陈光中、马怀德、秦前红论“监察体制改革”

第一篇：陈光中、马怀德、秦前红论“监察体制改革”

陈光中、马怀德、秦前红论“监察体制改革”

陈光中：关于我国监察体制改革的几点看法

2016年12月25日，全国人大常委会作出《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（下文简称《试点决定》），标志着我国监察体制改革的正式启动。此次改革是反腐败体制的重大改革，也是政治体制的重大改革。改革既创造性地传承了我国古代监察制度的优良传统，又借鉴了海外反腐败的有益经验。一、新监察体制的重要特点

（一）监察委员会的高位阶

新成立的监察委员会与政府、法院、检察院并列，都由人大产生，向人大负责，受人大监督。也就是说，在国家机构体系中，将形成在全国人民代表大会统摄下的 “一府一委两院”的格局。我认为，从统一人大监督方式角度出发，监察委员会应当和“一府两院”一样向人大作工作报告。当然，鉴于监察委员会实行以垂直领导为主的统一集中的领导体制，可以考虑只在全国和省一级实行工作报告制度。这个问题有待在试点阶段作进一步探讨。

（二）监察体制的全覆盖、无死角

过去党的纪检机关只能对党员实行监督，行政监察机关只能对行政机关的公职人员实行监督。而依据《试点决定》规定，监察委员会对所有行使公权力的公职人员实施全覆盖的监察。

（三）反腐败力量一体化

改革以前，纪委监察和检察机关反腐败侦查形成二元分立的格局。现在通过创建监察委员会，将检察机关的反贪污贿赂局、反渎职侵权局及其行使的侦查职权和职务犯罪预防局及其职能转隶至监察委员会，由其统一行使反腐败职权，将反腐败力量“拧成一股绳”。

（四）高度的集中统一

反腐败事业要坚持党的领导，监察委员会不仅归纪委领导，同时两者合署办公。在条块关系方面，纪委和监察委员会都将采用以垂直领导为主的领导体制。

二、监察委员会职权运作的若干问题

（一）监察委员会和人民检察院的关系问题

随着检察机关的三大局及其职权并入监察委员会以后，检察机关的份量似乎有所下降。但是人民检察院作为由宪法赋予的法律监督机关的地位不应有所改变。在刑事诉讼中，监察委员会和检察机关的关系属于分工负责、互相配合、互相制约的关系。虽然纪委作为党的反腐败领导机构，对反腐败工作拥有组织协调的职权，但是不得因此违规干预检察院和法院依法独立行使职权。最新出台的《纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》第42条明确规定：“案件移送司法机关后，执纪审查部门应当跟踪了解处置情况，发现问题及时报告，不得违规过问，干预处置工作。”就检察工作而言，对于监察委员会移送起诉的案件，检察机关仍享有独立的审查和提起公诉的权力。

（二）监察委员会调查活动的性质问题

《试点决定》规定监察委员会有“监督、调查、处置”三项职权。这里的调查，我认为应当包含两大部分：一是针对违反党纪和行政法规的一般调查；二是针对职务犯罪的特殊调查，相当于原来的职务犯罪的刑事侦查。随着检察机关侦查部门及其职权的转隶，目前将上述两大部分统称为调查。但由于针对职务犯罪的调查（实为刑事侦查）程序特点鲜明，不仅要受到即将制定的《国家监察法》的规范，而且需要接受《刑事诉讼法》的规范。因此我个人认为在试点过程以及正式修法时，不应将一般调查和特殊调查完全混同，而应当予以必要的区分，并使一般调查和特殊调查先后合理衔接，这样比较妥当。监察委员会对于涉嫌犯罪的调查同公安机关的侦查在性质上应该是一样的。

（三）是否允许辩护律介入的问题

由于特殊调查相当于刑事侦查，《试点决定》授权监察委员会的12项权力，除了谈话外，基本与《刑事诉讼法》的侦查措施相对应（留置需要作单独讨论），这就涉及是否允许辩护律师介入的问题。该问题直接关系到程序公正和人权保障。参考香港地区的反腐败经验，《廉政公署（被扣留者的处理）令》第4条明确规定了廉政公署调查过程中的律师参与。规定“被扣留者须获给予合理机会，以便与法律顾问通讯，并在一名廉署人员在场但听不见的情况下与其法律顾问商议，除非此项通讯或商议对有关的涉嫌罪行的调查或执法会构成不合理的阻碍或延迟”。同时，第17条规定廉政公署在办案场所须张贴中文及英文告示告知被调查人前述权利。我注意到《试点决定》暂时调整或者暂时停止适用的法律规定不包括《刑事诉讼法》“辩护和代理”一章，那就意味着在监察体制改革中这章规定依然有效。因此，既然调查活动包含了侦查，并且在程序上与检察院审查起诉阶段相衔接，那么就应当允许辩护律师介入，不能让腐败犯罪案件的调查(侦查)成为例外。《刑事诉讼法》规定涉嫌国家安全犯罪和恐怖活动犯罪的犯罪嫌疑人在侦查阶段有权聘请律师，难道贪污贿赂犯罪和渎职犯罪比前面两个罪还严重、还特殊吗？

（四）妥善处理“双规”的问题

“双规”作为党内调查手段，它的产生和适用有特定历史条件和反腐败需要。但从全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家的时代背景来审视，“双规”存在着合法性缺陷。首先，《立法法》第8条规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。”《检查工作条例》作为党内规章不能作出限制人身自由的规定。其次，“双规”实际上是和《行政监察法》第20条规定的“两指”结合实施的。但《行政监察法》第20条明确规定“两指”的实施“不得对其实行拘禁或者变相拘禁”，“双规”的实际操作通常对被调查人实行近似拘禁长达3个月之久，这与《行政监察法》的规定显然相冲突。因此我认为此次监察体制改革应当顺势而为，将“双规”法治化，将党内“双规”改为监察强制措施，使其更加符合法治的要求。至于如何将“双规”法治化，是使用“留置”来代替，还是将其与刑事诉讼法规定的强制措施结合起来，尚需要作进一步研究。

三、改革涉及的宪法和法律修改问题

创建监察委员会是涉及国家机构的重大政治体制，需要启动系统的修法工程。首先，需修改《宪法》。监察委员会是一个新的国家机构，在国家机构体系中与政府、法院、检察院处于并列地位，就必须作专节规定。另外，《宪法》第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”由于监察委员会具备刑事调查职能，应该也加入该条之中。其次，需制定《国家监察法》。我认为《国家监察法》非常重要，应该属于《宪法》之下的基本法律，需要提交全国人大审议通过。再次，需修改《刑事诉讼法》。我作为刑事诉讼法学的一名理论工作者，非常关心这个问题。最后，《试点决定》已经提及的《人民检察院组织法》、《检察官法》和《人民政府组织法》等法律也要作出修改。监察体制改革关系重大，相关修法要蹄疾步稳，需要待试点成熟，才能启动修改。并且，我认为从科学立法、民主立法角度出发，修改法律要听取各方面的意见，包括听取专家学者的意见，和通过向全社会公开草案听取全国人民的意见。上述建议旨在推进监察体制改革为反腐败服务、为国家的长治久安服务，促进反腐败事业健康发展，实现在法治框架下有力反腐、依法反腐。

马怀德：《国家监察法》的立法思路与重点

在国家监察体制改革过程中，应当将修改《行政监察法》，制定《国家监察法》列入立法议程，以法律的形式将国家监察体制改革的成果固定下来，保证制度运作的稳定性和长效性。

一、制定《国家监察法》的必要性

国家监察体制的改革是事关全局的重大政治改革，是监察制度的顶层设计，必须在法治的框架内进行，以法律的形式巩固改革成果，以制度化的约束构建稳固的体制，防止以改革和创新思维取代法治思维。国家监察体制改革对原本分散在诸多机构中的监察权进行了整合，创设了新的国家机关，引起了既有法律体系的大幅度变革，有必要通过制定统一的《国家监察法》来重塑国家机关之间的新权力结构。制定《国家监察法》是弥补现行监察制度不足的必然要求，是实现反腐制度化、法治化的客观需要，也是全面推进依法治国，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

二、《国家监察法》的立法思路

（一）以建立集中统一、权威高效的监察体制为核心目标 目前，我国法治监督和反腐职能分布在多个机关中，多头负责，资源分散，难以形成高效的反腐力量；部分机构如国家预防腐败部门权威性不够，对其他国家机关的制约不足，导致监督效率不高，预防效果不彰。制定《国家监察法》，应当将建立集中统一、权威高效的监察体系作为立法的核心目标，对监察权力进行重新定位。监察委员会在保留原有行政监察和预防腐败职能的情况下，还应当整合承接反贪、反渎和预防职务犯罪的职能，构建集中行使监督权、调查权、处置权的反腐败国家机构，以机构的权威性保证监督的高效性。

（二）坚持有权必有责，用权受监督的理念

制定《国家监察法》，可考虑以专章或者专节的方式，对监察对象进行专门规定，拓宽监察范围，覆盖到所有行使公权力的公职人员。同时，要运用多种手段加强对监察委员会自身的监督和制约。通过制定《国家监察法》，明确监察委员会的职责、权限、运转程序、具体措施，按照法定职责必须为、法无授权不可为的理念规范监察委员会职能。

（三）遵循顶层设计与试点经验相结合的思路 国家监察体制改革的过程中，尚存在一些问题需要通过实践探索寻找答案，如监察委员会以何种形式对人大负责，接受人大监督更为适宜；监察委员会与司法机关如何进行衔接等。首批试点选择的三省市各具代表性和典型性，在监察体制改革中有可能进行不同面向、不同重点的实践，应给予充分重视。国家监察体制改革在坚持顶层设计的同时，要及时总结试点中发现的问题，将成功经验吸收到《国家监察法》当中。

（四）重视域外有益经验与我国实际国情的有机结合 世界各地的监察机构在反腐败、促进良好行政等多个方面发挥了积极作用，其中的有益经验可以为我国所借鉴。当然，因国家体制不同，各国监察制度的具体架构和立法形式有所不同，运行状况和实践样貌也有所差异。借鉴国外经验的同时也要注意我国的实际国情。我国监察制度起于周朝，兴于秦汉，延续数千年，近代孙中山先生所主张的独立于立法权、行政权、司法权、考试权之外的监察权相关理论同样对监察体制的改革具有启发意义。制定《国家监察法》需要处理好域外经验与我国实际国情的有机结合，充分借鉴古今中外的有益经验，在把握时代发展趋势的基础上与时俱进，不断创新。

（五）处理好《国家监察法》与宪法和其他法律的关系 进行国家监察体制改革是否需要修改《宪法》依然存在争议。从近期看，在不修改《宪法》的情况下设立国家监察委员会亦是可行的。但从长远来看，仍有必要修改《宪法》，以保证国家监察体制改革的合宪性。目前的改革方案显示了监察体制的改革方向是“一府一委两院”的权力格局，这已经变更了我国国家机关的基本架构；同时，监察委员会整合了分散在多个系统中的监察力量，在实质上提高了监察机关的宪法地位，必须通过修宪予以确认；此外，监察委员会在办理贪污、渎职案件等职务犯罪案件的过程中行使一定的监督、调查、处置职能，需要与《宪法》第一百三十五条的规定相衔接。

三、《国家监察法》的立法重点

（一）明确监察委员会的法律定位与权力运作机制 制定《国家监察法》，应当将明确监察机关的法律定位与运作机制作为立法的首要任务。监察委员会并非政府职能部门，也非司法机关，而是行使国家监察职能的专责机关。在国家机关序列中，监察委员会应当处于与一级政府和司法机关平行的地位，即在人大之下形成“一府一委两院”的权力格局。监察委员会应当由同级人大产生，对本级人大及其常务委员会和上一级监察委员会负责。

（二）实现监察对象全覆盖

在新的国家监察制度下，监察委员会对所有行使公权力的公职人员实施监察。“行使公权力的公职人员”包括但不局限于《刑法》中的“国家工作人员”和《公务员法》中的“公务员”。具体而言，至少包括以下九类人员：中国共产党各级机关工作人员；各级人民政府工作人员；各级司法机关工作人员；各级人大机关工作人员；各级政协机关工作人员；民主党派各级机关工作人员；法律法规授权组织内行使国家公权力的国家工作人员；科教文卫体等事业单位的工作人员；国有企业管理人员。

（三）完善监察手段和监察程序 1.增添预防性措施

制定《国家监察法》，应当实现关口前移，加强对权力日常运行过程的监督，在重大项目招投标、政府采购等腐败易发、频发的重点工作环节，尝试引入新的监督方式，如现场监督等；可尝试实施监察对象的个人重大事项报告制度，要求监察对象对其财产收入、配偶子女及其他直系亲属可能发生利益冲突的情况进行申报。

2.赋予监察机关采取必要强制措施的权力

制定《国家监察法》，应当考虑赋予监察机关包括采取强制措施在内的监察手段。国家监察委员会除采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施外，还可以进入相关场所或驻地，要求监察对象提供其资产、收入及支出的详细资料，处置违法财产，扣留身份证件，划拨等措施，以便充分发挥监察和反腐败职能。

3.以“留置措施”代替“双规”“双指”

“双规”“双指”作为我国纪检监察机关查办案件时采取的一种特殊调查手段和组织措施，在发挥一定反腐作用的同时，也存在着诸多问题。具体而言，“双规”“双指”在依据上有欠缺，缺乏严格的实体和程序规范，在实践中，易超出党内范围而适用于非党员，使公众混淆党纪和国法的界限、党的纪律措施和刑事侦查措施的界限。制定《国家监察法》，可通过设置法定的“留置”措施来代替“双规”“双指”等措施。监察委员会的留置措施以不超过三个月为宜。从程序上讲，对调查对象采取留置措施应当经监察委员会集体讨论决定。同时，《国家监察法》也可以要求监察委员会采取留置措施时必须全程录音录像，收集保存证据，接受监督。

（四）强化对监察委员会的监督制约

首先，从“权力监督权力”的角度出发，监察委员会要接受人大监督。其次，监察委员会要接受司法监督。监察委员会调查终结后移交给检察院的案件，如果检察院认为不构成犯罪，有权撤销案件或者不予批捕。同时，检察院作为宪法规定的法律监督机关，对监察委员会做出的决定或者采取的措施有权实施法律监督。再次，国家监察委员会要进行自我监督。此外，从“权利监督权力”的角度出发，监察委员会要接受社会和民众的监督，应当引导和借助公众逐渐觉醒的权利意识和监督热情，充分发挥互联网时代新媒体的特点，开通互联网举报、投诉等平台，将社会监督、民众监督和舆论监督作为监督监察委员会的有效方式。最后，监察委员会要接受党的监督。在具体监督机制上，可以成立各级监察委员会的投诉委员会，接受对监察委员会工作人员的投诉。

（五）明晰监察委员会与司法机关的衔接机制

从权力属性上看，监察委员会享有调查权，这一调查权与检察院的侦查权有所差异，不能完全取代检察院的侦查权。为保证调查权的顺利行使，应当赋予监察委员会调取资料、证据，勘验、鉴定，查封、扣押，进入场所、驻地等等权力，但检察院的特殊自侦权如技术侦查权等仍应保留。在机构转隶过程中，一部分检察技术部门、信息部门应当保留在检察系统，以保证自侦权的顺利实施。当监察委员会结束调查，认为被调查对象确实涉及刑事犯罪时，应当将案件移送司法机关，由司法机关行使批捕和公诉权。监察委员会无权做出不批捕、不予起诉、免于刑事处罚等决定。在这一过程中，检察院作为法律监督机关，有权对监察委员会的调查进行监督，认为现有证据无法证明被监察对象涉嫌犯罪的，可以撤销案件，或将案件退回监察委员会，或要求监察委员会补充调查。转隶后的检察院可以成立统一的反职务犯罪部门，在继续行使保留权限的同时，与监察委员会进行办案衔接，负责审查监察委员会调查移送的案件，协调对接刑事诉讼程序。

秦前红：监察体制改革的逻辑与方法

监察体制改革关乎的乃是国家宪制结构的重大政治改革，为确保改革本身的合法性和可期性，有必要框定监察体制改革所应当遵循的基本原则，并以此原则为指引来探求改革的路径与方法。

一、监察体制改革应遵循的原则

若欲使监察体制改革具有充分的正当性和科学性，改革势必以一定的原则作为指引。监察体制改革应遵循的原则主要有：

（一）先“变法”后“变革”的逻辑

监察体制改革需要遵循先“变法”后“变革”的逻辑，改革所涉及的法律法规“立改废”及试点工作所需法律授权问题，都需要改革者与立法者主动衔接，相向而行、同步推进。故而需要适时启动相关法律的“立改废”工作，实现立法与改革的衔接。

（二）人民代表大会制度的根本遵循

作为我国的根本政治制度，人民代表大会制度为此次监察体制改革确立了根本遵循，亦即改革的内容不得与人大制度的核心内涵有所抵触与违背。具体而言，我国人民代表大会制度的主要内容是人大的产生、组织、职权的制度，以及人大与其他国家机关互相关系的制度。其中与监察体制改革关系较甚的内容有二：一是人大与监察委员会的关系。按照当前的《试点方案》，监察委员会由同级人大产生，因此监察委员会向人大负责，受人大监督便是自然而言之事。如此一来，便需要在研究改革措施和推行改革实践时，具体厘清监察委员会如何由人大产生，监察委员会如何向人大负责，人大监督监察委员会的方式等内容。二是监察委员会与其他国家机关的关系。在当前的改革思路之下，监察委员会将与现有的“一府两院”形成并列平行的关系，作为行使国家监察职能的专责机关，其无疑可对“一府两院”施以监察和监督。但是，我国《宪法》第126条和131条明确规定了法院与检察院依法独立行使审判权与检察权。因此，监察委员会对法院和检察院实施监督时，尚须恪守“审判权与检察权独立行使”这一宪法原则。

（三）机构与职能整合的改革思路

监察体制改革的思路在于实现既有机构与职能的整合。具体来说，在机构整合层面，其意在于新机构的设立与旧机构的撤销。其中所谓的新机构即为专门行使监察权的监察委员会，旧机构则为此前行使监察监督性质职权的机构，根据当前的改革方案，这些机构主要有行政机关内部的监察等部门、检察机关内部的反贪等部门。与机构整合相伴随的自然是职能的整合，即将被撤销的旧机构之职权统一整合至新设立的监察委员会，由其行使这些职权。此外，为了监察委员会能够更好地行使监察权，可能还需要赋予其现有职权类属以外的新权力类型。此外，由于反贪污贿赂与反渎职侵权职能从检察院“剥离”，加之检察院法律监督职能本身所面临的诸多质疑，如此一来，随着监察委员会的设立，及其国家监察机关地位的确立，检察院之“国家的法律监督机关”之宪法地位是否应作出变更亦是殊值探讨的话题。

（四）监察权独立行使的改革理念

我国现行监察体制存在的主要问题之一即为监察机关的独立性保障不足。因为现行的监察其实只是行政机关内部的一种自律性监督，或言之为“同体监督”，监督者在某种意义上又是被监督者。为了构建相对独立的监察监督制度，监察体制改革所为之的便是将监察权从行政权与检察权当中“剥离”出来，从而形塑出与行政权、审判权、检察权平行并列的监察权，尤其是让监察权独立于行政权之外。

二、监察体制改革的路径与方法

（一）监察体制改革与法律的“立改废”

首先，国家监察体制改革的实质在于国家监督权的重新配置，如此一来，作为根本法的宪法便需要“出场”以发挥其功能，进而实现对改革进程与结果的指引和规范。在改革的进程中，作为根本法的宪法亦须进行相应的修改，以此为机构的整合与权力的再配置创造相应的宪法空间与制度可能。同时，为这一改革提供充分的正当性基础。其次，宪法在为监察体制改革作出修改之后，仍然有诸多微观细节的问题有待其他法律继续相应的“立改废”，以适应改革的需要。具体来说，法律法规“立改废”的内容主要有：一是修改《人民检察院组织法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《刑事诉讼法》、《行政监察法》等。二是制定《国家监察法》、《监察委员会组织法》。

（二）监察委员会与其他国家机关的关系

将监察委员会置于人民代表大会制度之下，其与其他国家机关的关系主要表现有二。

其一，根据我国《宪法》第3条第1款的规定，我国的国家机构实行民主集中制的原则。依此逻辑，在监察委员会与人大的关系上，则表现为监察委员会由人大产生，对人大负责，受人大监督。具体来说，“由人大产生”主要表现为人大对监察委员会有关人员的任免。此外，监察委员会还应当接受人大及其常委会的监督，向人大及其常委会作工作报告，并接受其询问、质询等。与此同时，在处理人大与监察委员会关系之时，还将面临“监察全覆盖”与“监察委员会受人大监督”的问题。由《试点方案》、《改革决定》以及既已开展的试点工作可知，监察体制改革所欲实现的目标乃是“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”。对此可理解为将各级人大及其常委会的公职人员纳入监察的对象。然而，鉴于民主集中制及人大与监察委员会的关系，监察委员会当接受人大及其常委会的监督。如何解决此一逻辑上的“悖论”无疑是改革面临的难题之一。通常来说，代议机构的自律与自治是代议政治的基本原则，国会议事自治之目的在于确保国会行使职权的自主性与独立性，使免于受其他国家机关之干预。

其二，在监察委员会与政府、法院、检察院等的关系上，则表现为监察委员会在法律规定的范围内有权对“一府两院”实施监督，但法院与检察院依法独立行使审判权与检察权，不应受到监察委员会的干涉。

（三）监察委员会的组织结构与职权

与以上讨论的监察委员会与其他国家机关间的关系不同，监察委员会的组织结构指的是监察机关相互间的关系，尤其是上下级监察机关之间的关系。诚如上述，监察体制改革应以人大制度为根本遵循，且须彰显监察权的独立性原则。在此原则的意旨之下，便需要在监察委员会的组织结构中实行所谓的“双重领导”体制，即监察委员会既要对同级人大负责，还要对上级监察委员会负责。这种“双重领导”体制具体如何实现，可参照人民检察院的组织机构，作如下制度设计：一是省级监察委员会主任的任免由同级人大决定，但需经全国人大常委会的批准；二是省级以下各级监察委员会主任的任免由同级人大决定，但需报上级监察委员会主任提请该级人大常委会批准；三是中央监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作；四是中央监察委员会对全国人大及其常委会负责，地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上级监察委员会负责。

监察委员会具体应行使哪些职权，仍然存在较多的争论。在当前改革试点工作中，改革者的想法是监察委员会履行监督，调查、处置职责，包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等具体措施，同时实行党的纪委与监察委员会合署办公，履行纪检、监察两项职能。由此可见，监察委员会监察权之具体权能并非单一的刑事侦查权或行政监察权所能涵盖。此外，不宜将拘留、逮捕等侦查性质的权能归入监察权当中。因为由检察院转隶至监察委员会的职权乃是“查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪”，而不包括审查逮捕、侦查监督等职能。但监察委员会可向检察院提请批准逮捕，检察院侦查监督机构审查决定是否批捕，且批捕后应由公安机关执行。如此一来，可在检察院与监察委员会之间形成一定的制约机制，且符合宪法关于公民人身自由权的规定。

（四）合署办公与党纪国法衔接问题

在监察体制改革当中，虽然监察委员会与纪委合署办公，但在各自的职权行使上应是“泾渭分明”的，党要管党内纪律的问题，法律范围内的问题应该由国家和政府管。这符合《中国共产党党章》对纪委任务的规定，也符合监察体制改革对监察委员会宪法地位的安排。

合署办公后的纪委与监察委员会机构与职能的整合，其实质乃是党内法规与国家法律间的协调衔接问题。监察委员会作为国家机关，纪委作为执政党内部的纪律检查机关，二者所执行的分别是国家法律和党内法规。同时，国家法律与党内法规基于发生机理和性属的不同而有诸多差异，但若欲使纪委与监察委员会在合署办公的模式下实现两种监督形式的有效衔接，那么，在组织建设、作风和反腐倡廉制度建设等方面的党内法规便需要与国家相应领域的法律法规相协调。

（五）监察权行使的监督与制约问题

随着监察体制改革的推进，监察委员会将享有较之此前行政监察机关更大的监督权，故而监察委员会亦将面临权力膨胀与滥用的质疑。有鉴于此，对监察委员会施以相当的监督与制约自属必要，《试点方案》亦明确提出：“强化对监察委员会自身的监督制约”。

具体而言，可通过如下方式实现对监察权的监督与制约：其一，强化人大对监察委员会的监督。监察委员会由人大产生，自然须接受人大的监督。但当前的人大监督工作还是一个薄弱环节，为此，无疑需要改善人大监督不力的现状。其二，其他国家机关对监察委员会的职权行使行为施以必要的制衡。这主要体现在检察机关通过侦查监督权、逮捕批准权等对监察委员会进行监督，当然还包括法院通过“非法证据排除规则”等庭审制度设计实施的间接监督。其三，借由规则以规范监察委员会的职权行使行为，因为程序的设定无疑可以框约监察权的行使。当前正在制定的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》无疑是在这方面的努力。其四，建立监察权行使不当，侵犯公民权利的救济机制，既有监察机构内部的救济，即上级监察委员会对下级监察委员会的纠错；亦有监察机构外部的救济，如监察权的行使应当接受司法审查等。其五，引入必要的外部监督机制。人民监督员制度创设初衷即在于消解社会对检察院办理职务犯罪案件的疑虑，补强检察机关职权行使的民主性，防范检察权的滥用。随着检察机关相应职能的整合，同样可将该制度作适当改进之后引入监察委员会，进而实现对其的外部监督。中国法治内参

第二篇：秦前红：监察法理解和适用的若干难点问题 法宝推荐

秦前红：监察法理解和适用的若干难点问题

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【作者】秦前红，武汉大学法学院教授，教育部“长江学者”特聘教授。【来源】武大大海一舟（whuqinqianhong），本文原载《人民法治·法律实施》2018年第三四期合刊。【声明】本文仅限学习交流使用，如遇侵权，我们会及时删除。《中华人民共和国监察法》（以下简称监察法）已于2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议上通过，从而为这项涉及全局的重大政治体制改革和已经全面展开的监察实践提供了重要的法律支撑。由于监察改革是一项前所未有的重大改革，因此监察立法的制度设计除了要总结、固化试点经验外，其他有关制度的安排不过是沙盘推演。这种推演可能与真正的实践严丝合缝，亦可能与千变万化的监察实践相差万里，故理想的立法方式是宜粗不宜细，这是一种至为重要的立法智慧，否则太过具体细化的立法安排若不合时宜，便会透支法律权威，束缚实践的手脚。但过于原则、粗犷的立法可能因过多的空缺或留白而不能强力指引实践，甚至造成实践的困扰。以笔者有限的理解能力和对监察实践的不完全了解，笔者认为下述有关问题是亟需破解的法适用难点问题。

第一、监察的对象除了行使国家公权力的公职人员，到底还包括那些人员？按照对监察法的整全解释，笔者认为从理论的逻辑而言，每个中国公民甚至外国人都可能成为监察对象。其理据在于：1）、监察法第15条已明确规定是“对下列公职人员和有关人员进行监察”。既然该法条将公职人员与其他人员并列，那么立法原意的上“其他人员”就不是公职人员。具体言之，监察法第十五条所规定的“国有企业管理人员”、“基层群众自治组织中从事管理的人员”等就不是真正意义的国家公职人员。2）、监察法第22条规定“对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施。”由于各个具体犯罪的涉案人员因具体案情不同而各有不同，因此监察法第15条规定范围之外的其他人均有可能成为监察对象。3）、监察法第34条第2款规定：“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”该规定也拓宽了监察的对象范围。对此，我们必须惕然警然的是，防止因立法的不周延或者解释的开放性，而造成监察范围的宽大无边、监察权力的毫无边界。

需要进一步研究的是，监察法并未直接规定共青团、工会、妇联、法学会、律师协会等组织的相关人员是否属于监察对象。从法解释的技术而言，如何根据监察法的第15条获得科学、合理的答案，是需要解决的一个问题。

第二，监察机构和监察人员的派驻或者派出中的若干法律问题。按照监察法第12条之规定，各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。监察法第13条规定，派驻或者派出的监察专员根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置。上述法条所指派驻机构名称如何确定，派驻或派出具体方式是什么？对派驻机构的授权方式是普遍的规则授权，还是具体的临时授权？监察法的有关表述都是原则性的，缺乏实操性。更进一步而论，第13条所指派驻机构、派出人员的管理权限到底是一级监察委所拥有的12项调查处置权的全部，还是只享有部分权限。对财产比较严厉的调查处置措施比如查封、扣押、冻结，对人身严厉限制的留置措施，派驻机构、派出人员是否均不享有相关权限？派驻机构、派出人员如何既能充分履职，完成监察法赋予之使命，又能因时制宜、因地制宜，尊重不同部门不同领域的运行规律，比如对法院、检察院中公职人员的监察，不妨碍法院、检察院独立行使职权，对大学中有关人员的监察，不妨碍大学的办学自由、学术研究自由，对人大有关公职人员的监察，不动摇人民代表大会制度的重要地位等，这些都亟待在实践中探索总结。在没有充分把握之前，监察机构当戒急用缓，保持权力行使的谦抑。第三，监察机关能否监察人大代表？对此，监察法并没有做出具体规定。中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室主持编写的《中华人民共和国监察法释义》也仅提到可以对人民代表大会及其常务委员机关公务员可以监察。包括：（1）县级以上各级人民代表大会常务委员会领导人员，乡、镇人民代表大会主席、副主席；（2）县级以上各级人民代表大会常务委员会工作机构和办事机构的工作人员；（3）各级人民代表大会专门委员会办事机构的工作人员。这里也并没有提及人大代表。按照代议机构自治的一般原理，国外或境外的监察机构一般不把代议机构的议员纳入监察范围，但由于中国5级人大代表绝大多数都是兼职人大代表，如果一刀切地将人大代表排除出监察范围，会使监察范围出现一个大的缺口。如果将人大代表完全纳入，则必须理论上解释人大代表是否具有公职人员身份，还要考量监察人大代表可能对人大制度本身带来的消极影响，以及如果监察人大代表并对人大代表采取留置措施时，是否要遵循宪法、代表法对人大代表的特别人身保障程序？还要考虑一旦对人大代表执纪、执法监察或者职务犯罪调查时，是否要启动程序，剥夺人大代表的任职资格等问题。近年来，各级人大会议举行期间，纪委部门均派出会风巡视小组，这对提高人大代表的参政议政意识，保障会议的顺利进行无疑发挥了一定的作用，但另一方面，这个问题是否可由人大自身成立独立的纪律惩戒机构、健全完善人大代表参会制度来解决？纪检监察部门深度介入人大会议事项，与监察法不直接规定监察人大代表的立法意旨似乎并不完全契合。第四，司法体制改革的一项重要制度设计，乃是设立法官纪律惩戒委员会、检察官纪律惩戒委员会，以便按照司法规律来设计司法责任制度。当下已经展开的向法院、检察院派驻监察机构活动，如何与司法改革的设计保持良性协调，监察派驻机构如何与法院、检察院的纪律惩戒机构兼容，或者让监察派驻机构很好地嵌入法院、检察院中去，是一个值得研究的重大问题。

第五、监察法第8条规定了国家监察委员会主任的任期限制，即“每届任期同全国人民代表大会任期相同，连续任职不得超过两届。”但监察法第9条却仅规定“地方各级监察委员会每届任期同本级人民代表大会任期相同”，并没有规定相应的连选连任限制。这里的立法意图是什么？需要有关权威解释机关做出说明。实践中还出现因各种原因监委会主任任期未满即改任他职情况，相应的原任监察委员会的辞职程序，新任监察委员会主任的任命程序均需要明确规定。第六、监察法第53条规定了各级人大对监察委员会和监察人员的监督方式是“各级人民代表大会的常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查；”县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”本条所列举的人大监督监察委的手段是否包括或者是排除了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》所规定的其他监督手段，比如规范性文件备案审查、特定问题调查、撤职等，监督法与监察法在法适用中的具体位阶关系和衔接都需要具体研究。

第七、监察法第67条规定，监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿。我国现有的国家赔偿包括行政赔偿和刑事司法赔偿两种形式，而监察机关被定位为“既不是行政机关，又不是司法机关。”上述两种国家赔偿制度无法与监察赔偿兼容，这需要尽快通过法律解释或者立法修改的方式解决上述矛盾。进而言之，是另行单独确定“监察赔偿”，还是分别参照“刑事赔偿”和“行政赔偿”来处理？还有如何合理确定“监察赔偿”的赔偿范围、赔偿程序？比如因纪委监察合署办公，同时行使职务犯罪调查、执法、执纪等职权，那么在执纪过程中产生的损害，是否得将党的纪委机关列为赔偿义务机关？等等，这些问题均值得研究。

第八、监察法没有规定追诉时效制度，未来若监察机关办理的监察案件超出了我国刑法规定的追诉时效，而监察机关坚持向检察机关移送起诉的，检察机关、审判机关如何处理？这在法理上似乎没有任何问题，但实际处理过程中会让审判机关、检察机关承受巨大压力。

第九、检察院、法院的案件管辖通常是以地域管辖为主的原则，而监察机关的案件管辖主要按照与身份级别相适应的属人管辖原则。这会导致逻辑上可能出现，具有很高等级级别的监察机关办理的案件，最后只是交由基层检察院提起公诉，由基层法院来进行刑事审判。由此而产生的办案程序衔接问题，比如检察院退回调查，法院要求庭上质证甚至启动非法证据排除，律师要求调取有关被告人（被调查人）有罪无罪、罪重罪轻的全部证据等等，都需要细化的制度规定。第十、监察法第25条规定：“查封、扣押的财务、文件经查明与案件无关的，应当在查明后三日内解除查封、扣押，予以退还。”，但由于监察法并未明确规定监察机关的办案期限，因此如何使监察机关对企业、社会组织、公民个人的财产限制保持在适当限度内，符合比例原则、正当程序原则，也需要细化的法律规定。

第十一、监察机关是否应该拥有监察法规制定权、法律议案提起权和合宪性审查的提请权？在我国宪制架构下，原有的中央国家机关都有广义的立法权，即国家军事委员会可以制定军事法规，两高可以出台司法解释，全国人大及其常委会可以制定法律，若不赋予国家监察委员会监察法规制定权，这既与国家监察委员会的宪制地位不符，也使因监察法本身制定的简约带来的具体因应性的不足无法及时解决，同时还造成将一切监察活动纳入法治化轨道的目标难以完全落地。另外，监察法第3条规定：“各级监察委员会……开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”监察机关维护宪法和法律的尊严的具体途径是什么？理论上除了通过监察活动，敦促所有国家机关、社会组织和个人遵守宪法和法律，维护宪法权威外，是否还应按照立法法的安排，给予监察机关法律案的提起权和合宪性审查的提请权，其实是制度设计的应然之意。

第十二、正在审议中的刑事诉讼法修改草案将司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民民主权利、损害司法公正的犯罪的侦查权重新赋予检察院。从此两种不同的职务犯罪，一种由监察委调查，不是刑诉法调整，律师不得介入，一种由检察院侦查，由刑事诉讼法调整，律师可以依法介入。这是一种富有深意的制度竞赛安排。两种不同制度进路的表现优劣与否？或许关乎未来相关制度的重新整合与调适。当然，实质相似的两种权力却归属于不同的名义之下，个中法理如何圆融，其实值得研究。更为值得关注的，乃是各级监察人员，若利用职权实施非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，是否应本着权力制约和相对均衡的原则，交由检察院来立案侦查？ 第十三、按照监察法的规定，监察人员有客观全面收集证据的义务，但并未规定监察机关有向司法机关全面移送证据的义务。若监察机关并未全面移送时，律师依法行使辩护权利时，可否直接向监察机关申请调集证据，或者可否提出申请，经由法院、检察院来调集相关证据，亦需充分研究相关的程序制度问题。

第十四、监察法第十八条规定：“监察机关行使监督调查职权，有权依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据。”如何理解此条款，关涉监察机关的权力边界和行使权力的程序正当性。如果此条被解读为监察委仅仅依凭反腐败的主观想象，无需个案的客观关联，即可随意启动任何调查，那任何人的权利空间不过是纸糊的篱笆遮挡而已。

本文旨在提出问题并非提出解决问题的药方。因为上述问题有些或许本来无解，有些问题只能在实践中进一步展开后，才能找到应对的方案。总而言之，宪法和监察法之下的监察机关是一个职权广泛的强力机关，但这个机关应该有权力边界，应该遵循正当法律程序行使职权，应该接受富有实效的、严密的监督，这些都是未来监察制度完善中的重大问题。一项全新的改革既要给予其必要的试错空间，又要随时勒紧法律的缰绳，以防止因制度缝隙太大而导致出现结构性的风险。

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第三篇：秦前红：国家监察委员会制度试点改革中的两个问题

秦前红：国家监察委员会制度试点改革中的两个问题

为了整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察的全面覆盖，党中央决定建立集中统一、权威高效的国家监察委员会制度体系。国家监察体制改革是国家监察制度的顶层设计，这样事关全局的重大政治改革势必会牵一发而动全身，将对既有的政治体制和权力运行机制产生深刻影响[1]。作为法律监督机关，检察机关在监察体制改革中所受影响尤为明显，对这种影响进行理论分析，有利于降低改革风险，厘清各种权力的属性与边界，促进各个机关在监察体制改革后的衔接与配合。而审计机关在试点改革中则出乎意料地没有整合到国家监察体系之中，个中原因如何，也值得从宪理上予以充分研析。

一、国家监察制度试点改革对检察机关之影响

（一）检察机关的宪法定位及检察权的权力属性需重新厘清

国家监察委员会的设立引起了检察机关职能的改变和调整，现实中检察权配置的动态变化实质反应了一定时期对检察权的权力属性及检察机关宪法定位的认识，因而在监察体制改革中需重新厘清检察机关的宪法定位及检察权的权力属性。长久以来，围绕这一命题理论界及实务界展开过广泛讨论。基于“检察一体”的权力行使方式，侦查权与公诉权行使之主动性，一种观点将检察权定性为行政权；而基于检察机关广泛参与司法活动、检察官自身的独立性与中立性，一种观点将检察权定性为司法权。上述两种观点均无法支持现实中检察机关不同性质监督手段的多元性，亦无法从理论层面解释检察权自身属性的多重特征。理论界通过规范分析的方法，以《宪法》第一百二十九条规定为依据，将检察权区别于行政权与司法权、单独定性为法律监督权的观点，后来逐渐成为主流。这一观点从检察院法律监督机关的宪法定位出发，强调检察机关公诉、侦查、侦查监督、审判及执行监督所有职能都应该统一到法律监督权的属性中来。以检察院法律监督权主体唯一性、手段专门性、对象特定性的特征，区分其与人大监督、党内监督、社会监督等其他监督权，并将其他监督方式定义为“监督法律的行为”而非法律监督权的行使。这一观点间接适应了检察权多重性质的特征，也符合《宪法》、《检察院组织法》的文本意涵，然而随着国家监察委员会设立及其职权的逐步明晰，这一观点同样需要被再次反思。依据全国人大常务委员会关于国家监察体制改革试点工作的决定，人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能将整合至监察委员会，意味着原先具有法律监督权属性的一部分监督职务犯罪的职能将移转至国家监察委员会。这种检察机关法律监督职能移转，与上述理论中检察机关法律监督主体唯一性、手段专门性特征不符，随着检察机关原先具备的法律监督职能的分解，检察机关是否仍为宪法上唯一的法律监督机关同样值得反思。此外，即使说将检察机关职务犯罪侦查职能移转而保留其侦查监督职能，实现了侦查与侦查监督的分离，充分体现了检察权配置强调监督属性的趋势。那么，未来检察权配置中又应该如何处理公诉权与刑事诉讼监督权之间的张力呢？

（二）国家监察委员会调查职责的属性及与检察机关职能的衔接 依据全国人大常委会关于监察体制改革试点工作的决定，检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能将整合至监察委员会。上述检察机关反腐部门最重要的职能无疑是针对职务犯罪的侦查权，此次职能整合似乎意味着国家监察委将承担检察机关职务犯罪的侦查职能，但决定所具体明示的国家监察委员会职责中只有调查而非侦查。国家监察委员会调查职责的属性值得思考，它不但宏观影响国家监察委员会在政治体制中的性质与地位，也微观影响着改革后检察机关与国家监察委会间职能的衔接。如果说国家监察委员会调查权就是检察机关职务犯罪的侦查权，那么国家监察委员在监督执法中与检察机关工作衔接可以直接参考当前刑事诉讼中检察机关与公安机关之间的诉侦关系，即检察机关对国家监察委的调查权启动行使立案监督，对调查权行使全过程进行侦查监督，对其移交起诉的案件是否符合起诉条件进行诉前监督。如果说国家监察委员会调查权并非是检察机关原先职务犯罪的侦查权，那么这种调查职责的属性究竟是什么，是类似人大制度中特定问题的调查权，还是具有纪律属性的纪律检查权，抑或是一种新的监督执法权。调查职责的不同属性，将直接决定检察机关是否可以参考现有刑事诉讼规则对其进行必要的监督，也将影响诸如调查获取的相关证据是否可以直接成为诉讼证据等诸多与检察机关职能衔接的问题。

（三）人民监督员制度体系和监督职能面临调试和改革 人民监督员制度是人民群众有序参与司法渠道、健全和完善检察权依法独立行使的外部监督制约机制。党的十八届三中、四中全会强调加强人民监督员制度建设，明确其监督重点为检察机关办理职务犯罪的全过程。依据司法部会同最高人民检察院出台的《人民监督员选任管理办法》以及最高人民检察院出台的《关于人民监督员监督工作的规定》两个文件，我们能够清楚地看到人民监督员制度适用范围是检察机关办理直接受理立案侦查案件工作中存在的11种情形。随着国家监察委员会的设立，及其对检察机关反腐败特别是反贪机构和职务犯罪预防机构的职能的整合，以形成对检察权运行外部监督为初衷，且主要监督检察机关办理职务犯罪的人民监督员制度必然需要面临调试和改革。目前来看，有三种方式可以采取且各具优劣。1.将检察机关中的人民监督员制度并入国家监察委员会，并维持现有人民监督员制度的监督范围。这种方式意味着，将检察机关原先负责人民监督员工作的机构和人员一并划入国家监察委员会，维持人民监督员制度的监督范围即针对办理职务犯罪，只是将人民监督员制度实践中涉及检察机关的部分全部调整为国家监察委员会办理职务犯罪的相关部门。而其他诸如人民监督员制度的启动、人民监督员制度的适用范围以及人民监督员评议复议制度皆可遵循既有的人民监督员制度规定，由最高国家监察委员会通过制定相关规范性文件或者通过制定《国家监察法》进行确定。这种方式优点在于尊重了人民监督员制度既有的实践经验，现实容易操作，避免制度变革带来的不确定性，且有机会借助国家监察委员会立法契机将人民监督员制度通过立法加以确定。2.将检察机关中的人民监督员制度并入国家监察委员会中，将其监督范围扩大到国家监察委员会的所有监督行为。不同于第一种方式，这种方法在将检察机关原先负责人民监督员工作的机构和人员一并划入国家监察委员会的同时，扩大了人民监督员制度的监督范围，即不仅针对国家监察委员会办理职务犯罪的行为进行监督，而且扩展到对国家监察委员会所有监督行为进行监督。国家监察委员会的设立整合了反腐资源，提高了反腐效率。与此同时，我们也应当看到，监督职能如此集中的一个机构，在其职能形成和扩张过程中，自身也应当受到必要的监督和制约。除了来自纪委的内部监督外，人大及社会公众的外部监督同样不可或缺。这种方式丰富了新形势下人民监督制度的内涵，有利于通过社会公众监督而对国家监察委员会形成必要的权力制；缺点在于人民监督员制度将面临职能调整和重新设计，由此也会产生较大不确定性。3.维持检察机关人民监督员制度不变，将其监督范围调整为检察机关除职务犯罪外的其他法律监督活动。这种方式意味着检察机关中原先负责人民监督员工作的机构和人员均保持不变，而将人民监督员制度的监督范围调整为检察机关除办理职务犯罪外的其他法律监督活动。这种方式适应了国家监察委员会对检察机关反贪、反渎职能的整合，同时也尊重了目前人民监督员制度的实践经验；缺点在于与人民监督设计初衷相违背，即针对检察机关查办职务犯罪案件过程中容易出现的问题、外部监督环节相对薄弱的环节而设立。此外，人民监督员制度在实践中的成熟度以及人民监督员自身履职能力是否能够支持其全面进入刑事诉讼活动是值得论证和思考的。

（四）检察机关职能机构及工作重心面临调整和转变 随着国家监察委员会的设立及其职权逐步明晰，检察机关的职能机构及工作重心面临调整和改变。依据全国人大常委会关于监察体制改革试点工作的决定，人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能将整合至监察委员会。虽然上述决定只涉及职能的整合而并未具体明确如何进行机构撤并和人员转隶，但是检察机关中相关部门的职能和机构必将面临调整。由于检察机关内部各部门相互配合，除了决定明确提出的查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪的部门外，与上述部门在监督职务犯罪过程中业务衔接的其他部门同样面临机构调整或职能增减，包括负责查办和预防刑事执行过程中职务犯罪的刑事执行检察部门，受理和查办涉及职务犯罪各类控告、申诉和举报案件的控告申诉部门，以及为职务犯罪查办提供涉及技术性问题的证据进行审查或鉴定工作的检察技术部门。一直以来，检察机关侦办职务犯罪是检察机关法律监督工作的重点，也是检察机关树立其法律监督权威性的抓手。随着反腐职能的移转，可预见的是检察机关工作重心也将随之改变，检察机关将更多地发挥其公诉权、审判监督权等其他法律监督职能，从而维持其自身的职能与价值[2]。

（五）司法体制改革中的关于检察机关的部分改革内容需要重新调适 随着国家监察委员会的设立及其职权逐步明晰，司法体制改革中的关于检察机关的部分改革内容可能熔断或需重新调试。这些改革内容主要是加强和创新检察机关反腐职能建设的司改内容，因检察机关反腐职能的移转而需要重新调整。例如依据最高检发布的《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》，检察机关在司法体制改革中的重点任务有“健全反腐败法律监督机制，提高查办和预防职务犯罪的法治化水平”，而这其中又涵盖了推动反腐败制度建设、加强查办职务犯罪规范化建设、加强查办和预防职务犯罪能力建设等一系列改革措施和制度创新。除此之外，随着国家监察委员会的出现，原先公检法分工负责、互相配合、互相制约的权力运行机制被改变，如何实现上述机关与国家监察委员会制度的衔接，将是司法体制改革不可回避的新命题，因而诸如《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》中提及的“构建新型诉侦、诉审、诉辩关系”的司改内容，势必因为国家监察委员会缺位而将面临调整和改变。

二、审计职能缘何没有整合到监察体系之中

国家监察体制改革的实质在于实现国家监督机构与职能的整合，优化国家监督权的配置模式。至于如何优化国家监督权的配置模式，此次试点工作的方案是设立监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关，并将政府行政监察、预防腐败和检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。中共中央办公厅于2016年11月印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》之后，便有不少关于监察委员会职权的探讨与争论，其中争论的问题之一即为政府审计部门的审计职能是否有必要并入监察委员会。我个人以为，审计职能不宜整合至监察委员会，但需实现审计监督与监察监督的有效衔接。因为审计职权的特性与监察机关的属性决定了审计职能不宜整合至监察委员会，亦即审计职权的行使具有独立性与专业性的特征，若整合至监察机关将致使此特征遭到减损；加之监察委员会的属性定位乃是反腐败机构，而审计机关的职能却并不限于此。

（一）审计职权整合至监察机关有碍审计独立的实现 设立审计机关是现代公共财政制度的一种制度设置，现代民主国家大多设立了审计机关。现代各国审计体制虽各有不同，但均以保障审计独立为第一原则，独立性被视为审计工作最为重要的特征。最高审计机关国际组织在《利马宣言：审计准则指南》当中便指出最高审计机关的独立性，认为审计机关必须独立于被审计单位之外。这是因为审计机关通常属于在经济领域中履行监督职责的机构，而监督的有效进行势必要求监督者保有相对于被监督者的独立地位。我国《宪法》亦有“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权”的规定，同时《审计法》更是从组织结构、经费来源、人员产生等三方面对审计独立作了制度设计。此外，十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，亦明确提出“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权”。当前的审计机关虽属于政府部门，但其并非单纯的行政审计，在某种意义上亦可认为是国家审计[3]。因为“与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的部门、单位的预算执行情况和决算”亦属于审计监督的范围，例如中央纪委、中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大常委会办公厅等单位的预算执行情况、决算和其他财政财务收支，便被纳入国家审计署的审计范围。如此一来，监察机关亦应属于审计之对象。于此层面而言，若将审计机关及其职权整合至监察机关，将在相当程度上致使审计权的独立行使难以实现；且独立于监察机关之外的审计权，亦将有利于制约监督监察权力。虽然在我国台湾地区，其“监察院”名义上有审计权，然而“审计部”虽隶属于“监察院”，但“审计部”在组织结构、人员产生、权力行使等层面皆有着较强的超然与独立地位，且在台湾地区“宪法”增修时也曾考虑将“审计部”转隶至“立法院”或另外专设。当然，我国当前审计独立的实现亦不乏诸多滞碍，这无疑需要在日后予以改进。

（二）审计职权整合至监察机关有碍专业审计的达成 通常来说，国家审计是一种专职和专业监督行为，具有很强的专业性、技术性和政策性，对审计人员的专业知识水平和实践技能要求很高，故而审计人员必须具备与从事审计工作相适应的专业知识与业务能力。例如，我国台湾地区“审计部组织法”第二条便将“富有会计、审计学识经验”，“曾任专科以上学校会计、审计课程教授十年以上”，“具有会计、审计学科之权威著作”等，规定为审计长的任职资格[4]435440。此外，在我国“八二宪法”制定过程中，便有人主张将审计机关置于全国人大之下，但负责宪法起草的彭真则指出，全国人大“主要是搞立法，搞不了审计”。与此类似，德、日等西方国家亦将审计权交由专业人士执掌，而非有立法权的民意代表机关来掌握。于此层面而言，将审计职权交由审计机关行使，更利于其效能与作用的实现和发挥。与此同时，审计机关所审计的乃是国家财政收支和财务活动，而审计结论的真实与客观，则仰仗于审计机关对财政、财务工作的熟知。在我国的实践中，财政和财务活动大多是由行政机关所执掌，依此逻辑，由隶属于政府的审计部门来进行审计工作亦将有助于专业审计的达成。这也是国家审计署设置有教科文卫审计司、资源环境审计司、交通运输审计局、卫生药品审计局、广电通讯审计局、政法审计局等诸多内设机构和派出审计局的原因。同样地，在“八二宪法”制定过程中，有不少人主张将审计机关置于全国人大常委会之下，但考虑到审计机关需要熟悉被监督单位，特别是熟悉它们的财政、财务开支和经济业务活动，这是做好审计工作的基本条件，反复考虑之后还是决定将审计机关设在政府之下。在这个意义上来说，若将审计职能转隶至监察机关，将在相当程度上有碍于审计职权的有效开展，进而致使审计工作面临诸多障碍和困境。

（三）审计职权的效能包括但不限于贪污腐败的治理 国家审计是依法用权力监督制约权力的行为，由于其经济监督的专业优势，使得国家审计天然具有反腐败治理功能。审计机关作为专门的经济监督机关，其通过审核检查被审计单位的财政收支、财务收支和有关经济活动，可以揭露出其中存在的违法乱纪、侵占资产和损失浪费等行为。从审计机关发挥的现实作用来看，反腐倡廉也是国家审计的主要成效之一。国家审计监督作为一种制度性设计，几乎覆盖所有财政资金和政府机构，其无疑最有条件发现国家财富被直接侵吞或间接侵占，也最有可能发现和揭露大案要案线索，在国家反腐倡廉建设中发挥着重要作用。由此可见，贪污腐败的治理乃是审计职权极为重要的效能之一。这也是人们主张将审计职能并入监察机关的重要原因。然而，审计职权的效能包括但并不限于贪污腐败的治理，审计机关还承担着相当多的反腐之外的职能，例如：参与政府预算编制，进行预算编制审计；财政存量资金审计，揭示存量资金的规模、盘活存量等情况；揭示经济社会运行中的风险隐患，维护国家经济安全。在当前进行的国家监察体制改革试点工作中，改革者为监察委员会预设的性质定位为反腐败机构。根据全国人大常委会审议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，所欲整合至监察委员会的职能是“人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能”。这些需要整合的职能有一个共同点，即其皆为专门治理贪腐、整顿吏治而设。故而将此类职能并入监察机关这一反腐败机构自属必要与正当。而与之相对应的是，审计职能虽有贪腐治理的作用，但其亦不乏相当多的财政、金融等领域的效能。因此，若将审计职能整合至监察机关，既与监察委员会的性质定位不相符合，亦将有碍于审计机关其他效能的充分发挥。

（四）加强监察机关与审计机关在反腐败工作中的协作 诚如上述，主张将审计职能并入监察机关的原因之一，即为审计是监察的重要手段，但并不能以此证成将审计职能整合至监察委员会具有充分的正当性与合理性。除上述理由之外，还在于权力的制约与平衡，这也是现代法治国家实现分权政制的原因。因为计、侦查、批捕等，势必造成监察机关“位高权重”，进而失去必要的监督与制约。有鉴于此，将审计职权保留至审计机关，批捕职权保留至检察机关，一则可以防止监察权的过分膨胀，二则可借此对监察权施以制衡。当然，鉴于审计机关是发现国家工作人员重大经济违法违规问题以及贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件线索的重要部门，监察机关在履行职责时亦将难免需要借助审计的方法。对此，可于反腐败工作中，在监察机关与审计机关之间建立必要的协作配合制度，以此实现监察监督与审计监督的有效衔接。其实，在国家监察体制改革之前，作为惩治职务犯罪专门机关的检察机关，便与审计机关建立起了一定的协作配合机制。早在1990年8月，最高人民检察院与审计署便印发了《关于进一步加强检察机关和审计机关工作联系的通知》，此后，两单位于2000年3月共同发布了《关于建立案件移送和加强工作协作配合制度的通知》，在2004年11月最高人民检察院和审计署《关于进一步加强检察机关与审计机关在反腐败工作中协作配合的通知》也印发实施。随着监察委员会的设立，检察机关职务犯罪惩治的职能转隶至监察机关，同时转隶的还有行政监察和预防腐败，加之监察机关与纪委合署办公。因此，有必要在借鉴检察机关与审计机关工作协作配合经验的基础上，建立监察机关与审计机关在反腐败工作中的协调机制。2014年9月印发的《国务院关于加强审计工作的意见》，亦明确提出“建立健全审计与纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制”。简单来说，这一协调机制主要包括工作联系协调机构的建立、信息交流和情况通报、案件线索的移送等。参考文献[1]秦前红.困境、改革与出路：从“三驾马车”到国家监察———我国监察体系的宪制思考[J].中国法律评论，2017，（1）.[2]童之伟.对监察委员会自身的监督制约何以强化[J].法学评论，2017，（1）.[3]程乃胜.国家审计全覆盖视域中的我国审计法律制度完善[J].法学评论，2016，（4）.[4]法治斌，董宝城.宪法新论[M].台北：元照出版公司，2010.