队伍中去，充实到基层国土所。把执法关口前移，重心下移。其次，由于国土资源部门在查处违法案件过程中，没有强制执行的权利，所以只好申请人民法院强制执行，如果法院不及时下达强制执行通知书，或是强制执行得不够彻底，一会使个别群众认为国土部门执法无力，对违法占地户没有办法，导致其他人竟向校方。二会导致一些案件久拖不决，个别群众不满意而上访不断。鉴于此，建议国土资源部门引入公安机制。
六、加强动态巡查。要进一步加大动态巡查力度，做到“三早”，即早发现、早制止、早处理。一定要将国土资源违法行为消灭在萌芽状态。这样做有三点好处，一是避免给当事人造成较大损失，把经济降低到最小。二是起到了打击一小片，影响一大片的震摄作用。三是个别群众不再为违法占地信访。
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