浅谈新型农村合作医疗制度及其法律问题的研究

第一篇：浅谈新型农村合作医疗制度及其法律问题的研究

浅谈新型农村合作医疗制度及其法律问题的研究

论文摘要 农民是一个国家的农业生产的核心要素，想要快速实现全面小康社会、和谐社会这一政治目标，就需要科学有效的解决长期困扰农村的因病致贫、因病返贫等多方面的问题，这一举措关系着我国未来的发展前景。在这个背景下，新型农村合作医疗制度应运而生。由于我国大部分的地区经济发展水平有着很明显的差异，所以在实施新型农村合作医疗制度的过程中也会存在相应的差别。国家相应的法律配套制度跟不上时代发展的需求，严重缺乏强制性，尤其是没有一部关于新型农村合作医疗制度基本问题的法律。这样一来，每个利益主体追求的利益是不一样的，这样就很明显的偏离了新农合制度最初的目的，很大程度的损害了农民的医疗利益。所以，迫切需要颁布一系列新型农村合作医疗法律制度。

论文关键词 新型农村合作医疗制度 法律问题 研究

一、前言

在我国新型农村合作医疗制度的试点工作是从2003年开始的，在整个试点阶段中取得了很明显的效果。实行新制度已有十一年之久，新型农村合作医疗制度已经普及到全国的各个角落，但是，有效的实施医疗制度还是缺乏统一的法律制度来保障以及规范。新农合制度的投入实施，引发了这样那样、大大小小的问题，各种不规范的行为频频出现，同时反作用于新农合制度，最后严重影响着新农合制度发挥最大的价值。总之，迫切需要颁布一系列实用性强的新农合基本法律制度。这一系列制度的颁布实施紧紧的联系着广大农民的切身利益以及我国的长远发展。本文主要是从新型农村合作医疗制度的实施中去寻找问题，不断的吸取其他国家农村医疗保险制度的经验，充分的分析我国的基本国情以及目前试点的情况，积极的构建一系列新型农村合作医疗的法律制度，保障新农合的有效实施，为顺利的解决农民群体中因病返贫以及因病致贫等问题。

二、我国新型农村合作医疗制度的实施情况及存在的法律问题

（一）我国缺少一系列法律法规

自从新型农村合作医疗制度开始试点实施的开始，在各个试点地区得到了农民群众的热烈欢迎。医疗问题是关心民生的三大问题之一，医疗问题的解决可以给广大人民群众提供切切实实的实惠，深受群众的欢迎。然而，新型农村合作医疗制度的发展速度非常的快，每一个地区都根据本地区的实际情况去针对性的制订了相应的不同规章制度。但是各个地区之间的联系少，信息交流少，没有办法形成一个全国性适用的新农合法律制度。造成这个现象是有多方面的原因，在我国，地区经济发展不平衡，没有办法实施统一性的法律制度。对新农合制度中存在的一些基本性的问题，各个地区需要给予明确的规定，例如：农合办的经费来源、政府财政每年给予支持最低程度、各级经办机构的义务、资金的筹集的比例、医院医生配置以及违反法律时应当承担的法律责任等。分析地区的实际情况，建立一系列更高的、约束力更强的法律制度。

（二）新农合规章制度非常的不协调

在我国既存在来自国家政策层面的新农合制度的规定，同样，也有来自于试点单位内部的规章制度的新农合制度规定。目前我国国家政策严重缺乏对新农合制度的解释以及配套立法。造成各个试点地区无法正确的理解中央下达的政策指向，所以形成了千差万别的政策理解方法，最后影响到各个试点地区制定各种规章制度的不一致。大部分地区的农民群众并不积极的去遵守规章制度，因为他们没有明确的制度可以去遵守，全权由医疗机构或者是经办机构决定。同时，报销的条件，怎么报销以及能够报销多少等方面缺乏一系列固定的标准，参合的主体无所是从。所以，迫切需要审查新型农村合作医疗制度的规章制度的详细规定，在各个相关的问题上设置好适用的标准，各个参合主体的权利义务达到最大限度的明确。

（三）保障新农合制度运行的程序性法律严重缺失

在整个新型农村合作制度实施的过程中，需要涉及到的方面非常广。例如：费用的报销、资金的筹集、程序的监督和管理以及资金的运行管理等。筹集资金需要具备明确的规定，主要包括筹集的主体、筹集的方式、筹集额度的大小等方面的规定。要更加注意资金运行阶段的规定，一个重要的社会保障制度需要一个系统的法律来规定和保障。我国需要详细规定费用的报销和监督方式，使这类型的规定可以全国适用，统一规制。要认真做好新农合制度中专项资金使用的管理和监督。

（四）新型农村合作医疗制度应该强制推行

充分的分析事物的发展规律，在新型农村合作医疗制度实施的阶段有着不一样的强制、自愿规律要求。新型农村合作医疗制度刚刚开始实施的时候，被一些旧农合制度影响着，旧农合制度内部存在非常多的消极影响，阻碍着新型农村合作医疗制度的顺利实施。如果在实施的过程中采取强制性的态度就会激起人们群众的反感情绪，阻碍着新农合工作的顺利开展。但是在实际的工作中，强制性实施的效果非常的明显。虽然，从全国范围来看，已实施新农合医疗制度的县份已达到一定的数量，但就具体某个县来说，农民的参合率不一定高。由于对新制度本身不了解，对部分村干部不信任等多种原因综合而成，导致部分农民实际对新农合医疗制度参与热情不高。所以政府应强制推行。随着新农合制度的快速发展，它带来的好处，受到了大部分农民群众的欢迎。而且新农合医疗制度在试点及推广过程中取得了不少经验，在很大程度上缓解了广大农村地区特别是西部地区贫困农民因疾病而导致的贫困状况。

三、解决问题的相关建议

（一）新型农村合作医疗制度的正确定位

新型农村合作制度的正确的法律定位，最困难的部分就是将新型农村合作制度划分为经济法还是行政法。第一步，在理解经济法和行政法两者的定义的基础上去分析新型农村合作医疗制度的定位。经济法指的就是，在协调经济发展过程中，科学的调整政府产生的法律关系的总结。行政法则是一部独立性非常强的法律，主要是为了调整因行政主体行使行政职权而产生的法律规范和社会关系的总和。再者，根据当前中国农村的现实情况，构建一种符合中国农村经济新特点的、与广大农民需求相适应的新型农村合作医疗保障制度，我国沿海发达地区和大部分已建立农民医疗保险制度的发展中国家情况相似，可以考虑用医疗保险制度代

替以往的合作医疗制度。实施医疗保险可以克服合作医疗在资金筹集和费用支付等方面缺少完整、科学的预算，在政策和法律上缺少保障的弊端，从制度上、法律上和管理上解决资金平衡等困扰农村医疗保障发展的问题等。同时，我们应该承认从今后的发展，在农村实施医疗保险制是必然的选择。

（二）新型农村合作医疗制度的效率以及公平

我国不同地区的经济发展水平差异很大，农民收入情况也不一样，只有采取多种形式的医疗保障方式才可行，在具有集体经济实力和社区组织功能较强的农村地区，可以为农民构建多层次的医疗保健体系，在当前部分地区缺乏集体经济实力、乡村组织弱化的情况下，合作医疗持续推广难度很大，而在有条件地区推行合作医疗仍是政府的一项过渡性措施。所以，不仅要将制度强行推广，还要重视农村医疗保障的原则与多种模式的研究。新型农村合作医疗制度作为国家实施的一项重要的社会保障制度，肯定具有着一般社会保障的特点。这些特点具体到新型合作医疗当中来就是国家为了使社会成员特别是没有能力寻求基本医疗保障的农民群体能够得到基本的医疗保障，实现农民的生存权利而为他们所提供的医疗上的援助和保证。主要方法是通过对国民收入进行再分配、调配和整合资金，将暂时不需要农村医疗保险的农民收入，通过新型农村医疗合作医疗保险制度的运行，先调配给需要医疗保障的农民，实现其社会保障的功能的。

（三）明确政府、医院和参合农民三方的权利义务

在政府给予财政支持的背景下，参合农民和医院参加的一种医疗制度就是新型农村合作医疗制度。所以，在制定一系列新型农村医疗保险法律法规的时候，需要将三方主要参加者的行为关系考虑进去，将他们之间的关系进行缜密的划分，明确各自的责任、义务，最后以法律的形式将其固定下来。为新农合制度得到彻底贯彻落实提供坚实的基础，保证农民群众利益的最大化。

新农合医疗制度要实现可持续发展，必须提高患病农民报销比例，大额提高补偿率。如果把起付标准设定的过高，则农民的常见病、多发病，费用不能得到报销，可能让农民觉得交了钱享受不到好处；而若住院费用报销比例过低，相对于几万元甚至十几万元的大病医疗费用，几千元的补偿如同杯水车薪，于事无补。如果能够减少报销医疗程序，提高报销比例，农民还是很乐意参加新制度的。最好的办法就是，医院本身先垫付参合农民的医疗费，农民自己只出很少的一部分，最终由医院与新农合医疗管理机构结算医疗费。这样的做法，相当于有三方“购买人，”即农民、医院和新农合医疗基金管理部门，让具有政府部门性质的合作医疗基金管理部门制约医疗机构的开大检查、大处方的行为。同时，政府加大对医疗机构从业人员与医药推销商相互勾结、共同坑害患者的不法行为的查处力度，以降低医疗、医药费用。

（四）加大城镇职工医疗保险制度的覆盖范围

对于农民工，他们是长期处在城市务工、工作相对稳定、流动性较小的进城农民。但这些农民工一旦生病住院，他们几乎不会因为生病而回到原籍看病，从合作医疗基金管理部门报销医疗费用，对于他们而言，成本巨大，得不偿失。所以政府应该尽快把他们纳入到城镇职工基本医疗保险制度之中，与城镇职工享受同等的医疗保障待遇。在目前住房保障还不能与城市户口居民享受同等待遇的情况下，至少医疗保障可以与城镇职工共享，农民工按城镇职工标准缴纳医疗保险费用，用人单位也按城镇职工标准为农民工缴纳医疗保险费，使农民工患病时能够得到与城镇职工相同的补偿金额。当农民工已融入城镇职工基本医疗保险体制

之中，就填补了他们未能参加新型农村合作医疗制度的空白。

四、总结

综上所述，我们需要充分的了解新型农村合作医疗保险法律制度的正确定位。在新型农村合作医疗制度中，要坚持法治意识，找出法制的死角。在国家政府大力支持三农事业发展的大背景下，依靠自身的智慧，分析实际的国情，去制定一系列具有中国特色的、新型的农民医疗保险的法律制度。借以发展农民医疗保险事业，振兴农业、农村、农民，从而促使整个国家走向繁荣昌盛。

第二篇：新型农村合作医疗制度研究综述

筹资问题

资金问题并没有得到很好的解决

赵丕和李学军认为建立新型合作医疗制度的困境在于多方博弈.认为“地方套中央的钱”，农民想赚中央政府的钱。并指出，需加大对农村卫生的投入以及卫生扶贫、卫生支农的力度，建立新型农村合作医疗制度等措施来解决问题。但是，这些解决办法都只是一些象征性的措施，并不是实质的解决办法。

世界银行（1993）年在《投资与健康》的年报中明确指出，政府要对公共卫生和基本医疗服务的公共产品进行投资和管理。政府加大对医疗行业的投入，促进医疗事业的发展。但今天的医疗事业，出现诸多问题，政府的管理需要进一步改善和提高。世界银行2006年指出，中国实施的新农合制度存在诸多问题，不如：保大病，会引发逆向选择。因此，世界银行建议，提高补偿水平，降低供付比例，保大病的同时，保障农民的基本医疗权利。

G布罗姆（2002）提出政府在新型农村合作医疗可持续发展中所承担的责任，并指出新型农村合作医疗发展的道路：富裕地区可以利用当地有利的资源支持当地医疗事业发展，贫困地区的合作医疗制度可以通过上级政府转移财政来支持。这一解决合作医疗制度的方法，并不能长久维持这一制度的存在和发展，特别是对于贫困地区的合作医疗制度。

Jutting（2003）提出农村合作医疗制度的三个主体：参加合作医疗的成员、合作医疗组织、医疗服务机构。三者形成合作医疗制度的分析框架。他认为，合作医疗组织要可持续发展，就要求这一医疗合作组织具有非营利性特征，避免选择和道德风险，并保持资金平衡。但在文中并没有详细具体阐明如何防御避免选择和道德风险，也没有说明如何保持资金平衡。

第三篇：我国新型农村合作医疗制度研究

我国新型农村合作医疗制度研究

摘要：

关键词：新型农村合作医疗制度贫困医疗卫生农民

1、新型农村合作医疗制度概述

1.1新型农村合作医疗制度的提出

随着社会进步与经济发展，越来越多的人认识到“三农”问题的重要性，而不解决好农民的医疗保障问题，就无法真正实现全面建设小康社会的目标，也谈不上社会主义现代化的完全建立．大量的理论研究和实践经验已表明，在我国建立新型农村合作医疗制度势在必行。

2002年lO月29日，‘中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”。2003年1月10日，国务院办公厅转发了由卫生部、财政部、农业部联合下发的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》．《意见》指出：“建立新型农村合作医疗制度是新时期农村卫生工作的重要内容，是实践三个代表重要思想的具体体现，对提高农民健康水平，促进农村经济发展，维护社会稳定具有重大意义。” “从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均lO元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元”。“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担”。从2003年开始，本着多方筹资，农民自愿参加的原则，新型农村合作医疗制度的试点工作在全国各地开始推行。

1.2新型农村合作医疗制度的内容

1.2.1新型农村合作医疗制度的目标

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持、农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2—3个县(市)先行试点，取得经验后逐步推开。到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，减轻农民因

疾病带来的经济负担，提高农民健康水平。

1.2.2新型农村合作医疗制度的实施原则

自愿参加，多方筹资原则。合作医疗资金由政府、集体、农民三方负担，农民以家庭为单位自愿参加新型农村合作医疗，遵守有关规章制度，按时足额缴纳合作医疗经费；乡(镇)、村集体给予资金扶持；中央和地区各级财政每年要安排一定专项资金予以支持。以收定支，保障适度原则。新型农村合作医疗制度坚持平衡的原则，既保证这项制度持续有效运行，又使农民能够享有最基本的医疗服务。先行试点，逐步推广原则。

1.2.3筹集标准

新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。农民个人每年缴费标准不应低于10元，经济条件好的地区可相应提高缴费标准。乡镇企业职工是否参加新型农村合作医疗由县级人民政府确定；有条件的乡村集体经济组织应对本地新型农村合作医疗制度给予适当扶持。扶持新型农村合作医疗的乡村集体经济组织类型、出资标准由县级人民政府确定，但集体出资部分不得向农民摊派。鼓励社会团体和个人资助新型农村合作医疗制度。地区财政每年对参加新型农村合作医疗农民的资助不低于人均10元，具体补助标准和负担比例由省级人民政府确定。

1.3新型农村合作医疗制度的特点

1.3.1政府支持

政府的作用在早期主要是制定合作医疗的发展政策、宣传和发动群众。

由于农村合作医疗是一项社会公益事业，所以，给予合作医疗一定的资金支持是政府的一种责任。在实践中也大多以村为单位，在当地政府的支持下举办。

1.3.2集体扶持

农民作为农村合作医疗的参加对象，不像城镇职工那样有可以归属的工作单位，因此，他们只有依靠最基层的集体组织——村民委员会。作为农民自治组织的村委会承担着国家和政府管理农村和农民事务的绝大部分职能，故农村合作医疗的实施也同

样离不开农村集体组织的扶持。这种扶持不仅仅是在操作层面上，而且还包含一定的经济支持。

1.3.3自愿参加

自愿参加的原则考虑到农村的实际和农民的自主权，合作医疗的实施主要靠政府的宣传和动员，让农民充分了解合作医疗的政策和可能带来的福利，在此基础上让农民自主选择。

1.3.4具有互助共济的合作保险性

农民以户为单位参加合作医疗，交纳的费用和享受的补偿不是完全对等的，村办村管或乡办乡管的合作医疗实现了特定区域内的参加者之闻的相互共济，具有一定的费用分担、风险共担、互助互济等合作保险的特性。

1.4新型农村合作医疗制度的创新

从制度设计看，新型农村合作医疗制度与以往在农村实施过的历次农村合作医疗制度有较大不同，主要表现在以下方面：

1.4.1政府承担主要筹资责任

对合作医疗，中央政府在以往发布的相关政策文件中，都强调要加强领导，规范管理和民主监督，但对政府的经济责任从未做出规定，以往的农村合作医疗主要由村集体和农民承担筹资责任，政府财政一般不予直接支持。但是，目前的实际情况是农村集体经济实力普遍衰减，农民收入水平普遍较低，在这种情况下，仍然主要依靠农村集体和农民为主进行筹资就难以在市场经济条件下建立起合作医疗制度，改革开放后历次重建农村合作医疗制度的努力均归于失败的教训已经充分证明了这一点。因此，在市场经济条件下建立有效的农村合作医疗制度，首先要在合作医疗的筹资制度的设计方面有创新。2002年，中央《关于进一步加强农村卫生工作的决定》规定“实行农民个人缴纳、集体扶持和国家补助相结合的筹资机制”。并明确指出，从2003 年起中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每人每年给予lO元的补助资金，地方财政的补助每人每年不低于lO元钱，农民也出lO元钱。政府在新型农村合作医疗的制度设计中成为筹资主体之一，并且承担主要的筹资责任。

1.4.2目标主要是减轻农民的大病经济负担

与以往农村合作医疗主要以保“小病”为主不同，新型农村合作医疗主要内容之一是大病统筹．基于近年来农户因无力负担大病，致贫、返贫的问题严重，已经成为影响农村经济发展和社会稳定的不利因素，从现实需要的紧迫性出发，政府明确规定实行大病统筹是新型农村合作医疗制度的主要内容之一，这实际上表明减轻农民的大病经济负担、遏制农村因病致贫和返贫是新型农村合作医疗制度设计的主要目标。由此可见，将大病统筹作为新型农村合作医疗制度的主要目标具有相当的合理性和重要的现实意义。

1.4.3政府是组织制度实施的主体

以往农村合作医疗由村集体和农民筹建，其主要形式是“村办村管”、“村办乡管”和“乡村联办”，乡(镇)及其以上政府不承担合作医疗制度的组织、发动和管理的责任，而新型农村合作医疗则由政府推动。省及省以下的政府部门都设立了管理机构或经办机构，这些机构的人员和办公经费需列入同级财政预算，这就使得组织和管理新型农村合作医疗制度成为政府日常工作的内容之一，政府成为组织实施新型农村合作医疗制度的主体。政府系统拥有强大的社会资源，它的动员力量和组织力量在推行新制度方面具有不可比拟的优势。同时，按照新型农村合作医疗制度的设计要求，政府还承担着为农村合作医疗制度筹措主要资金来源的重要责任，而且地方政府的筹资责任有下限而无上限，农民和中央政府的筹资水平有明确标准，从而在农民筹资力量薄弱的情况下地方政府就要承担新型农村合作医疗制度的主要筹资责任。这样由于新型农村合作医疗制度的实施力度事实上成为考核

地方执政绩效的重要内容，地方政府具有推动和实施该制度的积极性。

(4)制度实施以县(市)为单位

传统的农村合作医疗制度基本上是在一个行政村的范围内或乡镇范围内统筹医疗资金，合作医疗制度的覆盖范围以行政村和乡镇为界。新型农村合给予lO元的补助资金，地方财政的补助每人每年不低于lO元钱，农民也出lO元钱。政府在新型农村合作医疗的制度设计中成为筹资主体之一，并且承担主要的筹资责任。

(2)目标主要是减轻农民的大病经济负担

与以往农村合作医疗主要以保“小病”为主不同，新型农村合作医疗主要内容之一是大病统筹．基于近年来农户因无力负担大病，致贫、返贫的问题严重，已经成为影响农村经济发展和社会稳定的不利因素，从现实需要的紧迫性出发，政府明确规定实行大病统筹是新型农村合作医疗制度的主要内容之一，这实际上表明减轻农民的大病经

济负担、遏制农村因病致贫和返贫是新型农村合作医疗制度设计的主要目标。由此可见，将大病统筹作为新型农村合作医疗制度的主要目标具有相当的合理性和重要的现实意义。

(3)政府是组织制度实施的主体

以往农村合作医疗由村集体和农民筹建，其主要形式是“村办村管”、“村办乡管”和“乡村联办”，乡(镇)及其以上政府不承担合作医疗制度的组织、发动和管理的责任，而新型农村合作医疗则由政府推动。省及省以下的政府部门都设立了管理机构或经办机构，这些机构的人员和办公经费需列入同级财政预算，这就使得组织和管理新型农村合作医疗制度成为政府日常工作的内容之一，政府成为组织实施新型农村合作医疗制度的主体。政府系统拥有强大的社会资源，它的动员力量和组织力量在推行新制度方面具有不可比拟的优势。同时，按照新型农村合作医疗制度的设计要求，政府还承担着为农村合作医疗制度筹措主要资金来源的重要责任，而且地方政府的筹资责任有下限而无上限，农民和中央政府的筹资水平有明确标准，从而在农民筹资力量薄弱的情况下地方政府就要承担新型农村合作医疗制度的主要筹资责任。这样由于新型农村合作医疗制度的实施力度事实上成为考核

地方执政绩效的重要内容，地方政府具有推动和实施该制度的积极性。

(4)制度实施以县(市)为单位

传统的农村合作医疗制度基本上是在一个行政村的范围内或乡镇范围内统筹医疗资金，合作医疗制度的覆盖范围以行政村和乡镇为界。新型农村合作医疗制度实行以县(市)为单位进行统筹，即使在起步阶段以乡(镇)统筹的，也要逐步向以县(市)统筹过渡。与传统的农村合作医疗制度相比，新型农村合作医疗制度的覆盖范围扩大到县一级，打破了乡村界限。通过在更大范围的农民群体共同筹资和县级财政支持，可以较大幅度地提高合作医疗的筹资水平，从而为实现“大病统筹”的政策目标创造有利条件。

(5)制度设计上考虑到相关政策的协调

任何一顼制度的顺利实施都需要有协调的制度环境，传统的农村合作医疗制度常常在执行中遇到政策冲突，例如在过去曾经将合作医疗筹资列为农民不合理负担而予以限制，这在一定程度造成改革开放以后重建农村合作医疗制度难以奏效。新型农村合作医疗制度的设计考虑到了与相关政簧的协调性问题，在政策上明确了“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行交费义务不能视为增加农民负担”，从而使得新型农村合作医疗制度的发展具备了良好的外部条件。

第四篇：我国新型农村合作医疗制度研究

我国新型农村合作医疗制度研究

摘要：农村合作医疗制度与广大农民的健康和利益密切相关，是医疗卫生体制改革的重点，对于统筹城乡发展、全面建设小康社会具有极其重要的意义。本文对新型农村合作医疗在其具体的实施过程中存在的一些问题进行了粗浅的分析，并对其进一步发展提出了相关的政策建议。

关键词：新型农村合作医疗制度建设可持续发展

新型农村合作医疗，简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。从2003年起在全国部分县(市)试点，截至2009年年底已覆盖全国90%以上的农村居民。“新农合”自从实施以来，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用，但也暴露了许多弊端。现将近年来相关研究中的主要问题和观点作一综述。新型农村合作医疗制度的一般性分析

1.1新型农村合作医疗制度的定性

关于新型农村合作医疗制度的定性，目前国内主要有三种观点，即分别把“新农合”制度归入社会保险体系、社会救济体系和社会福利体系。持前两种观点者较多。目前官方没有明确的划分，但从官方对“新农合”的定义来看，侧重于社会救济方面。从“新农合”制度建立的初衷和目的而言，是国家试图通过借助社会保险的形式，实现居民的互助共济，“新农合”应该归类于农村社会救济体系。与城镇基本医疗保险相比，实施“新农合”是国家从农村实际经济发展水平出发作出的一项决策，这种政策同时也减轻了国家的财政负担，就目前我国经济发展程度而言，还无法做到将13亿人口全部纳入国家城镇医疗保障体系，故政府借鉴了保险业的运作模式，通过“大数法则”让农民缴纳一定的经费，采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。新型农村合作医疗制度是指由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

1.2 “新农合”制度中存在的逆向选择问题

关于逆向选择问题，目前国内专家的观点普遍比较一致，都认为在“新农合”的参合过程中不可避免地存在逆向选择问题。“新农合”实行农民自愿参与原则，即农民可以以家庭为单位，自主选择是否参加农村合作医疗。山东大学刘雅静在研究新型农村合作医疗制度发展问题时认为，由于人们健康水平不同，不同人群面临的疾病风险不同，对医疗服务的需求各不相同，因此在“自愿参加”的原则下，必然会出现“逆向选择”问题。即在参加新型农村合作医疗制度的过程中，合作医疗的潜在参加人基于“理性经济人”的特性，老、弱、病、残者都愿意参加合作医疗，因为他们受益的概率更高；年轻健康者因其受益可能性较低，因而不愿意参加合作医疗。如果任其自愿选择必然是大量健康者不参加，而参加者多为体弱多病者，也就是参保农民都要比未参保农民的身体状况差，长久来看，“新农合”基金必然难以为继。新型农村合作医疗制度建设的现状分析

2008年9月30日，全国开展新型农村合作医疗的县市区已达2729个，参加新型农村合作医疗人口8.14亿，参合率为91.5%，提前两年实现了中央提出的“新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”的目标。截至2009年年底已覆盖全国90%以上的农村居民。新型农村合作医疗制度对提高农民健康水平、防止农民因病致贫等方面起到了一定作用，但在开展过程中依旧存在一些问题。

2.1 农民参合积极性低，自我保健意识薄弱

在2003年的新型合作医疗试点之前我国曾有过两次重建合作医疗的高潮，但都由于投入太少和基层的应付性行为等原因而终于失败。这几起几落的重建工作给农民留下了很深的阴影，极大的打击了农民对合作医疗的信心。首先，原有合作医疗制度无政府参与，集体“空壳”使得农民全盘出资，报销=自费，严重地影响了农村参与合作医疗的积极性。其次，新型农村合作医疗制度提出的“起报点”、“最高补偿限额”、“报销比例”、“转诊程序”等词，短时期内农民无法充分理解，以致大部分农民都处于观望状态。再次，农民对合作医疗制度的期望过高，“大病统筹”原则使大多数住院人得不到多少实惠，这也让农民参合积极性大大受挫。最后，大部分农民缺乏风险意识，自我保健观念薄弱。他们存在着“小病能扛，大病没那容易恰巧碰到我”的侥幸心理，不想没病先交钱，尤其年轻人是最不愿意参加合作医疗的。

2.2 缺乏有力监督，农民合法权益得不到保障

由于农民文化水平和法律意识有限，长期以来缺乏民主监督的主动性。新型农村合作医疗制度建设缺乏配套的医疗服务体系改革和建设支撑，对服务提供者

可能出现的不良行为缺乏高效制约能力，各种侵蚀问题难以避免。即使大多数地区设置了监督机构，也由于监督模式单一且极不固定等问题成效不大。另外，新型农村合作医疗制度缺乏投诉及仲裁机制，医疗纠纷解决渠道有待加强。

2.3 管理成本过高，农民压力增大

一方面，新型农村合作医疗制度是以县为单位统一审核报销，统筹层次表面上很低，可农村居民居住分散，健康状况差异又大，县政府的组织管理能力跟不上，管理成本偏高。另一方面，新型农村合作医疗制度在县设立农村合作医疗管理局，在乡镇成立农村合作医疗办公室，机构人员和办公经费都列入财政预算，极大地增加了县乡政府的财政负担，为了减轻压力，许多县乡政府将部分费用转嫁给卫生机构，而最终又将被循环转嫁给患者。

2．4 资金投入不足，乡镇卫生院基础设施建设不到位

据统计，2004年城镇人口约为3.97亿，平均每人享受相当于130元的政府医疗卫生服务；农村人口为8.66亿，平均每人享受相当于10.7元的政府医疗卫生服务，前者是后者的13倍。我国中西部地区乡（镇）卫生院危房率达3316%，需要改造建设的乡（镇）卫生院达70%，60%的乡（镇）卫生院缺乏基本医疗设备，一些村级诊所只有诸如高压消毒锅、听诊器、血压计等最基础的医疗器械。尽管近几年上级财政对农村公共卫生投入有所提高，但仍不能满足群众日益提高的医疗保健需要，从而制约了新型农村合作医疗制度规范运行和健康发展。

2.5 缺乏合理的人才机制，卫生服务人员素质不高

大多数乡镇卫生院因为资金不足，条件差，工资低而无法引进专业卫生人才，没有合理的人才机制，人才来了也留不住。根据卫生部《2004年中国卫生统计提要》表明，我国乡镇卫生院拥有博士、硕士学历的高级卫生技术人员为零，大学本科学历人员1.6%，大专学历人员17.1%，中专学历人员59.5%，高中以下学历人员21.8%，以上数据反映出中国农村卫生技术人员的现状是高学历人才奇缺，卫生人员素质低。3 完善新型农村合作医疗制度的建议及对策

3.1 加强法制建设，确保制度有效实施

为保证新型农村合作医疗制度的顺畅运作，国家应完善相应的法律法规，各地政

府也应结合当地情况制定出与之相匹配的规范性文件。只有在管理上出台了相关法律法规，经办机构和参合患者才能够做到有法可依、有章可循。

3.2 加大宣传力度，提高农民参合积极性

原农村合作医疗依赖于个人和集体，而新型农村合作医疗制度是由政府、集体、个人三方合作，这体现了以政府为主导个人自助共济的原则。农民基于对政府的信任才会有积极性，因此，要加大对农村新型合作医疗制度的宣传，诚信服务、取信于民，保障农民的知情权，让农民真正感受到政府以民为本，积极参合。

3.3 完善基金筹措机制，减轻农民负担

合理的筹资机制实质就是明确政府、集体、个人三方的责任和义务。在调查的基础上，按照收支平衡、可持续发展的原则，坚持自主自愿，确定所需筹资额，并合理划分政府与农户交纳额度。

首先，政府在将医疗资金纳入财政预算的基础上，建立相对独立的农村合作医疗专项预算资金。其次，政府补助的基金要先到位，“即由地方财政先将合作医疗的补助金筹齐，然后中央财政注入补助金，再凭着已经到位的各级财政补助资金收缴个人负担部分，让农民感觉到真实可靠”。最后，强调投入机制的多元化，国家通过税收杠杆，鼓励企业、社团等对农村医疗卫生机构进行财产捐助，还可以考虑发行彩券充实新型农村合作医疗的基金，为新型农村合作医疗制度广开筹资渠道。

3.4 完善监督机制，提高会化程度

“小政府，大社会”是中国改革过程中正在努力的方向，新型农村合作医疗也必然需要按照这一原则来构筑自己的运作和监督机制。如成立有农民参加的监督小组，加强对新型农村合作医疗运作过程的监督，并且保证实施的公开化和透明化，定期公告相关信息。让农民代表在选择定点医院、定点药店的过程中发挥一定的作用等。有条件的地方可以鼓励各种社会公共组织和其他服务机构参与新型农村合作医疗制度的运作过程，这样可以节约运行成本并且提高运作的效率，调动民众参与新型农村合作医疗建设的激情。同时，由于承担有关实施任务的非政府团体或组织有着其自身的利益，从而需要政府出面协调和多部门的密切配合，在方案的设计中也要兼顾各方利益，力争用经济手段来促进新型农村合作医疗制度的社会化。

第五篇：推进新型农村合作医疗制度研究

推进新型农村合作医疗制度研究

南京农业大学张兵教授主持完成的国家社会科学基金项目《推进农村新型合作医疗制度研究》（项目批准号为07BJY097），最终成果为研究报告《推进新型农村合作医疗制度研究》。课题组成员有：王翌秋、孟德锋、吕美晔、王舒娟、楚永生、曹阳、汪晶晶、林元洁。

新型农村合作医疗制度是当前我国农村医疗保障制度的主要内容，也是我国医疗服务体系的重要内容。在当前农村居民“看病难、看病贵”、“因病致贫、因病返贫”现象的背景下，新型农村合作医疗制度承载着减轻农村居民疾病经济负担、促进医疗卫生资源利用公平、促进居民健康水平等历史使命。我国政府从2003年开始在300多个县试点实施新型农村合作医疗制度，2007年进入全面推广阶段，从目前该政策的实施情况来看，运行较为顺利，在全国农村地区实现了90%以上的覆盖率，国家补贴金额逐年提高，患者医疗支出报销比例也逐步提高，越来越多的农民患者从中受益。但是，该政策要达到既定的目标，在覆盖面的广度和深度、政策效果及可持续性、成本控制、科学管理、质量保证等方面均面临着种种挑战。这项成果正是在这样的背景下，以在江苏省的实地调查为例，从需求角度分析如何推进新型农村合作医疗制度健康发展，提出现阶段推进新型农村合作医疗制度过程中可能遇到的问题以及相应的对策。

这项成果根据世界卫生组织对政府卫生系统的要求，提出推进新型农村合作医疗必须遵循的三个原则：一是推进新型农村合作医疗制度必须促进农村居民健康公平和医疗服务利用的公平，使穷人从中受益；二是推进新型农村合作医疗制度必须减少农户的医疗支出，减轻他们的疾病经济负担；三是推进新型农村合作医疗制度必须使农村居民自愿持续参加，使制度的运行维持在一个高覆盖率的水

平。成果围绕以上内容展开研究，主要内容为：

第一，新型农村合作医疗制度演变和发展的背景描述。成果勾画了我国农村医疗卫生改革和发展的面貌，总结了江苏省新型农村合作医疗制度的演变和发展，通过政策演变的回顾和梳理，可以看出，新中国成立后，我国医疗卫生事业取得了举世瞩目的成就，但80年代后我国农村医疗事业发展缓慢，乡镇卫生院人才流失、资金短缺、合作医疗由于失去了集体经济的支撑和自身管理方面存在问题而逐渐衰退，农村居民丧失了医疗保障的覆盖。新型农村合作医疗从2003年在全国开始试点以来，覆盖率逐年提高，运行较为顺利，并获得了一定成效。

第二，农户健康风险的主要影响因素及健康风险的应对策略。成果分析了农村居民的健康风险及其影响因素，重点探讨了良好的健康状况对人们生存和发展的重要性，分析了农户健康风险的影响因素及应对策略。研究结果表明，较好的社会经济状况有利于缓解农村居民的健康风险，低收入组居民较之于中等收入组和高收入组居民健康风险的影响因素更多，来源更广泛，与其他应对健康风险的手段或措施相比较，新型农村合作医疗制度是农村居民应对健康经济风险的一种重要方式。

第三，新型农村合作医疗制度的公平性问题。成果讨论了我国医疗卫生事业的公平性，在现有研究的基础上综述了衡量健康公平和医疗利用公平的指标和计算方法，并以江苏省为例，考察了江苏省新型农村合作医疗制度在促进医疗公平中的作用。研究结果表明，调查地区农村居民医疗卫生资源的利用存在不公平，疾病加剧了贫穷，医疗支出更多地集中于收入较低的人群，这导致居民患病后产生的医疗费用进一步地加大了人群的贫富差距，然而，在实行新农合的经济补偿后，这种不公平程度有所改善。

第四，新型农村合作医疗制度的政策影响。成果从新型农村合作医疗目前的政策效果角度讨论了目前该制度运行对农民医疗服务利用、健康状况和健康相关行为的影响。研究结果表明，调查地区新型农村合作医疗的政策影响集中地表现在它减轻了患者的疾病经济负担，因此，从需求的角度来看，新型农村合作医疗对其既定的政策目标起到了作用，并获得了一定的成效。

第五，农户参加新型农村合作医疗的影响因素。新型农村合作医疗制度遵循自愿参加的原则，农民是合作医疗资金筹集的主要力量，因此，分析影响农户参加合作医疗的因素对于提高新型农村合作医疗覆盖率具有重要意义，也是推进新型农村合作医疗制度持续实施的关键。成果利用新型农村合作医疗制度试点初期的调查数据，分析了农户参加新农合的影响因素，结果表明，新型农村合作医疗以户为单位参加的制度安排抹平了农民的个体特征对选择行为的影响，有效地防止了逆向选择行为的发生，一些经济因素和制度因素（家庭人均纯收入、村干部对政策的重视程度和制度设计的差异）则是影响农民参与新型合作医疗的重要因素。

保持优良的健康状况和获得基本的医疗服务是人的一项基本权利，理论和实践经验表明，医疗市场存在严重的外部性、信息不对称和不确定性特征，政府在其中具有重要作用。成果的重要观点是，在目前居民“看病难、看病贵”、医疗卫生公平性差的背景下，我国医疗卫生改革必将更加重视政府的作用，医疗保健市场的市场失灵和医疗卫生服务的准公共产品特性决定了我国医疗卫生改革的方向必须是坚持发挥政府的主导作用。作者认为，良好的健康状态对人们生存和发展具有重要意义，农村居民健康风险在老年人、单身女性和低收入者中表现得尤为突出，处于较差社会经济状况的居民抗风险的能力更弱。由收入、教育和职

业状况一组变量反映的社会经济状况对健康风险的影响表现出一致性，良好的社会经济状况有利于缓解居民健康风险，较好的经济状况可以部分地抹平其他因素给健康带来的风险，但经济状况较差的居民则不具备这种收入平滑风险的能力。由于参加新型农村合作医疗能有效地减轻患者的疾病经济负担，因此，从政策需要的角度来看，新型农村合作医疗制度能满足农村居民防范健康经济风险的需要，是目前农村居民应对疾病经济风险的一个重要方式。作者认为，新农合也承载着促进医疗公平性的历史使命，目前我国医疗卫生资源仍存在不公平分布，经济状况差的人，健康状况也较差，医疗卫生服务利用的可得性也较差。因此，为了了解新农合的公平性及其在促进医疗卫生资源公平性中的作用，作者比较了调查地区农村居民无医疗支出的初始状态、发生医疗支出后和新农合补偿后三种情景下医疗经济负担的公平性，结果发现，新农合能缓解农户由于患病而扩大的收入差距，新农合对医疗卫生资源的公平利用有促进作用。作者认为，在讨论某一政策影响或经济刺激对结果变量的影响时，关键在于科学方法的选择。成果采用了工具变量法、倍差法、匹配法等专门应用于政策评价的计量方法，克服了单一采用时间序列数据或截面数据进行样本比较的局限性，对新型农村合作医疗的政策效果进行了科学的评价，因此成果的结论也更为可靠。

这项成果对未来公共卫生政策的制定提供了信息，为目前农村医疗改革提供政策评价的依据，因此具有深远的学术价值和社会价值。成果提出了现阶段大力推进新型农村合作医疗制度的一些建议：首先，从总的方向上来说，应继续在广大农村地区大力推广新型农村合作医疗制度，继续加强政府在推进新型农村合作医疗制度中的作用。由于新型农村合作医疗以保险原理为制度设计的基础，同时也强调制度的保障功能，因此既要重点防范农户的大病风险，又不能忽视保小病，既要遵循保险大数原则的基本法则，又要保持较高的政策覆盖率，实现农村居民人人享有医疗保障的目标。其次，重视新型农村合作医疗制度在促进农村医疗卫

生资源的公平性中的作用，财政补贴应继续加大力度向低收入地区、低收入农户倾斜，并对低收入农户实行新农合与医疗救助相结合的政策。再次，完善政府农村公共服务供给、提高农村居民生活环境、提高农村卫生人员业务素质、进一步建设和完善医疗服务体系、医疗保障体系和药品供给体系，加强对药品的管理和监督，提高医疗服务质量，医疗卫生各个部门通力合作，促进农民健康。切实减轻农户疾病经济负担，真正使最需要的人受益。最后，要坚持自下而上的需求导向，进一步完善新农合制度安排，加强政府新农合制度的宣传和管理能力，对参合居民就诊报销的程序和规范性要求进行指导，探寻外出务工人员新农合报销制度，增加农民对新农合制度的满意度。