营改增仍存制度性缺陷 立法需兼顾公平和效率

第一篇：营改增仍存制度性缺陷 立法需兼顾公平和效率

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12月2日上午，国务院新闻办举行全面推开营改增试点运行情况政策吹风会，财政部副部长史耀斌、国家税务总局总会计师王陆进介绍了全面推开营改增试点工作的进展情况并回应了热点问题。

史耀斌表示，全面推开营改增试点后，相关营业税纳税人都成为增值税纳税人，实现了营业税到增值税的税制转换，减轻了企业负担、增强了企业活力，在一定程度上也对冲了经济下行压力。从税制运行实时监测情况来看，试点总体上取得了良好效果，达到了预期目的。

史耀斌表示，增值税目前的税率有四档，分别为17%的基准税率、13%、11%和6%的税率，根据不同的行业，选择适用不同的增值税税率。同时，在征收管理等一些技术管理方面，还有一些需要完善的地方。从政策上来讲，比如税率就需要简并。

另外，史耀斌还明确提出，目前增值税是按暂行条例和国务院批准的试点办法征收的。立法的工作需要与增值税改革试点和改革方案有机结合，适时启动增值税立法工作。

那么，营改增在试点运行实现预期目的同时，还有哪些需要进一步改进和完善的问题?四档税率应如何进行简并?增值税立法的时机是否成熟?还需要做哪些准备工作? 问题

制度设计仍存缺陷 2012年1月1日，上海首推交通运输业和现代服务业营改增试点，其后历经邮政业、电信业营改增试点，直至2016年5月1日，营改增在全国所有地区所有行业全面推开，营业税最终退出历史舞台。从营改增实施效果来看，利大于弊，制度优势明显。营改增不仅理顺了货务劳务税制改革的思路，并且倒逼了财税体制改革，宏观意义上的流转税负也有所降低。

“但营改增所体现出来的制度设计缺陷也不容忽视，必须予以深刻剖析，以期对增值税立法有所裨益。”

此次营改增制度设计及试点过程，受到较多的政府行政干预，缺乏社会互动机制。为了实现行业税负“只减不增”的改革要求，营改增制度设计决策层采取了一系列特殊性扣除政策和简易计税方法，以保证过渡期行业税负只减不增，却造成严重的行政干预。同时，营改增制度设计缺乏社会互动机制，缺乏充分的税收民主参与，应引起政府及社会各界的高度关注。

其次，此次营改增的制度设计缺陷之一是并未将金融经济与实体经济之间的藩篱拆除。虽然金融业实行税款抵扣制，增值税抵扣链条趋于完整，体现了税制的公平性，但对其下游企业客户，即使属于一般纳税人，仅允许抵扣接受直接收费金融服务所支付的手续费、佣金、管理费、服务费、开户费、结算费等各类费用支出的进项税额，不允许抵扣贷款利息支出的普金网

http://www.xiexiebang.com/ 进项税额，也不允许抵扣金融商品转让的进项税额(政策规定金融机构转让金融商品时不得开具增值税专用发票)，最终导致下游企业客户无法抵扣利息支出的进项税额，造成增值税抵扣链条中断，加重了下游企业客户的税收负担，无法发挥增值税消除重复征税的制度优势。

贷款利息支出不允许抵扣进项税额，意味着营改增制度设计上对金融经济与实体经济规定了不同的税收待遇，有悖于税收公平原则。

再次，此次营改增的制度设计存在的另一个典型缺陷是，与管理者、劳动力等人员有关的费用支出的进项税额不允许抵扣。这类费用支出主要有以下三类：一是工资薪金、劳务费用等直接人工费用，这些费用支出不允许抵扣进项税额，只允许作为成本或费用在企业所得税前列支;二是人身保险费不允许抵扣进项税额，但与财产相关的财产保险费允许抵扣进项税额;三是与人员相关的交通费用不允许抵扣进项税额，但与货物相关的运输费用却允许抵扣进项税额。

从经济学角度分析，管理者、劳动力的再生产也需要基本生计费用，工资薪金、劳务费用等支出恰恰是维持生计的费用，属于补偿性支出而非价值增值额，也需要抵扣进项税额;交通费用不论是人员发生的还是货物运输发生的，本来都属于转移的价值，两者没有本质差别，都应该抵扣其进项税额。

此外，蔡昌还指出，为了防止营改增后各行业税负出现增长现象，营改增制度设计规定了可以选择简易计税方法的多种情形。建筑业、房地产业、服务业等多个行业都允许采用简易计税方法。

根据营改增新政要求，以下情况可以选择简易计税方法：一是保证平稳过渡，防止老项目在“营改增”后出现税负激增的现象，建筑业、房地产业都允许老项目选择简易计税方法;二是对营改增后抵扣较少的业务允许选择简易计税方法，这一情形属于例外事项，具有典型的税收优待性质，譬如建筑业常见的“清包工”、“甲供工程”等业务模式，因其不会产生过多的进项税额而允许选择简易计税方法;三是差额计税方式下的一些业务，也允许选择简易计税方法以有效控制其税负，如劳务派遣、人力资源外包服务等业务。

虽然上述多种情形适用简易计税方法都有一定的理由和条件，但是在营改增制度设计中穿插这些与一般计税方法迥异的简易计税方法，无形中破坏了税制公平性。

营改增有四个方面的问题需要解决。一要妥善处理营改增过程中遗留问题。对于建筑业等部分行业增值税进项税额偏低，或者无法正常取得增值税专用发票的情形，以及对于金融业等特定行业的税收政策调整，需要进一步研究变通性的措施与对策，确保全流转环节的税负公平。

二应适当简并增值税税率。除简易税率和出口零税率外，目前增值税有6%、11%、13%及17%等四档税率。而相对过多档次的税率设计并不利于增值税中性特征的发挥，也给税收征管便利性带来影响。

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http://www.xiexiebang.com/ 三是渐进完善增值税抵扣制度。囿于各种社会经济和技术因素，增值税的抵扣不可避免地存在不充分性，未来的进项税额抵扣制度需要进一步贴近真实交易情形，尽可能在符合相关规定的前提下做到“能抵则抵”，将增值税制度的优势充分发挥出来。

四是逐渐理顺中央和地方的财税体制问题。此次营改增改革之前，增值税收入75%划归中央，税收与税源相背离问题尚不突出，但随着增值税全面扩围，中央分享比例下降50%，但该分享机制缺乏理论支撑，需要进一步在理论上梳理并在制度设计上阐释清楚。

应该充分肯定营改增在税务部门和社会各界的努力下取得了阶段性胜利，基本实现了平稳过渡和改革的目标。但是由于营改增特别是今年“四大行业”全面试点工作推行的相对准备时间较短、涉及纳税人户数较多、政策复杂，在全面试点推行的过程中也出现了国地税征管基础信息过渡交接不顺、政策及具体征管措施解读滞后、部分税务干部和纳税人对政策理解不到位、执行出现偏差的问题。从七个月的运行情况来看，基本实现了办税秩序良好、征管工作顺畅，但有个别地区出现办税厅排队现象严重、部分纳税人部分时间段无法完成网上申报等情况。

税率

专家建议减为两至三档税率

税率是税制设计中最为重要的要素之一，它一方面决定了该税种筹集财政收入的能力，另一方面也直接影响纳税人的税负水平，进而间接影响经济运行效率和公平。

多档税率并存是我国营改增进程中为平衡各方利益而形成的“过渡性”格局，对于减少改革阻力、顺利推进营改增是必要的。从营改增全面推开的运行效果来看，多档税率加上简易征收方法和优惠政策，基本实现了税负平衡或略微下降的目标。

多档税率并存会产生以下弊端。一是会扭曲增值税的“税收中性”，影响资源配置效率。增值税是公认的中性税种，税率越少，越能起到税收中性的作用，税率越多，选择越多，税收中性越难以保证。因此，增值税如果实行统一税率，意味着对所有商品、服务价格施加同样的影响，相应对所有商品、服务的生产、流通和消费的影响是相同的，因此能够对资源配置产生同等影响，显示出增值税的中性特征。

二会加大征管难度，同时给寻租提供可乘之机。经济系统极其复杂，各种商品和服务的差别极其细微，且不断产生新的商品和服务，因此很难清晰准确界定各种商品和服务适用的税率，这带来税收征管的难度。

同时，纳税人倾向于选择适用低税率，而是否适用低税率一方面取决于税法的规定，也在一定程度上取决于基层税务机关的执行，尤其是对特征比较“模糊”、处于高低税率中间区的商品，给基层税务机关的税法执行带来了空间和弹性。在这种情况下，寻租空间自然产生且难以避免，增大了执法人员的执法风险和腐败概率。

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http://www.xiexiebang.com/ 从理论的角度分析认为，单一税率最为理想。但从世界范围观察，实行增值税的国家，多数选取基本税率加优惠税率的基本模式，这种模式既在较大限度上保证增值税税率中性的要求，也兼顾了社会政策和产业政策的导向，即将与人们生活紧密相关的产品和服务设定为低税率(包括零税率)，削弱了增值税在调节收入分配方面的累退性。

根据我国税收制度与征管现状，提出了增值税税率简并优化思路。一是降低增值税基本税率，简并多档税率为不超过3档税率，分别适用于不同行业或不同税目;二是归并优惠税率，建议在基本税率基础上，设定2档优惠税率，即非零税率和零税率，其中，零税率的行业范围应集中于民生及涉农商品或服务，如牛奶、食品、书籍、化肥、种子、农机等;低税率适用的行业包括国家扶持的产业、特殊部门所提供的准公共产品或公共服务等。

从世界主要经济体实行增值税的情况看，两档税率甚至一档基础税率占主流。结合我国国民经济结构及经济和财税改革的整体思路，简化税制，适当归并现行的四档税率和过渡期征收率势在必行。他认为，在适度降低税率并保障税收政策平稳过渡的前提下，实行两档税率比较现实，同时规范征收率，强化税收法定原则。

王桦宇同样提出，从国际上的增值税税率规则来看，税率一般不会超过三档，还有国家直接采取统一的税率。从税制优化的发展潮流看，从简、从低不仅是当下一些发达国家和地区的自主选择，也是未来各主要国家和地区增值税税率安排的总趋势。王桦宇认为，随着营改增的全面推进，17%的基本税率目前看起来偏高，一方面是因为税基扩大了，若税率不调整则整体上的流转税负会上升;另一方面，我国增值税税率目标参考值的确定也需要和国际接轨，贯彻税负能力安排的普适性，并确保我国商品和服务贸易税收政策的竞争性。

王桦宇建议，未来增值税的税率基准值可考虑在11%~13%之间进行确定。当然，增值税税率的调整还需要从我国的财政承受能力和总体的税制改革方向出发，因地制宜，循序渐进，从而设计出既符合国际通用规则又体现本土特色的增值税制度。至于从时间表和路线图的角度来谈，则可在最近3~5年的时间，将增值税的税率从四档调整为两档，也即高税率和低税率两档，两者的选择区间可以在11%~17%和6%~8%之间确定;在时机成熟的时候，预估可能会在5年或更长一点的时间，将税率统一为11%~13%左右的水平并确定最终的税率。

立法

增值税立法需考虑公平和效率

增值税立法一直是理论界和实务界高度关注的热点。2013年，十二届全国人大常委会将增值税法等

若干单行税法、税收征管法(修改)列入本届全国人大常委会立法规划第一类项目。

王桦宇表示，制定一部具有指导意义的增值税法，并通过法律这种高位阶的“法定”形式尽可能减少政治风险和执政风险，有利于推动财税体制改革和法治国家建设进程。他建议，未来增值税立法的步骤可以同时做如下安排：一是继续推进营改增和税制优化工作，进一步加强财税体制改革的步伐;二是加快立法研究，适时推进立法，把改革成果和制度性安排用法律的形式固定下来，也有利于增强税制的规范性、强制性和有效性。普金网

http://www.xiexiebang.com/ 增值税是我国第一大税，其对应的税收收入接近税收总收入的三分之一，影响范围之广、影响程度之大不容置疑。增值税制度能否体现公平正义原则，在很大程度上决定着税收制度的公平性。因此，增值税立法必须坚持公平正义原则，保证目的正义、程序公平和行为公正。

在增值税法制度安排上，应确保纳税人在相同的经济条件下同等待遇;在税制设计上，应兼顾横向公平与纵向公平;在税收征管上，应坚持普遍征收、平等课征和量能课税的原则。增值税立法过程中，还必须统筹考虑经济上的公平性和法律上的公平性：经济上的公平性主要指税收负担带来的经济后果，而法律上的公平性不仅考虑税收负担的合理分配，也从税收立法、执法、司法等角度考虑税收公平性问题。纳税人既可以要求实体利益上的税收公平，也可以要求程序上的税收公平。纳税人遭受税务执法、司法中的不公平待遇，完全可以利用法律手段通过税务行政复议、税务诉讼制度得到合法权益的维护。

增值税立法必须制定一个合理的制度框架，税制设计不仅需要考虑税收中性，还需要考虑公平和效率问题。借鉴我国《企业所得税法》、《个人所得税法》的立法经验，以分税制为主线的增值税整体税制框架设计可以概括为“一条主线，三项功能，七大板块”。

所谓“一条主线”，是指增值税立法以分税制为主线，将增值税作为分税制体系中最重要的一个税种大力培育，使之成为流转税的核心，以实现税制公平导向。所谓“三项功能”，是指增值税立法必须发挥增值税的资源配置、收入分配和调节经济等三项功能，充分发挥增值税对宏观经济的调节作用。

所谓“七大板块”，是指增值税立法必须科学设计税制要素的七大板块———纳税人、税率、税基、纳税时间、纳税地点、特殊规定、征收管理。在税制要素的这七大板块中，必须特别重视“征收管理”，因为增值税是中央与地方共享税，必须对征税权的划分、发票使用与管理、税收征管体制、中央和地方增值税分成比例等进行明确界定，否则就无法严格规范增值税的征管工作。

此外，还需要特别关注“特殊规定”，因为增值税法涵盖的征税范围广泛，已经完全取代营业税，必须区分行业类别与业务类别设计科学、严谨的特殊性税收政策。譬如，由于金融业、房地产业等行业特殊，所设计的不同行业的增值税政策必须有所不同，以体现政策的行业适用性和特殊性。

徐风照表示，从1994年税制改革以来，我国的增值税经历了从生产型向消费型过渡、全面推行营改增等重要过程，从当前社会经济运行的大环境和税制改革的整体思路来看，提升税收立法级次、推动依法治税符合依法治国、提高社会治理能力建设的总体要求，现在的征管能力及征管信息特别是“金税三期”建设也为增值税立法创造了良好的外部条件。

推动增值税立法在完善税制、实现税收中性原则、体现降低间接税比重、提高直接税比重的顶层改革目标方面还有很多准备工作需要去做，一部适应当前经济社会发展、满足最广大纳税人根本利益的增值税法需要社会各界的共同努力。

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徐风照最后表示，为巩固营改增全面试点的改革成果，税务部门一是要进一步理顺政策，统一解读口径，真正实现“书同文，车同轨”;二是在办税流程特别是备案事项及发票审批环节做好“减法”，提升效率，提高纳税服务水平;三是积极落实各项税收优惠，从纳税人的根本需求出发，在降低税负降低成本中做好“加法”，累积“乘法”效应，提升“营改增”后续管理水平，为增值税立法创造良好条件。