雾霾中的法律二三事（范文大全）

第一篇：雾霾中的法律二三事

雾霾中的法律二三事

伴随着冬季一轮又一轮大范围雾霾天气的来临，雾霾怎么产生，谁改为雾霾负责，雾霾怎么治理等等再次成为全民热议的话题。无论是普通百姓还是专业律师，无论是环保人士还是学者专家，怎么拿起法律的武器“捍卫”蓝天、怎样“监督”政府更好地作为都是近期舆论的焦点。目前，中国环保法律体系的发展尚处于初级阶段，法律对公民环境权的维护在一定程度上缺乏体系保障，更多的时候是法的运行缺乏有效性，以至于社会所面临的严峻现实开始不断向政府、向法律制度体系提出责问和挑战。在这样的情况下，法律能做什么，我们能做什么，先让我们一起来看看雾霾中的法律二三事。

一、公民状告环保局/状告地方政府——吸引眼球，舆论效果大于实际效果

据媒体报道，2016年12月，京津冀三地多名律师起诉北京市、河北省、天津市政府，要求确认三地政府不正确履行空气污染的防治责任违法、并责令其在合理期间把空气质量治理至平均良好状态。相关法律并未报道起诉的细节和案件结果，似乎媒体对案件怎么结的并不在意。可以想象，即使是受理了，真能让政府“限期改正”吗？如果法院一纸限期改正判决就能解决问题，那么相信政府也会鼓励法院给自己开出这个处方解决燃眉之急。

事实上，公民告政府吸引各大媒体铺天盖地报道的案例早在2014年就有。2014年2月，石家庄市民李贵欣状告石家庄市环境保护局，主张该局应承担起治理雾霾的责任。该事件为媒体冠名为“全国首例”公民因空气污染向政府部门提起损害赔偿请求的环境诉讼案。据有关报道，李贵欣先后到河北省高院、石家庄市中院立案大厅，均未被受理。后石家庄市裕华区人民法院接收了他的诉讼材料，之后将进行初步审查，七个工作日内给予是否受理的答复。而案件后续是否被受理了，并无确凿证据，媒体们也不甚关心。即使是李贵欣本身在乎的似乎也更多是当时的媒体宣传效应，他表示，自己的行为实际上是一种“唤醒”：“唤醒民众的法律意识，维护自身权益；唤醒环境执法部门采取有力手段，让老百姓能呼吸上新鲜口气；同时也唤醒政府、立法部门关注环境问题，多方联动，大力治污。”

那么在现有法律体系下，公民个人究竟有没有权利诉政府呢？有没有理由要求损害赔偿？不妨结合一个具体案例来说明。这个案例的媒体报道也相对较多，报道的焦点集中在“90后”“告政府”“法院受理”“驳回起诉”这几个关键词上，但案件的事实和条理却比较清晰。2016年，河北90后小伙孙某将郑州市政府告上法院，请求赔偿其在郑州出差期间因遇上雾霾而购买的口罩费用。据报道，河南省新乡市中级人民法院受理了该案并组成了合议庭,向被告郑州市政府寄出了应诉通知书等材料，但最终法院裁定驳回起诉。

根据《行政诉讼法》第二十五条：“具体行政行为的相对人以及其他与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权作为原告提起诉讼。”也就是说，提起行政诉讼的原告必须是受到具体行政行为的影响，享有值得司法裁判所保护的权益。所谓的具体行政行为，可以是行政机关作为或者不作为，而不作为的前提是行政机关有作为的义务。因此，公民享有的呼吸清洁空气的权利是否是行政司法保护的权益？地方政府是否对空气质量承担作为义务？标准如何判断？这些显然并无具体而明确的规定。而90后小伙的赔偿“买口罩费用”的诉求也显得过于简单和随意。相关公开信息并未披露法院裁定驳回起诉的原因，是起诉人无原告诉讼主体资格还是属于诉讼程序不合法，但通过利用行政法的合法手段由公民个人推动政府环保维权的进程在法律技术层面并不成熟。而吸引眼球的“呼吁”效果究竟能起到几分作用，笔者表示十分怀疑。

现行的《大气污染防治法》第二条规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。”第一百二十六条还规定：“地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、弄虚作假的，依法给予处分。”很显然，法律规定了地方政府在大气污染控制中的责任，但具体评价标准、责任内容以及监督方式并不明确。公民作为个体如何参与政府环境治理的过程，相关监督制度、奖励制度、赔偿制度如何落实，行政公益诉讼制度如何推进，还有待相关法律制度的完善和运作体系的成熟。

二、申请信息公开：保障公民环境知情权

相比较于环保志士夺人眼球却不经过多琢磨的诉讼，学者们的行动方案显得专业和理性很多。北大法学院教授沈岿是著名的宪法行政法专家，2017年1月，通过媒体报道，他在看到国家能源局和环保部联合发布的《关于严格限制燃石油焦发电项目规划建设的通知》后，通过两部委官网在线申请信息公开，希望了解更多关于雾霾成因的信息。他申请公开的内容包括：“燃石油焦火力发电项目在国内的数量”、“这些项目的燃石油焦的来源”、“这些项目的污染监测数据”、“这些项目的污染与当前的大气污染（雾霾）的关联度”和“国家能源局、环保部出台本通知的背景”。

申请政府信息公开对于社会公众可能还不太熟悉，在传统历史背景下，民告官，民对官提要求似乎都是不可想像的。而在现代法治背景下，行政机关的确有义务公开相关信息。根据《政府信息公开条例》第九条：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：

（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；

（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；

（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；

（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”第十条规定：“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：

（一）行政法规、规章和规范性文件；

（二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；

（三）国民经济和社会发展统计信息；

（四）财政预算、决算报告；

（五）行政事业性收费的项目、依据、标准；

（六）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；

（七）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；

（八）重大建设项目的批准和实施情况；

（九）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；

（十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；

（十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。”可见，环境保护的监督检查情况属于法律明确规定的主动公开的政府信息，而沈教授申请信息公开则属于《政府信息公开条例》第十三条的规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”《中华人民共和国环境保护法》第五十三条也规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”

了解雾霾的成因、了解环境保护的现状，公民的环保知情权通过申请信息公开的方式进行。沈教授向媒体表示，希望通过这样的政府信息公开申请了解两部门联合出台相关政策的背景和相关事实情况。

《政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。”截至撰稿时止，我们并未得到官方反馈的相关消息，但政府信息公开、公民环保知情权这样的权利保障在法律层面似乎有理有据，在环境保护治理征程的起步阶段加以强调也显得格外妥帖。

三、大气污染公益诉讼一审判赔2100多万：路漫漫兮其修远

2015年被称为全国首例大气污染公益诉讼案的中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司案层被属于里程碑式的案例。被告被判赔偿因超标排放污染物造成的损失2198.36万元，支付至德州市专项基金账户用于德州市大气环境质量修复并在省级以上媒体向社会公开赔礼道歉（见2015德中环公民初字第1号）。《中华人民共和国环境保护法》设立了环保公益诉讼制度，其第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：

（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；

（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”本案原告中华环保联合会正式符合上述要求的组织。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、陪礼道歉等民事责任”。在这一案件中，法院支持了原告的诉讼请求且赔偿额度相对较高，但我们还是要认识到实践中公益诉讼推行的难度之大，包括举证责任的承担、因果关系的确认、损害赔偿金额的确认等。

大气污染防治乃至整个地球环境的保护都是全人类任重道远的义务，中国社会现阶段面临的雾霾问题需要整个社会，政府、公民、企业、组织投入持续不懈的努力。一套有效的法治体系如何应对急迫而艰巨的社会问题之挑战？推动法制进步的车轮，我们需要的不仅是理想与坚持。

第二篇：教学中的二三事

教学中的二三事

作为信息技术课的教师，每周16节不同班的课，每天班级快速的更换，与孩子们的交流仅限于课堂的组织以及教学的知识，一学年结束，这一级又一级的学生便如过眼云烟般在我脑海里消散，留下的只有那周而复始的课堂教学，总以为与学生永远产生不了班主任那样的情感共鸣，可最近的几件小事，让我重新开始审视自己的想法。

前几周，开始给四年级的学生讲Word里的文章修饰，作为复习加导课，让孩子们用十分钟的时间在Word里写一篇半命题的小短文：我的。学生们立刻动手，选题五花八门，我的房间、我的梦想、我的姥姥…..我来回巡视，指正一些学生出现的问题。其实他们写了什么我并没太在意，我只是要等大家写好后开始教学的下一环节而已。在巡视的过程中，发现有一个特别专注的小男孩，短短时间，已经写下一大篇，我便走了过去。他写的是《我的收获》，他先写开学以来的信息课所学到的知识，我惊叹于他竟写的一点不拉，看来，真是个用心听课的孩子。最后，他写道：我喜欢信息课，我喜欢韩老师，我特别盼望上信息课，我盼望在课堂上有更多的收获。看到这里，我微微有些内疚，想想这每周闪过的一千多个孩子里，有多少孩子等待着韩老师能让他们有所收获呀，而韩老师呢？用了多少时间去认真的备好每一节课，用了多少方法去上好每一节课，又用了多少热情去喜欢每一个孩子呢？总觉得，凭着这多年的教学经验足以去教这一节课，总以为，孩子们来微机教室更想借机玩玩游戏,总想着，谁会去在乎这样一门无关紧要的课呢？或者，我真该仔细的思考，该怎样更好的上课，不关乎追求和梦想，只为对得起那些想有所收获的孩子们！

另有一件事，对我也产生了一些小小的触动。四四班有个小男孩，叫雷明远，第一次点他的名字，他便郑重其事的告诉我，叫我李麻花。以后只要我点他的名字，他便要强调，我叫李麻花，一直到我不在喊错为止。为什么总是喊他呢，他实在太不省心，不听课也不练习，有时自言自语，有时大喊大叫，把唾沫抹到同桌身上，在操场尿尿，带他一年多的课，用尽方法，也没能让他在课堂上安静下来，在我脑海里，一直认为他属于不正常的孩子，很无可奈何。上一周，艺术楼临时停电，于是带学生回教室自习，他照旧是绕闹前后左右，于是叫他上讲台，随手从书架上拿了一本关于力学的儿童读物，让他坐在讲台前，对他说：认真看，看完讲给我听。他竟然专注的看起来，每看完一篇，就叫住我，对我简述内容并说出其中的力学原理。我非常惊讶，这是平时我眼里那个不太正常的李麻花吗？随后的几天里，让麻花通知大家继续在教室里上课，他惦记着；看到他认真的写一篇作文，字还挺整齐；听英语老师说麻花英语竟然考了100分，他认真的在卷子上写下‘我很满意!’。当然，课堂上，将他放回座位，他仍旧扰乱着四邻。看着他，我想起了窗边的小豆豆，心中多了很多的怜爱。每个孩子都是天使，做为老师的我们，能不能静下心来，用耐心和爱去发现并呵护他们的翅膀呢？

平平淡淡的二三事，却让我思绪万千，既然每天都要站在这三尺讲台，就多用些心读书提高自己吧!既然时刻都面对这一个个天真的孩子们，就多拿出些热情和真诚去爱他们吧！

第三篇：雾霾中的数学

雾霾中的数学

金坛市薛埠中心小学四（4）班吴圣昊

星期五的早晨，我一睁眼看见外面白茫茫的一片，什么也看不清。“咋回事啊？”随后爸爸的手机响起了短信息的铃声：“各位家长：因为今天大雾弥漫，为保证安全，校车暂停运行，各位乘坐校车的学生，可在家长护送下，晚些时间到校，一切以安全为重。”

我走在上学的路上，像个盲人似的，眼前什么也看不清楚。早读课结束，我们像往常一样在走廊上排队，准备出操。这时班主任老师走过来说：“同学们，今天雾霾太大，取消出操，就不出去跑步了。”啊？雾霾有这么大的危害？

体育课，我们兴高采烈地跑向操场，可体育老师却把我们“赶”回了教室，老师说：“今天是雾霾天气，不可以在室外上课，我们的体育课就改在室内上吧！”唉，倒霉透顶，又是雾霾！我心里不禁疑惑：雾霾是什么东西啊？中午回到家，我迫不及待地问我爸：“雾霾是什么东西呀？为啥取消一切室外活动啊？”爸爸看看我，对我说：“你自己去查资料吧！”我一查，看到了数学书上73—74页的《你知道吗？》上面写着：

空气是指弥漫于地球周围的气体，它维护着人类及其他生物的生存。随着工业及交通运输业等的不断发展，就有可能把大量有害物质排放到空气中，造成空气污染。清新的空气有利于人们的身体健康。生活在被污染的空气中，人们的健康会受到影响。空气污染指数是评价空气质量的指标，他通过分级来说明空气污染的程度和空气质量的状况：空气污染指数介于0与50之间，空气质量状况为“优”，空气污染指数介于51与100之间，空气质量状况为“良”„„ 空气污染指数大于300，空气质量状况为“重度污染”，这时，人们就要尽可能避免在室外活动。看着外面一片白，这情景应该属于“重度污染”了。

人们就是根据空气污染指数来判断空气质量状况，看来生活处处有数学。

第四篇：从法律角度看雾霾治理

2013行政管理 胡琳 ***

从法律角度看雾霾治理

摘要：近来，各地频现雾霾天气，大气污染程度较严重，雾霾严重影响了民众生活和劳动生产，大气污染和雾霾治理已成为亟待解决的问题，而法律必然是解决这一问题的重要武器。笔者通过对大量相关文献的阅读，把众多学者的观点进行了总结和补充，本文主要由雾霾的现状、成因、法律对策等部分组成，并重点介绍法律对策这一部分。

关键词： 雾霾；防治；法律对策

一、雾霾背景介绍

（一）雾霾的定义

雾霾是雾和霾的统称。雾是由大量悬浮在近地面空气中的微小水滴或冰晶组成的气溶胶系统，是近地面层空气中水汽凝结的产物。霾是指空气中的灰尘、硫酸、硝酸、有机碳化合物等粒子使大气混浊，视野模糊并导致能见度恶化的现象。雾和霾的区别是：一般相对湿度小于 80%的大气混浊视野模糊导致的能见度恶化是霾造成的，相对湿度大于90%的大气混浊视野模糊导致的能见度恶化是雾造成的，相对湿度介于 80%-90%之间的大气混浊视野模糊导致的能见度恶化是雾

①和霾混合物共同造成的，但主要成分是霾。雾霾的成因既有自然因素又有人为因素，但是人为因素是根本诱因，雾霾的治理也应该从人为因素着手。

（二）雾霾的危害

雾霾天气具有影响范围广、持续时间长、危害强度大的特点。2012 年以来，我国众多城市变身为“雾都”，雾霾覆盖了25个省份、100多个城市、受影响区域约占国土面积的1/

4、受影响人口高达6亿人。特别是中东部地区连续发生多次大气重度污染事件，多个地区能见度不足 500 米。

② 穆治霖在应对雾霾污染的法律思考的论文中指出雾霾的危害主要体现在: 一是影响交通安全。雾霾天气不仅给各地航班正常起降带来不利影响，还导致高速公路发生多起严重交通事故;二是危害人体健康。雾霾组成成分中的气溶胶粒子能直接进入并粘附在人体上下呼吸道和肺叶中，引起鼻炎、支气管炎等病症，长期处于这种环境还会诱发肺癌。除了癌症，雾霾天还是心脏杀手。阴霾天中的颗粒污染物不仅会引发心肌梗死，还会造成心肌缺血或损伤。雾霾能吸附大量有毒害物质，形成非常大的雾核，极易被人吸收。这些有害物质会刺激人体的敏感部位，容易诱发或加重气管炎、咽喉炎、结膜炎等一些过敏性病症。根据学术机构的统计研究，2011 年的雾霾天气和重度污染，仅北京、上海、广州和西安四城市因此死亡之人数就超过 8500 人。

（四）我国雾霾治理的现状

雾霾治理面临的问题是防治雾霾与保证经济发展之间的平衡。过度的追求经济发展以及立法的滞后使得我国雾霾治理的现状面临许多问题。第一，环境治理理念滞后。“先污染、后治理”的现象时有发生。一些地方政府没有坚持正确的发展观和政绩观,仍然唯 GDP 至上；第二，环境立法空白与滞后；第三，环境保护部门的执行力较弱。环保部门受级政府和上级环保部门的双重领导，会较大程度受地方保护主义的影响，缺乏相关部门的配合；第四，相关配套措施与制度不完善 相关的行政法规、地方性法规、规章等规范性法律文件的颁布没能同步，不能进一步细化保护环境的相关配套措施与制度；第五，环境保护责任承担的缺失，没有明确规定政府环境保护责任，企业作为现代市场交易中的一类重要主体也并没有被赋予环境保护责任；第六，雾霾治

③理缺乏国内多层次政府合作和缺乏国际合作。

防治雾霾的法律手段从大的方面看就主要是完善立法，严格执法，加强监督三方面。

①② 吴悦：霾与雾的区别和灰霾天气预警建议[J].广东气象,2004,（04）.穆治霖:应对雾霾污染的法律思考[J].环境与可持续发展,2014,(01).③ 薛春威:雾霾治理的法律对策研究[J].科技世界:70-102

2013行政管理 胡琳 ***

二、雾霾的法律对策

（一）完善立法，确保防治雾霾污染有法可依

1、完善污染物总量控制立法，完善总量控制制度。

明确规定国家实行污染物排放总量控制制度和大气污染物排放总量控制制度，并对控制指标量进行细化、标准化。其次，制定 《总量控制计划程序条例》，规范政府具体实施总量控制制度的行为。主要是完善政府计划的确定程序、执行程序、变更程序、救济措施等。其次。在严格保证总排放量不变的情况下，适度加大减排的力度，考虑到经济发展的协调问题，各类污染物的减排力度应逐步加大。

2、完善环境监督管理制度。霾的治理，必须加大对被环保部门列为重点排污单位的企业进行有效监管。其中重点污染源在线监测制度是有效预防企业超标排放的重要手段。

①

3、建立健全救济机制。在救济机制上，中国可借鉴美国的责任保险制度和损害救济基金制度。大规模环境污染侵权损害救济基金制度通过建立损害救济基金，通过责任保险、公共补偿等损害填补制度，由社会承担消化此不利后果，分散环境侵权给加害人和受害人带来的风险，受害人也可以得到及时有效的救助。

②同时，在完善立法的过程中也要注意很多问题，王振在依法治霾的法律理论分析中提到了依法治霾的价值目标、法律位阶以及法律协作这三个概念，他指出我国环境法的立法目标是强调经济发展和环境保护的二元论思想。在空气污染日益严重的当下，依法治霾应当更加凸显和保障环境保护的价值地位，宁愿降低GDP的增速，也不能以公民的健康作为代价；在各区域为治理雾霾制定规范性文件的过程中，应当考虑上位法与下位法的立法衔接问题，但根本上《大气污染防治法》应当根据日益严重的空气污染做出适当修改，加强治理空气污染的各项措施，并给地方政府治理雾霾问题留有合理的立法权限；在全国范围内，应当对与大气污染防治相关的法律法规作进一步细化和修改，将国家治理全国空气污染问题的策略变得更加长期化、稳定化以及合法化。

（二）严格执法，确保防治雾霾污染有法必依

1、限期治理制度应该进一步完善。应当将限期治理制度的范围扩大至流域性、行业性、产业性的污染源，以排放标准为衡量依据，凡是超标的整个行业、产业皆在限期治理的范围内，这样就避免了行业面源污染源形成。

2、完善排污收费制度。一方面，提高排污收费的标准，进一步建立和健全行业收费办法，扩大征收面。另一方面，在环境保护立法中强化追究环保部门违法排污收费行政责任的硬性规定，对挤占挪用者、不按标收费者、腐败收费者、造成环保资金流失者依法追究行政责任、刑事责任。同时强化排污收费的程序性立法，制定明了的排污收费程序或图解并将其公之于众，使执法者依法行政，排污者依法缴费，程序公开，为民便民。

3、加强环境监管队伍建设，积极引进法律和高端专业人才充实环境监管队伍，从而高效的对重污染企业进行监管治理。企业为了利益往往会忽视环境甚至通过一些手段做出达标的假象，这就需要我们的执法人员提高自身的专业素养和能力来做出对策。这样既能提高效率又能节约成本。

（三）鼓励公众参与，构建全社会共同参与防治雾霾的良好氛围

1、普及环境法律宣传教育。环境的保护和治理需要整个社会的社会的共同努力，应该倡导全民参与。比如，电视台制作一些有关防治雾霾的广告，广播也经常播放一些治理雾霾的措施，贴一些保护蓝天等等字样的大字报„„用这样的细节更能打发动我们，让公民印象深刻，更能达到宣传环保的效果。

③

2、强化企业和公众的环境责任。我们的民间环保组织也会成为治理雾霾的一股不可忽视

①② 谭斌:雾霾法律问题研究[J].法治在线:28 王振:依法治霾的法律理论分析[J].公共安全,2014.,(2)胡蔚:从环境保护法角度对我国“雾霾”形成原因的深层思考及防治对策建议[J].法制视点,2014,(06)

③

2013行政管理 胡琳 *** 的力量。在国外更有“罗马俱乐部”这样唤醒人类环保意识的的学术研究团体和社会团体。企业环境责任和公众环境责任二者在责任的落实程度和要求上应有所不同。除了加强对企业强制性规范遵守的监管之外，还应注意经济手段的调控作用。比如酝酿开征碳税。征税对象范围主要针对那些导致雾霾频发的高能耗排放企业，比如钢铁、石化、电力等企业。参考文献

(1)吴悦.霾与雾的区别和灰霾天气预警建议.广东气象.2004（04）.(2)穆治霖.应对雾霾污染的法律思考.环境与可持续发展.2014(01)(3)薛春威.雾霾治理的法律对策研究.科技世界.70.102(4)谭斌.雾霾法律问题研究.法治在线.28(5)王振.依法治霾的法律理论分析.公共安全.2014.(2)(6)胡蔚.从环境保护法角度对我国“雾霾”形成原因的深层思考及防治对策建议.法制视点.2014.(06)

第五篇：我国雾霾污染法律治理研究

我国雾霾污染法律治理研究

摘要

雾霆污染是一种新型的大气污染现象，是由多种物理、化学原因所导致的污染类型。2012-2013年我国大面积区域遭受雾霆污染，引起国内外广泛关注。雾霆污染对居民身体健康、经济和社会的可持续发展会造成负面影响，因此加强对雾霆污染的治理，是大气污染防治的重要环节。但是，雾霆污染具有不同于传统大气污染的很多特征，如雾霆污染具有复合性、跨区域性等特点，这些特点决定了雾霆污染的治理必须科学合理地进行。通过法律手段实现大气污染的防治，是各国大气污染防治的重要举措。西方工业化国家在经济发展过程中同样经历过严重的大气污染，但是通过卓有成效的技术手段和法律治理措施，目前西方工业化国家基本实现了清洁空气立法目标。本文首先分析了我国雾霆污染的基本概况及其危害；其次合2012-2013年我国严重的雾霆污染现实，综合雾霆污染的各类数据，对当前雾霆污染的总体状况进行介绍和分析，对我国雾霆污染法律治理的现状与存在问题进行分析，最后提出雾霆污染治理的各项法律措施。

关键词：雾霆；大气污染；清洁空气法；政府责任；法律治理

1引言

我国如此严重的雾霆天气引起了国际和国内的关注。在国际上，一些邻国如韩国、日本等指责我国环境污染，导致部分雾霆随大气漂浮至本国，并警告中国政府应加强对大气污染的治理；在国内，持续的雾霆天气造成能见度低，影响了群众的生活、生产和学习，如雾霆天气造成了呼吸道疾病频发，空气能见度低而造成交通事故，中小学由于雾霆而不得不停课放假，雾霆影响日照而导致农作物减产等一系列严重的后果。与之相应地，严重而持续的雾霆天气也引起了我国社会的警醒，从官方到民间都认识到了大气污染治理的重要性。自改革开放以来，我国经历了“先污染，后治理”的粗放型发展道路，但是环境污染在很大程度上己经成为经济持续发展的栓桔，严重的环境污染降低了人民群众的生活质量，影响了人居环境，甚至对招商引资造成负面影响。我国经济的可持续发展要求加强环境治理，不能片面追求GDP而忽略了环境保护。经济、社会、环境的和谐统一，才能实现良性发展，2013年十届三中全会报告中也提到了构建生态文明制度。

2我国雾霆污染的基本概况及其危害

2.1我国雾霆污染的基本概况

我国自上世纪70年代末进入改革开放以来，经济的高速发展必然伴随着能源和其他资源的大量消耗，尤其是我国作为一个煤炭大国，大量消耗煤炭，大气污染一直显得较为严重。最近几年来，大气污染典型地表现为雾霆污染，并呈现出愈演愈烈的趋势。以2013年冬季为例，雾霆污染尤为严重，全国各省市的空气质量均堪忧，甚至连一向被认为纯净之地的西藏也出现了较为严重的雾霆。„。以山西省为例，2013年山西省雾霆天数历史同期最多，“其他省份如河北、河南、山东、江苏等地同样出现了严重的雾霆天气，如江苏南京在2013年12月5日发布了雾霆红色警报，中小学全部停课，这样的现象在以往是不存在的。

总结2012-2013年的雾霆污染情况，可以归纳为如下几点：(1)雾霆污染严重，且遍布全国各省市、自治区、直辖市，甚至周边国家也声称遭受中国雾霆污染的袭击；(2)相比较而言，南方一些省市相对轻微，如福建、海南等空气污染指数往往低于北方省份。空气污染指数以华北平原上的省份和城市为最高；(3)雾霆污染自入冬以来持续，往往连续几日一直处于雾霆污染状况下，天气好转或大气流动加剧后，雾霆污染会适当减轻，但旋即又恢复污染状况，并继续持续一段时间。

2.2我国雾霆污染危害

雾霆污染对国民经济、居民生活甚至人们的心理健康都会造成一系列的负面影响。对于国民经济来说，雾霆污染在一定程度上体现了“先污染、后治理”之路的不可持续性，甚至可以看作“先污染、后治理”以致于对环境造成了过大的压力，并导致了自然环境对人类的报复。雾霆污染对国民经济将会造成巨大的损失，首先雾霆污染将会影响某些领域的生产，如影响交通、农业生产等；其次，雾霆污染的治理本身又是一笔沉重的经济负担。

对于居民生活来说，雾霆污染所造成的负面影响既有显性的方面，又有隐性的方面。例如，雾霆污染影响能见度，造成居民出行困难，学生停课，这些负面影响都是显而易见的；又如，雾霆污染中的PM2.5等可吸入颗粒甚至能够进入人体的血液循环，对人体健康造成负面影响，但是其后果可能不会立即显现，而是在累积到一定程度后集中爆发。现有的科学资料己经能够证明，雾霆中的可吸入颗粒能够进入人体，造成血液中毒，雾霆中的有害物质如二氧化硫等则会刺激人体的呼吸道，雾霆中的其他污染物还可能会诱发癌症。在心理健康方面，雾霆所形成的灰暗天气会影响人体松果体素的分泌，使人的情绪趋于抑郁、消沉。

3我国雾霆污染法律治理的现状与存在问题

3.1我国雾霆污染法律治理现状

3.1.1立法现状

雾霆污染属于一种典型的大气污染。从我国现有的立法来看，多部法律法规涉及到雾霆污染。这些法律法规主要有：(1)《大气污染防治法》。《大气污染防治法》的立法目的是防治大气污染，保护和改善生态环境、生活环境，促进社会和经济的可持续发展。该法注意到了我国的能源结构特点，在该法第二章中专门以“防治燃煤产生的大气污染”为章节名，对燃煤大气污染的防治作出了专门的规定。此外，该法还就“防治机动车船排放污染”、“防治废弃、尘和恶臭”作出了很多规定。按照《大气污染防治法》的这些规定，雾霆污染同样属于大气污染的治理客体，且治理雾霆污染同样是《大气污染防治法》的目标之一；(2)2013年《大气污染防治行动计划》。该计划由国务院发布，是新形势下专门针对大气污染治理而制定出来的总体计划，该计划特别提出了需要综合治理，以减少大气污染物的排放，并专门对工业企业大气污染治理、深化面源污染治理、强化移动源污染防治等。该计划还特别就产业结构升级、提高技术创新能力、加快能源结构调整、增加清洁能源供应、严格节能环保准入、优化产业空间布局，等等提出了具体行动计划。但是从总体上看，该计划具有明显的“蓝图”色彩，是国家战略层面的大气污染防治规划，而不是设定了权利义务的规范性文件。该计划能够对大气污染治理设定总体的目标，理顺思路，其积极性应得以肯定；(3)地方性规定。面对雾霆污染的强烈袭击，一些地方政府也积极开展立法，并制定了一些地方性的规定。如《四川省灰霆污染防治实施方案》、《北京市大气污染防治条例》、《兰州市实施大气污染防治法办法》、《山西省落实大气污染防治行动计划实施方案》等。这些地方性规定结合当地的特点，就雾霆污染的治理作出了规定。此外，作为《大气污染防治法》的下位法，地方政府制定的相关条例，也可以看作《大气污染防治法》的重要组成部分或实施细则，如《南京市大气污染防治条例》等规定体现了地方政府细化上位法的努力。

3.1.2实施成效评价

尽管从中央立法到地方立法，我国己经形成了一整套防治大气污染的法律法规以及总体规划，但是当前大气污染的防治效果并不理想，上述法律法规的实施成效堪忧。我们可以从如下几个方面对该问题进行解析：

第一，立法目的并未实现。以《大气污染防治法》为例，该法要求防治大气污染，保护和改善大气环境。但是这一目标并未实现，立法目标和客观现实之间存在很大的出入。以当前的空气质量指数为例，各地的实时空气质量指数都比较差，且严重的大气污染并不局限于一时一地，而是全国大面积、长时间处于严重的大气污染之下。由此可见，雾霆污染的现实表明《大气污染防治法》等一系列有关大气污染治理的法律法规，其立法目的并没有得到实现。

第二，规划多而成就少。以2013年《大气污染防治行动计划》为例，此类的“计划”反映了我国政府的立法和执法构想，而事实上，如何治理大气污染，在《大气污染防治法》中己经有明确的规定。这一现象的形成无非有如下两个原因：第一，原有的立法未能得到很好地执行，以至于立法目的没有得到实现；第二，大气污染治理出现了新的情况，如能源结构出现了变动，导致煤炭消耗在能源结构消费中比例上升，所产生的污染物也有所增加；又如，产业结构调整可能遇到了障碍，原有的产业结构调整规划没有得以实现，社会上普遍存在淘汰、落后、高污染的产能依然处于运作中。诸如2013年《大气污染防治行动计划》那样的新计划，表明我国政府在大气污染治理中依然处于不断摸索中，缺乏成型的大气污染治理实施机制，这也从另一个侧面反映了大气污染治理中现行法律的实施效果差强人意。

第三，新型大气污染频现。以雾霆污染为典型的新型大气污染频现，也在一定程度上表明现行大气污染防治法律法规没有起到应有的治理作用。所谓新型大气污染，是指原本不存在的或不明显的大气污染类型，如城市灰霆污染、臭氧污染等，这些污染存在危害严重、监测困难、治理成本高等治理难点。新型大气污染现象的出现表明，我国大气污染治理不但有很长的路要走，而且还要应对社会发展过程中出现的新问题、新情况特别是新型大气污染的挑战。

3.2我国雾霆污染法律治理存在的问题

3.2.1立法体系层面

现行《大气污染防治法》是雾霆污染治理的基本规范，在雾霆污染治理中，雾霆污染治理的失效表明以《大气污染防治法》为核心的立法体系层面还存在如下一些不足之处：第一，现行立法思路上存在的不足。

《大气污染防治法》的名称可以看出，该法的目的是对大气污染进行预防和治理，在立法思路上，也体现出预防和治理并重的基本思路。但是从更为广阔的角度看，《大气污染防治法》仅仅立足于大气污染的预防和治理可能无法产生良好的效果，相反必须从产业结构调整、能源结构等角度确保空气的清洁。相反，美国和欧洲国家类似的法律一般命名为《清洁空气法》，虽然在立法内容上存在相似之处，但是在立法理念上却是大相径庭的，如《清洁空气法》的理念旨在确保空气质量达到一定的标准，而不再仅仅定位于对大气污染的治理与防范，因此可以设置更为严格的、细化的空气质量标准，以此作为检验政府大气污染治理是否达到法律规定的要求的标准。从中也可以看到，我国《大气污染防治法》在立法理念上有必要进行一定的转变，否则现有的立法思路己经不能满足需求。

第二，政府责任制度的不足。

雾霆污染的治理和普通的污染治理存在很大的差异。例如，土壤污染具有鲜明的地域性，由地方政府对土壤污染治理承担法律责任，显得科学合理，能够起到一定的治理效果。但是大气具有很强的流动性，某城市大气污染严重，却不一定是该地区的污染行为所导致的，这一特点决定了雾霆治理中的责任设定必须体现出大气污染的特点。同样道理，地方政府仅对本辖区内的大气质量承担责任，同样可能放大“公地悲剧”，出现以邻为壑的现象，如处于上风向的企业加剧排污，而处于下风向的地区则遭受损害，因此雾霆治理中的政府责任应体现出大区域甚至全国性的特点。

此外，《大气污染防治法》在大气污染防治的政府责任承担和划分上也不尽合理。《大气污染防治法》第四条规定了各级公安、交通、铁道、渔业管理部门及县级以上人民政府其它有关主管部门的职责范围。但是究竟谁是责任者，则立法表述并不清楚，且“其他有关主管部门”究竟是指哪些部门，也缺乏明确的解释。在责任承担方面，有权制定大气污染物排放标准的仅为国家和省、直辖市一级，地方政府的治理积极性可能会遭受挫伤。

第三，排放总量制度的不足。

排放总量制度具有一定的合理性，能够体现出在经济发展过程中积极保护环境的立法目的。但是现行《大气污染防治法》中的排放总量制度存在很多不足之处，主要表现在：(1)排放总量制度的立法规定还比较原则，缺乏具体的实施细节规定；(2)排放总量以省级行政区为单位，但是这样的制度安排不尽合理，如能按照地理区域划分则显得更为合理，更符合大气环境保护的需求；(3)排放总量制度也会在一定程度上成为地方政府规避法律规制的工具，如稀释重污染城市的排放量，使重污染城市逃避法律规制。

3.2.2法律实施层面

“徒法不足以自行”，法律规范对社会生活的调整作用需要依赖于法律实施。在环境保护法律制度的实施过程中，执法是最为重要的一种法律实施方式。雾霆污染的治理有赖于执法机关的执法行为，从而使纸面上的法律转化为立法者所期待的良好的法律秩序。遗憾的是，尽管我国存在《大气污染防治法》等一系列大气污染治理法律法规，但是大气污染的状况却没有得到改善，甚至随着经济的发展而逐渐加剧，且在一定程度上影响了经济的可持续发展。执法机制的缺失和漏洞对于雾霆污染的出现和加剧应负有一定的责任，或者可以用“难推其咎”来形容。

4我国雾霆污染法律治理的对策

4.1提高大气污染物排放标准

但是雾霆污染的出现己经深刻地表明，现有的大气污染物排放标准偏低，不能起到保护

大气环境的作用，且原有的综合排放标准实施距今己经接近20年，存在明显的滞后性，应学习西方发达国家定期提高排放标准的做法，适当地提高大气污染物排放标准，并确立排放标准的动态提升机制。就排放标准和产业保护之间的关系而言，建议积极鼓励优势产能进入工业生产领域，引导环保企业介入产业结构调整(如利用清洁技术改造燃煤锅炉)。国家应通过绿色税收、绿色采购等激励机制形成引导作用，对于严重不符合现有标准的产能，则应依法坚决淘汰。

4.2加强污染源监测

雾霆污染的治理需要加强对污染源的监测工作。和废水排放的监测相比，工业废气的排放监测工作需要环保部门投入更多的人力和物力。目前我国工业废气污染源的监测机制比较薄弱，以江苏省江阴全市1233个工业废气污染源为例，仅有6个采用监测数据计算污染物的产、排量，占0.49%oG"这一数据表明我国目前对工业废气的污染源监测还存在明显不足。正确的做法是：第一，提高污染源监测的频次，力争做到24小时不间断监测；第二，对于重点监控的工厂和企业，用重点对待，并力争建立覆盖面更广的监测体系；第三，加强监测数据的系统分析，目前监测中进口浓度监测很少，与总量核算相关的流量、风量、硫分、灰分等项目也往往被忽略，导致监测数据难以很好地反映总量核算。

4.3提高企业非法排污的处罚力度

目前民间出现的“大气污染处罚还不如一顿饭钱”的说法正是大气污染违法成本过低的真实写照。为了加强对大气环境的保护，有必要提高对企业非法排污的处罚力度：第一，应提高处罚标准，现行《大气污染防治法》中“法律责任”条款中的行政处罚过轻，难以制约排污行为以及排污行为背后的经济利益驱动，因此当务之急是修改《大气污染防治法》，或参照美国《清洁空气法》制定新的法律替代原有的《大气污染防治法》。在法律修订过程中，应提高大气污染的行政处罚力度，且处罚标准应随着时代的发展、物价的上涨动态调整；第二，应将“按次处罚”改革为“按日处罚”，这一处罚方式的转变能够有效地提高企业的违法成本，非法排污行为持续得时间越长，企业将承担越为沉重的行政处罚，从而有利于制企业及时停排污。“按日处罚”在国外环境保护法律制度中运用普遍，而我国目前还处于学术论证和立法调研阶段，将来有必要使“按日处罚”入法，实现环境污染处罚方式上的转变；第三，加强对企业非法大气排污行为的查处。和水污染不同，大气污染行为具有一定的隐蔽性，如一些企业往往在居民入睡后的深夜悄然排污，即使有人发现，执法者也难以有效地调查取证。

4.4雾霆污染信息公开机制建设

公众参与环境污染治理的前提是公众有足够的渠道了解环境信息。我国目前己经在各大城市建立了PM2.5监测站，这些监测站24小时监测、搜集并汇总空气污染数据。目前公众己经能够方便地在互联网上查到当地的PM2.5数据，以了解当地的空气清洁程度。但是大气污染的环境信息公开在整体上还存在一些不足，如环境信息公开中的例外规定可能成为挡箭牌，企业和政府会提出，公众要求公开的某些信息属于国家机密、商业秘密而拒绝公开，56特别是《环境信息公开办法(试行)》将经济安全、社会稳定也作为是否公开环境信息的考量因素，极易导致本应公开的环境信息无法得到公开。

4.5激励低碳经济

雾霆污染的出现与我国产业落后有关，一些环保标准落后的设备依然在运转中。雾霆背后，有着强烈的低碳需求，但是低碳经济的实现，有赖于能源技术的创新、环保制度的改革以及生产、生活、价值观念的转变。为了治理雾霆污染，降低碳排放，建议我国政府采取如下措施：第一，加快修改《循环经济法》，目前该法政策宣示性强，实际操作性低，导致该法出现“中看不中用”的现象；第二，在法律和政策的实施层面，应加快落后产能的淘汰，其中最重要的是需要发挥市场这只“看不见的手”的作用，而不能片面地依赖于政府的行政治

理手段；第三，低碳经济的发展需要惠及企业，这样企业才有动力去加大低碳科研投入。建议除了目前的财政补贴激励外，更多地研究如何从市场化的路径发展低碳经济，而不能以财政补贴维持相关企业的生存。

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