关于建议司法部对我国基层法律服务所转型及最高人民法院出台司法解释引发社会恐慌的建议

第一篇：关于建议司法部对我国基层法律服务所转型及最高人民法院出台司法解释引发社会恐慌的建议

关于建议司法部对我国基层法律服务所转型及最高人民法院出台司法解释引发社会恐慌的建议

【内容提要】：基层法律服务所是在县（区）一级司法行政部门领导下，应聘担任基层法律顾问，代理参加民事、经济、行政诉讼活动，解答法律咨询，代写法律事务文书等的基层法律服务组织。经过三十余年的发展，基层法律服务所已成为我国法律服务领域仅次于律师的的一支法律服务队伍。因其收费低廉，扎根基层与群众结合密切等特点，这一服务主体逐渐被中低收入群体所接受，近年来关于基层法律服务所改革的呼声很高，各种讨论也很多，就在司法部正逐步限制和取法律服务所时，中央立法准许法律工作者的合法执业地位后，司法部的限制取消行为显然不可能了。但最高人民法院2015年2月4日生效的《适用民事诉讼法解释》

1986年1月，司法部专门发出通知，要求全国各地积极创造条件，继续抓紧建立基层法律服务所，同时对已经建立的基层法律服务所要加强管理指导，完善工作制度，提高服务质量，并提出在城市街道和厂矿企业也要积极探索出加强基层法律服务的路子。同年8月，司法部又召开会议进一步提出了既要积极又要实事求是、稳步发展基层法律服务所的指导思想。

1987年5月，司法部在北京召开全国乡镇法律服务工作会议，全面总结了创建法律服务所的成绩和经验，提出了“巩固、提高、完善、发展”的方针任务，讨论、修改了《关于乡镇法律服务所的暂行规定》，并于5月30日颁发各地执行。《暂行规定》对乡镇法律服务所的宗旨、业务范围、人员组成、领导体制及工作制度等都作了规定，标志着基层法律服务工作进入了规范化管理阶段。

同年8月，司法部制发了统一的《乡镇法律工作者证》，由县（市、区）司法局发给经审查合格的基层法律服务工作者。1988年2月，国务院物价局下发的《关于印发

变化，向着健全完善方面不断发展。随后，基层法律服务所在全国进入稳步迅速发展新时期，直到1999年发展为颠峰状态。

进入2000年以后，国务院在清理整顿经济鉴证类中介机构的通知中，将基层法律服务机构明确列为“经济鉴证类中介机构”，要求进行“脱钩改制”；司法部下发司发通（2000）134号《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》要求法律服务所参照《合伙律师事务所管理办法》脱钩改制为个人合伙所，行脱钩的法律服务所，不再属于行政挂靠机构或事业单位，其执业组织形式应当改制为合伙制的法律服务所，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制。各地深入贯彻《基层法律服务所管理办法》和《基层法律工作者管理办法》两个规章，在全面开展基层法律服务所调整整顿工作的基础上，对现有的基层法律服务所设置、布局和管理体制进行调整整顿，并逐一进行检查清理。自该年度始，全国基层法律服务所数目、从业人数均有所减少，业务量处于不稳定状态，有的有所上升，有的则开始下降。

2002年8月，司法部在《关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》中明确提出基层法律服务所要面向基层、面向社区、面向群众，坚持服务的公益性、便民性。

随后，张福森部长在上海举行的加强大中城市社区法律服务工作座谈会上表示：不能让基层法律服务演变成为“二律师”，街道法律服务所要从诉讼领域逐步调整出来，必须对法律服务的资质进行更为科学统一的管理，否则不同的资质从事相同领域的法律服务，不仅会造成法律服务秩序的混乱，而且还会影响司法的权威。

2003年7月，司法部基层工作指导司副司长杜茂在全国司法厅（局）长会议上的讲话中，将基层法律服务所进一步定位为“公益性社区法律服务组织”，主张将基层法律服务所一部分转变为律师

事务所，一部分过渡为我国未来法律援助体系的一部分，通过政策调节逐步减少并消亡现有基层法律服务所。这是迄今为止官方正式会议对基层法律服务所所做的最新定位，也是与司法部近几年不断出台的方针、政策相吻合的。

直到2014年全国人民代表大会在民事诉讼法及行政诉讼法中规定法律工作者和律师享有同等的诉讼地位。

二、基层法律服务所存在问题和改革的原因

回顾30余年的发展历程，我国基层法律服务工作的产生的确与当时律师、公证力量不足有关，但其发展和壮大有着更加深刻的历史背景。

服务机构明确列为“经济鉴证类中介机构”，要求进行脱钩改制； 2002年，司法部在《关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》中，则要求基层法律服务所面向基层、面向社区、面向群众，坚持服务的公益性、便民性；在2003年7月全国司法厅（局）长会议上的讲话中，基层司又进一步主张将其主体逐步转变为“公益性社区法律服务组织”。

由于政策的不稳定导致基层法律服务工作缺乏应有的稳定性。我们知道，基层法律服务所最早是在沿海地区出现，由司法部在全国加以推广，因此前期没有任何立法上的依据，也没有任何成功经验可以借鉴，完全是在实践中摸索，其管理方式是靠行政命令不断向全国发通知、指示或精神，发现问题就解决问题。由于没有现成的模式，基层法律服务所的工作总是根据部里政策或国务院命令不断地变。基层法律服务所由最初与乡镇政府司法所“政事合一”、“合署办公”经费国家承担，到按照“国办发［２０００］５１号”和“清办函［２０００］９号”文件精神完成改制后，“不再属于行政挂靠机构或事业单位，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制，成为符合法律中介服务行业规则的合伙制执业组织形式”，再到张福森部长在全国司法厅（局）长座谈会上，要求基层法律服务立足社区，从满足城市低收入阶层和弱势群体的法律需求等特殊作用出发，将大中城市基层法律服务工作职能定位在“以街道社区为依托，面向基层、面向社区、面向群众，提供公益性、非营利性法律服务”上，使得基层法律服务定位在短时间内出现政策的反复性（即：既已脱钩推向市场自收自支何来公益性、非营利性法律服务）和不连续性（改制时鼓励和要求辞职脱钩，同时又限制发展），以及定位本身（以街道社区为依托，面向

基层、面向社区、面向群众，提供公益性、非营利性法律服务）带来的难以把握性和操作性。

历史常常有惊人相似的一幕，明眼人可以看出，这和我国律师事务所当初的改制思路、改革背景和改革方向何其相似！司法部应当逐步探索、完善适宜合伙制法律服务所发展的内部管理和运行机制，为改制以后的基层法律服务所向基层律师事务所过渡提供组织保障，或将推向市场的法律服务所及时制定与时俱进的政策法规。但司法部严重不作为，至今仍沿用1991年出台的《乡镇法律服务业务工作细则》和2000年出台的《基层法律服务所管理办法》严重脱离社会形势的发展需要，限制了我国法治进程。

好在全国人大在立法修改《行政诉讼法》《民事诉讼法》时将法律工作者与律师赋予了同等法律服务代理权的地位。很好的解决了基层法律服务工作者由于缺乏明确的法律主体资格，在查案阅卷、调查取证、代理诉讼等方面受到的限制，不利于维护当事人的合法权益的难题。同时，也解除了法律服务长期受制于行政管理，不能按照市场规律运行，造成我国基层法律服务市场长期弱化、徘徊不前的根本难题。

事实上，目前基层法律服务组织为满足贫困、弱势群体维权需要而做的工作，律师是无法做到的。就基层司法行政工作而言，随着农村法制建设任务日益艰巨，基层司法所的任务日益繁重，在人员、编制、经费等问题难以在短时间内得到根本解决的情况下，基层法律服务所确实起到了维系和支撑作用。“在当前及今后一段时间内，农村基层法律服务工作的长期存在和发展有着深厚的社会条件、群众基础和体制需求。”

2002年3月20日，司法部段正坤副部长带领有关人员，就如何更好地发挥律师、基层法律服务队伍的职能作用，进一步理顺两

者的关系等问题到河北省进行调研。他在听取了各方面的意见后提出：基层法律服务工作是随着社会主义市场经济的建立而发展起来的，并且随着社会主义民主和法制的完善而不断发展壮大，弥补了律师力量的不足，功不可没，其存在有着历史的必然性。目前律师队伍已经发展到10万人，虽然在某些地区出现了饱和，但从总体上还不能完全适应社会对法律服务的需求，因此，律师、基层法律服务两支队伍都要加强和发展。

基层法律服务工作者通过担任法律顾问，为基层党委政府的依法决策、依法行政和企业的依法经营、依法管理提供了法律保障，在开展法制培训，帮助企业健全生产、经营、管理制度，加强合同管理等事务方面也发挥了重要作用。他们通过代理诉讼和非诉讼经济、民事、行政等案件，为广大群众提供了及时、有效的法律帮助，维护了公民和法人的合法权益，预防和化解了大量的民事、经济纠纷，保障促进了社会的稳定和经济的发展；通过代书、解答法律咨询和提供法律援助，向广大群众宣传和普及了法律知识，提高了广大公民的法律意识，为维护社会稳定、推进基层依法治理打下了良好的基础。

吉林省司法厅李文才等在研究吉林省基层法律服务所状况时说：“从目前我省农村法律服务队伍状况看，不适应农村法律服务需求。多数县、市只有一两个律师事务所，七、八个律师，有的县还没有律师事务所。进入律师队伍的门槛高，律师队伍短期内很难有大的发展，而且律师都集中在大中城市和县城，离农民远，服务费用高，农民用不上。即使将来律师队伍有较大发展，律师法律服务也不能包容社会所需的法律服务的方方面面。”

（1）适应法院案件多、任务重的需要。随着法律调整社会关系的日益广泛，标的额小、事实清楚的诉讼案件越来越多，单纯靠增

加现有律师人数，并不能从根本上解决问题。况且目前大中城市律师并不少，只是县城以下特别是广大农村律师不多，因此，解决任务和力量矛盾的出路主要是在现有基层法律服务工作者的基础上，建立专门的基层法律队伍，规范管理。在此情况下，根据案件具体需要来选择适当层次的法律服务人员，有利于节约整个社会成本，如果不加区分一律“杀鸡用牛刀”，必然是一种社会资源的浪费，同时也会大大增加社会成本。

（2）有利于减轻当事人的不必要负担。基层法律工作者和律师收费是不一样的，对于很多简单的案件，基层法律工作者足以办得很好，就没有必要去请律师了，这对当事人来说节约了大量的不必要的开支。目前，我国基层特别是农村还很贫困，在市场经济快节奏的情况下，对诉讼成本的要求同对司法公正的要求一样，都是诉讼追求的目标和价值。现在当事人最害怕的除了不公正，就是害怕打官司费用太高[74]。律师收费高，所做的事情和结果都是一样的，既然花较少的钱就可以办到的事情，为什么一定要当事人花更多的钱呢？

三、司法部及最高人民法院意见应当与中央保持高度一致，听从党的教导和指挥，最高人民法院出台的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》

务队伍建设„发展公证员、基层法律服务工作者、人民调解员队伍。推动法律服务志愿者队伍建设。建立激励法律服务人才跨区域流动机制，逐步解决基层和欠发达地区法律服务资源不足和高端人才匮乏问题的要求格格不入，司法部及最高人民法院意见未能与中央保持高度一致，听从党的教导和指挥将中央精神贯彻落实，反而以司法解释的形式予以限制法律工作者的发展。

1、“问题条款”施行当天法律服务市场秩序发生混乱 司法解释2014年12月18日通过，2015年2月4日施行间隔一个半月。《民事诉讼法》规定适用简易程序审理案件期限是3个月，其他程序期限更长。法律工作者2014年12月18日前接受的本辖区外诉讼案件正在履约中，问题条款的施行正在履约的代理合同被迫终止；正在开庭的被迫休庭；当事人被迫重新委托代理人。全国法律工作者从业人数上近十万，承担着法律服务市场60％以上的民商案件诉讼代理份额，服务范围三十多个省直辖市混乱局面可想而知。最高法武断规定“问题条款”的施行期限，没有考虑与其他相关法律规定期限衔接；没有考虑“问题条款”通过前法律工作者依法接受的辖区外诉讼案件行为合法依法应受保护状况，因为我国的法律、法规、司法解释均无溯及力，总之最高法没有做“问题条款”施行的安全评估。最让人不能接受的是“问题条款”给信任委托法律工作者的当事人造成无法追偿的损害。

2、“问题条款”违宪违法不合规

《宪法》

法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利义务，国家机关的权利与责任。”

《民事诉讼法》第五十八条第二款规定：“下列人员可以被委托为诉讼代理人

（一）律师、基层法律服务工作者”；该法条第一次在法律层面上确定了基层法律工作者的诉讼代理人的地位，明确规定基层法律服务工作者可以被委托为诉讼代理人代理案件。《民事诉讼法》是全国人大通过的基本法律，根据《宪法》第六十七条第四项及《立法法》第四十二条规定，法律的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。据此，除全国人大常委会外，任何组织和个人无权解释法律，无权限制法律服务工作者代理案件受地域的限制。“司法解释”是最高法根据法律赋予的职权，但是“司法解释”不应变成司法限制。“问题条款”与《基层法律服务所管理办法》(司法部令第５９号）和《基层法律服务工作者管理办法》(司法部令第60号)两部门规章内容同样严重相悖，最高法无形中行使了司法部做为司法行政机关管理全国法律工作者执业的权利，“问题条款”的正式颁布实施同样将司法部陷入非常尴尬的境地。

对照《宪法》、《立法法》、《民事诉讼法》和法律服务两个管理办法的规定，最高法的立法活动，从未邀请过法律工作者参加，邀请的是法律工作者的竞争对手——律师。最高法在立法时不仅没有密切联系还脱离了在全国法律服务市场上承担着60％民商事案件代理的近十万法律工作者服务大军，排斥这支大军的意见和建议，立法行为违宪违法。最高法冒如此大的风险背后定有隐情，有隐情必存腐败，在此我呼吁全国人大、中纪委介入，目的是净化司法源头环境。

3、“问题条款”画地为牢，剥夺寻求服务选择权