一张纸的分量——透过“两会”聚焦户籍制度改革(延边大学法学院本科生支部 2010级)

第一篇：一张纸的分量——透过“两会”聚焦户籍制度改革(延边大学法学院本科生支部 2010级)

一张纸的分量

——透过“两会”聚焦我国“户籍制度改革”(延边大学法学院本科生支部 2010级)

一、户籍制度内涵

1、户籍制度的性质

户籍制度是一项基本的国家行政制度。中国历史上的户籍制度是与土地直接联系的，以家庭、家族、宗族为本位的人口管理方式。现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益，以个人为本位的人口管理方式。

2、户籍制度的划分

中国现阶段的户籍制度根据血缘继承关系和地理位置把户口划分为了城镇户口和农村户口，这种城乡二元户籍制度在城市和农村之间竖起了一座高墙，是对公民身份的一种不公平的等级界定，带有一定的歧视性。在市场经济高速发展和社会生活民主化的今天，现行户籍制度已经引起了越来越多的争议，户籍制度改革是广大人民群众特别是持有农村户口公民和整个社会的迫切要求。

3、户籍制度功能与影响的变迁

中国户籍制度的功能与影响并不是一成不变的，它是一个不断演变的过程，其变迁大致经历了三个阶段：

第一个阶段着重户籍的登记管理职能，这时的户籍管理政策最主要的目的在于对人口居住地点与基本信息的登记上面，并不涉及公民的自由迁徙与利益权利的分配等问题；

第二个阶段着重户籍在限定人口自由流动方面的功能，其中最主要的是针对人口的乡城流动行为进行严格的约束与规制；

第三个阶段着重在相关的利益分配方面，其最突出的表现涉及诸如就业、教育、住房、医疗、社会保障等与公民切身利益相关的诸多福利权益与户口相联系。

4、户籍制度的发展历程

1950年8月12日，公安系统在内部颁发了《特种人口管理暂行办法（草案）》，正式开始了对重点人口的管理工作，这是新中国户籍制度开始的起点。

1951年7月16日，公安部制定并颁布了《城市户口管理暂行条例》，这是建国后最早的一个户籍法规，从而基本统一了全国城市的户口登记制度。

1953年，在第一次全国人口普查的基础上，大部分农村建立起了户口登记制度。

1954年，中国颁布实施第一部宪法，其中规定公民有“迁徙和居住的自由”。

1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一全国城乡的户口登记工作。

1956年、1957年不到两年的时间，国家连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的文件。

1958年1月，以《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。

1975年，宪法正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。

二、户籍制度的弊病

1、户籍制度引起资源分配不均

由于城乡户籍制度，城乡两部分居民有不同的社会身份，这两种身份在地位上截然不同，配置的社会资源也完全不一样。拥有城镇户籍的城镇居民获得较好的资源，在享有教育、补贴、劳保福利、社会保障，以及教育和失业保障等各方面的优厚权利和待遇，而农村户籍的农民无法获得这些好的资源。这就直接或间接地拉大了城乡收入的差距。在很大程度上，社会资源配置的不公造成了城乡收入分配的不均。在城乡二元结构下，社会资源并不是由市场来配置的，而是政府根据城乡分割的原则进行配置资源。

2、户籍制度导致就业不平衡 户籍制度剥夺了农民对居住地点和工作的选择权利，使农民被迫在低收入岗位和低收入地区工作，造成了城乡居民在就业和创业方面初始条件方面的不公平。城镇居民有机会进入国有企业获得稳定的工作，而农民却很难进入国有企业工作，更不用说进入垄断行业。农民即使能够进入这些行业工作，也只能是临时工，不能享受与正式工一样的收入和待遇。

3、户籍制度阻碍了城市化进程

户籍制度对农业现代化及农村人口的转移形成体制性障碍，不利于我国农业人口城市化顺利进行。我国城市发展步伐缓慢，城市在户口管理制度保障下通过人口控制实现社会需求，使城市自我调节控制的功能弱化，市政及城市管理难以满足市场需求。

4、户籍制度并不能对中国的人口流动进行有效的管理

中西部地区农村相当一部分人有籍无户，农村“空壳”现象较为突出。很多住在城市郊区或者“城中村”的居民，完全不从事农业，却仍然是农业户口；同时也有很多来自农村的居民在城市工作，却无法获得非农业户口。

三、户籍制度改革的提出背景及改革进程

当代中国的户籍制度是计划经济体制的最深印痕，已经成为经济社会发展的桎梏。当今社会的户籍制度迫切需要进行改革，以促进城乡经济社会发展一体化新格局的形成。

户籍制度改革的内容，是由传统的城乡分割的二元户籍制度，过渡和改革为城乡统一的一元户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，使公民获得统一的身份，充分体现公民有居住和迁移的自由权利，剥离、剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别功能，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等。户籍制度改革是继20世纪80年代实行家庭联产承包责任制后又一次“解放”农民的革命。

1984年10月，国务院发《关于农民进入集镇落户问题的通知》允许农民自理口粮进集镇落户。

1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇人口管理的暂行规定》，“农转非”内部指标定在每年万分之二。同时，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度也在同样的背景下由全国人大常委会于1985年9月宣布实施。社会主义市场经济的逐步确立终于使户籍制度做出了相应的初级改革。

1997年6月，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。

1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户等几个群众反映强烈的问题。

2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。

改革户籍制度对适应社会主义市场经济发展，适应国家实施西部大开发战略，促进人才资源配置市场化，确保中国经济长期保持稳定发展等都具有重大意义。全国各地正结合本地实际，加快户籍管理制度改革步伐。2013年1月7日召开的全国政法工作电视电话会议上，户籍制度改革被列为2013年四项重点工作之一。

四、2014年两会户籍制度改革的声音

1、国务院总理李克强政府工作报告中“差别化”落户政策

本次两会期间，国务院总理李克强5日在政府工作报告中提出，要有序推进农业转移人口市民化。推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策。“差别化”成为中国户籍制度改革的一大关键词。所谓的差别化，即《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中央城镇化工作会议均提出的“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。

2、劳动和社会保障部部长田成平记者会上的声音 劳动和社会保障部部长田成平3月9日在记者会上透露，“户籍问题如何改革，据我所知，有关方面正在进行调查研究，将提出逐步解决这个问题的方案。”

3、全国政协委员、中央农村工作领导小组副组长陈锡文的发言

全国政协委员、中央农村工作领导小组副组长陈锡文表示，“户籍簿就是几张纸，换了一个城镇户籍簿，但是户籍簿后面所承载的一切，社会公共管理和基本公共服务不能解决的话，那这张纸也没有太大用处。因而应尽快在中小城市推行以居住证为载体的城市人口管理制度，统筹解决城市常住人口的教育、就业、医疗、住房等问题。”

4、杭州娃哈哈集团有限公司总经理宗庆后的提案

杭州娃哈哈集团有限公司总经理宗庆后提出，“尽快推动户籍制度改革，改变城乡二元户籍制度，实现同城同等待遇。农民工在全国已经超过了两亿人，其中离开了本乡本土到城市来做工的大约有一点二亿人左右，另外还有八千万人离土不离乡，不从事农业生产，但在本地乡镇企业做工。特别对于进城农民工而言，他们不仅要求像城镇劳动者一样的工作待遇，也要求在城市生活中的平等待遇。”

当前中国户籍制度改革亟待从形式走向实质。自改革开放以来，中国的户籍制度改革一直在进行，许多地方进行了积极有效的探索，河北、辽宁等10多个省区市取消了农业户口和非农业户口之分，统一称为居民户口。但上述地方户籍改革，大都局限于取消形式上的户籍歧视，即户籍登记上体现的城乡不同身份，而实质上的户籍歧视(户籍身份产生的各种差别待遇，如社会福利、医疗保险、基础教育等基本公共服务)并未取消和实现平等。通过户籍制度改革，最终实现社会公共资源不分地域、不论身份和职业，为全体公民共同享有，实现权利与责任、权利与义务的真正对等，这是户籍制度改革的题中之意。

五、户籍制度改革的难点

1、原来单一的城乡二元矛盾已演变为城乡间、区域间双重矛盾并存的格局

户籍制度改革这个议题在上世纪80年代提出来时，其背景主要是城乡二元分割体制下的城乡差别。直到2001年，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。这一政策执行的结果是当地农民进入小城镇落户的限制基本放开了，但外来人口限制还是较多。现在我国的户籍制度改革，涉及的已经不仅仅是城镇和周边农村居民身份变换问题，还有大量的区域和区域之间、甚至城市和城市之间流动人口的问题。一些人口流入较多的城市在户籍制度改革中，如何吸纳流动人口，其难度大大超过本地农民的城镇化。

2、对城镇化的认识存在偏差

对城镇化认识的偏差，也成为户籍制度改革在观念上的障碍。有些城市决策者将自己城市的位置定得很高，从基础设施、城市景观乃至人口素质都要和发达国家媲美。大量农民进城必然增加城市低收入、低端就业人群，这就与一些城市管理者的城市发展理念产生冲突，从而在政策上设置较高的落户门槛。

3、附着于户籍制度上的利益分配格局被固化

然而，户籍制度改革最突出的难题在于附着于户籍上的利益如何重新分配这一问题。从20世纪50年代末开始实行的户籍制度，将农村人口限制在土地上，向城市提供廉价的农产品，确保国家完成了工业化积累。上世纪80年代起，二、三产业高速发展，城市积累了大量财富，进而拉大了城乡基础设施和公共福利的差距。这种与户籍紧密相联的利益结构，加大了户籍管理体制改革的难度。

据国家发改委城市和小城镇中心对广东的调查，在教育、就业服务、医疗卫生、社会保障、保障性住房等5大类17项公共服务和福利方面，本地居民均可完全享受，而外来人口则有10项为“不可享受”，7项为“部分享受”或“少量享受”。比如高考招生的名额分配，是一项硬碰硬的改革难点。再比如与大中城市相比，城市和乡村相比，一些大城市的户口附加着太多有形或隐形的福利，与户籍挂钩的个人权利有几十项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面的权利。在现有的利益格局之下，由于这种户籍制度的存在，进城务工人员难以平等的获得在城市生存和发展的权利，同时一些城里的人也不愿分割自己权利，发出很多反对的声音，这一切都成为加快户籍制度改革急需要解决的问题。不难看出，户籍制度改革难，主要体现在现有的户籍制度下形成的利益格局。

六、改革的原则、方向与途径

1、户籍制度改革的原则 党的十八届三中全会为我们加快户籍管理制度改革提出了改革的方针原则———“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。

这一原则不仅有利于推动改革的进程，也有利于舒缓大城市的人口压力。当然加快户籍制度改革，应不刮风、不冒进、不搞运动，更应该防止雷声大雨点小，或者步履缓慢，上动下不动，走三步停两步。有了顶层设计，有了民意支撑，就看户籍制度改革如何落实在行动中。现实中，一些城市资源环境容量有限、个别超大城市总人口增长过快，需要根据不同情况合理设置落户政策。因此，各地应当根据报告的要求，真正从以人为本的目的出发，有序推进农业转移人口市民化，去解决长期以来积累的农业转移人口落户城镇的问题，推动户籍制度改革。

2、户籍制度改革的方向

当前我国户籍制度改革的着力点与突破方向应放在如何打破现有的利益格局，而不造成新的社会冲突与群体对立，如何革除其利益分配功能而使其回归到仅仅作为对人口进行登记管理的必要手段，以及如何配套教育医疗、社会保障等基本福利但不至于使地方财政捉襟见肘这三个方面。

这三个问题处理好了，改革过程中的一系列制度性障碍才有可能彻底瓦解。同时还必须明确，户籍改革的最终目的不仅是还农民以迁徙的自由，给农民与城镇居民相等的权利，更重要的一点是使他们获得自由发展的可能，赋予他们与城镇居民竞争的能力。因此只有不断夯实经济基础、稳妥推进城镇化建设，缩小城乡差距，努力提高农村劳动力的个体素质与能力，实现社会的全面发展与进步，才有可能使我国户籍制度以及由其带来的一系列问题得到最终解决。

3、户籍制度改革的途径

户籍制度改革要解决两个不同的问题：农村人口在当地的城镇化和城市外来流动人口落户。对农民的户籍改革，中央的政策相当明确。首先，要尊重农民自愿。由于近年一系列惠农政策，不少农民对转成城镇户口的意愿并不高。有一些发达城市的近郊，农民因为对土地强烈的升值预期和超过城市的集体福利，不愿放弃农民的身份。其次，必须保障农民的既有财产权利，不能因城镇化而剥夺农民的集体土地承包权、宅基地使用权和集体经济收益的分配权。有不少地方政府推进农民进城，是看中了农民手中的这块地。所以，要按中央的方针，在尊重自愿、确保“三权”的基础，制定切实可行的操作方案，按市场化的规则，解决土地流转问题。对于城市外来人口，笔者认为，可从以下三方面来解决：

（1）一次性地解决一批举家迁徙的外来人口。各地外来人口中，大约有20%已经举家搬迁到城镇，并已实现在当地长期稳定就业，有的已经在那里工作、经商十多年，与原户籍居民已长期共享当地的基础设施以及教育、医疗等资源，对他们放开落户限制，对城市现有利益格局的冲击很小。这样也可以释放一个信号：只要在城市有长期稳定的就业，就能安家落户，使他们产生对城市生活的长期预期，改变他们只在城市工作、压抑消费、回老家置业的消费模式，真正实现拉动内需。

（2）根据城市的人口规模和外来人口数量，设置适合当地实际的落户“门槛”，逐步解决外来人员落户。目前各地多以城市的行政级别，如省会城市、地级市、县级市等，出台不同的外来人口落户政策，这种做法既不科学也不符合实际。同样是地级市，有几百万人口的，也有几十万甚至十几万人口的；有外来人口大量流入的，也有流入极少的。按行政级别一刀切，不能反映各城市的差别。东南沿海一些经济发达城市，从直辖市到县级市，大多存在着外来人口比例高企的现象。比如东莞，行政级别上只是个地级市，但常住人口829万人，比有的省会城市还多；其中户籍人口187万，642万是外来人口；它下辖的一些镇，本镇户籍人口才几万，外来人口却有几十万。对这样的城市，户籍制度改革必须根据当地实际，设置一定的落户条件，逐年分步推进是有必要的。

（3）逐步实现公共服务均等化。这一条不仅适用于外来人口，对当地农民也适用。有的地方大规模地对本地农民放开户口，但在养老、社保、医疗等公共服务方面，与原城镇户籍居民仍然存在差距。如果填平了这些落差，户籍制度改革也就水到渠成。

结论

“人挪活、树挪死”，而以户籍制度为桎梏的中国式流动，往往成为一种令人尴尬的身份迷失：从最初的“盲流”到“外来工”、“农民工”，在工不工、农不农之间，始终连最基本的身份融入都无法做到，犹如成为一片无根的浮萍，改革开放三十多年以来，我们已经亲身感受了社会流动带给我们的种种好处，但是具体在个体层面，这些流动的人员，却一直默默忍受着不合理户籍制度的束缚，而且也限制着社会流动的最优化。所以，解决了户口弊端，充分实现社会自由流动，深化改革后的利益均衡分配，实现公民就业、教育、发展等等机会平等，才能实现和谐社会下的公平正义，才能消除我国社会发展过程中的障碍。