我国现行社会保障制度存在的问题及改革方向

第一篇：我国现行社会保障制度存在的问题及改革方向

我国现行养老金制度存在的问题及改革方向

摘要：目前,我国新型的社会保障体系虽已经基本形成，并取得了明显成效,但还处在远未成熟的改革过程当中，存在诸多问题，需在今后的改革中逐步发展和完善。进入21世纪,我国人口老龄化问题日趋严重,养老保险面临严峻的挑战,城镇养老基金缺口大,筹资难等问题,已使现有的养老保险制度力不从心。本文总结了我国养老金制度的现状，对我国养老金制度存在的问题及原因进行分析，并针对我国养老金制度存在的问题提出完善我国养老金制度的改革对策。关键词：养老金制度、问题、改革方向

1970年我国城乡开始普遍实行计划生育，并且力度不断加大，从这一时期开始，我国的人口出生率有了明显下降的趋势。在1982年党的十二大将计划生育政策制定为基本国策后，有效地控制了人口基数，使人口出生率长期处于低水平。自改革开放后，随着国家经济的快速发展，医疗卫生及人民生活水平不断提高，人们的预期寿命得到延长。低出生率及老龄人口预期寿命的延长加快了我国进入老龄化社会的步伐。据国家统计局（NBSC）在2010年的人口普查结果中显示，我国65岁以上的人口在2009年占人口总数的8.5%，而国际公认的老龄社会标准为年龄65岁人口占人口总数的8%～10%。据联合国在2005年的保守估计，这一数据在2030年与2050年将分别达到16.3%和23.6%。这说明我国已经提前进入了老龄化社会，并且在未来20年内将陷入严重老龄化社会的局面。

一、我国养老金制度的现状

在我国，由于20世纪50-60年代的人口高速增长，以及70年代以后严格的计划生育政策，不久将面临人口老龄化的问题。因此，我国的养老保障制度必须能够承受2020-2030年左右人口老龄化的压力，并具有稳定性和可持续性。

目前，我国基本养老金计划采取社会统筹与个人账户相结合的方式。其中社会统筹部分实行现收现付制，其基本特征是退休保障成本在代际间转移，这个部分主要解决老年人最基本的生活来源问题;个人账户部分实行长期积累，是基金制，这个部分主要是老年人按照所尽的缴费义务多少的不同收取不等的养老金。企业补充养老保险计划实行的是个人账户的方式，也就是基金制，它使实力雄厚企业的退休员工将有更多养老金收人，它是一条增强企业吸引力、树立企业良好形象的有效措施。

由于我国养老金制度尚处于起步阶段，其具体操作执行时不可避免地会产生这样或那样的问题，而这些问题能否合理地解决对我国养老保障制度的生存与改革都会产生深远的影响。

二、我国养老金制度存在的问题

在未来的数十年里，当前这种三位一体的养老金体制将作为一种基本结构发挥作用。这个体制内的三种模式将互相补充和强化。但是也应该看到在贯彻这个 制度中已经出现的问题。在战略层次，主要的问题包括系统的不完整、持续的赤字和个人帐户问题。1.系统的不完整

系统不完整至少表现在两个方面：一是组织结构的相互分割；二是覆盖面的有限性。尽管中央政府的目标是以省为单位建立统一的养老金制度，但是在实际

中，除了个别省份外，大量地区的养老金制度仍然是以市为基础，有些甚至仍然以企业为基础。不仅如此，市级政府常常无法保证养老金缴付到位。过去数年里，尽管政府要求将强制性养老金扩展到所有城镇雇员，但是在国有企业以外的单位，无论是雇主还是雇员都很少缴付养老基金。2.财务赤字

在绝大多数地区，由于养老金支出超过了缴费和专项个人积累帐户资金，养老基金出现赤字运转。而且，如果现行的制度设计不变和预期的依赖系数(退休人员和现有雇员之间的比例)的提高，这种赤字将持续下去。3.个人帐户问题

从现收现付制度向基金积累制的转变不可避免地会遇到初始阶段的现金流成本问题，因为在这个阶段必须同时支付现有已退休人员的养老金和为现有在职人员的个人帐户缴付基金。已经存在的养老金赤字使得各级政府无力应对这种转 变成本，常常挪用个人帐户的资金去填补基本养老金的赤字。于是就是形成了所谓的“个人帐户空转”的局面。此外，中国还没有一个成熟的证券市场，因此个人帐户的基金只能用于回报低的银行储蓄和政府债券。

三、完善我国养老金制度的对策

1.建立全国统一的社会保障管理体制

统筹是实现收入再分配和分散风险这两个社会保障的重要功能的关键。为了充分发挥中国幅员辽阔和多样性的优势，实行全国范围的统筹十分重要。为了实 行这一目标，可以考虑采取如下措施：

（1）以立法的形式来制定统一的强制性养老金规则。应该由中央政府在养老金缴费和待遇方面制定全国统一的规则。虽然应该允许各地区在待遇标准上存在差异，以适应价格水平和生活水平的差别，但是这种差异不应该妨碍养老金权利全国范围内的转移和劳动力的流动。

（2）实行全国统一的养老金管理系统。建立一个全国性收取养老金缴费和发放养老金待遇的管理系统是实现全国统筹的前提。这个系统的一个基本要素是跟踪个人帐户信息的全国性数据库。只有这样才能培育一个全国性的劳动市场，并且 防止地方从全国统筹基金中任意地支付当地的退休金。全国性的养老金管理系统应该作为中央政府的一部分，其费用应该列入中央预算。社会统筹和个人帐户都应由这个系统进行管理。

（3）应该由税收部门收取养老金缴费。确定养老金缴费的收入的定义应该与所得税的税基相同。可以根据这个定义来调整缴费率以保证缴费总额不变。2.改革个人帐户

建立记帐式个人帐户。记帐式个人帐户养老金是国际上最近的一种创新。采用这种模式的国家力图保持缴费确定型养老金体制的优点，同时采用非基金积累 的形式。它的做法是：每个人都逐年缴费进入记帐式个人帐户，养老金管理部门每年在他们的帐户里再注入按照法定名义利率计算的利息收入。这样，每个人在退休时都能得到根据其个人帐户帐面积累额精算而成的一定数目的养老金。

在中国当前情况下，将个人帐户建立在记帐式的基础上具有十分明显的优势。与完全积累式的缴费确定型制度相似，记帐式个人帐户制度也能实现在整个生命周期的不同阶段均匀分配消费的目的，保持了个人帐户的作用。但是由于并 没有真正意义上的资金积累，所以它并不要求当前这一代人为更富有的下一代人作贡献，这样就避免了那种不合理的代际之间的收入再分配；由于它是由公共养

老金管理部门来运作，所以不受私人部门财务能力和管理能力不足的制约；由于它的回报能够回避资本市场上短期内资产价值的起伏，受保人的风险比较小，这一点在银行和金融市场体系仍处在发展阶段的时候十分重要；最后，在现有制度下，如果要将个人“空帐户”做实为完全基金积累形式，需要提高缴费率或者增加中央财政补贴，而记帐式个人帐户养老金制度则不需如此。通过调整对自愿养老金体系的鼓励措施和监管，可以促进资本市场改善监管。3.领取养老金的年龄

不论男女，领取全额社会统筹养老金的最低年龄应该逐渐提高到65岁。对就业年限不足的人，养老金待遇应该按比例扣减。例如，世界上许多国家规定必须 就业四十年才能领取全额养老金。社会统筹养老金待遇应该在精算的基础上根据开始领取待遇时的年龄进行调整。

领取基本养老金待遇和个人帐户养老金待遇的最低年龄应该相同并且逐渐提高。

提供养老金实际上是降低工作期间的消费从而使得退休后的消费维持在一个合理水平。因此，工作年限、预期寿命和合理的养老金待遇水平之间有着直接的联系。当工作期间的收入水平一定时，如果人们想要得到合理水平的退休金待 遇，在退休年龄上就不得不受制约。但是在发展中国家，尤其是在人口预期寿命日渐延长的发展中国家，提前退休实在是一种奢侈。在中国规定国有企业工人的退休年龄时，人们的预期寿命比现在短。同时，由于现在提前退休的情况越来越普遍，中国人的实际退休年龄要比法定年龄还要低。这就造成了中国的退休年龄比许多收入水平较高的国家还要低。退休时间的延长加上一胎化计划生育政策导致非劳动力人口对劳动力人口的负担率急剧上升，由1980 年的1:13 到2002 年的1:3。预期到了2030 年会进一步上升到1:2。所以，领取全额养老金的最低年龄必须提高。当然，这种提高应该逐步进行，尤其是不能让接近退休年龄的人感到变化剧烈。

4.隐性债务和划转国有资产

1998 年以前退休的人员的养老金和现有工作人员在1998 年以前积累的养老金权利构成中国的“继承义务”。它通常也被称为“隐性债务”(“隐性债务” 还有多种其他定义)。这些义务的累积不仅是旧的养老金制度的产物，也是原有经济体制的产物。像许多实行养老金制度改革的国家那样，如果这种义务由改革后养老金体制以外的资产来偿还，那就意味着将负担（至少是部分负担）从未来一代人转移到了当前的资产所有者。

中国政府在2001 年决定划转部分国有资产、特别是上市公司和未上市的股份公司中的部分国有股来充实全国社会保障基金1。但是至今为止，这种划转进展缓慢，而且数额不大。

划转国有股充实社保基金具有两个方面的潜在优势：能够减少对政府财政补贴的要求(2003 年为540 亿元)并改进养老金系统的财务状况；社保基金应该长期持有这些股份并且依靠的红利来支付养老金，作为战略持股人，通过公司监理、投票权和在董事会拥有席位等途径，来维护包括要求合理水平的红利在内的所有者的权利。在许多国家，养老基金作为长期战略持股人在监督公司运作和改善治理结构方面发挥了重要作用。正如当初智利通过建立强制性个人帐户来促进股市管理制度的建立和完善一样，中国的社保基金介入公司治理将推动改进立法和公司治理等改革进程。在划转部分国有股之后，由于国有资产管理委员会仍将继续是国有企业的大股东，所以国资委和社保基金的作用可以从不同的角度互相补

充。

国际上通过政府部门投资各种资产组合的经验清楚地表明，这些政府部门的全面和透明的会计制度与良好的投资质量密不可分。因此，社保基金必须长线持 股，具有清晰的责任和独立的管理权限，定期公布经过审计的详细帐目。上述方5.覆盖面

应该首先扩大强制性养老金计划在城镇地区的覆盖面，并最终扩大到包括所有的农村人口。现有的规定已经要求将基本养老金和个人帐户养老金扩大到包括 所有的城镇雇员。这个目标是完全正确的，但是实际执行情况差强人意。应该从大企业入手开始执行这个扩大覆盖面的规定。贯彻执行这项政策对管理能力提出了额外要求。此外，突然附加上大量养老金缴费可能对成长期的企业有负面影响。因此，扩大覆盖面的工作应该小心谨慎。同时，覆盖面也能扩大到农村地区的企业，尤其是哪些相对发达的农村地区的乡镇企业。

应该扩大和深化养老金制度的扶贫作用。例如，加强对城镇老年人最低收入保障制度（低保）。一种方式是对老年人实行比年轻人更优的低保标准和规则。另一种方式是设定一个统一标准，对到了一定年龄的人，用税收来统一支付养老金待遇，而不必考虑其收入水平。

应该将加强农村地区的老年社会保障作为一项优先工作。这项研究主要针对城镇养老金，它至多只涉及三分之一的人口。对中国而言，当务之急是为剩余的 三分之二的人口提供养老保障。过去一、二十年来，随着大量农村的年轻人向城镇地区移民，农村老年人的传统保障形式被削弱。农村的老龄化问题相对中国整体来说更严峻。除了在一些省份正在进行的试点外，中国可能愿意研究其他国家解决大量贫困人口中的老年保障问题的经验，尤其是有关公民养老金和的推广提供经验。统一的公民养老金和最低收入保障制度可能成为统一城乡社会保障制度的开始。最低收入保障的做法。在城镇地区先行一步引入这些做法可以为下一步在农村的推广提供经验。统一的公民养老金和最低收入保障制度可能成为统一城乡社会保障制度的开始。

参考文献： 1.许兵：《我国政府在建立和完善社会保障制度方面的职能》，载《新东方》，2006年08期。2.姜伟：《建立健全我国农村社会养老保障制度的必要性》，载《 井冈山学院学报(自然科学版)》，2006年10期。3.丁忠明：《评〈美国社会保障基金投资管理与借鉴〉》，载《财贸研究》，2006年04期。4.韩俊江：《论中国社会保障法律体系的构建》，载《吉林公安高等专科学校学报》，2006年04期。5.黄辉：《浅议我国农村社会保障与儒家文化的碰撞》，载《三峡大学学报(人文社会科学版)》，2005年S1期。6.耿志民：《养老保险基金与资本市场》，经济管理出版社，2008年版。

第二篇：关于我国现行社会保障制度问题调查报告

关于我国现行社会保障制度问题调查报告

张洁

中国市场经济体制的发展和完善，客观上要求建立一套与之相适应的社会保障体系。随着经济全球化及我国经济体制转轨、经济结构转型进程的加速进行，我国社会保障制度面临严峻的挑战，因此，社会保障的压力非常之大。我国现行社会保障制度存在诸多的问题，要逐步减轻社会保障的压力，我们必须进一步改革和完善现行的保障制度。为此，本人对这方面情况作了为期几月的一些社会调查，走访了一些单位、部门，从大量事实中列举出了一些较为代表性的问题，并提出一些不成熟的参考改进意见，仅供大家讨论。

一、我国现行社会保障制度存在的问题

（一）制度运行存在突出问题

我国的社会保障制度改革是国有企业配套改革的产物，在减轻和均衡企业（尤其是国有企业）负担方面的确发挥了积极作用，但也存在不少突出问题。一是仅覆盖部分人群，扩面因存在“非公有制单位”的死角而进展不大，大多数公民缺乏必要保障。根据中国统计公告，2001年城镇就业者为23940万人，而年末养老保险参保人数只有10630万人，仅占城镇就业者的44.4%，参加医疗保险的人数就更少；非正规就业者、乡镇企业职工、农民工和农民的社会保障目前几乎是空白。二是养老保险和失业保险参保人数呈下降趋势，已参保人员流失情况（目前断保者已占参保人数的12.5%）不容忽视。截止2002年6月末，全国参加基本养老保险的职工人数10567万人，比2001年底有明显减少，其中企业参保职工为9033万人，比2001年底减少165万人。全国实际缴费人数为9253万人，比2001年底减少344万人，其中企业缴费人数为7949万人，比2001年底减少252万人。全国参加失业保险人员为10095万人，比2001年底减少260万人。到2002年9月底，全国参加失业保险人数为10068万人。三是基金收支矛盾突出。养老保险基金在社会保险基金中所占比重最大，但目前这项基金收支形势非常严峻。1997年基金收不抵支的省份全国为5个，1998年扩大到21个，1999年又增至25个；2000年基金缺口为300亿元，2002年缺口增加到400亿元，已占年养老保险金支付总额的1／4.（二）制度设计存在明显缺陷

一是我国现行的社会保险制度是针对有固定用人单位的正规就业形式设计的，在费用征缴、待遇支付等基础管理方面都是基于正规单位，且存在“三高”（基数高、费率高、待遇高）的特征，正规单位都难以承受，那末，日渐增多的非正规就业人员、乡镇企业从业人员、农民工乃至广大农民就更加难以承受。二是制度架构过于单

一。随着经济全球化和经济体制转轨、经济结构调整，就业市场化，就业竞争加剧，1

由此加速了原有社会阶层的分化和整合，统一的制度固然有利于满足公民的保障需要，但难以适应各阶层的不同保障需求和承受能力，与国家经济发展水平不相适应，而且按现行制度农民、甚至是进城农民工恐怕永远都难以被覆盖进来。统一的社会统筹加个人账户的制度架构并不一定是我国社会保障制度的理想模式，从目前情况看运行效果也不尽人意。如养老保险个人账户并未做实，即使国家财政大量投入资金做实个人账户，也难以保值增值；医疗保险个人账户作用并不明显，有些地区个人账户已名存实亡。其实，透过“年年抓扩面、年年难扩面”表象，就足以看出制度本身存在缺陷这一本质。三是转制成本过高。据劳动保障部社会保险研究所测算，要实现筹资模式根本性转换，实现个人账户储蓄性积累，如对建立账户以前的职工个人账户历史债务按绝对额补偿，补偿总额高达2.88万亿元，年均1030亿元。而据原国务院体改办测算，养老金隐性债务最高竟达10.8万亿元。四是国有企业历史债务的偿债责任不明确，国家社会保障责任不明确，中央政府与地方政府的社会保障责任也未明确划分。由于这些责任划分不清，退休人员的养老金负担完全转嫁到在职职工身上，以至出现社会统筹缴费达到百分之二十几甚至三十几的比例，很多企业望而止步，这恐怕是扩大覆盖面步履艰难的重要原因之一。

（三）制度本身面临严峻挑战

一是面对人口老龄化的巨大压力。我国在未实现工业化的情况下已过早地进入老龄社会，老龄化速度快，在不到10年的时间里就达到了西方国家三、四十年甚至半个世纪才达到的老龄化阶段。而人口老龄化导致社会保险基金收支矛盾突出，基金总量严重不足，养老保险个人帐户空帐已达2000亿元，还有上面提到的几万亿元的隐性债务（即国有企业历史欠帐）。目前，我国历岁以上的老年人已超过7%.据统计，1996年我国企业养老保险制度抚养比为3.7：1；而2001年底，养老保险参保职工10801.9万人，离退体人员为3380.6万人，抚养比已上升到3.2：1，即32个人缴费，供养10名离退休人员。据预测，到 2035年，即使将15岁-59岁的所有人口（含农民）都算做劳动人口，届时劳动年龄人口与60岁以上的老年组比率将达到2.4：1，而2050年该比率将进一步上升到2.06：1，也即每两个人要供养1位老人，这还是城乡统算的情况，如果单算城镇，结果肯定是不到两个劳动年龄人口就要供养1位老人。按照这样的人口结构，任何社会保障制度都将难以承受。二是面临市场化、多元化、国际化就业格局的严峻挑战。我国是在劳动力长期供大于求、且供求矛盾尖锐的情况下实行经济转型和结构调整的。面对加入WTO后经济全球化、国际竞争加剧的大环境，我国的就业格局发生了显著变化。①就业渠道市场化。在向市场经济转轨过程中，劳动力市场逐步发育完善，计划用人体制被基本摒弃，就业市场化格局已不可逆转，其结果就业双向选择，人员流动加速，供求矛盾显性化，失业已成为社会经济生活的“常态”。②就业方式多元化。一方面，伴随着结构调整，股份企业、私营企业、外资企业及个体经济成了新增就业的主渠道，而国有经济单位正规就业一统天下的就业局面已成历史，国有企业从业人员占城镇全部从业人员的比例由80年代的50%以上下降到1999年的30%.另一方面，由于产业结构变动及全球化导致的市场竞争加剧，正规就业相对

萎缩，劳动力市场中的部分弱势群体，特别是下岗失业工人在激烈的就业竞争中不得不进入了非正规的灵活就业领域，且其总体规模已相当可观，可能达5000万人-1.2亿人。③就业国际化趋势已初露端倪。入世后，劳动力的跨国流动将更加容易和频繁。我国高技术和高智力的脑力劳动者供不应求，而简单体力劳动者供大于求。国外人力资源的长线与短线同中国要素市场存在一定的互补性，因此，人力资源的跨国配置程度将大大提高。据有关预测，大概有5%一10%的劳动力会进入国际劳动市场。跨国公司和外资的进入，也会带动外籍雇员在中国就业。

就业格局的深刻变化，给社会保障制度带来了前所未有的冲击和挑战：

就业市场化对社会保障提出了新课题：一是市场竞争给人们带来更大的职业风险，产生了相当部分的市场竞争弱势群体，这使得社会保障将在更大程度上影响每一个家庭的生活质量和每一个劳动者的安全感，人们比以往任何时候都更需要社会保障，而且越是生活在社会底层的家庭，对社会保障的依赖程度越大，对社会保障的需要就越强烈；二是失业率提高使失业保险基金面临巨大压力，据预测，在入世之后的未来5年间我国失业保险基金支付总缺口约为500亿元左右。就业国际化产生的人力资源跨国流动，需要解决出境就业人员社会保障以及保险关系接续问题。国际间社会保险缴费与待遇的互免与承诺，及妥善解决劳动力跨国流动中社会保险关系的接续问题将正式提到政府工作日程。因就业多元化而大量出现的灵活就业人员对现行劳动关系、工资分配、社会保障制度和观念最具挑战性，影响也最为深刻。这一特殊群体劳动关系大都比较松散，基本末签订劳动合同，根本形不成劳动关系；在工资分配方面，灵活就业人员也基本不遵循正规单位的薪酬决定机制；尤其是灵活就业人员基本未参加社会保险，引起下岗职工参保后又中断社会保险等一系列问题，并将带来难以预料的城镇贫困问题，加剧社会保险基金支付压力；而目前我国现行的社会保险管理制度基本是按正规就业单位这种正规就业形式设计的，根本不适合非正规的灵活就业人员参保，存在费率过高、管理不相适应等诸多问题，制度改革和创新已迫在眉睫。

二、进一步改革和完善现行社会保障制度

随着社会主义市场经济体制的确立和巩固，市场竞争在带来更高效率的同时，也给人们带来了更大的职业风险，产生了相当部分的市场竞争弱势群体，人们将比以往任何时候都更需要社会保障。按照十六大提出的全面建设小康社会的宏伟蓝图，国家必须加快建立覆盖全民的社会保障制度。鉴于我国的现实国情，这项制度的近期目标只能是低水平、广覆盖、多层次，尽可能地体现社会公平，有利于促进和扩大就业。为此，必须对现行社会保障制度进行大刀阔斧地改革。

（一）养老保险制度要进行根本变革

现行养老保险制度最本质的问题是为了支付部分老人才能享受的高退休待遇，不得不向用人单位征收20%以上的高额社会统筹缴费，有的地方这些缴费甚至高达38%.高额缴费一方面不利于促进和扩大就业，重要的是迫使私营企业职工、个体从业人员、非正规就业人员等更需要社会保障的人群望“保”却步，被排除在制度之外。退休人员享受的退休费本应当只是基本生活费，而目前养老保险基本制度支付的高待遇对于相当多的退休人员来说，超出了其基本生活需要，甚至比很多在职人员工资收入都高；高待遇不仅超出了国家经济发展水平和用人单位缴费承受能力，而且也抑制了劳动者工作热情、刺激了人们的退休欲望，并进而加剧了基金负担和社会不公。如果不从根本上改革养老保险基本制度，很难走出高待遇、高缴费、扩面难的怪圈，也就无法体现社会公平、落实全面建设小康社会的奋斗目标。为此，必须改革国家基本保险实行社会统筹加个人账户的制度结构，新制度轮廓如下：

1.制度结构。养老保险基本制度实行统一的现收现付的国民养老金制度，覆盖各类企业、机关、事业单位职工、非正规就业人员、乡镇企业职工、农民工，由国家法律强制实施。同时，对国家机关、事业单位、大型企业强制实行企业年金制度，并鼓励其他单位自愿参加，以对国民养老金进行补充。国家还鼓励有条件的单位和个人参保自愿性的商业保险，进一步提高个人养老保障水平。2.待遇与缴费。国民养老金只能保证退休人员基本生活需要，对所有参保人实行统一标准，具体数额是缴费满25年者可享受社会平均工资水平30%~40%替代率幅度的养老金。缴费由个人、单位及政府三方分担，总缴费率22%左右，其中个人负担8%，单位负担10%（自雇人员则负担18%），不足部分由财政负担。企业年金制度由国家法律规定，缴费负担完全由用人单位承担。3.管理。国民养老金由政府管理。企业年金由经营性机构负责管理。4.制订周密措施，实现从旧制度向新制度的过渡。

需要指出的是，不管是否对现行制度进行改革，都要杜绝提前退休，并要选择适当时机提高法定退休年龄。

目前，一些地区和企业为减轻职工下岗和失业的压力，通过提前退休的方式解决老职工再就业难的矛盾。从就业与社会保障良性互动的角度看，这种做法无异于饮鸩止渴，既不可行，也不可取。从表面上看，提前退休（包括企业内部退休和协议退休）实际是把就业压力转移给了养老保险，把近期问题推向远期，没有从根本上解决问题。如果进一步深究，提前退休并不能缓解就业压力。原因有三：一是普遍的提前退休，势必把养老保险基金的负担再转嫁给企业和在职职工，而养老保险缴费负担越重越不利于企业多雇佣人员，相反倒可能通过裁人压缩人工成本，最终减少了就业岗位；二是提前退休的职工由于并没有丧失劳动能力，往往退而不“休”，并非都腾出就业岗位；三是提前退休者由失业保险、养老保险的缴费者转而成为养老金的领取者，减少了社会保险基金的收入，增加了养老保险基金的支出，进一步加剧了社会保险基金面临的支付压力。

（二）医疗保险要适应就业格局变化，加强对弱势群体的救助

医疗保险制度是社会保障制度的重要组成部分。医疗保险制度的改革事关企业、事业单位和亿万劳动者的切身利益以及国家稳定的大局。现行的医疗保险制度从保障方式、待遇水平、管理方式等方面也是按照正规就业单位设计的，难以适应各类人员多层次的保障需要，因而难以适应就业多样化的格局，尤其是不能适应灵活就业人员的需要。另外，与就业格局变化相伴而生的城镇大量贫困群体目前还只是部分享受了基本生活保障，医疗保障基本还是空白。

由于就业格局发生了重要变化，医疗保障必须适应这一变化趋势，并进行相应的调整。首先必须转变观念。要把灵活就业群体、贫困群体纳入医疗保障范围，转变单纯以正规就业人群作为社会保险主要对象和社会保险必须依托用人单位的传统观念。其次，要合理确定保障水平。灵活就业者缴费能力弱，如比照正规单位搞高缴费、高待遇，多数人都将被排斥在外，只有实行低标准准入、适度保障才既合理、又可行。第三，管理服务要跟上。社会保险机构应当设置个人服务窗口，简化个人参保程序，使灵活就业者参保登记、缴费、转移和接续社会保险关系更加省时、快捷。同时研究制定出境就业人员医疗保险关系接续政策。第四，完善制度设计，以满足不同层次的保障需求。医疗保险的缴费比例和待遇水平应能满足各类人群的不同需求层次。比如有些地区对收入水平低、退休人员比例高的企业参加医疗保险有顾虑，怕基金承受不了。基本医疗保险的基本功能就是均衡企业负担，化解职工疾病风险，不应、当嫌贫爱富，企业凡是有参保意愿、有缴费能力的都应允许立即参保。而对长期停产半停产没有缴费能力的企业，各级政府也应尽可能解决职工的基本医疗保险问题。比如，对收入水平较低的劳动者及管理能力较弱的地区，可先开办住院保险，这样缴费标准可以低一些；对生活困难、无能力参加医疗保险的劳动者及城市贫困群体，通过多渠道筹集资金尽快建立社会医疗救助制度解决。总之，医疗保险必须完善制度、强化管理、健全服务，以满足全面建设小康社会对健康和医疗的需求。

（三）失业保险应强化就业保障功能

我国的失业保险制度是在社会救助制度很不健全的情况下发展起来的，存在诸多问题：一是失业保险给付期限过长，国际上失业保险给付期限一般都在26周-52周之间，一些国家如英国用“求职补助”取代了失业津贴，发放期限也由52周缩短为26周，而我国失业保险最高给付期限长达2年，对劳动者给予的再就业压力小，不利于调动其自身的主观能动性，促进自主就业。由于目前社会救助制度已较为完善，应当说，为缩短失业保险给付期限创造了条件。二是待遇标准较低。由于劳动者个人直接为失业保险缴纳了费用，过低的待遇标准一方面对高收入阶层有失公平，另一方面也不利于增强失业人员再就业的紧迫感。三是失业保险作为就业保障的重要措施，其主要功能一方面是保障失业期间的基本生活，但更重要的是要发挥促进再就业的职能，而目前这方面还、远不够。四是与失业救济和生活救济功能重合。从本质上看，失业保险不同于社会救济，因为失业保险基金是劳动者个人和雇佣方为防范失业风险按规定缴

纳的保险费。因而失业保险同失业救济有本质的不同，前者是社会保险机构对本人付出的一种回报，是失业者理应获得的权利，而后者纯粹是政府的扶贫济困。资金来源也不同，前者是来源于雇主和劳动者交纳的保险费，后者则源于政府财政。因此，不能把失业保险混同于失业救济和生活救济，造成概念和思想混乱。我国失业保险基金相当一部分支出用于失业救济，如1998年，有148.6.万企业困难职工得到了失业保险机构发放的一次性救济。在有了较为完善的最低生活保障制度之后，失业救济几乎已没有多少存在的必要，而低水平的失业保险金在功能上也与最低生活保障有所重合，其政策目标和效率都存在问题。

另外，劳动者在失业期间由于没有能力缴纳社会保险费，这意味着在国有企业改革中下岗分流和失业的职工不仅要承受失业下岗的压力，而且其退休后的养老和医疗待遇还要进一步受到影响。因此，不妨借鉴德国、英国等一些国家的做法，下岗失业人员在失业期间视同缴纳养老和医疗保险费，这样可以减轻失业下岗人员的被排斥和剥夺的程度，使下岗失业人员相对于在岗人员来说更为公平一些，并有利于促使其在法定享受失业保险期间尽快再就业。

鉴于失业保险自身存在的问题及失业人员就业保障工作的长期性、艰巨性，有必要调整失业保险政策取向和功能。实际上，失业保险的目标取向应当调整为以促进就业为基本目标、以生活保障和再就业为基本功能并侧重于就业保障功能的就业促进制度，而不是主要侧重于生活救助的生活保障制度。

失业保险在政策取向上从以生活保障为主转为以就业保障为主之后，重点是要为做好失业人员的职业培训和再就业工作服务。整合失业保险与最低生活保障功能，克服功能趋同现象，形成功能互补、错位，应把失业保险金定位为求职或培训期间的生活补贴；失业保险机构应着重做好培训和再就业工作，而不仅仅只是发钱。只有这样，失业保险制度才能够健康发展。否则，在有了较为健全的社会救助——即最低生活保障制度之后，失业保险很可能被人们认为是可有可无的制度。

强化失业保险就业保障功能的具体政策建议：一是待遇给付期限缩短到不超过六个月，在此期间养老和医疗保险视同缴费，增强失业人员再就业紧迫感；二是待遇给付标准与本人缴费工资挂钩，可考虑为缴费工资的50%，最少不低于最低工资的70%-80%（达到现水平）；三是大部分失业保险缴费应当用于转业培训和再就业方面的支出；四是由失业保险管理机构负责失业人员的再就业援助，就业援助的目标是为每一位失业人员负责到底，直至就业和脱贫。

第三篇：目前我国公务员社会保障制度中存在的问题及其改革方向

台声

·新视角 2005 ·7

政治 ·行政

目前我国公务员社会保障制度中 存在的问题及其改革方向

□ 高连香

(武汉大学政治与公共管理学院 湖北 ·武汉

430072)

福利、保

摘 要

稳定公务员队伍和发挥公务员工作积极性的重要保证。我国公务员社会保障制度通过工资、险和退休保障制度的体现。目前我国公务员社会保障制度存在着缺乏制度化、公务员的社会保障制度 ,是世界各国公务员制度的重要内容 ,占有重要的地位 ,是吸引社会优秀人才为政 府机构工作、规范化 ,资金来源对国家财政依赖过

强等问题。对于这一制度的现状分析有助于明确公务员社会保障制度改革的方向和公务员社会保障制度的完善。

关键词 社会保障 工资 福利 保险 中图分类号

:C913

文献标识码 :A

文章编号

:1002-9788(2005)07-011-02

一、公务员社会保障制度的地位和作用

公务员社会保障制度 ,是指国家和社会依据宪法及其他 基本法律规定 ,对公务员生活、工作以及公务员在年老、疾病 或者丧失劳动能力的情况下实施的物质帮助的制度 ,其中包

括工资制度、福利制度和社会保险制度等内容。

国家公务员社会保障制度是公务员基本权利的充分保 障 ,是公务员制度的内在动力和基本保障。明确适用的公务 员社会保障制度 ,不仅能够满足公务员的生活需要 ,也是维

护公务员的合法权益 ,解除他们的后顾之忧 ,提高国家行政 效能根本需要。

1.保障作用。公务员的社会保障制度是保

证公务员维持其个人及其家庭的生活需要的基本条件。从 事公务员这一职业的第一需求亦即谋生的需要。公务员在 工作过程中 ,消耗体力和脑力 ,只有得到了工资、福利和保险 等方面的制度保障 ,公务员才能有继续生存下去的物质基础 和保证 ,才能够有动力进行再生产 ,国家的行政工作也才能 够得以继续循环。

2.稳定作用。国家公务员队伍的稳定关 系到社会的稳定和国家的稳定 ,只有从根本上保障公务员系 统的稳定 ,才能够维护国家各项行政工作的顺利进行和国家 的持续的发展进步。公务员队伍的社会保障制度 ,是给予公

务员劳动报酬和当公务员的家庭中有困难 ,子女较多或是发

生意外时必要的福利保险制度 ,能够排除公务员的后顾之 忧 ,使其安心于本职工作 ,同时也避免了优秀人才的流失。

3.激励作用。公务员在工资、福利、保险、退休制度上的差 别 ,是公务员之间在个人能力、职位和社会地位上的差别的 直接体现 ,会产生激励公务员提高工作效率和工作质量的效 果 ,是调动公务员积极性的动力和杠杆。4.廉政作用。公务 员的社会保障制度 ,为其生活提供了相对优厚的物质保障 , 使其不必去以权谋私 ,这是推动公务员廉政建设的重要途

径。国家公务员按照国家法律规定享受保险和福利待遇 ,对

于公务员队伍的勤政、廉政建设 ,无疑具有一定的意义。5.调节作用。公务员社会保障制度是调节公务员系统内部因 地区自然环境、经济发展水平和物价等因素所造成的公务员 待遇上的差异 ,鼓舞公务员在边疆、艰苦地区工作 ,同时也是

调节公务员行业与社会其他行业之间的分配关系的重要手 段。正确的利用社会保障制度 ,就可以将优秀人才吸引到公 务员队伍中来 ,协调公务员行业与社会其他行业之间的利益 分配关系。

二、目前我国公务员社会保障制度的现状

(一)公务员社会保障制度体系的构成要素

1.工资制度。公务员工资制度 ,是国家对公务员的劳动

以货币形式支付的报酬制度。公务员工资制度是关于公务 员的工资形式、工资标准、工资原则和有关各项规定或办法 的总称。

《中华人民共和国公务员法》明确规定 ，“公务员实行国

家统一的职务与级别相结合的工资制度”。职级工资由职务 工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分组成 ,分别体

现工资的不同职能 ,其中职务工资和级别工资是工资构成的

主体。一是职务工资。职务工资按公务员的职务高低、责任 轻重和工作难易程度确定 ,是职级工资中体现按劳分配的主

要内容。公务员担任的职务确定相应的职务工资 ,并随着职

务其任职年限的变化而变动。二是级别工资。级别工资主 要体现公务员的资历和能力。公务员的级别共分 15级。公

务员职务与级别之间有一定的对应关系 ,职务越高 ,对应的 级别越少 ,职务越低 ,对应的级别越多 ,而且上下职务对应的

级别还有所交叉。但与职务工资不同的事 ,每个级别对应 1 个级别工资标准 ,15个级别共对应 15个级别工资标准。三

是基础工资。基础工资按大体维持公务员本人的基本生活 费用确定 ,各职务层次、各级别的公务员均质性相同的基础

政治

·行政

台声 ·新视角

2005 ·7

工资。基础工资主要体现工资的保障职能 ,他与物价水平挂 钩 ,当居民生活费用价格指数上涨时 ,国家可以通过调整基

础工资部分来保障公务员的生活水平不因物价的上涨而下 降。四是工龄工资。工龄工资体现了公务员的积累贡献 ,它

是按公务员的工作年限确定 ,随着工作年限的增加逐年增 长 ,一直到离退休当年为止。

2.福利制度。公务员的福利制度 ,是指国家行政机关在 正常工资以外 ,由国家或社会为公务员提供的 ,旨在解决公

务员专项工作和生活问题 ,保证公务员一定生活水平和尽可

能提高其生活质量而建立的的补偿性制度。公务员的福利制度具体包括 :(1)休假 ,包括法定休假、温费、副食品补贴、体、建立锻炼场所、提供锻炼设备等。

带薪休假、探亲假、婚丧假、年休假、产育假、事假等。(2)降

管理机构、工平、资金来源等问题 内容、,使公务员社保制度在法律的 作性福利补贴 ,是指对公务员工作需要给予的补贴 ,如书报指导下合理有序地进行 ,避免管理工作的混乱与交叉 ,实现

费、洗理费、上下班交通费等。抚养子女补贴、丧葬补贴、取暖费、房租补贴等。(4)保健,包括定期检查身(3)生活性经济福利补贴 ,包国家公务员社会保障制度的法律化、规范化。公务员社会保 括结婚补贴、生育补贴、障制度也只有真正成为一种法定制度 ,纳入法制化轨道 ,才

3.保险制度。公务员保险制度 ,是指国家通过立法程序 建立的 ,对公务员及其家属在疾病、伤残、生育、失业、年老、死亡等暂时或永久丧失劳动能力时 ,防止其收入的中断或丧

失而给予的物质帮助制度。我国宪法规定 : “中华人民共和

国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下 ,由从国家

和社会获得物质帮助的权利。”具体包括医疗保险、伤残保

险、生育保险、失业保险、养老保险、死亡保险和供养直系亲 属等保险。

(二)目前我国公务员社会保障制度中存在的问题

随着市场经济体制的建立和各项改革不断向纵深推进 ,现

行的国家公务员社会保障制度出现了一些亟待解决的问题。

1.公务员社会保障制度缺乏法制化。目前我国的公务 员社会保障制度都是散见于宪法和其他法令法规之中 ,没有

一部完善的法律规范和完整统一的法律体系。尽管《国家公 务员法》中设专章规定了公务员的工资保险福利制度的基本 原则和大体框架 ,但是这些规定过于宽泛和模糊 ,不尽详细 , 制度的实施具有很大随意性 ,无法起到很好的指导作用。2.管理体制不顺 ,社会化程度低。管理体制不顺畅 ,主

要表现在缺少综合规划、职能交叉等方面 ,如组织、人事、民

政、卫生等部门的管理权限都或直接或间接地涉及公务员的 社会保障工作 ,其结果导致政策不统一、标准不

一、互相攀

比、推诿扯皮、成本上升等现象。社会保障制度的社会化程 度较低

“,机关办社会”、“单位办社会”的现象极为严重。在 市场经济条件下 ,把一些本应由社会承担的保障制度过多地 交给了国家政府机关来承办 ,既增加了国家财政的负担 ,也

不利于国家公务员的精简和工作效率的提高。3.资金投入高 ,社会效益差。我国公务员现行的社会保 障制度的资金几乎都来自国家财政 ,没有建立公务员个人和

国家共同筹资的保障制度。据不完全统计 ,1990年投入于 1978年投入相比 ,保险福利费成几十倍地增长 ,而在这期间

人员编制只增加了 2--3倍。在高投入下 ,不但没有取得 良好的社会效益 ,却造成了国家财政紧张和工作人员抱怨等 方面矛盾。同时 ,公务员社会保障制度中 ,福利设施得不到 充分有效的利用 ,且存在着严重的超支浪费现象。

三、我国公务员社会保障制度的改革方向

第一、加快公务员社会保障制度的法制化

在市场经济条件下 ,必须将公务员的社会保障制度体系 纳入法制化的轨道 ,建立法制化、系统化、规范化的公务员社

会保障制度。要进一步加快公务员社会保障制度及相关的 单项立法 ,为公务员工资保险福利的制度化提供法律保障 , 为有关制度的细则和有关规定提供法律依据。建立完善的 国家公务员社会保障制度 ,以健全的法律为基础 ,明确规定

国家公务员社会保障的宗旨、性质、筹资模式、保障水

能够有法可依 ,进而得到全面落实。

第二、加快公务员社会保障制度的社会化程度

公务员社会保障制度是社会保障系统的一部分 ,不能够

脱离社会保障系统而孤立存在和进行。因此 ,随着改革的深

入和社会保障体制的完善 ,公务员社会保障制度要尽快纳入 统一的全社会保障系统 ,尽量适合社会保障制度的规定 ,与

之相协调一致 ,从而使公务员社会保障制度进一步向社会化 发展。

同时 ,要求公务员社会保障制度管理的社会化。要重视 和加强政府部门的调控和监管 ,坚持政府通过立法和宏观调

控推动公务员社会保障事业的发展。政府只负责制定政策 和颁布法律法规 ,并依法监督保障制度的实施;具体操作与 管理的事务 ,可由社会上相关部门、非赢利组织或各类保险 公司代理负责。

第三、合理公务员社会保障制度资金来源的多元化

要实行国家保障和公务员自我保障相结合的办法 ,改革

由国家财政完全承担的传统做法。建立国家、单位和公务员 个人三方共同合理承担 ,社会统筹与个人账户相结合的办 法 ,既有利于国家节约财政支出 ,又有利于激发公务员工作 的积极性 ,珍视自身的保障制度。建立公务员保障基金储蓄 制度 ,严格基金的管理 ,确保基金的保值增值 ,进一步拓宽资 金的来源渠道 ,实现资金的有效积累 ,充分实现公务员社会

保障制度多元化的资金来源。

参考文献 :

[1]李文良著 ,公共部门与人力资源管理 [M] ,长春 :吉林人民 出版社 ,2003年.[2]姜海如著 ,中外公务员制度比较 [M] ,北京 :商务印书馆 , 2003年.[3]苏红著 ,发达国家公务员社会保障制度 [M] ,北京 :时事出版 社 ,2001年.[4]姚先国、柴效武编著 ,公共部门人力资源管理 [M] ,北京 :科

学出版社 ,2004年.[5]杨文忠 ,国家公务员社会保障制度中的几个问题 , 《人才瞭 望》

[J ] ,1994年 S1期.

第四篇：我国社会保障制度存在的问题及对策

南昌大学公共管理硕士（MPA）研究生作业

我国社会保障制度存在的问题及对策

摘要：我国的社会保障制度对于社会稳定，构建社会主义和谐社会具有重大的战略意义，本文通过对我国社会保障制度存在的问题的分析，提出我国社会保障制度的一些对策、建议。

关键词: 社会保障 问题 对策

通常来说，社会保障制度指依据一定的法律和规定，通过国民收入再分配对社会成员的基本生活权利予以保障的一种社会再分配机制。我国经过20多年的改革和发展，已经初步建立起了与市场经济相适应的社会保障制度框架，但是，我国现行的社会保障制度仍然存在很多问题，研究我国社会保障制度及存在的问题，及时总结经验教训，对于建立起适应社会主义市场经济体制要求的社会保障制度具有十分重要的意义。

一、现有社会保障制度存在的缺陷

中国是一个人口众多的发展中国家，而且社会保障制度起步较晚，社会保障制度改革所面临的问题，要比其他国家复杂得多:既有旧体制遗留下来的问题，又有新体制遇到的新问题，这些问题往往交织在一起，其主要表现为:

1、社会保障立法工作滞后，立法空白多。我国直到目前为止尚无一部综合性的社会保障法律。既没有制定《社会保障基本法》，也没有制定作为社会保障法当中核心部分的《社会保险法》，至于社会救济、社会福利和优抚安置，就全国人大立法而言几乎仍处于空白。现有的社会保障法规中，大多是在改革中出现问题而应急立法的产物。

2、社会保障资金缺口大。行的社会保障基金征缴力度不够、刚性不强，使得资金缺口较大。由于现行的缴费方式、制度多以部门、行业规章的形式出现，缺乏应有的法律保障，因此，在征收力量不足，手段缺乏刚性的情况下，拖欠、不缴或少缴统筹金的现象比较普遍，这种不规范的征缴方式很难为社会保障提供及时足额的资金，以致社会保障资金到位率低，缺口较大，特别是养老保险个人账户多年来一直空账运行，统筹账户连年赤字，收不抵支，存在巨额资金缺口。这种状况严重影响了社会保障作用的发挥。随着中国人口老龄化的加重，占社会保障重要组成的养老保险资金缺口必将进一步加大，所引发的问题也急需解决。

3、资金存储管理混乱。由于社会保障基金滚存数额较大，成了众多金融机构争拉存款的对象，个别金融机构甚至为了拉存款，为保险机构提供办公场所、交通、通信工具及工作人员福利，把应属基金增值的利息变通为小集体的利益甚至个别人的利益，出现了私设小金库、贪污私分等现象。

4、国家社会保障资金需求大，社会化程度低，企业压力大。经过几年的改革，我国家不再统揽一切社会保障经费的筹措，但国家和企业的负担仍然很重。国家负担重除了因为由国家财政支撑的项目如社会救济、社会福利、优抚安置等继续由国家负担外，还因为国家目前还负担着一部分本应由三方共同分担的社会保险费用。如目前行政事业单位离退休人员的离退休费实际上是由国家财政在负担；另就全国范围而言，公费医疗制度的基本框架也依然没有实质性变化。

5、医疗保障资源分布不均，政府财政投入严重不足。作为医疗行业监管者的卫生行政部门同时又是公立医疗机构的主管者，无法根中立地行使其监管职能、维护公平竞争，有意无意为对社会资本进入医疗行业高设有形无形的行政壁垒，为公立医疗机构谋取了行政垄断地位。而公费医疗和医疗保险的定点医院几乎全部是公立医院，显然再次为公立医院创造了行政垄断地位造成药品市场的垄断和价格统治。从分布范围来看，我国医疗保障分布严重不均。主要分布在医疗服务和经济发展水平较高的城镇地区和收入条件较好的中高收入人群，一方面占全国人口少数的中高收入者不仅不存在看病贵的问题，以相对廉价的成本占用大量的医疗资源，造成了医疗资源对于低收入人群的相对短缺，他们的收入无法承担高速增长的医疗费用和当前普遍存在的过度医疗，但是他们难以享受社会医疗保障来和廉价的公共医疗卫生资源。目前，政府每年拨款仅占医院总收入的7%～8%，其余90%以上都要靠医院自己组织医疗陪护服务得来。医院为维持正常运转并进一步盈利，“以药养医”格局逐渐形成，进而发展到医院“以利为纲”的地步，群众“看病难、看病贵”的现象也就在所难免了。

二、完善现有社会保障制度的措施

社会保障制度是社会稳定的“安全网”，关系到我国改革、发展、稳定的大局，关系到国家的长治久安。要把改革不断推向前进，必须相应推进社会保障制度改革，探索建立一套适应社会主义初级阶段基本国情的、符合社会主义市场经济要求的社会保障制度。

1、加快社会保障的立法进程。社会保障制度是一个国家重要的经济社会制度，必须纳入法治轨道，并依靠法制来保证实施。同时，有无完备的法律法规，也是一个国家社会保障制度是否成熟的一个基本标志，只有体制、机制、法制“三制”健全完善，才能保证社会保障事业的顺利发展。为了加大社会保障制度改革的力度，加快社会保障制度改革的进程，确保社会保障事业健康有序地发展，在我国早日建立与社会主义市场经济体制相适应的规范的社会保障体系，我们应当在积极进行改革实践的同时，加快社会保障的立法进程。目前，由于社会保障法律法规立法层次低，在我国已经制定出来的社会保障法规中，比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象，无法发挥法律规范的强制功能，无法确保社会保障措施的有效实施。因此，国家必须加快制定《社会保险法》。

2、加大对社会保障的资金投入，增收节支。社会保险的制度运行有赖于资金的支撑，社会保险远期基金支付压力很大，若要缓冲压力，填补缺口，必须逐步做实个人账户，真正实现现收现付向部分积累的模式转换，同时要加大对社会保障的资金投入，增收节支。一是各级财政预算用于社会保障的支出须列入公共财政支出，且必须提高比例，笔者认为应从国有资产收益、国有土地出让收入等预算外收入中提取社会保障资金，以实现社会保险基金保值增值。二是将日益增大的社会保障基金基金投入资本市场，把保值增值的压力转变为良好的投资回报。但要坚持如下的原则:始终把社会保障基金的安全放在第一位；实现社会保障积累基金和国家经济建设的良性循环；严格监管，确保完好。三是建议在全国推行厦门等地已实行多年的社会保险费由地税部门统一征收的办法，以强化征缴管理，做到应收尽收。四是降低待遇，减少替代率。五是适当推迟退休年龄。

3、完善社保基金的管理，加强社会保险经办机构的能力建设。要完善社保基金的管理，打击骗保行为，首先建立信息联网，是社会保险管理方面非常重要的一个领域，也是一个基础工作；广泛运用现代化化信息管理技术，健全养老、失业、医保信息监控体系，利用信息系统进行异常数据的监控、分析，有针对性地进行监督检查；同时采取宏观与微观、常规与突击、全面与重点等方法，提高监管水平和效率。其次，大力宣传举报制度，将养老、失业、医保政策执行过程置于全社会的监督之下，营造全社会打击骗保氛围。再次，加大处罚力度，发现一例，查处一例，决不手软，让“骗保硕鼠”无处藏身。社会保障是一项技术性、专业性非常强的事业。需要大批熟悉政策、精通业务的高素质管理人才(如精算师、基金管理人和基金投资人等)和一支既有理论和政策水平、又有实际操作能力的干部队伍，应当加强这类专业人才和干部队伍的教育与培养，保证新的社会保障体制的有效运作，更好地行使社保机构的管理职能。

4、新的医疗保障体制改革要走公益的道路，要加大政策和财政投入力度，完善当前的医疗体制，扩大城镇职工基本医疗保险的覆盖范围，加快农村新型合作医陪的推广力度。要解决新型 农村合医疗仅仅要求农民自愿和只保大病并不是治本之策。在向全民提供基本医疗保障的同时，还要保障医疗资源的高效利用。改革医保付费制度,消除“以药养医”机制,促进公立医院的良性发展，消除公立医疗机构垄断地位对药品零售环节的垄断，鼓励社会资本进入医疗服务行业,赋予所有具有合法资质的民营医疗机构医保定点资格,尽快形成医疗服务市场的良性竞争环境，降低全社会对公立医院的依赖程度,彻底改变公立医院垄断药品零售的市场格局

总之，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度是事关人民群众的切身利益，事关和谐稳定的大局；因此，必须加快社会保障制度改革的步伐，使社会保障这项“关乎国运、惠及子孙”的伟大事业真正健康有序、扎实有效地顺利推进。

MPA2010级研究生班作业

第五篇：我国社会保障制度的现状及存在的问题

我国社会保障制度的现状及存在的问题

1．中国社会保障制度的基本现状自从党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对我国社会保障制度改革的目标、原则和基本内容作出明确规定以来，我国社会保障事业的发展取得了较快发展，社会保障制度的基本框架已基本建立，在养老保险、失业保险、医疗保险、社会救助、管理体制等方面均取得了实质性进展。

(1)城镇企业职工养老保险制度的改革。中华人民共和国成立以来，我国城镇企业职工养老保险采取现收现付制社会统筹办法，养老保险费全部由国家和企业承担，个人不缴费。1991年6月国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》的提出，改变养老保险由国家和企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，即职工个人也要缴纳一定的费用。同时规定，企业和职工个人缴纳的基本养老保险费转入“养老保险基金账户”。1995年国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出了企业职工养老保险制度改革的目标和原则，规定基本养老保险费由企业和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。1997年国务院颁发了《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》，要求各地现行的多种养老保险制度向全国统一的养老保险制度并轨。到1998年底，全国除个别地区外，都已按统一的社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度运行。

(2)失业保险制度的改革和建立国有企业下岗职工基本生活保障制度。改革开放以来，失业问题一直是有争论的问题，为避免冲突，1986年国务院第一次制定《国有企业失业保险暂行规定》时，采用了“待业保险”的概念。1993年国务院颁发了《国有企业职工待业保险规定》和《国有企业富余职工安置规定》，初步建立了失业保险制度。1999年1月国务院颁发了《失业保险条例》，对失业保险制度起到了规范作用。这标志着中国失业保险制度的改革进入了新的发展阶段。针对国有企业下岗职工增多，许多职工生活发生困难的情况，1998年6月，国务院颁发了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，提出争取用5年左右的时间，初步建立适合社会主义市场经济的社会保障体系和就业机制，做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作。2000年，劳动和社会保障部提出要实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险制度的过渡。目前失业保险正处于不断改革和完善之中。

(3)建立城镇职工医疗保险制度。针对我国传统劳保医疗、公费医疗制度的弊端，自1994年以来，经国务院批准在镇江和九江市进行了医疗保险制度改革试点，许多大城市也积极开展医疗改革试点。在总结医疗改革经验的基础上，国务院于1998年11月召开了全国城镇职工医疗保险制度改革工作会议，同年12月颁发了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，要求自1999年起全国城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，实行属地管理；基本医疗费由用人单位和职工双方共同负担；基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合的原则。鉴于我国各地基金发展水平、财政和企业承受能力差别较大，《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》在对重要政策作出原则规定的基础上，要求各地结合当地的实际情况制订实施方案，努力探索行之有效的改革办法，逐步把医疗保险改革推向深入。’·1998年以来，医疗保险制度改革不断推进，同时，医疗机构、药品生产流通体制的改革也进入到整个医药卫生体制改革的进程中。

(4)改革完善社会救助，逐步建立城市居民最低生活保障制度。随着改革的不断深入，在经济结构调整和企业转换经营机制的过程中，我国各地城市出现了由于失业、下岗而导致的新的贫困群体。面对这一社会问题，国务院于1997年9月颁发了《关于建立城市居民最低生活保障制度的通知》，并要求在1999年年底以前全国所有城市都要建立这一制度。目前，这一制度基本上已在各城市建立和实施，它对于帮助社会成员抵御生存危机、防止贫困、维

护社会安定，已产生积极的影响。在建立城市居民最低生活保障制度的同时，一些地区还进行了建立农村最低生活保障制度的试点工作。最低生活保障制度的建立是对我国社会救助制度的改革和完善，目前已取得了很大进展，但还存在需要进一步探索和完善的问题，如保障对象和保障标准如何确定、如何开拓保障资金渠道以及如何使保障制度法制化和规范化，等等。

(5)社会保障管理体制的改革。长期以来，我国的社会保障工作，尤其是社会保险工作由多部门管理，相互扯皮，办事效率低下。由于管理体制不顺，影响了社会保障制度改革的进程和改革绩效，也给实际工作造成许多矛盾和困难。1998年3月，国务院通过了机构改革方案，新组建了劳动和社会保障部。劳动和社会保障部的职责是全面制定、组织劳动和社会保障工作，包括基本方针、政策及总体改革方案的拟订，发展规划和工作计划的编制、组织和实施等。劳动和社会保障部的建立和运作，使社会保险由劳动部、人事部、全国总工会、民政部、卫生部等分头主管的局面得到改变，形成了社会保险的统一管理体制，为提高管理效率和管理水平创造了条件。

(6)社会保障的法律制度建设有了较大发展。1994年7月，《中华人民共和国劳动法》颁布实施，对保护劳动者的合法权益、调整劳动关系、建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度和社会保障制度、促进经济发展和社会进步发挥了重要作用。为了规范商业保险活动，保护保险当事人的合法权益，加强对保险业的监督管理，促进保险事业的健康发展，《中华人民共和国保险法》颁布实施。

在对特殊人群的社会保障方面，1995年6月颁布了《中华人民共和国残疾人保障法》。在社会保险各险种的立法方面，20世纪90年代先后颁布了城镇职工养老、医疗、失业、生育等社会保险条例，2003年颁布了《工伤保险条例》。同时关于社会保险基金的专门立法也相应颁布。有关社会保障法律法规的制定和实施，有效地促进了我国社会保险事业的发展。

2．中国社会保障制度存在的问题经过20余年的发展，我国社会保障制度从保障方式到管理体制都进行了彻底的变革，新的制度和保障体系已初步形成。不可否认，在变革过程中，还存在着许多不足之处。从目前社会保障制度的现状来看，存在的问题主要有以下几个方面：

(1)保险，以实现社会公平为目标的基本社会保险在客观上要求全社会覆盖，或者说，全社会覆盖是社会保险实现社会公平的基本要求和条件。但从目前来看，现行的社会保险离全社会覆盖还有较大距离。截至2002年第3季度，我国养老、医疗、失业保险的覆盖面分别占全体居民的18．3％、10．7％和13％，基本保障的覆盖面还达不到1952年国际劳工组织制定的《社会保障最低标准公约》中规’定的20％的覆盖率，其主要原因是农村缺乏基本的社会保障。

(2)近年来政府陆续制定了一些社会保险制度和条例，起到了一定的社会保险事业制度保证和法律规范作用。但从社会保险制度的实际运行情况看，还存在不少问题。在养老保险方面，新老职工的养老保险实施方案有所不同。一些企业由于经营情况较差，无力承担养老保险费用，老职工的养老金来源得不到解决，因此，出现了企业挪用职工个人账户资金来支付老职工养老金，造成职工个人账户空账的问题。在失业保险方面，失业保险并没有覆盖全体失业者和下岗者，失业保险金支付水平较低，不能满足失业者的基本需求。按规定，失业保险基金的来源应是财政、社会、企业各占1／3，但从目前来看，失业保险资金的来源存在缺口，尤其‘是企业由于资金缺乏，无法支付失业保险基金的1／3，因而也将得不到来自财政和社会的另外2／3的资金。在医疗保险方面，各地虽在实行医疗保险改革，但原体制所遗留下来的弊病仍然存在，如不合理的医疗行为导致医疗资源严重浪费、医疗费用大幅度增长、医疗服务质量效果不能令人满意等。在基本社

会保险制度建立的同时，补充层次的保险制度发展滞后。如养老保险体系中，实行企业年金的职工不到全部职工的5％，补充医疗保险发展缓慢。多层次的社会保险体系建设还十分艰难。

(3)社会保障管理体制和法律体系尚有待建设。目前社会保障管理体制存在的主要问题是中央与地方社会保障权责划分不够清晰，社会保障基金的监督与管理机制不健全。在社会保障法律体系建设方面，社会保障法制建设滞后的问题日益暴露。同时在法律条文制定方面，仅由国务院有关部委制定法规或由地方出台改革方案，这与社会保障法应有的地位不相称，有时还会产生部门规章之间不衔接、地方标准差距过大等问题。

(4)社会福利和社会救助还有待完善。从资金短缺、服务设施老化等问题，社区社会福利服务也正在建设中。如何提高社会成员的生活质量，对社会弱势群体进行更多的关注，是社会福利制度建设的关键所在。从社会救助方面看，虽然国务院要求尽快建立城市居民最低生活保障制度，但目前仍有部分城市未建立起这项保障居民最基本生存需要的制度。不过，我们有充分的理由相信，在中国新的社会保障制度和改革的基本构架下，我国社会保障制度能够逐渐克服上述问题，在完善和发展中实现保障社会成员的基本生活和提高社会成员生活质量的目标。

三、我国“十一五”计划时期(2006--2010年)社会保障建设的主要目标和任务完善社会保障制度是完善社会主义市场经济体制的中心环节之一。党的“十六大”明确提出了到2020年我国现代化建设的目标是全面建设小康社会，十六届三中全会把完善社会主义市场经济体制作为中心任务。这两次重要会议通过的文件都把健全和完善社会保障制度作为一项战略任务，这是我国社会保障制度建设在观念上的一个重大转变。完善社会保障制度也是体现和落实“科学发展观”的重要实践。

十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出了完善社会保障制度的主要目标和任务：

①完善企业基本养老制度，将城镇就业人员全部纳入该体系，坚持社会统筹和个人账户相结合，逐步做实个人账户，同时将基本养老金统筹到省级水平，部分条件成熟的统筹到全国水平；

②健全失业保险制度，将企业下岗人员基本生活保障并人失业保险体系；

③在基本医疗保险上完成“三同步改革”(即医疗保险制度、医疗卫生系统和药品生产流通体制的同步改革)，建立多层次、广覆盖的医疗保

我国社会保障制度面临的问题尽管改革开放以来，特别是1998年以来，我国政府采取了强有力的措施来保护弱势群体的生活权益，并积极推进新型社会保障制度的建设，但因各种因素的影响，仍然面临许多问题与困难。1．社会保障责任划分模糊目前影响中国社会保障制度改革的最大问题，是社会保障责任划分不清晰。在现行框架下，社会保障的历史责任与现实责任混淆在一起，这种状态既不利于有计划、有步骤地化解历史责任，1也使社会保障的现实责任难以准确估量；政府责任边界不清，既影响了政府对社会保障制度建设的决心，也妨碍了民间或社会乃至市场发挥相应的作用；中央政府与地方政府缺乏必要的职责分工，社会保障财权与事权相分离，这不仅加重了中央政府的财政负担，而且造成了地方政府在社会保障改革中的消极被动状态。社会保障体系尚待完善传统的社会保障体系已被完全打破，而能够适应市场经济体制和社会发展要求的新型社会保障体系尚未全面确立，中国的社会保障安全网事实上还有很多漏洞。在社会救助制度方面，还未能充分考虑到贫困人口的住房、疾病医疗、子女教育需求等，多数农村地区仍未真正建立制度化的贫困救助制度。在社会保险制度方面，还有大量城市劳动者未被基本养老保险所覆盖，因病致贫的现象并不罕见；参加工伤保险的劳动者占非农劳动者总数的比例过低；现行养老保险制度难以适应非正规就业群体的需要而扩大覆盖面；因生育保险制度的缺乏，妇女与男子的就业地位并不平等，进而影响到育龄妇女的收入与生活。在福利制度方面，与人口老龄化相适应的老年人护理体系还未提到福利制度的建设日程；残疾人需要的康复服务非常欠缺。此外，面向农村居民的社会保障比较薄弱，以农民工为主体的大量流动人口还未被纳入有效的社会保障制度之中。3．社会保障制度的完善还面临诸多困难首先，巨额的历史债务需要消化。中国的养老保险制度从单位保险转向社会保险、从现收现付模式转向社会统筹与个人账户相结合模式，自然形成了巨额历史债务，因为计划经济时代的中老年职工并无任何养老基金积累，而现在的一代人在承担上一代人养老金的同时还要为自己积累部分养老金。其次，地区发展不平衡阻碍统一的社会保障体系的形成。我国地区发展不平衡状况不是短期内可以解决的，在这一背景下，很难迅速有效地确立统一的社会保障制度并将这一制度推行到全国。再次，资金供应体系尚未形成。在社会保险费征缴方面，由于立法欠缺和监管不力，大多数非国有单位并未参与，部分国有企业拖欠社会保险费的现象屡禁不绝，面对社会保障制度建设的资金需求，当前的筹资措施显得乏力。最后，一些认识误区阻碍社会保障制度的完善。这些认识误区主要包括：对社会保障的功能与作用认识不清，仅仅将其作为一项配套措施而不是一项基本的社会制度来建设；在减轻政府责任的同时忽视了社会保障制度追求社会公平的本质取向，存在着将社会保障视为经济政策或经济政策补充措施的倾向；对商业保险与保险公司寄予了超越现实的期望；在推进社会保障制度改革时仍然将社会保障视为城镇居民的专利；在强调社会保障水平过高带来不良后果的同时，亦存在着对社会保障水平过低或不足带来不良后果的忽视；对社会保障立法的必要性与紧迫性认识不足。上述认识误区必定会影响政府的社会保障政策选择，进而影响社会保障制度改革的深化。4．政府面临巨大的财政压力当前，无论城市还是农村，都有一部分社会成员未能摆脱贫困，他们在新的利益分配中被弱势化。面对规模巨大且存在不同需求的社会弱势群体，社会保障制度的建设需要有相应的财力支撑，政府财政所面临的压力是显而易见的。