新型农村合作医疗制度的公共政策分析

第一篇：新型农村合作医疗制度的公共政策分析

新型农村合作医疗制度的公共政策分析

内容摘要：我国20世纪50年代建立的农村合作医疗制度紧随家庭联产承包责任制的实施和农村集体经济的弱化逐渐萎缩，农村医疗卫生事业发展滞后，这在很大程度上归因于我国医疗卫生改革中制度安排的缺陷和政府责任的缺位，因此必须加强政府政策的支持力度，重构新型农村合作医疗制度。关键词： 新型农村合作医疗制度 政府 公共政策选择

今年政府工作报告明确提出“着眼于建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度”，将医疗保障制度覆盖到广大农村，逐步提高农村医疗保障服务水平。尽管农村合作医疗工作进展顺利，卓有成效，但由于其涉及面广、政策性强、制约因素多，在制度安排和政府责任还存在明显的缺位。因此，强化政府责任是构建和完善新型农村合作医疗制度的根本保证。

一、新型农村合作医疗制度面临的困难

（一）市场化困境

随着家庭联产承包责任制的广泛实施，农村集体经济严重弱化，公共积累下降，合作医疗资金断流，合作医疗体制面临严重的经济困难，无法有效运行。在市场化和有限政府干预的双重推动下，政府弱化对农村医疗卫生资源的投入，把农村公共卫生服务推向市场，乡镇卫生室、卫生院被承包或转让给个体经营，农村合作医疗处于无政府的发展状态，无形中限制了公共卫生资源的投入，形成农村医疗卫生资源匮乏、卫生基础建设滞后、“公民合办”的治理结构难以实践的局面，新农村合作医疗制度推行困难重重。

1.农村医疗卫生资源匮乏

首先，城乡医疗卫生资源配置严重不均，农村所占比重甚低。我国人口占世界的22%，医疗卫生资源仅占世界的2%，农村只占其中20%。从农村卫生与全国卫生总费用的变化趋势来看，尽管政府和社会投入比例都在下降，个人支付比例上升，但在目前农村卫生费用结构中，政府投入比例更低，个人支付比例更高。1991年至2000年政府农村卫生投入比重由12.55%下降到6.59%，社会卫生投入从6.74%下降到3.26%，同期农民个人支出从80.71%上升到90.15%。其次，地方财政投入有限。新农村合作医疗推行正值农业税免，地方政府面临巨大的财政缺口，而分税制改革下的财政责任机制加重了地方财政的负担，县乡财政运转困难，新的财政困难严重影响着其对合作医疗的资金投入，加剧了农村医疗卫生资源的匮乏。

2.政策执行力度不够

（1）政府责任意识的缺位限制了公共卫生的有效投入。

我国卫生事业是政府实行的一定福利政策的社会公益事业，医疗卫生支出仅被政府视为公共福利消费，其投入比重难以符合公共基本需求的客观标准；政府在运用市场来解决农村医疗卫生筹资以及成本控制的同时，尚未形成促进其增加卫生投入、控制成本的良好机制，加上约束机制的不健全，催生了医疗机构的腐败，易出现以收费来弥补资金缺口的“过度服务”的现象，造成资源浪费。

（2）分税制改革下形成的财政责任机制弱化合作医疗政策的执行。

目前，我国各级政府没有设立专项的农村合作医疗建设的公共基金，迫切需 要加大政府财政投入。但分税制改革下形成“本级保本级”的责任分担机制，没有形成完全匹配的权财承担体系，上级政府会把责任推卸给下级政府，直至县乡两级承担，而农业税改革下的县乡级政府也没有足够的财力来支持农村合作医疗的发展，这在很大程度上弱化了医疗政策的执行。

（3）基层干部考评制度的不合理影响着农村合作医疗政策的执行。

基层干部主要考核指标是经济发展、财政收入、招商引资等，难以提高干部在改进农村医疗卫生保障工作的积极性，农村合作医疗政策被边缘化，相关医疗政策无法有效落实。

3.“公民合办”，“公”、“民”角色不清

这主要体现在集体概念模糊，“公”方的筹资主体角色定位模糊，缺乏相应的筹资细则。中央和地方没有明确的出资比例和标准，个人和家庭尚未形成合理的出资定位，出资标准是固定的数额还是与年纯收入水平挂钩的界定不清，特困群体的医疗救助标准没有完全形成，合作医疗筹资困难，农民成为合作医疗资金的实际提供者；此外，在建设基层医疗卫生设施和队伍方面，政府的角色没有明确的定位，其所属各部门与个人没有明确相应的职责，更无具体的协调规则，乡镇卫生体制的改革和转轨尚未彻底的解决。这些都极大地阻碍了新型农村合作医疗政策的有效实践。

（二）政策体系干扰

第一、规范不合理，权威性和连续性不够。虽然是实行个人、集体、国家三者结合的资金筹集制度，但农村集体的经济实力薄弱，无力投入资金，而个人资金筹集过程的“一刀切”，加重了贫困家庭负担。另外，改革开放以来，政府几次改革农村合作医疗制度没有成效，造成政策缺乏连续性，给农民带来心理阴影，误认为新农合政策是取消农业税后政府变相的收费行为，农民参保积极性不高。

第二、操作的非成本因素高，理赔难，程序复杂。农村合作医疗制度手续流程繁杂，涉及到村、乡、政府、医院、信用社等多家机构，服务环节不很完善，如果投保前没有开展相关指导，对于素质不高的农民，理赔较为困难，利益权衡之余，他们很难主动参与到新农合中。

第三、总体资金积累不足，赔付率低，医疗保障服务水平不高。由于每人投保金只有30元，且外出人员必须在投保地就诊，在外就诊不予报销，使得参保的大都是得病率较高，报销频率较大的老人、小孩、妇女，限制了资金筹集的来源。有限的积累资金难以维持实际的医保开支，赔付率较低，参保农民难以享受到有效的医疗保障服务。

上述问题的存在，直接影响到新型农村合作医疗制度自身的可持续性和实际效果，若不加完善，难以取得很大的成效，无法满足农民的医疗保障需求。

二、完善新型农村合作医疗制度的政策思考

医疗保障服务是公共产品，不能完全依靠市场自发生产和供给，需要政府实施运作。政府自身的角色定位以及制定公共政策的完善与否，直接影响着医疗资源的有效配置和医疗服务体系的改革，关系到新型农村合作医疗制度构建的成败。如何强化政府的责任，促进新型农村医疗保障政策的完善，需要从以下几个方面的考虑：

（一）完善制度设计

一项制度的产生和发展与其根植的制度环境密切相关，如何结合不同地区的社会经济、人文特点，因地制宜的确定医疗保障模式，是农村新型合作医疗制度 设计的核心所在。因此，设计农村医疗保障模式应着眼于长远，以传统文化为根基，以不同的制度基础和条件为依据，培植其发展所需的社会环境，为提高农民医疗保障服务水平创造条件。

1．高经济收入农村地区的医疗保障模式选择

这类农村地区，社会经济发展较快，与城市经济发展水平、社会结构、人文观念较为接近，初级卫生保健水平较高，需要形成较高水平的医疗保障服务机制来满足较高层次的医疗服务需求，可以实行农村社会医疗保险制度，逐步实现城乡对接，努力形成以社会医疗保险为主体，商业医疗保险为补充的农村医疗保障服务体系，提高医疗保障水平。

2．中等收入农村地区的医疗保障模式选择

这部分地区集体经济实力不强，扶持能力有限，补偿水平不高，而农民收入较少，剩余积累不多，只能负担小额医疗费用，但缺乏抗大病风险的能力。因此，可推行以大病统筹为主，家庭账户与社会统筹相结合的合作医疗制度，重点解决因病致贫、因病返贫带来的医疗保障问题。同时应根据地理环境、病人流向，结合乡镇撤并、卫生院产权制度改革，重新调整中心卫生院的布局，建设有效的医疗保障服务载体。

3．低收入农村地区的医疗保障模式选择

低收入农村地区经济发展水平有限，要形成以低成本的卫生预防为基础，中医治疗为主体的医疗模式，并加快建立相应的县、乡、村三级医疗保健网以及贫困家庭医疗救助制度、预防保健制度，重点建设医疗卫生服务基础设施，发展全科医生服务，建立 “官办民助”式的社区性合作医疗组织。同时要强化中央政府的责任，加大中央财政转移支付，实行中央政府投入为主，地方政府投入为辅，农民个人交费为补充的筹资机制。

（二）强化政策支持力度

1.“抓小放大”，建设农村公共卫生服务平台

政府要“抓小放大”，优化医疗卫生资源配置，强化乡村医疗卫生服务机构的建设，“坚持以政府为主导，统一规划，统一调整，统一定位，建立健全中心卫生院为骨干，一般卫生院为辅助，村卫生室为基础的乡村两级公共医疗卫生服务体系”，形成高效、便捷的农村医疗服务体系，重新设定中心卫生院、一般卫生院和乡村卫生室，并赋予不同的服务功能，建设多渠道、多元化的农村公共医疗卫生服务平台。

2、健立健全医疗保障法律服务体系，加强政府转移支付力度，确保资金有效供给

不少农村地区由于经济发展有限，财政收支困难，无法支持农村合作医疗制度，加上参保率低，基金规模小，覆盖面窄，尚未形成真正意义上的农村合作医疗制度。对此，要建立健全医疗保障法律体系，制定相应的政策、法规，明确农村医疗卫生在财政预算中的“法定”支出地位，给予农村贫困地区更高的优先权，为农村合作医疗制度资金供给提供法律保障。同时，落实科学、合理、规范的财政转移支付机制，为推进合作医疗制度实践提供充分的资金来源。

3.加强农村医疗卫生队伍建设

加强医疗卫生队伍建设，以农村医疗卫生服务需求为导向，综合运用行政、法律和经济手段，多方面提升农村医疗卫生队伍的业务素质，加强医务工作者的服务技能，有计划的实行城市医疗卫生对口支援农村，在医学院校中选调优秀毕业生到欠发达地区乡镇卫生院工作，安排专项资金支持困难乡村卫生院培养医疗 人员，给农村公共卫生服务注入新的活力。

（三）转换政府角色

长期以来，医疗供需双方信息不对称，需求方谈判能力较为软弱，使得决策者多运用价格手段来约束医疗服务方的市场行为，但药价虚高问题依然没有解决，因此，在建设新农合的过程中，需要转变政府的角色，使其成为医疗服务“第三方购买者”，形成医生-病患-付费者的三角关系，将医疗保障管理机构发展成投保人的经纪人，以有效控制医疗服务机构的行为，确保医疗服务的质量与价格相匹配，维护患者的利益。

（四）加强立法

制定农村新型合作医疗法，促进相关政策的有效落实，改变其依靠计划经济和高度行政干预来运行的不良局面，强化其法律的权威性。要规范合作医疗管理者和受益者的行为，明确政府的职能以及经办机构、监督管理机构、定点医疗机构的权利和职能，明确参保人的权利和义务。同时，修改药品注册法，严防旧药“变脸”定新价，严格控制医价，规范药品名称，统一为“通用名”来提到“商品名”，对主要成分不变的药品规定一律不得再申请为“新药”，从根本上杜绝高价药的产生。

参考文献

[1] 陈佳贵,王廷中.中国社会保障发展报告2001-2004.NO.2[M].北京:社会科学文献出版社,2004.[3] 林淑周.新农村建设视角下农村弱势群体医疗保障问题研究[J].中共云南省委党校学报,2006(5).[4] 曹 普.1949-1989:中国农村合作医疗制度的演变与评析[J].中共云南省委党校学报,2006(5).[5] 王元元.新型农村合作医疗存在的问题及建议[J].卫生经济研究,2006(11).[6] 钟建英.新型农村合作医疗保险制度实施难点及措施[J].中山大学学报论丛,2006(10).

第二篇：新型农村合作医疗制度

上海市新型农村合作医疗制度建设实现“四大突破” 2011-01-10 07:11:52 来源： 上海市政府网

区级统筹，补助提升，实时报销，跨区就医——2010年上海新型农村合作医疗制度建设顺利实现“四大突破”，150万农民健康有了更好的保障。

上海市卫生局局长徐建光1月9日在通报统筹城乡卫生发展，全面加强农村卫生工作时说，目前，上海市郊区乡镇、行政村新农合覆盖率继续保持100%全覆盖，农民参合率达98.8%，基本做到了“应保尽保”。在去年不断推出新举措的基础上，“新农合”的保障水平进一步提高。

“四大突破”之一，是全面实现了“新农合”经费的区级统筹。原先本市各郊区县“新农合”经费的统筹是区(县)、乡镇两级统筹，农民享受的健康保障存在待遇差距。去年，上海在“新农合”经费统筹上全面推进并实现了区(县)层面统筹。此举不仅提升了保障层次，确保“新农合”的公正性，缩小了农民之间保障差距，更使经费统筹得到了更大平台的支持和落实。市卫生局统计数字显示，2010年上海“新农合”人均筹资经费达750元，为全国筹资经费最高地区。

突破之二，是“新农合”经费补助提升了50%。去年，市财政对区县“新农合”补助标准由人均40元提高到人均60元，全市新农合各级财政扶持资金累计达7.13亿元，为农民个人缴费的2.67倍。“新农合”的保障水平因此有大幅提升，门诊、住院保障水平均达60%以上，各区县封顶补偿额也提高至农民人均纯收入的6倍，并建立大病减贫补助基金，对高额医疗费用进行二次补偿。

突破之三，是实现了“新农合”费用实时报销，农民看病费用不再需要先垫付后报销。自2009年开始推进“新农合费用实时报销”项目、当年完成全市郊区县800所村卫生室实时结算以来，现在全市完成了所有540家村卫生室和145家郊区县社区卫生服务中心的“新农合”实时结算项目。据测算，推行实时报销后，按全市150万“新农合”农民在镇村两级医疗机构每年900余万次就诊现场结算，可减轻农民就医费用垫付负担约3.4亿元。

突破之四，是农民可以跨区就医了。之前“新农合”有关在户籍地参保就医的政策，给“人户分离”的农民就医带来了不便。去年本市作出了重大决策调整，即参加“新农合”的农民如长期跨区居住的，经相关部门审批后，可在其居住地就近选择一家社区卫生服务中心作为跨区的定点医疗单位，费用按“新农合”相关规定予以报销。

上海市新型农村合作医疗绩效考核实施办法

（试行）

根据《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）精神，按照《上海市人民政府办公厅转发市卫生局等五部门关于加强和完善本市新型农村合作医疗工作意见的通知》(沪府办〔2008〕55号)）和《关于印发<上海市新型农村合作医疗基金财务制度实施办法（试行）>的通知》（沪财社〔2009〕22号)要求，特制定本办法。

一、指导思想

以深入贯彻落实科学发展观，实现人人享有基本医疗卫生服务为目标，通过对区县新型农村合作医疗运行、日常管理和重点工作的绩效考核，进一步健全管理体系，完善管理制度，提高基金使用效率，促进本市新型农村合作医疗工作均衡发展。

二、考核原则

坚持公平公正、科学合理、激励先进、鞭策后进相结合的原则，开展区县新型农村合作医疗工作多层次、多方位、多角度的综合评价。

三、考核方法

采取抽样调查和全面考查、专家评审和社会测评、自我考评和组织评定等考核方法，对各区县新型农村合作医疗制度建设，基金筹集、支付、监管，信息系统建设运行，农民参合和参合农民受益，基础管理和重点工作完成情况等进行定量和定性综合评价考核。具体考核评价指标、标准及时间等，年初由市卫生局会同市财政局确定后下达。

四、组织实施

市卫生局会同市财政局、农委、信息委、发改委相关部门组成市新型农村合作医疗考核工作组，负责全市新型农村合作医疗工作考核，组织对区县新型农村合作医疗工作的专家评审和社会测评等工作；各区县卫生局负责组织区县相关部门本地区新型农村合作医疗工作进行自我考评，按要求向市新型农村合作医疗考核工作组提供自我考评报告等相关资料。

五、考核奖励

考核得分，按百分制计。市财政在对区县新型农村合作医疗补助中安排部分资金，根据考核所得分值给予考核补助。计算公式如下：

某区县考核补助金额=考核分值×每分值的考核补助资金（万元）

每分值的考核补助资金（万元）=市财政考核补助资金总额÷各区县考核得分总和

考核补助资金主要用于风险、大病减贫补助基金。经区县卫生局审核、财政部门批准，至多5%可用于新型农村合作医疗管理性支出，不得用于人员经费补助。

二○一○年四月二十三日

上海市新型农村合作医疗基金财务制度实施办法

(试行）

第一章 总则

第一条 为规范新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）基金财务管理，根据财政部、卫生部印发的《新型农村合作医疗基金财务制度》（财社[2008]8号）的有关精神，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于本市各区（县）根据国家、本市有关规定设立的新农合基金。

第三条 本办法所称新农合基金（以下简称“基金”），是指政府组织、引导，通过参合农民个人缴纳、集体扶持、政府资助筹集的，用于对参合农民医药费用进行补偿的专项资金。

第四条 本市基金管理实行区（县）统筹，市、区（县）、镇（乡）按职责分级管理的管理体制。

（一）以区（县）政府为责任主体，对基金的筹集、使用实行统筹管理。

（二）市、区（县）、镇（乡）政府分别设立有相关部门参加的新农合协调领导小组或新农合管理委员会，其中：市级负责新农合工作管理的政策制定、组织协调、督导评估等管理工作；区（县）、镇（乡）级按照本市新农合政策建立健全相关管理制度，组织落实工作计划和考核工作，加强辖区基金筹集，确保补偿的均衡性和辖区基金收支平衡。市、区（县）、镇（乡）政府新农合协调领导小组或新农合管理委员会应按照新农合管理体制，在管理部门内设立新农合管理办公室负责日常工作。

区（县）、镇（乡）设立新农合经办机构（以下简称“经办机构”），具体负责基金的日常业务管理和会计核算工作。

第五条 基金财务管理的任务是：认真贯彻执行国家有关法律、法规和方针、政策，合理筹集和使用基金；建立健全财务管理制度，组织落实基金的预算、核算、分析和考核工作，如实反映基金收支状况；严格遵守财经纪律，加强监督和检查，确保基金的安全和使用效率。

第六条 区（县）财政部门在社会保障基金财政专户中设立基金专账（以下简称“财政专户”），专门管理和核算基金。基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。任何部门、单位和个人均不得挤占、挪用，不得用于平衡财政预算，不得用于经办机构人员和工作经费。

第七条 经办机构应配备取得会计从业资格证书的专职财务会计人员。财务会计人员应按照基金财务会计制度的相关规定做好财务管理和会计核算工作，准确反映基金运行情况，监督基金的安全、有效使用。财务会计人员发生变更时，应按照有关规定做好交接工作。

第二章 基金预算

第八条 基金预算是指经办机构按照新农合制度和管理政策编制的、经规定程序审批的基金财务收支计划。

第九条 基金预算的编制。每年10月底前，经办机构应按照收支平衡、略有节余的原则和财政部门规定的表式（附1）、时间和编制要求，根据本基金预算执行情况和下影响基金收支的相关因素，编制下基金预算草案。

第十条 基金预算的审批。经办机构编制的基金预算草案，由区（县）卫生行政部门审核汇总，经区（县）财政部门审核并报经区（县）政府批准后，报市级管理机构备案。区（县）财政部门应在区（县）政府批准后15日内及时向区（县）卫生行政部门批复预算。区（县）卫生行政部门应在区（县）财政部门批复预算之日起15日内将预算批复经办机构。

第十一条 基金预算的执行。经办机构要严格按照批准的预算执行，并认真分析基金的收支情况，每季初按规定的表式（附2）向区（县）卫生行政部门和财政部门、市级管理机构报告上季预算执行情况。

市级管理机构要加强对基金预算执行情况的监控，发现问题立即报告市财政部门和市卫生行政部门，并督促区（县）财政部门和区（县）卫生行政部门采取措施及时解决。

第十二条 基金预算的调整。遇特殊情况需调整基金预算时，经办机构要及时编制预算调整方案，并按基金预算编制审批程序报批。

第三章 基金筹集

第十三条 按照本规定，按时、足额筹集基金。区（县）财政部门应根据本市新农合有关政策安排补助资金，纳入区（县）财政预算并按规定程序及时拨付；市财政按照市政府规定的补助标准对困难区县等予以补助。镇（乡）政府应组织参合农民按本市规定的缴费标准缴纳参合费用。五保户、低保户、特困户等人员的个人缴费减免，按照本市有关规定执行。任何地区、部门、单位和个人不得截留和擅自减免。

第十四条 基金收入包括：参合者个人缴费收入、农村医疗救助资助收入、集体扶持收入、政府资助收入、利息收入和其他收入。

（一）参合者个人缴费收入是指参合农民以家庭为单位，原则上按照上一辖区统计部门公布的本区（县）农民人均纯收入2.0%比例缴纳的资金收入；如辖区统计部门公布的本区（县）农民人均纯收入高于全市农民人均纯收入平均水平的，可按全市农民人均纯收入水平为基数缴纳。

（二）农村医疗救助资助收入是指农村医疗救助资金代五保户、低保户、特困户等政策规定的资助对象缴纳的资金收入。

（三）集体扶持收入是指村民委员会经村民代表大会讨论同意，按参合人数每人不低于30元扶持新农合的资金收入；辖区企业按当销售额0.5‰～1‰上缴的扶持新农合资金收入，具体标准由区（县）政府确定。

（四）政府资助收入是指区（县）各级政府按照市政府确定的新农合人均筹资目标和本区（县）批准的基金预算筹集标准，对新农合的资助资金，以及市政府对困难区县等的新农合补助资金收入。

（五）利息收入是指基金存入银行所取得的利息收入。

（六）其他收入是指社会组织和个人对新农合的捐赠收入及经财政部门核准的其他收入。

第十五条 基金收入纳入财政专户管理。

（一）参合者个人缴费部分可在参合者自愿签约基础上，由村民自治组织代为收缴后上缴镇（乡）新农合经办机构，镇（乡）新农合经办机构按规定统一上缴至区（县）财政专户。

（二）农村医疗救助资助资金由医疗救助部门直接划入财政专户。

（三）村民委员会扶持新农合资金，可由各区（县）、镇（乡）财政部门一次性代收或银行代办后，划入财政专户；辖区企业扶持新农合资金由地方税务部门代征后，划入财政专户。

（四）政府资助收入。区（县）、镇（乡）政府资助收入由同级财政部门每季末前按时足额直接划入财政专户。市政府补助资金通过市、区（县）转移支付专项下达到区（县）财政国库，再由区（县）财政及时拨入财政专户。

（五）其他收入由新农合经办机构统一收缴至财政专户。

第十六条 经办机构在收取参合者个人应缴纳的资金、接收集体扶持资金后，应对缴款人或单位开具由市财政部门统一制发的《上海新型农村合作医疗基金缴款个人缴纳定额收据》和《上海市新型农村合作医疗基金缴款专用收据》；接受社会捐助资金，应按规定办理相关手续，并向对方开具本市统一的专用捐赠收据。

第十七条 基金收入全部计入统筹基金。风险基金规模保持在当年统筹基金总额的10%，主要用于弥补基金非正常超支造成的基金临时周转困难等。

第四章 基金支出

第十八条 基金支出应按照市、区（县）新农合制度规定的支出项目和标准执行，任何部门、单位和个人不得擅自增加支出项目和随意提高补偿标准。

第十九条 基金支出是指用统筹基金按新农合规定支付的对参合者医药费用的补偿支出。基金支出包括门诊统筹、住院统筹、大病减负补助（二次补偿）统筹基金支出。

（一）门诊（含急诊）统筹基金支出，是指用统筹基金支付的对参合者门诊年累计符合基本诊疗项目和基本药品目录范围5000元以下的补偿支出。补偿标准为：村卫生室80%，社区卫生服务中心（一级医院）70%，区（二级医院）60%，市（三级医院）50%。

（二）住院统筹基金支出，是指用统筹基金支付的对参合者住院符合基本诊疗项目和基本药品目录范围费用，或5000元以上门诊大病的病种项目药品目录的补偿支出。补偿标准为：社区卫生服务中心（一级医院）70%、区（二级医院）60%，市（三级医院）50%。最高封顶额度6万元。

（三）大病减负补助（二次补偿）统筹基金支出，是指用统筹基金对参合者享受住院统筹补偿或5000元以上门诊大病统筹补偿，其一次性自负医疗费用仍在家庭年收入50%以上者的补偿支出。补偿标准同住院补偿，对民政确认的低保户、五保户，以及残疾人家庭可提高10-20个百分点。

第二十条 经办机构可在财政部门、卫生行政部门认定的国有或国有控股商业银行设立基金支出户(以下简称支出户)，但一个统筹地区至多开设一个支出户。

支出户的主要用途是：接收财政专户拨入的基金；支付基金支出款项；暂存该账户的利息收入；划拨该账户资金利息收入到财政专户。

支出户除接收财政专户拨付的基金和该账户的利息收入外，不得发生其他收入业务。支出户除向参合农民支付补偿费用和向财政专户划拨该账户资金利息外，不得发生其他支出业务。

全部补偿支出实行财政专户与医疗机构直接结算的地区，可不设支出户。

第二十一条 新农合医疗费用支付。

（一）支付范围。按新农合方案规定的病种、诊疗项目、基本药品目录范围和定点医疗机构相应补偿标准给予结算。

（二）支付方式。

1．定点医疗机构垫支，实行参合者就医后费用现场限额直接补偿。

2．参合者垫支，实行参合者就医后垫付医药费用，回转诊的镇（乡）级定点医疗机构或经办机构结算。

3．经办机构每年年初按定点医疗机构或定点机构所在区域参合人数月均筹资额核定新农合结算支付周转金，以后每月按审核认定的实际结算费用报区（县）财政，由财政专户直接拨付。

（三）结算的运行管理费用。定点医疗机构或定点机构承担参合者医药费用结算的一切费用纳入机构预算管理。

第二十二条 区（县）经办机构应根据核准的基金预算及定点医疗机构审核认定的月支出结算金额，按月填写财政部门统一印制的用款审核书（附件3），并加盖本单位公章后，在规定的时间内报送同级财政部门。财政部门对用款申请审核无误后，应在规定的时间内将基金从财政专户拨入定点医疗机构或区（县）经办机构。对不符合规定的凭证和不符合用款手续的，财政部门有权责成经办机构予以纠正。

第二十三条 经办机构要建立健全相关规章制度，加强对定点医疗机构医药费用的监管，及时结算定点医疗机构垫付的医药费用；探索通过采取单病种付费、总额预付、预付制与后付制相结合等措施，控制医药费用支出，提高基金使用效益。

第二十四条 定点医疗机构要履行与新农合经办机构签订的服务协议，遵守新农合相关规定，严格执行诊疗护理规范和操作规程，实行双向转诊制度和首诊负责制，配备专（兼）职管理人员做好新农合参合者医药费用结算支付，接受管理部门和经办机构、参合者及社会的广泛监督，为参合农民提供优质低廉医疗服务。

第五章 基金结余

第二十五 条基金结余是指统筹（含风险基金）基金收支相抵后的期末余额。

第二十六 条基金管理应遵循保障适度、收支平衡、略有结余的原则。

统筹基金累计结余一般应不超过当年筹集的统筹基金总额的25%，其中当年统筹基金结余一般应不超过当年筹集的统筹基金总额的15%（含风险基金）。

任何地区、部门、单位和个人不得动用基金结余进行任何形式的投资。

第二十七 条基金当年入不敷出时，按下列顺序解决：

（一）动用统筹基金历年结余中的存款；

（二）向区（县）卫生行政部门和财政部门申请动用风险基金；

（三）经统筹地区人民政府批准的其他资金渠道。

第六章 财政专户

第二十八条 本办法所称的财政专户是指区（县）财政部门在社会保障基金财政专户中设立的新农合基金专账。

各区（县）只能在国有或国有控股银行开设一个财政专户。

第二十九条 财政专户的主要用途是：接收参合者个人缴费收入，农村医疗救助资助收入、集体扶持收入和政府资助收入及社会捐赠收入、利息收入等。

第三十条 新农合基金利息收入应凭银行出具的原始凭证计入财政专户。

第三十一条 未经过经办机构收入户直接划入财政专户的收入，财政部门要出具财政专户缴款凭证，并附加盖专用印章的原始凭证复印件，交经办机构记账和备查。

第三十二条 从财政专户直接划拨到定点医疗机构的结算支出，应将支付凭证的其中一联或将支付凭证复印件加盖印章后交经办机构记账和备查。

第七章 资产与负债

第三十三条 资产包括基金运行过程中形成的现金、银行存款(含财政专户存款、收入户存款、支出户存款)、暂付款项等。

经办机构应建立健全内部控制制度。严格按照国务院发布的《现金管理暂行条例》进行现金的收付和管理。

经办机构应及时办理基金存储手续，按月与开户银行对账，同时，经办机构、财政部门要定期对账，保证账账相符、账款相符。

暂付款项应定期清理，及时结清。

第三十四条 负债包括基金运行过程中形成的暂收款项等。暂收款项应定期清理，及时偿付。因债权人等特殊原因确实无法偿付的，经财政部门批准后作为基金的其他收入。

第三十五条 新农合提高统筹级次及其他特殊情况发生时，应当对本级基金进行清算。

基金清算前应对基金的财务情况进行清理。基金清算时按照补偿参合农民医药费、支付定点医疗机构垫付的参合农民医药费、支付其他应付款项和暂存款项的顺序进行清偿。基金清算后的余额和基金运行中形成的其他资产、未清偿的债务及有关资料一并转入指定的部门或单位。

第八章 基金决算

第三十六条 终了后，经办机构应根据国家统一的会计制度规定的表式（见附2）、时间和要求编制基金财务报告。财务报告包括资产负债表、收支表、有关附表以及财务情况说明书。

财务情况说明书主要说明和分析基金的财务收支及管理情况；对本期或下期财务状况发生重大影响的事项；以及其他需要说明的事项。

编制基金财务报告必须做到数字真实、计算准确、手续完备、内容完整、报送及时。

第三十七条 经办机构编制的基金财务报告应在规定期限内经卫生行政部门审核并汇总，报同级财政部门审核后，由同级政府批准并报市级新农合管理机构备案。批准后的基金财务报告作为基金决算。

第三十八条 卫生行政部门、财政部门应逐级汇总上报本级决算和下一级决算。经办机构的基金财务报告不符合法律、法规、制度规定的，应予以纠正。

第九章 监督与检查

第三十九条 经办机构要建立健全内部管理制度，定期或不定期向社会公告基金收支和结余情况，接受社会监督。

第四十条 卫生行政部门、财政部门和审计部门等要定期或不定期地对财政专户、收入户和支出户的基金收支和结余情况进行监督检查，发现问题及时纠正，并向同级政府和基金监督组织报告。

第四十一条 单位和个人有下列行为之一的，责令限期改正。对单位及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照《财政违法行为处罚处分条例》等有关法律、法规追究法律责任：

（一）截留、挤占、挪用、贪污基金；

（二）擅自提高或降低农民个人缴费标准，擅自变更支出项目、调整支出标准；

（三）未按时将基金收入存入财政专户；

（四）未按时足额将基金从财政专户拨付到支出户或办理结算；

（五）未按规定及时足额补偿医药费用；

（六）其他违反国家法律、法规规定的行为。

第十章 附则

第四十二条 各区（县）根据本办法的规定，结合当地实际情况制定实施意见，并报市级新农合管理机构备案。

第四十三条 本办法由市财政局、市卫生局负责解释。

第四十四条 本办法自发文之日起施行，凡与本办法不一致的，以本办法规定为准。

二ＯＯ九年十月十三日

第三篇：新型农村合作医疗制度

新型农村合作医疗制度

1新型农村合作医疗各项管理制度 2医院新型农村合作医疗工作管理制度 3新型农村合作医疗制度实施办法

第1篇:新型农村合作医疗各项管理制度

一、就医转诊制度

1、参合患者可自主选择县内乡、县级定点医院就诊。县内定点医疗机构实行医药费垫付制度。

2、县内不能诊治的疾病，由县级定点医院出具转诊证明，方可前往市及市以上定点医院治疗。

3、急诊抢救患者，直接到市及市以上定点医院救治的，县合管中心根据上级医院病志资料记载的病情严重程度予以审定，不需要县级转诊证明。

4、肺结核病、精神病经县结核所转诊，方可到市及市级以上定点专科医院住院治疗。

二、药品、诊疗目录管理制度

1、参合农民就诊时，要使用《辽宁省新型农村合作医疗基本用药目录》中的药品，特殊情况必须使用目录外的药品时，要征得患者或者家属的同意，并在新农合住院自费药品同意单上签字，同时在处方上注明“自费”字样。

2、定点医疗机构必须按《辽宁省新型农村合作医疗诊疗项目范围》的规定执行，必须使用非《辽宁省新型农村合作医疗诊疗项目范围》的诊疗项目时，应在检查单上注明“自费”字样，并要征得患者或患者家属同意，并在自费诊疗项目同意单上签字。三、一日清单制度

1、定点医疗机构财会科室微机操作人员，必须从参合患者入院当日就按照规定的项目和格式及时准确地采集就医信息、病案信息和费用信息，并为患者出具费用项目清单。

2、实施垫付制结算的定点医院，应按照《垫付医药费管理办法》规定的程序，采集并初审住院病历、一日清单等病案资料，并在出院是上传补偿信息。

3、县合管中心受理参合患者住院病案资料时，认真审查和复核医嘱、处方和一日清单，对于一日清单或与治疗方案不符的病历，不予拨付医药费垫付款。

四、入、出院管理制度

1、定点医疗机构要严格执行《新农合疾病病种目录》，掌握入院指征，经核对参合人员身份，确认无误后方可办理住院手续。

2、参合人员住院后，定点医疗机构合管科要 跟踪检查住院治疗情况，杜绝冒名顶替、挂床住院等问题发生。

3、定点医疗机构不得将新农合支付范围外的变通为范围内项目，更不允许分解在其他项目中。

4、定点医疗机构对达到出院指征的住院患者，要及时办理出院手续。不得随意延长住院时间，要严格控制出院带药量。

5、参合人员在专科定点医疗机构（综合性定点机构专科疗区）就诊，只限于主治本专科疾病及其并发症。经诊断为非本专科疾病的，不得收治入院。住院后确诊为非专科疾病的，要及时办理出院或转院手续。违反上述规定而发生医药费，新型农村合作医疗基金不予承担。

五、补偿登记制度

1、县内定点医疗机构由和管科负责院内新农合补偿数据的统计存档工作，做到专人负责，不出偏差。

2、对门诊就医或者住院的参合患者，要根据新农合补偿标准，及时准确的给予结算。门诊患者医药费补偿实行申报制度，住院患者医药费实行垫付制度，出院当天结算。

3、认真填写合作医疗门诊（或住院）补偿基本情况汇总表，及时上报到县合作医疗中心。

4、报表数字真实、记载清晰、日清月结、装订整齐。

5、经县合管中心审核通过的报表明细，要按期存档。存档报表，要求盖有公章，院长签字，财务科长核准签字，报表人签字。所有的报表均要求有电子文档。

6、县合管中心由专人负责全县新农合报销数据的汇总存档工作。做到有电子存档数据，及时分类汇总，制定统计报表。

六、补偿审核、审批制度

1、定点医院要求成立院内合管科，负责本院合作医疗患者的就诊及补偿初审工作，有关材料要有专人负责，按照新农合政策规定，认真审核，杜绝一切不合理用药和检查。

2、定点医疗机构每月将本院已结算的患者数据汇总，定期上报县合管中心复审。医疗机构上报的表格，数字真实，及时归档。

3、县合管中心由2人以上负责定点医院上报病例的审核工作。对县内医院病例审核中发现的违章项目，在拨付给医院的垫付款中予以扣除。对县外报销审核中发现的违章病历进入稽查程序。

4、经复查合格的补偿凭证，移交给县合管中心财务科进行财务复核。经主任签字后，由财政支出户将县内医院垫付款划拨至定点医疗机构账户，县外住院患者补偿款以户主姓名存入代理银行个人账户。

第2篇:医院新型农村合作医疗工作管理制度

为执行省、市、县关于新型农村合作医疗工作的有关规定，确保“新农合”病人在我院就医过程中做到因病施治、合理用药、合理治疗、合理检查，最大限度地维护“新农合”病人的就医利益，规范就医行为，以方便农民、服务农民、实惠农民的原则，制定以下管理制度及实施细则。

一、基础管理

（一）组织机构：成立沂南仰成医院新型农村合作医疗管理办公室，配置专职人员，在主管院长领导下，全权负责“新农合”病人的医疗服务管理工作。

（二）配置专用微机，满足“新农合”医疗信息统计要求的计算机系统。

（三）设专职财务人员，负责为“新农合”病人核算。

（四）“新农合”病人统一使用医院规定的处方、收据和补偿费用收据。

（五）各项制度健全，并得以落实。

（六）医院工作人员了解“新农合”的各项规章及工作程序。

（七）“新农合”病人的医疗文书保管、医疗专用章及收费票据等管理按医院相关规定制度化管理。

二、新农合病人就医管理

各相关科室工作人员应热情接待参合病人就诊，不得以任何理由、借口推诿或拒绝参合农民就医与咨询。

（一）入院处：

1、热情、和蔼接待参合病人办理入院手续。认真审核合疗证、身份证（户口本）所填写内容是否一致，杜绝冒名顶替。

2、“二证”核实无误后，在住院证上加盖院农合章，以便各相关科室对病人就医方式的确认。

3、工作人员要熟悉省、市、县农合政策，义务向就医的农合病人提供政策宣传及咨询，对病人提出的各种问题耐心解答。

（二）出院处

1、主动为非医院直接报销的住院病人提供《住院费用清单》及全套完整的报销所需的病历资料复印件，对病人提出的相关问题要按政策给予耐心仔细的合理解释。

2、对可在医院直接报销的住院参合病人，在向参合病人兑付农合补助金时，应认真审核病人的合疗证、身份证（户口本）与病历是否一致，确认无异方可报销。并收回《电脑发票》原件，复印好报销所需的各种资料，装订整齐后交院合疗办。

3、按各省、市、县规定要求及时准确填好各种报表交院合疗办。

4、耐心为参合病人提供政策宣传及咨询，热情接待每一位查询住院费用的病人。

5、每月定期公示参合病人的报销费用。

三、农合目录管理

（一）新农合病人的各种医疗诊疗收费，严格执行临沂市《医疗服务项目收费标准》。

（二）向参合病人公布常用药品及常规诊疗项目收费标准。

（三）药品管理：新农合病人的用药参照《山东省新型农村合作医疗基本药物目录》执行，严格控制使用乙类药品与自费药品；不得把保健品、自费药品等改换成基本用药。

（四）新农合病人住院病种、住院指征及报销范围，严格按政府管理机构的政策规定执行。

四、新农合病人诊疗管理制度

（一）在诊治过程中，严格遵守医德规范。

（二）医院工作人员要热情接待每一位入住的“新农合”病人，细致耐心地解答病人的疑问，宣传农合的相关政策与知识，做到对参合病人的政策解释准确、无歧义。

（三）接诊护士或护士长，应再次核对病人的合疗证、身份证（户口本）是否与病人一致，杜绝冒名顶替。主动向病人提供农合政策宣传及义务健康教育、健康咨询。

（四）严格出入院指征，遵守诊疗常规，提高参合病人的三日确诊率。

（五）合理用药：参照《山东省新型农村合作医疗基本药物目录（2009修订版）》，坚持因病施治，强调基础用药（甲类药品），避免不合理及重复性用药。

1、乙类药：严格控制此类药品使用，使用前必须向患者履行告知并签字，比例不超过药品总额的30%；

2、自费药品：因病情需要使用自费药品时，应首先征得患者本人或家属同意并填写知情同意书签字后方可使用，比例不超过药品总额的10%。

第3篇:新型农村合作医疗制度实施办法

为贯彻落实《安徽省人民政府关于实施33项民生工程的通知》（皖政1号）、《关于深化医疗卫生体制改革的实施意见》（皖发17号）以及卫生厅等四部门《关于巩固和完善新型农村合作医疗制度的实施意见》（皖卫农83号）的精神，进一步完善我省新型农村合作医疗制度，使新农合工作得到长期、平稳、可持续发展，现制定以下实施办法。

一、指导思想

以科学发展观为指导，以保障农民的利益为核心，最大程度地惠及农民，最大程度地方便农民，进一步推进新农合制度的完善与发展。

二、目标任务

建立和完善高效的管理经办体系、科学的筹资增长方式、合理的费用补偿方案、方便的补偿结算程序、有效的费用控制办法、安全的基金监管制度和分工合作的责任落实机制，进一步扩大新农合制度的覆盖面和补偿受益面，进一步提高筹资标准和补偿待遇，建立起与我省农村经济社会发展水平和农民基本医疗需求相适应的、具有基本医疗保障性质的新农合制度。

三、坚持以户为单位自愿参合,扩大制度覆盖面

各统筹地区参合率不低于同期全国平均水平。参加城镇职工医保有困难的农民工，自愿参加户籍所在地的新农合。农垦系统、农林渔场以及各类开发区、风景区中属于农业人口的居民，按照自愿和属地化原则参加当地新农合。长期居住在当地农村但尚未办理户籍转移手续的农民，参加居住地的新农合。农村户籍的中小学生和少年儿童必须跟随家长一起参加新农合。鼓励家长提前为参合出生的孩子缴纳参合资金。

四、提高财政补助和农民缴费标准，探索完善筹资机制

2015年起，新农合筹资标准提高到每人每年150元，其中，中央财政对参合农民每人每年补助60元、省财政对参合农民每人每年补助45元，县财政对参合农民每人每年补助15元，参合农民个人缴纳30元。鼓励有条件的地方根据本地财力和农民承受能力，适当提高地方财政补助和农民缴费标准。积极探索符合当地情况、农民群众易于接受、简便易行的新农合个人缴费方式。可以采取农民定时定点缴纳、委托乡镇财税所等机构代收、经村民代表大会同意由村民委员会代收或经农民同意后由金融机构通过农民的储蓄或结算帐户代缴等方式，逐步变上门收缴为引导农民主动缴纳，降低筹资成本，提高工作效率。

五、调整新农合补偿方案，提高住院大病补偿待遇

进一步规范和统一全省新农合补偿实施方案,合理设计不同级别医疗机构的住院费用起付线和分段补偿比例,引导参合农民一般常见病首先在门诊就诊,确需住院的,首选当地基层医疗机构住院,对必须到省市级大医院诊治的疑难重病,进一步提高其补偿比例,参合农民全年累计补偿封顶线提高到8万元。鼓励与引导参合农民使用国家基本药物,使用国家基本药物的费用在原有补偿的基础上再提高8个百分点给予补偿。参合农民患重大公共卫生服务项目涉及的病种以及孕产妇住院分娩，先执行中央专项补助，剩余医药费用再按新农合规定给予报销。对符合医疗救助条件的再给予重点救助，切实减轻大病患者经济负担。

六、全面普及门诊统筹，扩大参合农民受益面

2015年全省各县（市、区）全面实施门诊统筹，力争在2015年底之前实现全省参合农民都能在本乡（镇）卫生院和就近的村卫生室获得门诊费用报销。门诊统筹基金预算原则上占当年统筹基金的20%，门诊补偿必须严格实行“按比例补偿”的费用分担共付机制，单次门诊的可补偿费用的补偿比例可提高到30%以上40%以下，单次补偿额度适当封顶。按照“总额预算、分期支付、绩效考核”的办法，以乡镇为单位由乡村两级医疗机构包干使用门诊统筹基金。

第四篇：新型农村合作医疗制度

新型农村合作医疗制度

近些年，随着人口老龄化不断加速，农村医疗卫生事业发展缓慢以及农村疾病人口数量激增，在农民收入依旧比较低条件下，疾病成为农民最为关心的问题，“辛苦奋斗30年，一病又回到从前”成为许多农民真实的生活写照。许多农村地区，由于贫困，缺医少药，有了病，却看不起的现象很普遍，许多农民只得无奈的忍受疾病的折磨。“因病致贫”、“因病返贫”的问题己开始困扰我国全面建设小康社会的奋斗目标。

20世纪50、60年代起，党和国家着手努力改善农村的医疗卫生条件，以传统农村合作医疗为主要形式的医疗保健制度在保障农民的健康、提高农民的生活水平方面曾经发挥了重要的作用。传统农村合作医疗甚至得到了国际上的认可。八十年代初，世界银行和世界卫生组织都曾派专家来我国考察农村卫生工作，考察组在报告中特别强调指出，中国农村实行的“合作医疗制度，是发展中国家群众解决卫生经费的唯一范例”。世界卫生组织还在另一份考察报告中指出:“初级卫生工作人员的提出主要来自中国的启发，中国在占80%人口的农村地区发展了一个成功的基层卫保健系统，向人民提供低费用和适宜的医疗保健技术服务，满足大多数人的基本卫生需求，这种模型很适合发展中国家的需要”。但随着我国改革开放的深入，随着社会大环境的变迁，传统农村合作医疗在六十年代兴起，七十年代达到高峰，八十年代衰落，走过了一个倒“v”型的不平凡路程。随着农村集体经济的削弱和市场经济体制的逐步建立，群众对管理粗放“大锅饭”式的合作医疗信任度降低，卫生需求的提高和医药费用的大幅上涨，传统农村合作医疗迅速在大多数农村地区崩溃。伴随着传统农村合作医疗制度的衰落，自1990年起部分贫困地区的婴儿死亡率开始上升，全国各项主要健康指标的改善速度也远低于80年代。20世纪90年代，国家提出要恢复和重建合作医疗制度，由于种种原因，虽然农村合作医疗有了一定程度的恢复，但覆盖率较低。90%的农民失去了基本医疗保障，成为自费医疗群体，而医疗费用的上涨远远高于农民收入的增长，因病致贫、返贫现象严重，对农村人力资本造成了严重损害。人民群众的健康保障水平是富裕小康生活的重要指标，没有农民的健康，就没有农村的小康，也就没有中国全面的小康。农村的医疗卫生状况和农民的健康水平，在一定意义上决定着我国的医疗卫生状况和全民的健康水平。鉴于农民医疗保健的现状，2002年10月29日发布的《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》要求建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。自2003年起，这一工作在全国开始试点。从全国试点情况来看，新农合制度在保障农民有病能治，解决农民因病致贫、因病返贫方面取得了一定成效，深受广大农民的欢迎。

从易县东西水村来看，自国家推广新农村合作医疗制度后，该村村民在疾病医疗费用压力上减轻，村民看病吃药的心态相对放松，有病先抗的现象大量减少，大病小治的现象大量减少，农民在治疗疾病方面显示出更多的自信。并且，随着国家取消农业税，农耕补贴，大幅提升农民工资等政策的实施，农村快速发展，农民物质条件得到明显改善，这对于减轻农民的看病吃药压力上起到很大作用。东西水村民在新型合作医疗制度上得到很大实惠，对于农村的和谐建设起到重要作用。

第五篇：浅析新型农村合作医疗制度

浅析新型农村合作医疗制度:发展历程、困境和对策

----------李瑞明

自2003年开始,我国新型农村合作医疗制度的推进速度很快,在为部分农民提供最基本的医疗保障方面取得了初步成效。然而不可否认的是,新型农村合作医疗制度在实施过程中逐渐暴露出很多问题,从而使这项政策的实施效果大打折扣,限制了这项制度在改善广大农民“因病致贫和因病返贫”方面的作用。所以本文从新型农村合作医疗制度的发展历程和其间所遇困境着手分析,在借鉴国外经验的基础上为完善新型农村合作医疗保障制度提出可行对策。

实施新型农村合作医疗制度是一项惠及千家万户、造福亿万农民的民心工程,是新时期党中央、国务院为更好地解决“三农”问题,加快全面建设小康社会步伐而做出的一项重大决策。建立完善新型农村合作医疗制度在促进农村卫生事业改革发展,促进农村经济和社会稳定发展方面具有重大意义。

一、回顾新型农村合作医疗制度的发展历程

2003年1月,国务院转发了卫生部、财政部和农业部所发的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》,要求建立一个由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府三方筹资的新型农村合作医疗制度(以下简称“新农合”)。并从2003年起,各省、自治区、直辖市至少要选择两到三个县(市)先行试点,取得经验后逐步推开。同时树立到2010年在全国实现新农合制度基本覆盖农村农民的目标,以减轻农民的负担,以提高农民的健康水平。

2004年1月,为了进一步推进新农合制度的发展,国务院转发了卫生部等部门下发的《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》,在切实加强组织管理、进一步完善资金收缴方式、合理确定筹资标准、合理设置统筹基金与家庭账户、提高服务质量、加强农村质量和购销监管等十六个方面做出了

具体指导。同时要求地方政府加强对试点工作的指导,在结合本地区实际情况的同时不断调整完善试点方案,以做实试点工作。

2006年,卫生部联合七部委联合下发了《关于加快建立推进新型农村合作医疗试点工作的通知》进一步明确了扩大试点工作的目标和要求,要在2006年试点县的数量达到全国县总数的40%, 2007年达到60%,到2008年全国实现基本覆盖。同时在加大中央和地方财政的财政支持力度、加强合作医疗管理能力建设、加强农村医疗服务监管等方面做了明确部署。

2007年3月5日,在第十届全国人民代表大会第五次会议上国务院总理温家宝向大会所作的《政府工作报告》中指出, 2007年“新型农村合作医疗试点范围扩大到1451个县(市、区),占全国总数的50·7%,有4·1亿农民参加;中央财政支出42·7亿元,地方财政也相应增加支出,较大幅度提高参加合作医疗农民的补助标准”。

2008年,在《关于做好2008年新型农村合作医疗工作的通知》指导下,各级财政对参合农民的补贴标准提高到每人每年80元,同时完善了统筹补贴等方案。

2009年,卫生部、民政部、财政部、农业部、中医药局联合下发《关于巩固和发展新型农村合作医疗制度的意见》,在新农合筹资水平达每人每年100元基础上,要在2010年新农合筹资水平提高到每人每年150元,其中,中央财政对中西部地区参合农民按60元的标准补助,农民个人缴费由每人每年20元增加到30元。从2009年下半年开始,新农合补偿封顶线(最高支付限额)达到当地农民人均纯收入的6倍以上。还有一个亮点就是,积极引导外出务工农民参加新农合制度,为流动人口参加新农合制度探索可行方案,在充分考虑实际的情况下,做好新农合与其他制度的衔接工作。

在国家重视和资金支持及统一指导下,新农合取得了较大的发展。截止2008年底,全国2729个县开展参加新农合工作,新农合参合率在91·5%,新农合基金累计支出总额为429亿元,累计收益3·7亿人次。尽管取得了一定的成绩,但是想继续扩大参保人数,建立全覆盖的新农合制度,还需要进一步提高认识,积累经验。

二、新型农村合作医疗制度在实施中遇到的困境

新农合制度从2003年实施至今,取得了一定的成绩,在为部分农民提供基本的医疗保障方面取得了初步成效,然而不可否认的是在新农合实际实施过程中出现了很多问题,从而使这项制度的运行效果大打折扣,限制了这项制度在减少农村居民“因病致贫和因病返贫”这方面的作用。

(一)筹资机制不稳定

从2003年开始中央各部门所下发的文件中可以看出中央政府一直在强调:个人、集体和政府三方共同筹资以实现互助共济的原则。但是,在实际过程中三方筹资难度较大,使得医疗资金难以及时到位。一方面,在政策当中明文规定了中央政府的补贴数额(从2003年每人每年10元到2009年每人每年40元),但并没有对地方补贴数额明文规定,只要求不少于多少元钱,对地方政府到底负责多少的规定比较模糊,出资比例不清楚,这样地方财政可以多出,也可以借口财政能力有限而少出。另一方面,农民对“以家庭为单位每人都得交费”的政策规定有看法。由于是自愿参合制度,想参合的农民看重的是,怎样通过自己的付出实现更多回报,而不是只投入却得不到任何短期回报。在以大病统筹为主的新农合制度中,基金主要补助参加新农合农民的大额医疗费用或住院医疗费用。但是生大病终究是“小概率”事件,年轻、身体好的村民,发生机率更低,这样新农合制度对于许多年轻、生病较少的村民来说,其吸引力降低许多,导致部分家庭参合积极性不高，这也不难解释参保时出现“逆向选择”的问题。所以农民和地方政府的筹

资不确定因素导致了制度运行的难度,限制了新农合制度扩大覆盖面的要求不高。

(二)自愿参加原则导致制度不能持续运行

目前中央政策强调,推行新农合制度要坚决贯彻农民自愿的原则,是考虑到新农合制度作为一种制度创新,农民接受会有一个认识理解的过程,避免出现传统合作医疗失败的结局。况且基层政府在农民心中的威信不高,怕生病得不到补助、资金被挪用以及小病不能受益等种种担心。在此情况下,推行强制办法,农民会产生逆反心理,有可能会背离保障农民健康的初衷,产生不好的效果。但完全意义上的“自愿”,会增加制度运行成本,会降低参保率,不利于发挥互助共济的作用。比如在对内蒙古自治区新型农村合作医疗试点工作的调研报告中,可以看出在坚持农民“自愿”的情况下,要维持一定的参保率,就需要做大量的动员和宣传工作,使得说服成本大。旗县每年都动员农牧民参加合作医疗,乡村干部分头去收钱,战线长、工作累、牵涉精力太大。这样的情况在很多省市的试点都有发生。另外,在自愿模式下还会出现“逆向选择”,即愿意参加的都是有医疗需求的。从总体上看,中国农民应是理性的利益追求者。他们欢迎新型合作医疗制度,但涉及到交纳费用时,又往往有选择的接受。年老多病的愿意参加,而健康年轻人参加的意愿降低。因此,片面强调执行“自愿”的原则,是无法体现出互助共济精神的,也不能充分发挥保险的作用,会大大降低参保率。

(三)新型农村合作医疗制度“保大不保小”的模式存在弊端

“保大病”的模式在新农合制度推行之初就被认为是一个制度创新的特点,但是在实施过程中其运行的成效并不乐观,究其原因有以下两点:一方面,在农村地区最应该首先被关注的是一些常见病、多发病和地方病的预防和治疗,而制度将目标定在保大病,不可能获得良好的效益,因为在缺医少药的农村地区,很多大病都是因为小病的不及时治疗和预防所导致的,即使享受保大病的医疗保障制度

只有入院治疗才可以纳入补偿范围,而大病住院也只能按规定报销一部分,补偿比例也是较低的,同时还有最高限额的限制,继而导致参保率较低。另外一方面,新农合过分强调以大病为主,往往使人们认为大病为主就是“治疗为主”,过分强化卫生机构的地位,误导医疗资源配置布局,形成资金、技术和人才向大型医疗机构转移趋势,既没有重视基本医疗卫生的预防保健功能,也不利于农村基层卫生事业的发展。

(四)定点医疗机构行为不规范

随着我国社会的发展和经济体制的转变,再加政府对医疗机构的监管不到位,导致医疗费用的不合理上涨问题日益突出。在新型农村合作医疗保障制度的试点中,定点医疗机构也不可避免地产生了一些不规范的行为。如医疗机构对参合农民开大额处方,用药不合理、不规范;进行不合理化验与仪器检查;不坚持出入院标准,随意放宽入院指标, 挑选住院病人,推诿重危病人或人为分解住院;违反规定,自立项目、自定收费标准等等。新型农村合作医疗定点医疗机构是在合作医疗中提供医疗服务的主体,定点医疗机构的行为是否规范,收费是否合理是新型农村合作医疗制度能否可持续发展的关键。医疗机构行为的不规范,往往导致医疗费用的不合理增长过快,一方面,使得政府原来用来直接补贴农民的资金间接地流向了医疗机构,降低了财政资金的使用效用。另一方面,原来我国的医药和医疗价格就是依据城市的标准制订的,对于平均收入远低于城市居民的农村居民而言,医疗费用原来就偏高,若再加上不合理收费,则会雪上加霜。新型农村合作医疗制度的目的之一就是让贫困的人也可以有能力看病,但过高的医疗费用,尤其是不合理的费用将会使新型农村合作医疗保障制度使去原有的意义。

准格尔旗纳日松镇羊市塔卫生院新型农村合作医疗管理委员会办公室

2013年7月27日