2014-091-自然灾害应急与危机管理(3学时)

第一篇：2014-091-自然灾害应急与危机管理(3学时)

2014-091-自然灾害应急与危机管理(3学时)

引言

今天的课程我是想以“汶川地震”为例谈谈我们整个国家当时这一段建设的一些理念。

今天主要讲六个方面：汶川地震、我们的一些体制性优势及挑战、汶川地震的救灾做了哪些调整、行政体系的转型问题。

一、汶川大地震与其他灾害的严峻形势

(一)5·12汶川大地震

汶川地震灾害的形势，这是当时公布的信息，形势应该说是相当严重的，最开始说是7.8级，后来到8级。关键是后来全球测出都有震感，亚洲的震感比较强烈，全中国就不要说了，波及面积已经超过10个省，这是一个大的数据。关键是救灾应急的时候有几个特点非常明显。

(1)地震强度大，涉及面积广，造成损害严重。

强度大到什么程度呢？当时我们在前方指挥部请教国家地震局的一些领导，他们说是一分钟之内连续发生了10次7级以上的地震。就说大地在一分钟之内不停地震，不仅是一个方向平衡地震，并且上下的震。我到灾区走的比较多，震到什么程度呢？这是映秀5月14日的一张照片，映秀整个成了一片瓦砾。我到映秀的时候问老百姓，老百姓说地震逃生在大地震的时候没有用。我说怎么没有用？他们说那时候你站在哪儿就决定你是生、是死。后来我问他们几个，他们几个当时在门口被甩出来了。最典型的是当时汶川县有几个局长到那儿决定办映秀菜市场，有四个部门的局长们去了。吃完中午饭2点28分，他们进了厕所，跟大家告别、走人，进了卫生间方便一下。只有这几个局长活着，所有的乡镇领导干部几乎全部遇难，就是因为厕所的结构相对牢固一些。出来的一个局级干部大概是农行的副行长，一看金库在外头，震完了之后有20万块钱就在外头扔着，他提起来觉得太危险，就回汶川去。出去以后，岷江河谷下了2000万方石头，整个把路中断了。他不走还好，走就又埋下去了。后来***同志去的时候说他的遗体能不能挖出来？说他不一定在这儿，但这一块东西要挖出来花20万块钱也挖不出来的。可见这个量有多大。更不要说电站是发生位移，发生一个坡度的位移。我到青川去，青川全部是山区，因为一分钟之内震了10次，这样半个山能飞走，飞到2公里之外，把一个村子给埋下去。这个村子怎么逃生也没有用，最后这个村子就在山下边，100多户人家全部被埋掉。

汶川地震的灾害严重到什么程度呢？山西一个煤老板开了两辆悍马到北川县城，2点28分脚下到车下，地震发生，然后一下抱到旁边的树。震完之后，两辆悍马扔在那里，回去把煤矿卖掉，什么也不干了。

应该说大地震剧烈的程度确实是我们平时不敢想象的，非常厉害，波及面积又非常广。

(2)灾区的区域结构特殊，震中位于灾区较为偏边缘的地方。

发生地震要做救灾首先要判断它，像打仗一样，要知道地形形势到底怎么样，根据形势来进行决策。

这个图，当时中央电视台、全国人民指挥部都认为是这样一个地震图。震中，等距离向外扩散，全世界的地震一般都是这样的。但这次非常有意思，我们没有想到大自然给我们摆了一个“一字长蛇阵”。震中在汶川的映秀，映秀往外走没有等距离扩散，等距离扩散到雅安县。我们一般叫三川地震，就是汶川、北川、青川，一条线，这恰恰是龙门山的断裂带，整个断裂带上发生了这样大的地震。所以这个很有意思，震中位于灾区较为边缘的地方。家宝总理领着大队人马当然想到汶川，集中力量就想进汶川县城，因为在救灾的时候最重要的是到震中就知道整个地震的形势。大军聚集到了都江堰，往里面开拔，而岷江河谷被2000万方的石头堵上了，并且山体还在不断地晃动，所以汶川的形势不清楚，因为汶川县城都被毁掉了。但实际上是不停地在报北川的情况，青川的情况也不清楚。最早几天确实信息有一定的不准确。它给我们摆了一个“一字长蛇阵”，这是一个非常大的挑战。

(3)灾区内部地形复杂，面积广大，极大地限制了救灾能力。

我们常常说地震，包括唐山大地震，我们军队上去就能把灾区控制住，因为一下都能达到灾区的震中地带。这次地震山体，很多人都是用的“滑坡”，其实不是“滑坡”，就是山体崩塌。刚建好的高速路，成都到九寨沟的高速路，往映秀的一段，地震一下就震塌了。灾区本来地形就复杂，复杂到什么程度？全部是山区，还有海拔5000米的一些雪山，地形是非常复杂。我当时在前方指挥部看了看，映秀有两条路，一条路到耿达、一条路到汶川，这两条路封得死死的，都是山体崩塌下来的大石块。我一查历史，恰恰是大小金川之战，清朝的时候在这里用兵持续了差不多10年，清王朝由盛而衰就始于大小金川之战，不是清兵不行，是因为这个山体太险要了。大小金川很少的一些藏兵，就是一夫当关、万夫莫开，几万军队进不去。这个地形和结构，应该说把我们国家的救灾能力极大地限制了。应急是要看地形，很有意思的。

(4)交通干线以及许多乡村道路中断，灾民大量四处逃生。

这是汶川地震的一个突出特别，也是救灾难点。我们中国政府最强的优势是组织优势，我们基层都有组织。但汶川地震组织乱，县城毁了，乡镇毁了，通讯、交通所有的都毁掉了。核心重灾区牵扯到3万平方公里，长度是100公里、宽度是80公里，这样3万多平方公里的山区，人口又不少，到底怎么办？老百姓叫四处逃生，没有建制，不可能有建制。

最下角的是从映秀走出来的，大人就让孩子出来了，孩子就这么跑出来。

这是汶川二次地震，就是人们醒过味来时候照得相，已经有人拿着口罩往外跑了。我听到北川民政局长给我介绍，大地震的时候他自己为什么逃了一命呢？就是会抽烟。他2点钟上班，到离民政局还有100多米的空地上的时候，老朋友见面，说好长时间没见了，抽根烟再上去，抽了一根烟，2点28分到了。他说，起来的时候，两人的面孔都不清了，再一看民政局的房子没有了。北川民政局长的亲属都死掉了，自己的儿子都遇难了，20多口人，是很有名的。当时的情况什么？大家的腿、胳膊都断了，整个北川县城叫得极为惨烈。那时候是干什么呢？他说腿断了，跪着也要往外头跑。北川老县城是个山区，山崩地裂的时候，大家就想着往外跑。往哪里跑？往绵阳方向跑。这时候对我们整个国家政府体制是一个极大的考验，我们传统的优势没有了，就没有建制了，领导干部很多也遇难了，指挥系统失灵了。

这是逃生的情况。后来有序了以后怎么逃生呢？路没有了，就是解放军战士背着老百姓、背着小孩，还有相当一部分人从瓦砾中站起来，逃出来，这样来逃生的。

(5)余震频次多，次生灾害重。

到9月1日基本稳定的时候，即地震后的100多天内，余震发生了2万多次，其中6级以上的余震有8次，最大的一次余震是6.4级。6.4级如果发生在平时的情况下，本身就是大地震。如果在人口稠密区发生6级地震，本身就是非常大的地震了。发生6.4级地震的时候，我们一个副部长到民政厅，我们正在那里介绍余震不断，然后楼就开始晃了，大家说这又是余震，越晃越强，大家说什么也不说，跑。那是很坚固的楼都在晃，更不要说其他方面。地震不断地在震，就没有办法有序地投入救灾。

最有名的次生灾害就是两山合一。两座山震到一起，使唐家山堰塞湖原来一个非常漂亮的小镇变成了一个有上亿立方米的水积在上面。这只是一个堰塞湖，其实还有多个大大小小的堰塞湖。

(6)人员伤亡大，紧急转移人口超过千万，安置任务繁重。

安置任务重在哪儿？因为没有建制，老百姓大量的自己逃生，四散逃生。四散逃生，人口转移出来的波及面积差不多上千万。以北川为例，差不多1/4的干部都遇难了，官员都遇难了，然后大家跑出来。跑到哪儿？最有名的就是绵阳的九洲体育馆。这场面多混乱。这是一个姑娘找另一个人。我去看的时候，从上海去的一个姑娘找他弟弟，他弟弟当时在北川支教，说是支教3个月，去了2个月。不是说光逃生出来的人，外面的人还要去。所以安置任务非常非常地重。大量的人出来是无序状态，对救灾又是非常一个大的考验。

这是5月14号晚上绵阳市的另一个体育馆，是因为九洲体育馆超过3万人，家宝总理去了之后，有更多的人去九洲体育馆。根据国际上的救灾经验，这样的场景如果持续停留3天，没有分割，一般就会发生或者是流氓事件、或者抢劫事件，或者性骚扰，像特别的场所，特别是在夏天，一直开放的状态下，任何人没有隐私。美国卡特里娜飓风，在天穹体育馆里面就发生了这样的场景。如何把这些人分开，让他有一定的隐私，是一个非常大的挑战。这是分出来的8000人。到底怎么来办，对救灾是非常大的挑战。

(7)铁路中断，紧急救援能力受到极大限制。

在救灾的时候，最重要的、最有效的救灾交通工具是铁路。从北方到四川最有效的铁路是宝成线。非常巧合的，有13节油罐车的一辆列车的车头刚刚出109隧道，2点28分到了，大的石头把机车砸毁、油罐车着火，109隧道就出现了这样的局面。这是抢修的时候，全部烧毁了。应该说汶川地震给我们了非常大的考验，宝成线断了以后，卡住了我们的要害。宝成线中断了283个小时。幸亏当时是从西安到汉中有一条高速路，那条高速路刚刚通车，如果没有那条高速路，这次就在应该说挑战更大。主干线铁路中断了12天，对整个汶川救灾造成了非常大的影响。

公路更不要说。哪个地方的公路呢？从映秀到汶川的几十公里路。当时我们前方指挥部下令快速打通，因为那里牵扯到整个阿坝州的几个县，就是理县、茂县那一带，这条路如果不通，就是现在从成都到九寨沟的路，如果不通整个四川的西部灾区没有办法有效联系。直 升飞机，包括摔得那架飞机，全部是要联络汶理茂地区，那一块就不通。汶川河谷里面有2000万方石头。我们特别感谢当时交通部的一个专家，回良玉副总理问这个地方为什么不能迅速打通？那个专家、工程师在指挥部里面非常直接，一点不客气地说，“回副总理，这个地方最少要3个月，无论施行什么方法要3个月。”他跟大家讲的很实在，因为展不开，路很窄，不是能集中兵力在一个月或者20天之内就能打通的，这个地方确实是需要时间。实践证明就是3月20天。打通之后我说，非常感谢，交通部这位工程师当时在指挥部里面跟大家说的非常重要。当时怎么到汶理茂送物资？绕道800公里，翻两座雪山，就是夹金山那些。本来是向北走几十公里就可以到了，却要向南走、绕西部800公里，这是汶川地震当时的救灾形势。

(8)紧急救援力量投入带有立体性，持续时间长。

这是建国以来或者1949年来历次救灾中现代水平最高的一次救灾，我觉得不亚于一次小型的现代化战争，对指挥、协调、调度、后勤保障提出了极高的要求。5月14号，我在国务院指挥部里面开会，各位主管部长都在那里，大家就问一些很简单的问题。比如物资上去了怎么送到部队手里？卫生部门的医疗部队到底往哪儿放？这个都需要综合上面。军队上去了，后勤保障怎么做？都是需要在3万平方公里的大灾区里面，这个仗应该说是非常难打。

我后来回顾了一下，我觉得汶川地震对整个救灾应急提出的极高的要求。家宝总理当时对着电视台说5月13号晚上12点要到达汶川县城，但实际上从都江堰去的大部队就是开不进去。后来是发现从理县、茂县那一带去的有，但别的到不了。党政官员大量上网，行政指挥系统失灵；通讯中断，指挥部难以及时掌握救灾进度；道路中断，救灾力量难以展开。历史上发生在灾区西部的乾隆末年大小金川之战曾经使清王朝遭受重大挫折。当时回良玉副总理在指挥部里面跟我们判断，就说国家到了一个危难关头，确实对我们的救灾提出了一个非常大的考验。

不仅如此，其实现在的灾害都带有非常强的超出传统经验的一种特点。

(二)2008年低温雨雪冰冻灾害

2008年开春之初的低温雨雪冰冻灾害，1月10号—2月中旬开始下雪，在南方下雪，北方是阳光明媚，东北、北京全部阳光明媚，从长江流域以南持续阴天达到一个多月，然后下三天雪停一天，或者一天半，然后再开始下，再停一天再开始下。1月10日之前先是干旱，南岭地区里山区的小河沟的水全部断了。我当时在救灾司当司长，我们商量能不能给湖南拨救灾款抗旱。看到下大雪以后，大家都欢呼，说能不能多下一点，老天真在那儿多下了。当时胡锦涛同志到安徽，于是报纸上都出现了“总书记来了，瑞雪满天”，喜气洋洋迎接灾害，大家都不知道，非常麻痹。大自然给了很多很多超出想象的一些灾害。没有想到，后来查明，这一次南方没有风，天气阴着，毛毛雨加雪，雨像胶水，雪不停地被粘上。贵州的同志形容说这场灾电线比电线杆粗。南方的电线为什么被压塌了，就是这样。南方是阔叶林，冬天的叶子是轻的，叶片比较大，北方都会说狂风怒号、大雪纷飞，它没有狂风怒号。北师大的石陪军(音)他们监测说，基本上是一级风或二级风，静风状态下降雪，就完全成了北方的形状，大叶子上沾满了雪，然后成冰。首先就造成了交通的中断，因为路面全部结冰了，然后电力的中断。南方的高速路上全部是这种景象。

最大的挑战是铁路，特别是广州火车站，广州火车站的广场上平时最多几万人，但这个时候广场上大概是20万人。待了一天以后，我问了问当时的场景。说20万人在广场上待一天是什么概念？上厕所上不了，于是都就地上厕所，脚下的屎尿差不多有半尺，但起码是围着你的脚。后来广州市市长说，死人、踩踏事件是正常的，这次只是遇难一个人相当万幸了。后来是出动军队一点一点的排，在把这20万人排开，实际上周围还有50万人。这是一个非常大的，不能叫做群体性事件，是一个公共事件，但主要是灾害的事件。

这是当时救灾的场景；这是当时的无线基站，这就是通讯为什么断。是一个很大的挑战。

(三)中国自然灾害的主要特征

中国自然灾害的特征，大家一般会说发生的频率高；灾害的类型多；区域性、季节性强。但更重要的对中国来说，我们的自然灾害是年年不断，有一些地区分布特征，但整体上是呈日益加重的趋势。这个趋势是什么呢？原来没有想到最近几年有三个特点：第一个是极端性气候现象越来越多；第二个改革开放30年恰恰是地震非活跃期，也就是说1978年—2008年以前，地震基本不太活跃，是全球性的，特别是中国，2008以后地震开始进入活跃期。第三个随着国民经济高速发展，灾害损失日益加重，这也是原来所没有的趋势。

这次开里约会议，很多专家、各国领导人都在呼吁，全球气候变暖不是危言耸听，由气候变化带来的极端性天气现象确实不断地在我们现实生活中发生。全球都在讨论这样一个问题，国外的报纸讨论得多，坦率地说我们中国人心理承受能够很差，我们不敢直接面对很多非常严酷的现实。国外讨论的很热闹，并且都在采取一些措施，我们现在大的措施坦率地说还没有，我们只有一些小的尽量性的措施。他们当时有一个最厉害的估计，到2015年全球33个大城市中有21个可能要受到水位上升的威胁。这是当时一些专家的预测。这些城市有哪些呢？包括中国的上海和天津。我们原来以为浦东的沼泽地可能是我们的古人没有智慧不去开发它，但现在看来确实是离海太近，可能历史上有过一些教训。所以现在我们对浦东的开发，包括天津沿海一带的开发确实要警惕海平面的增长。日本大地震、日本海啸，这个海啸非常厉害，到现在各种各样的惨景大体上都还在。日本有些专家说，日本沿海的开发其实忘掉了900年前的海啸。日本现在沿海一带有一些坟头、有一些纪念物，可能900年前有一次同样的海啸，但是日本人把它忘掉了。所以他们现在再一次遭受到了上万人死亡，那个悲惨的场景是非常惨烈的。我在日本提出了一个问题，我以为日本舆论会反映很厉害，有几百人在那里。我说，你们日本现在争论的很厉害，你们批评政府无能，你们知道问题在哪儿吗？你们日本大地震是用8级地震的预案应对了9级地震的灾害。一级地震发生的能量，可不是上升1倍，增加的能量差不多是30倍。用8级地震的预案，整个海啸上大体上都是按3米来做预防的，结果这一次一般都是10米，最高达到26米，一直冲上来，好多人在避灾的建筑物里面遇难了。确实是，大灾来了之后，人类的整个应对能力还是有限的。

二、中国灾害应急系统的体制性优势

(一)我国救灾体系的优势

我们的救灾有一些体制性的优势。这个体制性的优势最重要的是开始于2003年的SARS。SARS之后，整个国务院系统做了很大的调查。当时华建敏国务委员领着大家思考，SARS最大 的危险是什么。没有任何政治危机，仅仅是一个非典，就造成了北京基本空城。那时候我们到王府井去，王府井的柜台上、商店里面人员减半，但是还远远比顾客多的多。那时候北京人才知道外地人意味着什么，等外地人都走了北京基本上是空城，那时候开车在长安街上几分钟能走很远很远。全国各个地方，从河北开始堵北京的牌子，只要见北京的牌子就要扣住、查。SARS之后，大家都应该思考的是如果遇到一场非政治性的灾难，国家联系其实是相当脆弱的。从那个时候国家就开始了一个体制性的调整，国家应急体系包括四大体系，然后25项专项预案、80件部门预案，包括各个地方都建立了预案。

(二)救灾管理系统

救灾这一块动手的比较早。为什么比较早呢？开始的时候民政部救灾救济司发现了一个很有意思的现象，就是1998年抗洪安徽没有死一个人。当然洪水是集中在武汉等上游，但我们就觉得即使是这样，安徽也完全可能会出现一些问题。后来调查的时候发现，安徽在1998年做了一个非常小的发明，就要求全省做一个预案，就是长江如果全面溃堤，乡镇、村庄做什么准备，淮河如果发生水灾到底做什么准备。这个预案不长，但是安徽全省大体上都接受了这样一个准备，就说根据这个预案做点什么。结果没有想到的是，安徽全省准备的相当充分，没有出现大的损失。最后整个国家就根据安徽的经验，在2003年民政部就先做了一个自然灾害的三级响应体系，到2005年国务院就变成了四级应急响应体系。这个灾害管理体系是什么样呢？

(1)组织指挥系统。

这个组织指挥系统就是国家减灾委员会。这本来是学日本的，日本这个体制很实，但没有想到我们做的更实，我们这个体制有几十个部委，包括总参作战会、红十字会，我们实到什么程度呢？减灾委的副主任是国务院副总理。当时基本上是一个小内阁，民政部部长、国务院副秘书长、外交部、发改委、科技、财政、商务全部在一起，行动能力非常强。外交可以联络，发改委调度物资，财政调度资金、民政具体执行，并且还有武警，这是一个体制性的安排。这个体制性的安排，其实还有一个国家减灾中心，也有不少人来具体实施。

(2)国家灾情会商机制与预警系统。

其他国家别看机构很发达，但有一个大家都相同的问题，就是灾害预警机制是分割的。我们也是七、八个部委局来管各种不同的灾，比如农业部管农业的灾害、气象局、地震局，每个局之间并没有协调单位，大家都把信息直接报到国务院。国务院原来是四局，改革之后是三局，即使国务院后来设了应急办，但是它要处理每天的灾害信息分析也是来不得的。怎么办呢？我们在2005年前后研究大家的经验，设了一个灾情的会商机制。一般每月2号进行综合会商，把八个部委，包括总参、气象局等，每月2号这些工作人员到一起见个面，总结上个月的灾情，判断下个月的灾情。这个会商机制后来被美国、日本，包括欧洲的官员学去了，他们觉得中国的这个办法很好，制度再好，如果人员不沟通、不熟悉不行。中国的救灾机制，到2005年前后改进了。

(3)国家自然灾害救助应急预案系统。

全世界都有预案，唯独我们的救灾预案跟别的国家还不太一样。这个救灾预案怎么不一 样？分工非常具体。具体到什么程度？张卫星司长可以决定启动四级响应，这是司长的权力，三级响应是主管部长、二级响应是部长，一级响应是副总理。救灾预案的这个表后来全世界都在学习，光确定启动，权力在哪儿呢？也要非常具体。比如救灾司长的权力在哪儿？最少三个是刚性的，一个是非刚性的，少数民族地区，包括地震。刚性有多大呢？一个地区一次灾害只要死亡30人，就是救灾司长的责任，现在就是卫星司长的责任，他就决定启动。到50人是副部长的责任，到100人是部长的责任，到200人是副总理的责任。转移人口也是，只有超过10万人就启动，倒房超过1万间，启动。把权力关系说的非常清楚，标准非常刚性，这是一个标准问题。

旱灾后来发现也要有一个标准，饮水困难的人口也划了四级响应的标准。

(4)国家自然灾害救助应急响应系统。

更重要的是国家自然灾害应急有一个应急响应的系统。怎么响应呢？当时觉得灾害要响应就要有时间。如果说响应，不能说空话，要人家紧急转移，台风紧急转移每人给70元，其他灾害每人150元。中央层面怎么办？联合工作组的组建24小时要到达灾区；救灾物资24小时之内救助灾民要到位，中央应急救灾资金即使在四级响应体系下72小时也要拨到灾区。这就把中央的各类行政要素开始盘活了，变成了一个刚性的约束条件。

(5)军地应急救助协调行动系统。

军队怎么调？应急情况下军队的调度和一般情况下就不一样了。原来调军队只有军委主席才能决定，后来我们跟总参作战部商量，救灾有不是别的，让国家主席、军委主席批准，恐怕周期太长了。那怎么办呢？国家减灾办和总参作战部定了两页纸，写了一个程序，就是发生哪种灾害情况下总参作战部和民政部，具体说是减灾办可以要求军队出动了，用一系列程序规定下来。军应急救助协调行动系统，应该说在我们国家也是相当通畅的。

(6)救灾物资储备与救灾装备系统。

现在听说救灾物资储备了很多，汶川地震之前的时候，有一些储备的仓库，但储备的物资，民政系统直接的差不多是20来万，全国大体上救灾帐篷40万顶，这是当时的物资储备状况。

(7)灾害救助的社会动员系统。

这个应该说是比较强的，我们国家一般大灾的时候都进行捐助。

(8)全国恢复重建工作管理系统。

从2005年前后开始，中国的救灾系统不断地在改变，改到2008年，改到汶川地震之前。最开始一点点的补助，到汶川地震的时候已经上升到，就是每户特困户可以给到5000块钱，2002年以前一户的救灾款最多也就几百块钱，后来就越来越涨、越来越规范。汶川地震之前，每年大概可以恢复重建150万间房子左右。

(9)冬春困难群众救助管理系统。

汶川地震前，把冬春困难群众生活救助管理系统也进行了健全。冬令救助是12月—2月；春荒救助是3月—5月，这些标准到2007年的时候也进行了提高。应该说灾害管理到2008年之前成为一个系统。

(10)国家减灾组织指导系统。

国家减灾委的组织系统这时候也比较强。2005年的时候，我们把“中国国际减灾十年委员会”改名为“国家减灾委员会”。并且成立了减灾中心，也列国家的综合减灾规划。国际减灾和救灾合作机制应该说在全世界我们开始有一些影响了。

(11)救灾与减灾的科技应用推广系统。

原来计划到2010年发8颗卫星的，现在看来发卫星还不是一件容易的事。到2008年9月6日已经发射2颗光学小卫星。这是2003年立项的一个卫星系统。

整个救灾系统到2008年的时候还是比较健全了，在世界上还是有一定影响的。那时候泰丽台风的到来，很多灾害的处理，联合国已经开始关注我们国家的救灾应急系统。

(三)灾害应急救助的基本工作机制

根据我们当时推进的情况，仅仅有十几个系统还不行，还需要操作性、程序性更强的工作机制，也就是操作规程。光有一个系统机制还不行，那么日常工作怎么来规范？当时就画了一张表。这个表规定了处级干部、副司、司长、部长到底怎么来启动，每一块到底做什么。这些工作机制大体上有八个。

(1)民政系统灾区报送工作机制：2小时报灾规则。

好像现在改进了很多。汶川之前规定的是一般救灾可以越级上报，县里面应该直接报到民政部，在大灾的时候，2小时就该报灾。这是一个非常规范的时间要求。

(2)灾害监测机制。

我们总结了法国、美国、澳大利亚的经验，把它们三国应急机制的经验合起来，建昨日灾情。法国的救灾体制非常厉害，法国相当于半个新疆，但是它划分了十个区，每个区都有运输机，都有各式各样的装备，但少不了一个信息沟通，它每天早晨都要把信息及时发布出去。我们后来根据中国的经验，我们的减灾中心就干了一件事，就是每天早晨8点把昨天全世界的灾情发给国家减灾委的有关单位，每天让管灾害的人保持一种信息沟通的状态，8点以前必须发出去，一般截止时间是7点。

(3)以83559999为中枢的灾害应急联络机制。

这个联络机制我们后来感到非常管用，这是全国县级及县级以上民政局长、主管局长、救灾股长三个电话号码(办公室、家庭电话、手机)全部汇总到应急联络办，就是国家减灾中心，用于应急的时候给大家联络。关键这个设计是互相的，这个号码是不公开、不保密。这样一个内部循环是非常畅通的。一般灾害联络起来是非常方便，因为每年都要更新。这个机制是怎么来的呢？也是学习的美国。

2001年中美撞机，我们游行示威、整个国家反映情绪非常大，因为我们做应急和美国方面联系比较多，美国就向中国提出来一个非常大的问题，原来以为你们计划经济应急能力非常强，但中美撞机发现我们的应急能力很弱。为什么？因为美国在30分钟后就形成了对华行动方案，50分钟后美国大使就到了中国外交部，在这里讨论中美撞机困难如何解决。我们中国总参作战部得到中美撞机的消息是1半个小时以后，我们根本不知道。当美国大使坐在我们的外交部协商的时候，他待了十几个小时，因为美国总统给美国大使的指令是你必须跟中 国政府来商定一个解决危机的方案。我们这里坦率地说没有方案。我们总参作战部得到消息是1个半小时以后。事后，我们的年轻人去美国大使馆砸窗子、汽车，整个民族情绪很重。因为我在美国上学，也跟美国大使馆的朋友比较熟，我说你们怎么能够半小时形成对华行动方案呢？我说你有秘密的我们不敢问，公开的。

后来他们说，其实美国开始和你们也一样，就是1962年古巴导弹危机的时候也是这样，美国总统肯尼迪当时想找美国的驻苏联大使说话，大使出去了，没在办公室，于是就没法儿找到。当时肯尼迪总统给美国国务院下了一个令，说你无论如何建立一套外交应急联络机制，这个应急联络机制建立不起来不行。美国人比较规范，应该说比较笨，美国人就研究了很多细节，他们就在外交系统建立了一个所有人都必须上岗就得背的一个电话号码，不公开、不保密，8位数，然后13人建了一个应急值班室，就是我们现在的应急办，他们叫(英语)运作中心，每个人家里的电话号码输到那儿，大家都知道他，他也知道大家。中美撞机之后，就是现在的美国副主力国务卿管中国事务，台湾、大陆这些事务都是他在那儿管，是个年轻人，当时他是东南亚行动组的组长，他在菲律宾出差。马上美国国务院告诉他中美撞机，你赶快找到助手，10分钟之内提出来行动方案。他是华人。当时他说我的助手现在在哪个房间？1分钟之内马上告诉他，你的助手在楼下几号，你赶快去。他和他的助手就形成了几条，10分钟之内传到美国国务院。美国国务院经过紧急修改后送给白宫，白宫经过略加调整在30分钟后形成对华行动方案，美国整个国家就行动起来与中国处理危机。可是我们1个半小时后才知道消息。到现在处理中美撞机的很多工作人员都有一个疑惑，为什么美国飞行员是半个小时才打开机舱门。其实是半个小时他得到美国总统的指令，我们始终认为他是在毁灭机密文件，当然有些是要毁灭的，但更重要的是他接到了美国总统、白宫的指令，要他们出来向中国政府投降。我们就学了他的这样一些经验，进行了一些调整。

(4)自然灾害应急响应启动机制：协调有关部委。

整个救灾体制的改革，应该说是非常具体。到什么地步呢？24小时到达灾区，四级响应谁带队、三级响应谁带队、二级响应谁带队。一般到三级响应的时候就规定，包括财政部、发改委、交通、作战部等部门代表。规定一定要具体细致。

(5)24小时救助到位与中央应急救助机制。

要24小时救助到位，那中央的资金怎么拨付？都要启动预案，我们就发现信息是层层递减，一个省的灾情数据到省长那里之后，省长就会不断地要求核实再核实。于是民政部和财政部就要求，民政厅和财政厅不要给省政府报告，直接给民政部和财政部在24小时之内报出应急资金的请求报告。为什么？直接报，民政部、财政部来决定拨应急款，把每一个细节都调整的便于执行，也便于让省长不承担责任。

当然具体的还有恢复重建的管理工作机制，这个管理工作机制也是非常具体；以及春荒与冬令的救助工作机制、减灾备灾的指导工作机制，全部进行了调整。

我自己体会，中国的救灾体制，到现代应急管理的时候一定要建工作系统。工作系统是类似于体制，但又与体制不完全相同。它主要是组织指挥、工作构成、各种制度规范。工作系统是行政管理的有形体现，应急千万不要大而化之，不要玩个人的聪明。一项基本的行政 管理是需要多个工作系统来支撑的。但是这个工作系统又处于不断的发展过程中，需要因时因势推进系统的不断创新。所以行政管理绝不仅仅是开会、讲话、发文件的一般事务。其实对我们中国来说，行政系统的创新无时无刻都在发生。

工作机制我称之为运行程序。每天的工作流程、每件事的工作程序，其实是管理，特别是应急管理过程中的核心软件。任何一个管理系统，如果缺乏系统的工作机制，是不可能得到正常运转的。灾害管理类似于各类民生工程，高度透明，高度敏感，全社会都很关注，需要非常强的操作性，在每一个具体环节上都应该保证救助的有效性。所以说建立和完善工作机制，就意味着对各项具体行政管理工作进行不间断的创新。

(四)自然灾害风险管理体系建设所经历的转型

汶川地震之前，救灾体系经历了六个方面的转型。

管理目标：从强调减少经济损失转向以人为本；

管理内容：从事后救济转向全方位的救助；

管理机构：从单一职能部门转向系统预案和综合协调；

管理过程：从封闭性转向全方位的透明；

管理标准：从经验性转向数据化、程序化、项目化；

管理手段：从传统工作手段到高科技装备的应用。

应该说中国的救灾体系到汶川地震的时候，在全世界还是比较精良的。当时联合国紧急救援署有一个官员，是意大利人，他负责亚洲事务的协调。他到民政部访问的时候跟我谈了一个观点，他说你们的救灾体系我看了看，我也到你们灾区看了看，应该说比发达国家强，比一般的国家强十倍都不止。我说你这是开玩笑，我们不可能比发达国家强。他说我说得非常严肃，即使意大利的恢复重建、救灾就不如你们。当时我还不信。但是网上说，前两年意大利发生地震，陈光标还捐了100多万，但到现在恢复重建还没开始。应该说确实西方在恢复重建方面，因为它是私有制，协调起来是相当难的。

三、中国灾害应急系统的体制性挑战

对中国而言，我们尽管很有优势，但碰到汶川地震这样的巨灾，还是有体制性挑战。我把体制性的挑战列了以下方面：

第一、无救灾专项法律。

到现在为止，救灾已经有法规了，但还没有一部大法，救灾法到现在没有，减灾法也没有，慈善法也没有。缺乏系统的救灾法律，就不能将救灾行动系统地纳入法治。到汶川地震前，连个救灾条例还没有通过，这是我们一个大的弱项，全世界没有这样的国家。

第二、无巨灾预案。

巨灾预案到现在我也没听说是不是已经制定了，因为巨灾预案一定是公开的。只要看一看中央的大会和小会，领导人的出席那么整齐就知道这个国家是风险意识的，常委们全出席的那么齐。再看美国总统，美国9·11之后，美国定了一个，咱们也讨论过，但没有定，这必须要早舆论。美国总统和副总统，9·11之后不得同时出席会议。9·11之后，如果美国总统出席一个会，副总统绝不在旁边，美国总统在外头，副总统一定在华盛顿，这就是为应对 突发性的事件。当然全世界都有这样的。所谓救灾预案最关键的是最高领导层怎么办。我们九大常委稍微重要一点的会都出席，万一有个什么，这是一个全世界都知道的，因为有地震，北京不是一个不会有地震的地方，以及恐怖袭击等各种各样的。所以只要一看就知道中国的灾害管理意识还很差。到汶川地震的时候，就出现很正常的问题，九大常委都要去，为了排这个就很难，就是因为没有大预案。我们的预案最高是到副总理，200人，如果1000人呢？10000人呢？没有了。在汶川地震之前，我觉得这是最大的挑战，到汶川地震之后遇到的最大的挑战也是这个问题。

第三、无实体性应急救援组织。

汶川地震的时候家宝总理有一句话，让全世界都对中国担心。家宝总理对被石块压着的学生说，“你等着，我们专业的救援队马上就来，他们是100多人，受过专门的训练”。家宝总理说100多人，全世界听完都抽冷气，说中国那么发达，紧急救援队就100多人。就是咱们的国际救援队，38军的工兵团。这种情况下100多人怎么办。全世界都觉得，怎么回事，中国才100多人。听说现在增编到400多，还是不够。俄罗斯是50万救灾部队，说军队减员，军队数量可以减，但应急的专业化队伍不能减。到现在为止，我们比俄罗斯的应急系统差多了。与俄罗斯相关的蒙古、中亚地区，原来的前苏联国家都有，这些国家有些应急局、救援局的局长到民政部访问，“我这不行(中亚各国一般2万人)，我们才2万来人，4架直升机”。后来我跟他们说，我连直升机的毛都没有。更不要说美国，美国是十大区域，动员组织也很发达。日本是高规格的，他为了应对地震，首相的办公大楼都改成可以起降直升飞机，3·11的时候，日本首相，当然没有经验，第二天早晨才起飞，去上头视察一番。根据我们的经验，3·11下午地震，下午直升机就该走了。日本的救灾也是缺乏应急的规范。我们国家实际上没有实体性的应急救援组织，全民实体，民政、军队都承担的有，到现在为止可能格局还没大变，因为民政系统实际承担了紧急救援的任务，特别是生活救助的任务。

第四、无跨省区调度机制。

第五、无适宜的救灾装备系统。

我们的救灾装备系统非常差，差到什么程度？前两年我跟内蒙的常务副主席在一块吃饭的时候大家说了一个故事。大家说坐直升飞敲改锥，那一飞机人大家都记得清清楚楚。2008年抗洪，内蒙自己有一架直升机，我们都跟它的自治区书记在一块坐着。飞机上破破烂烂不要说了，关键是上了飞机之后有一个人用改锥不停地敲。我们后来忍不住了，怎么用改锥老是敲呢？说不要紧，电瓶接触不良，敲敲就行了。在几千米的高空，接触不良，敲改锥，这是1998年我在北县干的事。我就跟纪委、监察提出这个概念，我们把公务员看得非常死，搞应急的同志能多花一点点钱搞他的电话费，大量的通讯装备要想免费，就生怕公务员占点便宜。我们的装备，我不知道现在变了没有，2008年以前党中央国务院没有一个专门的救灾应急的大的车队。我当时提的口号是，如果京郊地区发生5级以上地震或者有一些干扰交通的地震，我们中央的行动能力在哪里？因为中南海降直升飞机的经验没有。将来如何调度？我当时就提出这个问题，确实到2008年的时候看的很清楚，国家的这一级应急能力。

第六、无充足救灾物资储备。

救灾物资储备，2008年以前没有小型发电机，那时候连棉衣和照明物资的储备都没有，财政部的同志当时都觉得不行，包括建应急帐篷的厕所，大家觉得这个建它干什么，争论的很厉害。救灾物资好的都是从日本、美国引进过来的。

第七、无操作性强的地方预案。

地方不敢宣布一级响应，也没有这种操作性的。许多预案是非常宽泛，并且预案过于原则，缺乏工作规程，地方上的同志都是这样。

第八、无技术性救灾评估机制。

到现在为止，我在社会跟我们政府部门辩论，每一次被记者们围上来我就马上解释。比如问责制，对政府问责，我就老引诱记者，我们问责了几千年，为什么老是问责呢？没有技术性的评估机制，什么问题都追究领导责任，好像领导重视不重视是最重要的，其实没有从技术上来追究或者提升、改进的空间。在我们划句号的地方，全世界只是划逗号。我们一个事故处理往往最后处分了什么人，全中国人民舆论界都认为万事大吉了。美国卡特里娜台风之后，绝不以撤销职务为最终目标，因为撤销职务只是改进工作的一个手段，它总结出了十几条教训、125项改进政府工作的建议，他们确实做了很多。如果都要追究领导责任，领导管不了那么多的事，好多是技术问题，但我们现在的风气还不行。

第九、无模拟应急指挥培训。

比如这次培训班我不知道有没有模拟。我为什么特别突出讲案例？空泛讲道理多不行，一定要一线人员讲，还要有模拟场景，一定要把应急指挥当作领导技术来认真研究和改进。

第十、无综合性的应急工作机制。

2008年以前我们建了应急办，但全世界应急办的工作人员一般不超过2年，因为太累，我们应急办的同志往往把它变化一个一般的部门。为什么？因为国外应急办和我们应急办的工作机制不同。比如国务院的应急办，出来问题立即通知各个部长，部长再批，是一条线，这不叫应急。美国的应急是什么？出来一件事，立即直接找到管事的那个人，比如中美撞机，立即找到东南亚问题处理小组组长，他拿方案，领导再批。咱们在应急的时候，是一直等领导批，这个环节到现在为止可能还有不少的缺陷。

从汶川地震看，咱们救灾有优势，也有劣势。有巨大的灾难，有不完善的行政体制，但又必须展开及时救助，也必须有效调动各类救灾要素，当然也必须使救灾水平达到国际一流。在汶川地震开始的时候，确实我们国家面临着一个非常大的挑战。

四、应对巨灾的基本政策与体制调整

什么是巨灾？其实学术界原来讨论过，1000人以上遇难应该算巨灾。汶川地震从遇难者到失踪者差不多是9万人，在人类历史上是一次巨大的灾害。那么应对巨灾到底怎么来调整体制？其实这对救灾来说非常不容易，有常规的机制，面对巨大的灾害来临的时候，其实还要调整的。中国这次应对灾害比较成功，关键是对一些重大的体制进行了调整。那么这次汶川地震调整了哪些体制？

1、调整救灾指挥体制。

迅速建立最高领导指挥体制，统筹指挥救灾。家宝总理在地震后1个小时候就通知各个 部委，决定到西郊机场坐专机向四川去，这在世界救灾史上都是很少的。一个国家的总理很快地到了前线，然后在飞机上宣布设八个工作组。我知道的指挥细节是，因为一级响应是要回良玉副总理宣布的，国家减灾委宣布启动二级响应，是民政部部长的权限。当时很有意思的是，我5月13日上午9点飞往巴黎，是中组部组织的市长培训班，结果5月12号下午我回民政部办公室拿点药就遇到上这个地震了。晚上10点钟回良玉总理从乌拉圭打来电话，直接找到我，告诉我要启动一级响应，他要提前回国。当然他要提前回国，我不可能出国了。回良玉副总理回来之后，5月15日带着我们十几个人，在西郊起飞的时候都不知道在哪儿降落，这是空军的飞机，一会儿联系怎么和家宝总理见面，一会儿决定在绵阳还是在成都降落，但无论如何15日在前方建立了总指挥部。党中央国务院有一个大的指挥部在北京，但前方又建总指挥部，这也是非常不容易的，就是统一协调前方的救灾事务。因为前方和后方确实不一样，我体会最明显的是在映秀，马上咱们的军队、铁军上去了，但是铁军上去了也需要粮食，军队带的粮食不可能超过一星期，一般都是三天，战士们背点临时的。三天之后怎么办？当时映秀告急，国家地震局的副局长在指挥部里面马上就协调，我很清楚，说映秀告急，我们军队的食品到底怎么办。当时回良玉副总理直接来协调，当然也有总参的、指挥部里面的。这些事情如果放在北京办来办去，在指挥部里面大家住在一块，就在青牛宾馆住着。

这是指挥部发布的第一个消息。家宝总理在地震后1个多小时候飞机起飞，他在飞机上宣布有八个组，宣布国务院成立了以他为总指挥的抗震救灾指挥部。我觉得这个应该说是功不可没，很快就到一线了。如果和日本相比，那就没法儿比了。

2、建立军队与所有紧急救援力量全面投入应急救援的机制。

10万大军，整个汶川地震是把我们的武警、特警全部拿上去了，军队与所有紧急救援力量全面投入到应急救援机制。现在国际社会都在传的，好像当时军队跳伞的时候开始没跳下去，其实我问了问军队，不是那个概念。因为开始没有准备，空降是1000米海拔全面都是山，飞机不能飞得很低。我们向平武投的通讯，当时平武县只有一部海事卫星电话，和外界联络非常困难的时候，能不能投一点通讯设备，因为不能降低飞行高度，一投就错2、3公里，投起来很不容易。另外，5000米跳伞，历史上没有过，部队打仗都没有这么高跳伞的，这一次创造了世界记录，我们的战士应该说非常英勇。如何打通汶川、理县、茂县，用跳伞、空降兵解决了这个问题。应该说应急救援机制投入的是相当大，也相当快。

3、建立跨区域跨部门一体性紧急安置灾区群众生活体制。

上千万人出来，几百万人必须紧急安置，当时怎么办？应该说四川灾区的地方官员非常有智慧。像我这个年龄段的，文化大革命中有过的经验，设立接待站，以集中应对分散。怎么集中呢？通知绵阳的九洲体育馆设集散点，都江堰市的集散点就设在从映秀出来的山口那里，那个地方有操场，所有从映秀出来的老百姓都到这里报道，报道之后再分散。集中和分散结合，叫集散点。有大量的群众出来了，那没有办法，沿成都平原，所有城镇都成了提供食品、提供物资的场所。当时灾区有一个很有意思的形容，“灾区就是共产主义”。大家当时最初共用的就是矿泉水、饼干。后来有记者报道说，灾区饼干有浪费。我是亲身体会，我说你们没有体会，平时吃两口饼干是享受，如果天天吃饼干加矿泉水，我吃了三天以后，看到 饼干就有点不舒服了。因为当时在应急状态下，有矿泉水和饼干这两种就不得了，把大的恐慌问题解决了，出来的老百姓就能有饭吃。这是一个非常大的体制性的调整。

4、启动国际紧急救援参与体制。

国际救援力量到中国来，坦率地说是第一次。汶川大地震之前，国际救援力量来时我们一般都婉拒的。5月13日做第一场新闻发布会的时候，当时我跟秦刚交换意见，我说今天怎么表态呢？因为记者必然要问外国救援队来不来。当时秦刚同志和我商量，说恐怕现在还是要婉拒吧。因为5月13日下午第一场新闻发布会是我出席的，我回答了一些问题，当时跟地震局有几个，我们四个人出席的。我解释这个问题解释的非常委婉。后来跟外交部协商，5月13日晚上家宝总理下的令，到汶川县城的令不好执行，我知道需要国际救援队，所以外交部非常快的协调。到5月15日国际救援力量基本都到达了，应该说这一次在全世界影响非常好，就是国际紧急救援力量。四川成了国际救援，特别是帐篷，哪个国家的帐篷都来了，成了世界救灾帐篷的博物馆。最让人感动的，除了公开看到的俄罗斯、日本，包括我们的香港、台湾，各国的救援队，很重要的是巴基斯坦。巴基斯坦当时只有四架还是三架战备的运输机，规定不准出国，但是中国发生这么大的灾，它只留了一架飞机在国内，另外几架全部往中国运救灾帐篷。国际救援力量起来，后续产生的积极影响就很大了。我们允许从台北桃源机场直接飞成都，当时两岸还没有通航，这一次救灾全部都实现了，这一次灾难变成了一次国际合作的机制。

5、紧急启动建设临时住所机制。

应急情况下怎么样让老百姓赶快分开，一家一户有独立的住处是应急最大的挑战。不能让老百姓集体在一起，集体在一起，无论多有修养，如果没有一点隐私，就像美国卡特里娜台风一样，几万人在一块没有一点隐私，第一天是君子，第二天大家就有情绪了，第三天各种各样的骚扰就开始了。我们这次救援，5月20日就决定建90万顶帐篷，这是民政部救灾司直接做的，要求6月20日完成。当时还有一个决策，是希望建100万套板房，但后来发现板房不如帐篷，因为老百姓需要很快拿到临时的住所条件，因此他们是山区，他们不希望板房把他们的田毁掉，不希望建牢固的、长久的板房。后来四川还决定，对每户农民补2000块钱，鼓励农民自建过渡房。临时住所机制，应该说在国际上也是非常成功的一个经验。日本的板房建得特别好，他们的一个板房花10万、8万，非常多的资金，但可能建得太好了，这也是个问题。在大量灾民的情况下，临时住所是非常管用的。

6、制定三个月临时生活救助政策。

上千万的老百姓出来以后，如果大量的群众都集中在一块，等着政府供应粮食、供应饭马上就会出问题。前一星期没有什么，忍饥挨饿，都是志愿者去送饭，不够大家都没有什么。但很快发现，如果政府长期为几百万人供饭矛盾就出来了。这时候指挥部非常有智慧地定了一个政策，如果不吃政府的饭，每人每天得到10块钱和1斤粮，供应3个月。这个政策是5月20日定的，我很清楚的记得，当时是李克强副总理在那里。这个政策定了以后，供应食品的压力立即减轻。老百姓都算了，一般农村都是一家四口，一个月不吃你的饭可以领1000多块钱，为什么要吃你的饭呢，而且这个饭又不好吃，有的时候多、有的时候少。于是，吃饭 问题很快解决了。因为要登记，10块钱，到底有多少人立即清楚。他们都会问，上千万人转移怎么很快能知道这个情况呢？因为要发钱。很有意思，老百姓就生怕把自己的名字漏掉，我不吃你的饭，你记下来。恢复建制有一套技巧，这是一个很有智慧的决策。

7、确定遗体处理政策与建立抚慰金制度。

遗体处理坦率地说，最开始是一个非常大的挑战。过三天之后，就已经发现一定有上万具的遗体要处理，更不要说近七万个遇难者。遗体如果没有妥善处理，特别是人的遗体，当然包括动物也是一样，如果三天或者再过一段时间不处理，会很快地成为灾害，各种瘟疫的产生就是因为遗体腐烂。在大灾之中，如何处理遗体是非常重要的一个政策。这时候，民政部、公安、卫生，指挥部又定了一个非常强的政策，当然这都是前方指挥部定的。为什么是前方指挥部定？后方没有紧迫感。前方制定的政策是允许掩埋遗体。老百姓总的是守规矩，老百姓觉得有殡葬条例，我埋了之后再扒出来怎么可以。于是就规定允许掩埋，并且给5000块钱抚慰金，就政府说话是算数的。这个政策是5月15日宣布的，我记得很清楚，灾区遗体很快得到改进。当时把遗体挖出来以后都准备火化，但是只要问一个数据，成都平原有多少个火化炉。后来得知一个中型的火化炉，要火化就不能像机器开动烧一个、烧一个，要稍微整理一下，一天一个火化炉一般也就可以化100多具。成都这一条线一天处理遗体的能力不会超过几千具，几万具的遗体这样的速度是不行的。于是就定了这样一个政策，允许掩埋。在映秀最后挖出来的很多都变形了，家里面的人也都不看了。映秀有一沟就用来处理遗体了。

8、制定医疗卫生救助政策和孤儿、孤老、孤残人员救助政策。

原来我们都很怕医疗卫生，其实汶川地震的时候只花了几个亿，当时我们跟卫生部一块算。补助费原来以为会很高，包括移到外省的，平均每人28000元的医疗补助。后来发现医疗费用没有那么高，实行的是免费卫生救助。然后孤儿、孤老、孤残人员每人每月600元补助。这个政策应该说在灾区也产生了非常积极的影响。

9、农房恢复重建较高标准的制定。

这也是全世界佩服我们的。我觉得这一条当时中央定得也非常及时。因为上千万人在外头，就很着急，大家着急的是将来我们会得到多少钱。这一条是怎么定的呢？是民政部，特别是我们部长来推动的这样一些政策，说这个时候算大账不算小账。这个时候没有严格的进行灾害巡视评估，为什么？这么大的灾要在那里严格地评估的话要半年，老百姓就着急了。这时候要算大账，灾后刚稳定，是6月份。其实四川很草草地算了一份账，说四川倒房346万户，其实我们从各种消息知道346万稍多了点。当时国务院说，你说346万我就按346万算，一户1万块钱，给你350亿。一下给四川，四川都不敢相信。当时财政部当时商量说是一次性给你拨呢，还是分批拨呢？四川的答复说，你先拨一半吧，当时他自己都不知道怎么拨钱了。陕西说我们得钱少，我们太老实了。甘肃得的也不少，重庆和云南各1亿。后来四川觉得得钱太容易，说346万是农村的，城市我们还没算，又给中央算了一把。但无论如何，在6月份宣布这样一个政策是很及时的。再加上后来捐赠的钱，实际老百姓一般都能得到2万块钱。这个对恢复重建起了非常大的作用。

10、建立一省支援一个重灾县的体制。

这个是前方指挥部的一个发明。前方指挥部怎么发明的呢？在大灾的时候发现原来的体制确实不管用了。我们民政部救灾救济司当时调过去5万顶帐篷，3天铁路、公路运得都很好，按说应该到了。后来问铁道部，铁道部的同志说每个环节都说明到成都了，但就是在成都找不到。救灾的时候5万顶帐篷意味什么？过去灾难，一年全国也就是用5万顶帐篷。5万顶帐篷应该说是一个非常大的数字，可以解决很多问题。但是就找不着。当时铁道部长是刘志军，这个人很聪明，他觉得这怎么可能呢，也很关心，到处下令找。后来报给家宝总理，包括锦涛主席都在过问这件事，应该说从领导层面没有问题。后来我们一看知道问题出在哪儿了。尽管109隧道断了，因为是全国一盘棋，绕道去四川。成都火车站每天装卸的车皮原来是300个，这次加班改造以后，一天可以装修800个，相当不错了，但实际上当时到的物资是一天2000个车皮。国内的几家航空公司把外面的业务停下来，全部运物资，包括欧洲方面用380运矿泉水，成都机场装卸机机的柴油都没了。怎么办？志愿者下飞机问我们干什么？人力肩扛卸飞机，都是这样的。物资堆成山，装卸不了，当时是一个非常大的问题。我到灾区以后跟司机们聊，司机们都说我们已经一星期没休息了，并且还在运输。然后到都江堰，都江堰的同志们就埋怨，好多省支援的物资为什么到成都就卸呢，多走百八公里就可以到都江堰，这么近，你们赶快过来就行了，为什么要卸，卸完又找不到车。平时的一个机制到这时候不管用了。那时候我在灾区给回良玉副总理的建议是，现在这个状态类似于计算机死机状态。行政上不要看都重视，重视也没用，就是物资全运到成都调不出来，口号震天响，大家热情都很高，但就是动不了。

后来回良玉副总理很聪明，非常地智慧，他决定绕开四川，直接给6个省的省委书记打电话，有的是他在那当过省长的，比如湖北、安徽、江苏，特别是江苏，他当过省委书记的地方，还包括浙江、广东。然后让我们部长跟民政厅再协调，他跟省委书记定完，民政厅协调，具体协调员就是我。我来协调，这6个省先对5个市。成都自己救自己，江苏对着德阳，对德阳的绵竹和什邡两个县，河南和山东对绵阳，这样来试试。干了三天，有很大进展，确实跟原来不一样了，最有效的是湖北。湖北对雅安，雅安当时就一个重灾县，很快就成功了。江苏一个省去拿着什邡和绵竹没有问题，当时他们副秘书长带队，我专门把副秘书长领到回副总理的办公室，见面、照相、鼓励，他们表态很好，但是干三天以后发现不行。大灾时候，两个县中间也要找平衡，江苏来了以后指挥部安在哪儿，是安在绵竹、还是安在什邡，来了几台装备，给两个县哪个多、哪个少，这个协调起来矛盾就多了。当时江苏民政厅吴厅长跟我说，不行，内部矛盾怎么协调呢，再找德阳协调环节太多了。这个时候四川居然向中央正式打报告，刘奇葆书记签字的，向中央请求要300万顶帐篷。要300万顶帐篷是什么概念？我们算了算四川灾区差不多100万顶多一点就足了，要300万顶说明四川省没有信息，掌握的信息是混乱了。这就遇到了问题了，如果老是通过四川，四川的信息不周全，他向中央要300万顶。当时因为有前方指挥部，我们就在四川，我们很清楚他这个请求不对，说明他的消息不对。

那怎么办？就把回良玉副总理说的6省对5市改了，改成一省对一县，21个省对21个重灾县。改了之后，很快效果就明显了。这是民政部发的文件，当时定上海对都江堰。我到 都江堰去，都江堰马上到处发传单，上海人来了。到什邡的时候，什邡开始有意见，什邡市长见了我说，你们定这个不好，说深圳正好有2000万的项目在这儿定好了，你现在说北京来，广东到汶川到了，我这2000万的项目都丢了，偏偏北京去什邡。因为当时想的，什邡和都江堰是两大路口，调两个最强的，一个是上海，它比较洋，然后什邡比较重要，因为通向绵阳那是第一站，北京是最厚的，最有实力，这样北京去。我说你等着，你就知道北京跟你对上口意味着什么。晚上市长给我打电话说，我的抱怨是不对的，北京副市长已经来了。去了就说你到底要多少东西，开单子。开了以后，北京马上70个车皮的东西，直接调到什邡。在北川，山东的副省长去了，北川就10来万人，跟人家提了一堆物资，副省长听完觉得太不过瘾了，说怎么要这么一点东西。山东副省长有一句非常典型的说，就这十几万人全部拉到山东，很快就安置完了。22日以后，三天，整个灾区的形势稳定下来。撇开省、撇开市，每个省负责一个县，就直接对起来了，包括汶理茂，特别是理县、茂县、小金一带交给小省，交给安徽、江西。过去从成都到汶川要绕道800公里，交给安徽以后，它就不绕了，它走甘肃，走别的地方，反正那个县是他的，那个县就5万人。5万人对一个省来说，像对安徽、江西来说，也觉得问题不大。去了之后，很快就解决问题了。

后来中央政治局决定恢复重建再实行一省对一县，18个省最后做了一些调整。特别是广东、山东、浙江都对上了。最近他们让我算了一笔账，全国各个单位对的，一个省要求投1％的财政收入，大体投了900多亿，这900多亿都是实的。整个恢复重建说起来是上万亿，但具体项目一个县都在几十亿、上百亿的投入。恢复重建之后，我到了都江堰，小学的设施可能是全世界最好的，是上海援建的，上海的小学也没那么好，北京援建的更不要说了，全是世界一流的。应该说一省对一县在全世界一个非常大的发明。并不是说大家原来想好的，是没办法的一种办法，但是非常成功。

日本这一次向我抱怨，说我们实行不了一省对一县。我后来给日本政府的回答是，为什么你们在受灾之后突出政治安全呢？中国军队说来救援你们拒绝，俄罗斯来你们拒绝，最后闹得政治敏感性很强，在救灾的时候中国政府恰恰避开政治问题。它们的市町村，有的市就是我们的一个乡镇，也就几千人。假如中国红十字会把中国的力量哪怕集中在一个乡镇，它是39个市镇救灾，集中解决一个或半个，也能把平衡的格局打破。所以到3月11日它跟全世界没法儿交代，哪一个地方也没有恢复重建，尽管标准质量很高，但是再高一年不动就是问题了。

中国这个经验让全世界是感到惊奇的。

11、颁布《汶川地震灾后恢复重建条例》，系统规范灾后重建工作。

很快在6月8日就颁布恢复重建条例，国务院法制办在这个方面贡献非常大。

12、建立科技力量系统投入机制。

科技部跟国家减灾委组织抗震救灾专家组，一直到最后做灾害评估，马宗晋院士、石培军校长等很多人在国务院新闻发布会上发布很多意见，确实对整个救灾力量的投入有非常重要的作用。5月13日的新闻发布会，当时最敏感的话题就是学校为什么倒这么多、孩子遇难为什么这么多。当时这个问题是最敏感的，回答不好就影响整个救援的过程。没有办法，当 时电话打不了，手机不通，就是用北斗。当时民政部救灾司违规买了一部北斗通讯系统，因为我们财务没这笔预算，后来我找纪检、找审计，反正要违规，就这十几万块钱，违规买了。北斗最大的好处是能发短信，这个短信管大用了，把当时北川县城最惨的场景，就是一些数据，说民政局20来个人死了18个，像这些数据全发回来。那一天，当记者问到这个问题的时候，我就非常清楚地告诉大家，政府也有人遇难，遇难的也不少，政府的房子倒塌的也不少，其中民政局20个人死了18个。当时大家一听就知道了，官民对立在汶川地震的时候把它降到了最低。后来好几个部长见了我以后说，当时这个问题提出来，我们心里都提起来了，这个问题太难了，后来你这个回答让大家都觉得很自然。因为设防的等级低，然后政府的房子也照样倒，不仅仅是学校问题。我觉得通讯是非常重要的。

13、调整和充实灾害动员机制，广泛发动社会捐赠。

这次的捐款，到2009年3月9日的时候，民政部公布是760亿。比较一下1998年抗洪，这次社会捐赠是相当足的。

14、鼓励志愿者服务，支持社会互助。

就是社会力量怎么用。不能在开始的时候，特别是前一个星期，没有志愿者不行。现在有两个数据，一个数据说到灾区的有100万志愿者，另一个说是300万。志愿者在大灾的时候一定要和民间组织形成一种很好的沟通。他们到了之后像流水一样，他看到政府做的好没有他的事，他就再走一个地方、再走一个地方。好多企业家在那儿当志愿者，他们很有经验，一看政府忙不过来，他就给集中的安置点建厕所、建垃圾厂，各种各样的事他们都去干。这个图片是小学，学生怎么管，因为老师也有遇难的。很多年轻人都在那里帮助。这次志愿者的开放是非常重要的。

15、全面开放舆论报道救灾的机制。

这次舆论报道，应该说外交部起的作用非常大。外交部和国务院新闻办两家合作，对外国记者开放，造成了我们各大媒体，像新华社、人民日报、中央电视台全部设指挥部，各家平等竞争。由于开放，我在灾区遇到了一个很有意思或者听起来不相信的事情。我在绵竹集体安置点碰到一个加拿大的记者，我当时就问他，你报道发现问题了没有？他说中国这次救援很成功，你看看都很有秩序。我说难道没有缺陷吗？他也不知道我是救援官员。他说，你这个人就应该理解中国政府，这么大的灾，有一点缺陷你还要挑剔它干什么。我想想，我是政府，还是他是政府的？外国记者在教育我。我后来看看很有意思。开放之后，反而他的报道也是比较负责的，他们去看了看确实感动。我觉得这是一次非常成功的案例。

16、建立全国哀悼日制度。

建立全国哀悼日，坦率地说，最开始是秘鲁，准备19号降半旗给中国的遇难者哀悼。这个消息传来，中央及时决定，我们立即宣布咱们来做全国的哀悼日，这样国外再降半旗就很正常了。我们降半旗，这也是历朝历代没有过的，给普通遇难者降半旗。我们最高领导人过世的时候才降半旗，我们从来没有对普通人，这一次效果极为极为明显。

17、及时处理有关信息并启动响应。

当时南方低温雨雪冰冻灾害的时候，恰恰是国务院部署查物价，说各地物价不太好，派 出专项工作组。这时候贵州铜仁市地区报告说那儿受灾严重，猪肉每斤60块钱、大米20块钱。当时我打电话过去，民政局长是刚来的新局长，他以为查他们的物价，还回避这个。后来我跟他解释，不用回避，这是灾把路断了。后来民政部国家减灾办启动了四级响应。当时灾情信息处理非常重要。

18、到核心地区组织救援。

像南方低温冰冻雨雪灾难，信息沟通会有一点误差，地方领导干部有时候迫于舆论压力要表一些空泛的态。当时湖南郴州一带给国务院的表态居然是年三十一定要乡镇都通电。当时我是在中央电视台跟海霞直接跟郴州对话，对话的时候郴州市委书记说我们这儿很困难了，现在方便面都没了，我们还得保证整个南北大通道。后来我们很快的组织空中走廊，解郴州之围，郴州应该说危机解决了。在重点地方一定要绕过信息虚报的一些成分，善于组织决定性的救助。

紧急救援的创新是非常紧迫，也非常及时，从汶川地震和这几年的大灾来看。政府的行为也进行了重大的调整，所有决策都是公开透明，北川搬不搬县城是放在舆论中讨论的，专家意见不一致，结果不错，最后决策北川县城搬迁。领导人改进作风。最明显的作用是锦涛总书记和郭伯雄副主席去北川，去北川的时候，群众跪了一大片。如果在平时，是要把群众分开的，这次群众跪了一大片。当时锦涛问群众，到底有什么诉求？他们都是身强力壮的人，他们的父母、孩子都留在了山区，说能不能解放军尽快地到山区的村庄，每个村能不能去一个解放军把局势稳定下来。就说能让家里知道外面没有什么问题，也知道那边军队都来了。当时现场办公，我觉得锦涛主席和郭伯雄副主席两人现场商定可不可以，说可以。那时候下的令是19日解放军到每一个村。如果不是领导改进作风，在一线允许群众反映问题，我们的行动有效性可能就没有那么明显。

五、政府灾害应急系统的改革空间

说了这些以后，大家都会说很成功，那我们应该骄傲、应该睡大觉了，我们会很好。但我觉得政府的灾害应急系统还有着很大的改革空间。

那么有哪些改革空间？一般认为是编制、机构、资金。我认为如果换一个角度来看，不增加编制、不调整机构，其实在行政人员自身的日常活动中也有改革的空间。比如如何写文件、如何开会、如何组织各类行政活动，客观上决定了行政机关的效益和效力。在应急行政管理的时候，表现的特别特出。

1、组织的空间。

从汶川地震看，我们现在应急管理的组织空间还是相当大的，还有调整的余地。就是用什么名义把大家组织起来进行分工，我觉得从汶川地震，从其他灾害救助来看很重要。组织就需要以群众生活为本，上下就要对口。而汶川地震的时候，指挥有一定紊乱。

这是一个省的工作组，中央有群众生活组，我就是群众生活组的办公室主任，我怎么跟这五个组来协调呢？没法儿协调，这五个组没有群众生活组。所以我就得对着这个省的几个副省长，这时候信息怎么办？

另外，很多地方领导干部，特别是地方的领导人，在救灾的时候往往希望打乱行政建制，为了表现重要性，让各个部门打乱行政建制到省政府办公，坦率地说这是最差的管理方法。整个中央各部委如果打乱建制，都到国务院办公，行政秩序就乱了。所以我觉得这是一个非常大的经验或者说教训需要总结的，是一个分工问题。

2、行政理念的空间。

行政理念的空间我觉得还是有很大的调整余地。如何看待各类社会现象，从什么角度来分析这些现象，决定了一个行政组织如何调度行政资源。我觉得总典型的例子是我们过去把市场经济当作资本主义复辟进行消除，但现在就要发展市场经济。应急工作也是这样，一定要有非常宽阔的视野。比如我们现在解决很多问题都是重领导责任、重素质和私人道德，最后行政体制管理往往空泛化。我们到现在对技术和程序的极端重要性还是重视不够，我是向全社会呼吁，当然现在主要是向媒体和社会呼吁，不要以为撤了那么多领导干部就能解决问题，技术程序不改，把领导干部都撤完，新上来的还照样会出问题。我觉得这是一个看问题的态度。

3、信息分析技术的空间。

信息分析技术看上去简单，其实非常复杂。我们到现在为止，信息分析制度还没有很好的建立。现在看看我们的新闻发言，包括截堵房价，我觉得我们国家机关其实在信息分析方面还有很大的提升空间，包括社会形势、经济形势、灾害形势等。是不是有专业的分析人员与分析框架呢？决策的领导人是不是运用这些分析判断？我觉得这是一个非常大的空间。汶川地震的时候，是用了很多很多，但现在我觉得还是不够。

4、行政程序和操作规程的空间。

这个看上去小，我救灾这么多年遇到了很多这方面的挑战。行政程序、操作规程是现在很多地方没有。地震的时候，我们有很多会议一开就是3小时，从中央到地方都有这类现象。我到一个灾区去处理那个地方的救灾，从省到市到县的三级领导人在这里开会，灾区就在门外，他们每个人讲话都强调深入灾区，强调了4个小时都还在办公室。我后来看他们的会议实在开的太长，我把民政局长叫过来，我说你看看那帐篷，家宝总理都要来了，帐篷那么乱行吗？连个编号都没有，厕所问题怎么解决，你现在不是强调领导重视，而是先把具体问题解决起来。这是非常重要的，但是往往我们现在还不善于操作。

我们的宽泛和联合国救灾相比，比如联合国救灾研究救灾厕所。厕所的标准非常高，它规定最多可供20人同时使用，不能超过50人；公共厕所到住处的距离不能大于50米，甚至粪便的处理，要先处理儿童粪便，因为儿童粪便容易感染细菌、病菌。连这个它都研究的这么细。我们管理到现在都是很粗放，比如“百万市民齐参与”、“共创文明新城区”，到底怎么创不知道，但是口号一大堆。在汶川地震中也是，“欢迎全国人民献爱心”，后来我说标语少点，导向性的路标多一点。我在灾区中，跟很多地方的领导干部讲，大标语太多。

5、行政标准的空间。

现在社会上都很着急，我们的食品安全、各种各样的事故出来了，大家都会说政府这么腐败，管不了食品。后来我给解释说，你上去你在那个位置上也管不了。为什么管不了？因为没有非常严密的标准。在国外，微笑露几颗牙要定标准。在美国养老院洗碗有几道程序，也要有标准。我们到现在为止标准还非常粗放，与专业化的管理距离还相当远。

6、专家的应用空间。

专家到底怎么来解决难题？我觉得我们现在运用专家方面其实还存在着相当大的差距。有没有专家库？专家机制怎么建立，其实现在还有很大的空间。

7、社会动员的空间。

汶川地震的时候，有一个很遗憾的地方就是政府的救灾和民间组织的救灾没有一个很良善的接口平台。将来这是很需要完善的。

8、技术与装备的应用空间。

应急一定要有相应的技术和装备，如果没有相应的技术和装备，应急的水平和质量不会高。有了装备，还要有普及型的应用，使社会的技术水平都能得到提高。我认为现在装备和技术的应用空间对中国来说还是一个巨大的挑战。在汶川地震的时候我一直提醒大家看看这两张图，一边是北川米格-26大直升机，吊着几吨重的大推土机没有一点问题，但我们军队用的依然是铁锹。我提了一个问题，30年前唐山大地震，解放军战士用的是铁锹，30年后还用的是铁锹，我开了一句玩笑，30年前可能质量有保障，30年后的铁锹质量都没保障。因为装备在灾区出现了很尴尬的现象。什么尴尬现象呢？大家一看解放军来了，拿着铁锹，说赶快往前走，一看有装备的来了，马上拦下来不让走。后来陈光标去的60台装备，居然都成为灾区很重要的财富。装备问题，现在看是一个非常大的问题。

我们现在天上、太空行走都没有了，但是再看我们的应用水平是什么。有吊机，但是用手推。在天上可以自动化，在地下的应用强调的是什么？挂红标语，镜子上挂红布条。关键是这个车看不出一点现代，人员来推。过去我们发减灾卫星，跟国际卫星界联系比较多，国际卫星界他们眯眯地笑我们，说你们发卫星就是为了证明你们有发卫星的能力，你们的普及在哪里，就是卫星产品的普及。到现在，我们用的GPS还是美国的。现在装备发了不少，但应用进不来，这是一个非常大的问题。

说到应用，这是一个很指标性的问题，就是遇难直升飞机的寻找过程。米-171运输直升机6月10日6点40分才找到，遇难的时间是5月31日14时56分。这都是网上整理的，非常公开的反思。我觉得我们现在反思很不够。网上把当时救灾的过程做了一个反思。5月31日14日时56分在映秀镇旁边失事，到6月10日6点差不多10天的时间。国际上有一个标准，如果军队4天还发现不了一架飞机失事在哪里，就证明这支军队不是一个现代化的军队。法国航空公司有一架客机在大西洋中间失事了，不到2天时间他们已经把飞机的残骸捞出来了，可以说真是大海捞针，法国能做到。中国用了10天，说我们不重视是不可能的。马上锦涛主席，所有的人每天在做指示，动员多种多样的搜救技术，北斗1号卫星，空军、中科院的雷达遥感，资源二号，各种各样的都全部出动了。我们这个反思还远远没有开始。其实是有这些技术，但是不知道如何应用，不能把它当一个展品、骄傲。

汶川地震的时候，对我们整个国家高科技的应用提出了非常大的考验。我们国家容易出极端，如果不应用大家好多事不懂。红字十会说有1万块钱的一顶帐篷，网上就开始攻击红十字会，说你的帐篷太贵。后来国际上救灾帐篷一来，我们发现最贵的是20万一顶，德国的 救灾帐篷最贵。人家20万是什么概念呢？按一个电钮打开了，里面的手术台，各种各样的事情立即可以像小型战地医院，20万不贵。我们的帐篷太简单了，非常便宜，一顶1000多块钱。我在灾区的时候，老百姓给我出的难题，地方领导跟我说的，说的非常损的。说人家比利时帐篷拿来几百顶，有厕所、有医院，每一顶帐篷里面锅碗瓢勺、毛毯、行军床全部有。乡干部给老百姓发的时候，老百姓说锅碗瓢勺要完以后还得退，能不能锅碗瓢勺不要了。乡镇干部说，你不要让乡镇怎么存，你必须领。乡镇党委书记跟我说，即使这么好的帐篷，有效期6个月，要签字。过6个月帐篷要销毁，质量不能保证。他就问，人家的帐篷这么好6个月，咱们民政部的帐篷是2年还是3年，总要规定一个期限。咱们是没有期限的，新三年、旧三年，再缝缝补补，有的用5、6次了，都漏了。记者报道说我们的质量有问题，我后来做解释。汶川地震的时候，确实遇到了很多很多问题。

9、应急培训和演练的空间。

我觉得演练与演戏要区别开。现在我们很多演练都要写剧本，来排练，像演戏，恐怕这样不行。包括中央机关、各个部委在内，进行消防演练都很少，一年都不能排上一次，也出过一些问题。我觉得演练培训现在是很大的问题。

10、行政总结评估的空间。

我觉得注意技术性、关注细节、关注技术和程序性的缺陷太少了。我们的总结第一条先说各级党委和政府高度重视，我觉得技术评估不能这样，不能跟各级党委和政府加了过多的负担，最后导致他们不能出任何问题，这是不行的，一定要做技术程序的细节性的评估。

我举一个例子，是一个应急评估有洋相的问题。世界各国说是中国政府应对奶粉危机最不好的反思。事件出来以后，石家庄政府对三鹿奶粉怎么反思的，这是咱们传统的反思模式？从思想上查找根源；政治上敏感性差，站立不高；认识不到位，后果估计不足；对企业考虑信任支持的多，对支持信任后带来的负面影响考虑不周，主观上认为„。说了一大堆，大家看完以后，觉得奶粉质量能保证吗？保证不了。

因为我现在做慈善，我特别请教了牛根生先生。老牛说谁想让奶粉有问题呢？最关键的是散户怎么管。现在中粮集团接手了蒙牛以后，新领导上任就下决心要把散户的规模缩小。就是散户的环节到底怎么管。全世界成型的管理方法我们没有引进来，一个企业也很难这些散户。技术问题不反思，结果就是有各种各样的危机，这是特别需要注意的。

六、组织和推动应急系统的重大转型

我认为这个工作现在还是应该做的。

我离开民政部以后，特别到社会上接触以后，发现中国现在处于一个大转型阶段。2008年人均GDP超过3000美元，去年我们的人均GDP已经超过5000美元。我一直在向全社会提示，哪一年我们到10000万美元？到10000美元就是发达国家了。我们现在整个国家的发展比小平的预测要快，因为我们没有想到国家发展这么快。小平预测2050年中国人均GDP能达到4000美元，这是《邓选》里面清清楚楚写的，但没有想到2010年中国人均GDP到4000美元，现在超过5000美元，很可能不到10年的时间我们整个国家就会超过10000美元，从从世界的经验看都不会超过10年。这个时代恰恰是中国管理要大提升、大转型，我称之为要从 重点对人的管理转变到重点对物的管理，从管理型的服务向服务型的管理转变，这时候一定要从技术和程序建设开始。细节决定成败，要研究我们自己的很多东西。

我们的社会已经进行了多方面的调整，经受住了考验，但是现在许多方面还相当不够，体制是迫切的需要现代化。我从部里出来以后，因为要做学者，研究了两类问题。我觉得要建智库，我看了看美国的智库。我们国家很多学者还不善于做智库政策研究，我到美国了20来天，看了20多个智库，包括布鲁金斯、兰德公司，我说美国人知识界的想法和中国知识界的想法差距很大。咱们都强调领导干部认真学习，美国人送给总统的最高建议一定是三句话，从来不能多，美国总统看的所有政策建议就是三句话。他们觉得最典型的例子就是美国智库布鲁金斯学会提上去的伊拉克战争建议，让布什总统来考虑，他们研究了300页，最后简化为三句话。那么这三句话是什么？伊拉克战争要取得全胜投入是多少、维持现状要多少投入、撤出来有什么效果。布什总统听取专家建议，只要15分钟，专家建议知道那叫(英语)就行了。到底现在为止，我们的政治决策方式，我给部长班讲课的时候说了一句话，“各位部长，你们都是政治家，但现在你们决策方式你知道是什么吗？”我开了一句玩笑，“你们现在绝大部分人都扮演着中国的语文老师”。本来政治家决策应该有几个方案选一个拍板，咱们不是，我们是一个文件有一个起草组，从开始一直到最后都集中修改这个文件，每一个标点符号、每一个措词，一直到开大会的时候还是这样。哪个国家的政治家是这样决策的？恰恰是我们。在传统体制中这个有效，但在现代政治、经济、社会发展极为迅速的时候，靠这种决策方式就太慢了。

我现在提醒大家的是，有两种管理错位，包括为中央办公厅的局长们、处长们讲课也是这样说。现在出现了以政治管理技术，生产安全领导责任制，是这是一个技术问题，生产安全一定是很多标准，全世界来说大量的是个技术问题，我们把它政治化了。反过来，是以技术管理政治。哪个技术呢？信访我们搞了管理领导责任制。信访是一个政治问题。在没有多党制的条件下，历朝历代让群众反映意见、表达他们的不满都是通过信访、拦路含冤、击鼓升堂等等。用中国最传统的管理方法应该说是一个优势，但是最近这些年，我们发明了一套领导责任制，大家都知道了结果是什么，是大家都不太满意。

我觉得应急其实有着多方面的空间需要推进。

我们就是一个学者，根据自己的经验反思的不一定全面，不对的地方请大家来指正。

谢谢大家！

第二篇：自然灾害危机管理

自然灾害危机管理读书心得

10级行管一班 刘鹏举 110506307 因为老师要求，故在知网上找了三篇关于自然灾害危机管理的论文来学习了一下。分别是《试论我国自然灾害危机管理之完善路径——基于汶川地震以来我国特大自然灾害危机管理的分析》、《灾害危机管理与长期稳定发展——基于近年来中国抗击灾害实践的理论探索及宏观分析》、《汶川地震灾害对我国自然灾害危机管理的启示》。下面就这三篇文章谈一下我的心得。

一、我国自然灾害频发现状

据地质文献资料显示: 世界上分布着两大自然灾害带: 一条在北半球中纬度, 另一条在环太平洋地区。在这两条灾害带上, 集中了地震、热带气旋、风暴潮、风暴海浪、飓风和龙卷风, 以及干旱、洪涝、低温冷冻害、雪灾、崩塌、滑坡、泥石流等自然灾害。由于正是地处于这两大世界自然灾害带的交汇带, 而使得中国是世界上自然灾害严重的少数国家之一。近年来我国面临的自然灾害风险更是不断上升, 可能正在进入一个自然灾害频发的时期。据统计,2008年, 我国各类自然灾害造成直接经济损失11752亿元, 比上年增加4倍；2009年, 全国各类自然灾害造成直接经济损失2524亿元；2010年, 各类自然灾害造成直接经济损失5340亿元, 其中因洪涝、滑坡和泥石流灾害造成直接经济损失达3505亿元, 比上年增加4.4倍。

二、我国自然灾害危机管理现状

自然灾害危机管理是指通过对自然灾害的监测、预警、预防、应急处理及评价、恢复工作,防止可能发生和处理已经发生的自然灾害, 以减轻损失, 保护公民的人身权、财产权, 维护国家安全。

我国的自然灾害危机管理已经建立起纵向多层级联动、横向多部门互动的管理体制。政府多层级联动主要是指政府总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案和地方应急预案四级政府的自上而下和自下而上双纵向联合互动的机制模式。横向多部门互动主要是指铁道部、民政部、农业部、发改委等几十个部委和包括北京、天津、四川等31个省市级地方政府的横向综合互动。从我国自然灾害危机管理的机构设置来看, 在横向上实行的是分散管理, 即按照突发事件的类型安排对口部门进行专门管理;在纵向上实的是集中管理, 由中央集中指挥突发事件的应急工作, 地方予以配合。虽然这种管理机制的专业性比较强, 有利于发挥专业救灾的优势, 但也存在着各自为政的弊端, 政府各部门在应急应变方面缺乏协调机制, 所有事件的处置工作都由行政一把手负责, 非常容易延误时机, 影响应急决策的效率。

三、我国自然灾害危机管理中存在的突出问题

虽然近年来我国的自然灾害危机管理体制、机制在应对各种特大自然灾害的实践中得到了锻炼,社会应对自然灾害危机的能力也在不断增强, 但面对各种大灾的考验, 我国的自然灾害危机管理还是暴露出了诸多不足。

1、自然灾害预防意识薄弱；

2、预警和监控系统不完善；

3、应急协同联动机制不健全；

4、自然灾害后期恢复重建与危机理论学习创新失衡。

四、我国自然灾害危机管理的完善路径

1、全自然灾害危机管理的法制体系

2、加强自然灾害危机管理的预警机制建设

3、建立完善的自然灾害保险体系

4、实现自然灾害危机管理主体的多元化

5、完善自然灾害危机管理协同式应急联动模式

参考文献：

1、《试论我国自然灾害危机管理之完善路径——基于汶川地震以来我国特大自然灾害危机管理的分析》

2、《灾害危机管理与长期稳定发展——基于近年来中国抗击灾害实践的理论探索及宏观分析》

3、《汶川地震灾害对我国自然灾害危机管理的启示》

第三篇：公共危机管理(选修3学时)

公共危机管理（选修3学时）

▼判断题

(每小题4分,共40分)

第 1 题.分类制度是国家危机管理体系建设的首要基础。（A）

A 对

B 错

第 2 题.危机管理是高层领导的事，一般公务员不需要危机管理能力，发现问题上报即可。（B）

A 对

B 错

第 3 题.危机是危险和机遇的混合体，即它不仅带来巨大威胁，同时蕴藏发展机遇。（B）

A 对

B 错

第 4 题.突发事件是突发性、不确定性极强的事件，对突发事件进行计划没有太大必要。（B）

A 对

B 错

第 5 题.突发公共危机事件的应急决策往往不是一个完全理性决策，而是一个有限理性决策或直觉决策。（A）

A 对

B 错

第 6 题.危机的发生是必然的，触发是偶然的。（B）

A 对

B 错

第 7 题.应急预案是突发公共危机事件的行动手册，突发公共危机管理就是“按图索骥”的预案落实过程。（B）

A 对

B 错

第 8 题.根据危机事件本身特有的性质，可以将其划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、以及经济危机四大类。（B）

A 对

B 错第 9 题.中国是世界上自然灾害最严重的国家之一。如何应对自然灾害，对于各类灾害所造成的损失进行有效的救助，具有高度的政治性和社会性。（A）

A 对

B 错

第 10 题.一般危机不能转化为公共危机。（B）

A 对

B 错

第 11 题.公共危机，主要是指企业（私人部门）层面上的危机。（B）

A 对

B 错

第 12 题.公共危机教育应是多层次，多方面的，其对象、方法、内容都有所不同。（Ａ）

A 对

B 错

第 13 题.公共危机管理评估的主要目的之一是发现问题，防止类似问题重复发生。（Ｂ）

A 对

B 错

第 14 题.危机沟通的第一要求是诚实，告诉公众真相是赢得信任、化解危机的第一步。（Ａ）

A 对

B 错

第 15 题.对于政府而言，面对危机，最主要的战略选择，除了要建立起一套比较完善的公共危机管理体系，还要站在广大人民群众的立场上去处理问题。（Ａ）

A 对

B 错

第 16 题.用一句话概括，危机，就是导致社会偏离正常轨道的非均衡状态。（Ａ）

A 对

B 错

第 17 题.危机风险评估是指对即将发生或刚刚发生的危机事件所造成的影响或损失进行的评估活动。（Ａ）

A 对

B 错第 18 题.在我们的政府危机管理中也存在着一个致命的阿喀琉斯之踵，那就是危机事件的防范意识。（Ａ）

A 对

B 错

▼单选题

(每小题3分,共30分)

第 1 题.在我国的政府系统中，（Ｂ）是我国管理自然灾害救助的行政部门。

A 各级政府的社会救助部门

B 各级政府的民政部门

C 各级政府的社会保障部门

D 社会慈善机构

第 2 题.建立突发公共事件快速高效的新闻发布机制具有重要意义，下列表述不当的是（Ｄ）。

A 是建立社会主义市场经济体制、扩大对外开放和树立良好国际形象的必然要求

B 有助于与事件相关的地区和群众及时采取措施，有效地进行防范，最大限度地减少损失

C 有助于使人们了解事实真相，减少各种猜测、传言和谣言，引导舆论，稳定人心

D 新闻的及时发布还要求管理者把自己知道的信息全部告知给公众

第 3 题.公共危机管理，是政府或其他社会公共组织通过（Ｃ）等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身安全和财产，维护社会和国家安全。

A 预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复

B 监测、预警、预控、预防、应急处理、评估

C 监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复

D 监测、预警、预控、应急处理、评估、恢复

第 4 题.危机决策的有限性主要是指（Ａ）的有限。

A 所需信息和人力资源

B 所需信息和物质基础

C 所需能源和人力资源

D 所需能源和物质基础第 5 题.危机管理，是指针对可能发生的危机和正在发生的危机，进行（Ｃ）的一种战略手段。

A 事先妥善处理、事后预测防范

B 事先识别处理、事后评估恢复

C 事先预测防范、事后妥善处理

D 事先评估恢复、时后识别处理

第 6 题.有效地开展社会演习、开展危机情势模拟是危机管理哪个阶段的有效手段（Ｂ）。

A 危机管理应急决策期

B 危机管理的预警机制建设期

C 危机管理善后恢复期

D 危机管理评估期

第 7 题.从程度上看，纽约的断电事件比北京的暴雨事件严重，但纽约政府的反应却显得沉稳，关键在于（Ｃ）。

A 及时公布信息，而且信息透明

B平时的危机意识教育，一些市民已经具备处理突发事件的能力

C 有成熟的危机预警机制和快速反应能力

D 民众的从容应对

第 8 题.危机教育的落后，与（Ｂ）互有因果关系。

A 危机防御

B 公众危机意识的缺乏

C 危机的应对

D 每一个人道德水准

第 9 题.下列说法错误的是（Ａ）。

A 舆论的热点事件都是危机事件

B 舆论的消长和危机的发展是互相影响的，二者有阶段上的对应关系

C 为保持突发公共危机事件信息发布的权威性，政府要逐步加强对媒体传播的有效管理和控制

D 依据传播学理论，可以把大众传媒的社会功能总结为看守功能、决策功能、教育功能和娱乐功能等四个方面

第 10 题.危机事件通常遵循一个特定的生命周期。每一级别的危机事件，都有（Ｄ）的阶段，需要采取不同的应急措施。

A 发展和减缓

B 发生、发展

C 发生、减缓

D 发生、发展和减缓

第 11 题.公共危机预警的监测系统主要包括（Ｃ）等。

A 信息搜集子系统、信息加工子系统、决策子系统

B 信息加工子系统、决策子系统、警报子系统

C 信息搜集子系统、信息加工子系统、决策子系统、警报子系统

D 信息搜集子系统、信息加工子系统、警报子系统

第 12 题.（Ｃ）还包括冬春灾荒的救助。

A 生产安全事故灾难管理

B 突发公共卫生事件管理

C 自然灾害管理

D 突发社会安全事件管理

第 13 题.根据危机事件本身特有的性质，可以将其划分为以下几类（Ｂ）。

A 全球性危机、国际性危机、突发公共卫生事件、突发社会安全事件等

B 自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件以及经济危机等

C 突发性危机、演变型危机、自然灾害、事故灾难等

D 内生型危机、外生型危机、经济危机、社会危机和政治危机等

第 14 题.从危机事件通常遵循的生命周期角度来看，可将危机事件总体上划分几个阶段（Ｂ）。

A 预防期、识别期、发展期和善后期四个阶段

B 预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段

C 预警期、爆发期、事故期和善后期四个阶段

D 潜伏期、持续期、解决期和善后期四个阶段

第 15 题.公共危机管理是（Ｃ）的一种特殊形式。

A 危机管理

B 企业管理

C 公共管理

D 自我管理

第 16 题.公共危机事件的预警期的主要任务是（Ａ）。

A 防范事件的发生，尽可能控制事态发展

B 保持应急措施的有效并尽快恢复正常秩序

C 调查评估并从事件中获益，其关键在于善后学习能力

D 及时控制与处理危机事件并防止其蔓延

第 17 题.在经济全球化趋势不断发展的今天，经济安全是世界各国都面临的重大课题。其中（Ａ）不属于经济安全管理中的重要内容。

A 国际贸易

B 金融风险

C 财政风险

D 经济战略资源危机

第 18 题.全国生产安全应急救援体系的总体框架中不包括（Ｄ）。

A 国家生产安全应急救援指挥中心

B 专业应急救援体系

C 地方应急救援体系

D 部门应急救援体系

第 19 题.公共危机的评估机制就其评估的内容来看，不包括（Ｃ）。

A 危机风险评估

B 危机影响评估

C 危机组织评估

D 危机管理评估

▼多选题

(每小题5分,共30分)

第 1 题.政府公共危机管理应对网络的主要主体包括（ＡＢＣＤ）。

A 各级政府及其工作部门

B 非政府组织

C 企业

D 志愿者及社会公众

第 2 题.突发社会安全事件主要是指（ＡＢＣＤ）。

A 重大案件

B 涉外危机

C 恐怖袭击事件

D 规模较大的群体性突发事件

第 3 题.加强我国政府危机管理能力建设的主要途径有（ＡＢＣＤ）。

A 完善机构，建立常设专门危机管理应对机构

B 建立信息公开制度，强化媒体舆论监督

C 完善紧急状态法规建设，提高危机管理规范化水平

D 建立危机应对网络，增强社会自我危机应对能力

第 4 题.现阶段我国公共危机管理存在的问题是（ＡＢＣ）。

A 法律框架脆弱, 综合协调机构缺乏

B 危机应对网络松散,社会应对能力薄弱

C 社会预警体系不完善,专家咨询队伍薄弱

D 危机意识薄弱，信息透明度低第 5 题.我国社会预警体系不完善综合性的公用信息平台尚未建立，危机状态下的（ＢＣＤ）制度缺乏统一规划，资源亟待整合。

A 信息调查

B 信息收集

C 信息分析

D 信息披露

第 6 题.从时序上看，危机管理包含哪几个层次方面的内容（ＡＢＣＤ）。

A 树立危机意识、增强危机感

B 建立危机的预测监测机制

C 重视公众的的公共危机教育

D 建立有效的危机处理机制，从经验教训中改进危机管理

第 7 题.下列说法正确的有（ＡＢＤ）。

A 提供公共安全是政府的基本职能

B 政府公共危机管理的权力是公众委托的权力，受公众制约的权力

C 公民的权力和国家的权力在本质上是对立的D 公民的权力与国家的权力必须严格界分，才有利于法治的实现

第 8 题.对公众开展的危机意识教育主要包括（ＡＢＣＤ）。

A 危机的关注意识

B 危机的防范意识

C 危机的道德意识

D 危机的科学意识及危机的心理承受意识

第 9 题.公共危机事件一般具有的特点有（ＡＢＣＤ）。

A 突发性和紧急性

B 高度不确定性

C 危机的无序性

D 影响的社会性

第 10 题.当政府危机发生后，解决危机一般有哪些程序可以灵活运用（ＡＢＣＤ）。

A 准确界定危机的性质、类型和程度，从全局的角度，站在广大人民群众的立场上去处理问题

B 政府要在危机处理中发挥主导作用

C 加强舆论监督以提高传播的公信力

D 危机结束后，政府还要及时地进行危机总结，以便亡羊补牢

第 11 题.公共危机的善后管理其意义在于（ＡＢＣ）。

A 对危机后社会生产和社会秩序的恢复重建工作提供重要的组织保证

B 对危机后不稳定的社会状态起到缓解和消除的积极作用

C 为进一步提高政府危机管理能力提供经验

D 为了解决危机，消除危机带来的各种负面影响而制定并选择行动方案的过 程

第 12 题.我国公共危机产生的诱因主要有（ＡＢＣＤＥ）。

A 经济发展具有不均衡性

B 行政体制改革有待深化

C 人民内部矛盾复杂

D 传统道德文化体系失稳

E 全球化的冲击与挑战

第 13 题.与常规性、程序化决策相比，危机决策的特点表现在以下哪些方面（ＡＢＣＤ）。

A 非程序性

B 时效性

C 有限性

D 主观性

第 14 题.当代政府危机管理的发展趋势有（ABCD）。

A 职能目标设置多元化

B 工作流程专业化

C 绩效考核标杆化

D 危机应对平民化

第 15 题.影响危机恢复的主要因素有（ＡＢＣＤ）。

A 危机的范围和破坏程度

B 可利用资源状况

C 公众对政府的信任和支持程度

D 危机预测及计划程度

第 16 题.我国危机管理体制目前存在的主要问题有（ＡＢＤ）。

A 危机意识淡薄，预警能力不足

B 行政效率低，缺乏危机快速反应能力

C 缺乏信息公开机制，舆论监督不力

D 缺乏统一危机管理法规，条块分割

第 17 题.危机后的恢复主要包括（ＡＢＣＤ）。

A 危机物质损失的恢复

B 组织形象的管理和恢复

C 人员心理创伤的恢复

D 社会秩序和组织连续性的恢复

第 18 题.公共危机善后管理的主要内容包括（ABC）。

A 危机后的恢复与重建，建立独立调查制度

B 危机后遗症的处理，危机后的学习机制

C 危机后的组织变革

D 危机的评估

第四篇：自然灾害应急预案

××××汽车站

突发自然灾害应急工作预案 总则

1.1编制目的和依据

为确保我站自然灾害应急救援处理工作协调、有序和高效地进行，最大程度地减少灾害造成的损失，保障旅客运输安全畅通，维护社会秩序稳定，依据《甘肃省自然灾害应急预案》相关法律法规，结合我站实际情况制定本预案。

1.2适用范围

本预案适用范围为：

（1）洪水、雨雪、冰雹等自然灾害导致局部国省道及地方公路、高速公路大面积中断；

（2）国省道、地方公路局部路段气象灾害(如路面结冰、大雾等)导致较长时间不能正常通行；

（3）国省道、地方公路局部路段因洪水、暴雨造成边坡垮塌、路基沉陷等地质灾害，导致较长时间不能正常通行；

（4）大、中桥由于大风、洪水等原因需要较长时间封闭交通； 本预案适用单位应配合本预案制定相应的应急处置实施预案，实行分级负责，分级实施。做到各司其职，各负其责。

1.3工作原则

1.3.1 以人为本、科学应对、预防为主

切实履行客运站公共服务职能，把保障人民群众生命财产安全作为首要任务，高度重视自然灾害突发事件应急处置工作，提高应急处置水平，增强预警预防和应急处置能力，坚持预防与应

急相结合，提高防范意识，做好预案宣传和培训工作，做好有效应对自然灾害突发事件的各项保障工作。

1.3.2 统一指挥、职责明确、联动协调

明确应急管理机构职责，建立统一指挥、分工明确、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急工作机制和响应程序，实现应急管理工作的制度化、规范化。加强与其他部门密切协作，分级响应、属地管理、上下联动，充分发挥各级自然灾害应急管理机构的作用。应急组织体系

自然灾害应急组织体系由市级（市级交通运输主管部门）和车站应急管理机构组成。

自然灾害应急管理机构包括应急领导小组、应急工作组、现场应急处置组等。根据我站的实际情况成立应急管理机构，明确相关职责。

2.1 应急领导小组

自然灾害突发事件应急工作领导小组（以下简称“应急领导小组”）是自然灾害突发事件的指挥机构，由车站 站长任组长，车站 书记任副组长，各部门主任为成员。应急领导小组下设日常办公室，车站 书记为办公室主任。

应急领导小组的职责如下：

（1）负责指挥站区范围内应急救援、抢险和处理我站职能范围内的支持保障工作，指导督促应急处理小组全面组织实施应急，并按责任划分进行处置和逐级上报。

（2）响应政府相关部门有关部署组织安排抢险救灾和救济物资紧急运输。

2.2 应急工作组

应急工作组在应急领导小组决定启动自然灾害突发事件预警状态和应急响应行动时自动成立，在应急领导小组统一领导下具体承担应急处置工作。应急工作组分为五个应急工作小组：

（1）综合协调小组：负责起草文件、报告，根据应急领导小组和其他应急工作组的要求，统一向市相关部门报送应急工作文件。

（2）运输保障小组：负责组织、协调人员、物资的应急运输保障工作；负责协调与其他运输方式的联运工作。

（3）宣传报道小组：负责收集、处理相关新闻报道，及时消除不实报道带来的负面影响；按照应急领导小组要求，向社会通报突发事件影响及应急处置工作进展情况；负责宣传报道应急处置工作中涌现出的先进事迹与典型。

（4）后勤保障小组：负责应急状态期间24小时后勤服务保障工作。

（5）总结评估小组：对突发事件情况、应急处置措施、取得的主要成绩、存在的主要问题等进行总结，提出下一步工作建议，并向应急领导小组提交总结评估报告。

2.3 现场应急处置组

2.3.1 现场应急处置组组成（1）组长：×××。（2）成员：××

×××

×××

×××。

2.3.2 现场应急处置组任务

（1）负责制定突发事件日常预防工作安排和相关部门、人员的应急处理工作职责。

（2）进行有针对性的突发事件应急处置应变演习，明确分工，明确责任。

（3）发现、接报突发事件或其他异常情况时，立即如实报告现场应急处置组并及时组织救援、抢险和处理，尽快控制险情蔓延；并立即报告上级领导并积极进行全方位的救援、抢险和处理。应急处置响应工作程序

3．1 应急领导小组应急处置响应工作程序

应急领导小组接警后，立即启动我站自然灾害应急预案，应急领导小组办公室立即组织有关人员赶赴现场组织指挥进行救援、抢险和处置，并进入响应工作程序。

（1）应急领导小组办公室安排组织实施，应急工作组成员各司其职，组织有关单位（部门）及时制定应急处置措施，并迅速指导现场应急处置组实施救援。

（2）主管领导和相关部门严格按照职责做好救援、抢险和处置响应工作，随时向上级有关部门报告灾害处理、公路通车情况，及时增加所需的应急处置援助响应人员、设备等；并切实做好救援、抢险、处理和善后的各项工作。

（3）及时通报发生灾害的地段（点）、对交通的影响情况以及替代线路。

3.2 现场应急处置组应急处置响应工作程序

（1）按照条块结合，以块为主的原则，我站应急工作以属地为主，配合辖区交通行业实施应急响应工作。

（2）接报后，立即启动自然灾害突发事件应急预案。主要领导应关注灾害事件并亲自或委派专人负责指挥，立即组织人员赶

赴现场了解核实有关情况，制定临时应急处置措施，及时进行救援、抢险和善后的各项工作。

（3）我站各部门应主动配个相关政府部门严格按照职责做好救援、抢险及所需的应急处置援助、抢险和善后的各项工作。

3.3 员工应急处理响应工作程序

我站广大干部职工应以高度的政治责任感和以人为本的精神，积极投入应急救援、公路抢险及交通运输保障工作。支持与反馈

（1）建立健全自然灾害及设施受损的报告制度，指定专人负责突发事件的救援和恢复的信息收集、统计、审核和上报工作，并应严格遵守灾害报告的真实性和时效性。

（2）灾害发生后6小时内应写出书面报告，应急处置工作结束后，各级领导组织机构应及时进行分析、总结。应急运输保障

（1）应急领导小组公务用车；应急预案启动后，由应急领导小组统一调度使用，如数量不足可向公司请求调派车辆支援。

（2）营运车辆；应急预案启动后，如确需使用营运车辆，可就地征用进站车辆，如数量不足，可向公司请求支援，所需费用由应急领导小组在应急事件结束后统一结算。结束预案

经上级指令，按照权限结束突发事件应急救援行动。附则

7.1本预案自发布之日起实施。

第五篇：自然灾害应急管理办法

广东大唐国际肇庆热电有限责任公司

自然灾害应急管理办法

第一章 总 则

第一条 为了规范广东大唐国际肇庆热电有限责任公司（以下简称肇庆热电公司）自然灾害应急管理工作，依据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《生产安全事故应急预案管理办法》制定本办法。

第二条 本办法适用于肇庆热电公司自然灾害应急管理工作。

第三条 自然灾害应急管理的工作原则： 以人为本，关爱生命。

(二)预防事故与应急救援相结合。(三)统一领导，分级负责。

第二章 组织机构及职责

第四条 应急指挥机构及职责

（一）应急指挥机构 1应急指挥部 组长：总经理

副组长：主管基建领导 应急救援管理办公室

办公室设在安全监察部，负责本预案的执行和日常管理工作。应急处臵工作组

（1）运行响应应急组：由发电部人员组成。（2）继电保护专业应急组：由工程设备部继电保护专业组成。

（3）电气专业应急组：由电气运行准备人员、工程设备部专业点检组成。

（4）公用系统应急组：由发电部化学专业、工程设备部专业点检组成。

（5）机务专业应急组：由机务运行准备人员、工程设备部专业点检组成。

（6）热工专业应急组：由工程设备部热工人员组成。（7）物资保障应急组：由计供部组成。

（8）后勤、医疗保障组：由总经理工作部组成。（9）消防救援组：由保安队员组成。

（10）安全保障组：由公司三级安全网络组成。（11）保安救援组：由保安队组成。

（12）通讯保障组：由工程设备部继保专业组成。

（二）应急指挥机构的职责 1 领导小组职责

（1）发布和解除应急救援命令和信号；（2）组织指挥救援队实施救援工作；

（3）向上级汇报突发事件的情况，必要时向有关单位发出救援请求。应急救援办公室的职责

（1）负责组织本应急预案的编制、修订及审核；（2）负责组建应急救援专业队伍，并组织实施和演练；（3）检查督促做好预防措施和应急救援的各项准备工作。应急处臵工作组及职责

（1）运行应急组：负责调试期间事故运行方式调整和安全措施落实。

（2）继电保护专业应急组：负责全厂端子箱、控制箱、保护及自动装臵的应急处理。

（3）电气专业应急组：负责全公司电气设备应急处理。（4）公用系统应急组：负责所辖区域内的危急事件处理。

（5）机务专业应急组：负责所辖区域内的雨水泵房、补给水泵房、循环水泵房等异常处理，负责所辖区域内各润滑油站的异常处理。

（6）热工专业应急组：负责室外端子箱、保护室、电子间所辖区域内的异常处理。

（7）物资保障应急组：负责物资的储备和供给。（8）后勤、医疗保障组：负责车辆、医疗、食物、卫生方面的及时服务和供给，做好生活区的异常情况处理。

（9）消防救援组：充分发挥装备的优势，打好攻坚战。

（10）安全保障组：负责监督异常情况处理时各项安全措施的执行，防止人身事故的发生。

（11）保安救援组：负责抢险、救灾、人员疏散和安臵、维持现场秩序、安全警戒装臵的设臵工作。

（12）通讯保障组：负责全公司内部和对外的通信联系。第五条 各部门及参建单位应建立健全自然灾害应急救援组织体系。各级单位安全生产第一责任人为本单位应急救援工作负责人，相应部门负责应急救援的具体实施，其它各有关部门应按应急救援预案要求分工配合开展工作。

第三章 应急预案编制

第六条 应当根据法律、法规、规章和上级单位的应急预案以及《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》（GB/T 29639-2013），结合本单位的危险源状况、危险性分析情况和可能发生的事故特点，制定相应的应急预案。

第七条 编制的应急预案应按照针对情况的不同，分别编制综合应急预案、专项应急预案和现场处臵方案。编制的综合应急预案、专项应急预案和现场处臵方案之间应当相互衔接，并与上级单位的应急预案相互衔接。

（一）存在风险种类多、可能发生多种事故类型的，应当组织编制本单位的综合应急预案。

（二）对于某一种类的风险，各单位应当根据存在的重大危险源和可能发生的事故类型，制定相应的专项应急预案。

（三）对于危险性较大的重点岗位，各单位应当制定重点工作岗位的现场处臵方案。

第八条 急预案的编制应当符合下列基本要求：

（一）符合有关法律、法规、规章和标准的规定；

（二）结合本单位的安全生产实际情况；

（三）结合本单位的危险性分析情况；

（四）应急组织和人员的职责分工明确，并有具体的落实措施；

（五）有明确、具体的事故预防措施和应急程序，并与其应急能力相适应；

（六）有明确的应急保障措施，并能满足本单位的应急工作要求；

（七）预案基本要素齐全、完整，预案附件提供的信息准确；

（八）预案内容与相关应急预案相互衔接。

第四章 应急预案的评审和发布

第九条 编制的应急预案应组织有关人员和专家进

行评审，评审应当形成书面纪要并附有专家签字。

第十条 参加应急预案评审的人员应当包括应急预案涉及的政府部门工作人员和有关安全生产及应急管理方面的专家。

第十一条 应急预案的评审应当注重应急预案的实用性、基本要素的完整性、预防措施的针对性、组织体系的科学性、响应程序的操作性、应急保障措施的可行性、应急预案的衔接性等内容。

第十二条 应急预案经评审后，由应急预案编制单位负责人签署发布。

第五章 应急预案登记与备案

第十三条 安全监察部应建立本公司的应急预案台账，并根据应急预案修订情况及时更新。

第十四条 编制的应急预案报送安全监察部和有关部门备案。

第十五条 编制的应急预案按照属地管理原则报县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门和有关主管部门备案，同时报上级单位安全管理部门。

第十六条 应急预案报地方人民政府备案时，应当提交以下材料：

（一）应急预案备案申请表；

（二）应急预案评审或者论证意见；

（三）应急预案文本及电子文档。

第六章 应急预案的实施

第十七条 安全监察部应采取多种形式开展应急预案的宣传教育和培训，普及安全事故预防、避险、自救和互救知识，提高全体员工应急处臵能力。

第十八条 安全监察部应制定预案演练计划，并结合事故预防重点每年至少组织一次综合或专项应急预案演练，每半年至少组织一次现场处臵方案演练。

第十九条 安全监察部在应急预案演练结束后，应组织有关人员对预案演练效果进行评估，分析存在的问题，提出对预案的修改意见。

第二十条 安全监察部至少每三年对应急预案修订一次，预案修订情况应有记录并归档。

第二十一条 有下列情形之一的，应急预案应当及时更新或修订：

（一）当人员发生发生较大变化的；

（二）生产工艺和技术发生变化的；

（三）周围环境发生变化，形成新的重大危险源的；

（四）应急组织指挥体系或者职责已经调整的；

（五）依据的法律、法规、规章和标准发生变化的；

（六）应急预案演练评估报告要求修订的；

（七）应急预案管理部门要求修订的。

第二十二条 应急预案修订后，应当及时向有关部门和上级单位单位报告应急预案的修订情况，并按照有关应急预案报备程序重新备案。

第七章 自然灾害分析和分级

第二十三条 根据生产特点和危险分析，确定以下作业为重大危险因素监控对象：

（一）高边坡开挖开挖。

（二）深基坑施工。

（三）大模板施工、脚手架施工。

（四）易燃易爆物品运输、存放、使用。

（五）大件运输、大型设备制造及大型金属结构制安。

（六）特种设备的安拆、运行。

（七）大件起重吊装施工。

（八）场内交通运输。

（九）大型电力生产设备运行；高压配电系统安装、调试。

（十）组合场堆放地。

（十一）其它

第二十四条 自然灾害按照伤亡人数分为特别重大事

故、重大事故、较大事故、一般事故四级。

（一）死亡30人及以上，或者100人及以上重伤的为特别重大事故。

（二）死亡10－29人，或者50人以上100人以下重伤的为重大事故。

（三）死亡3－9人，或者10人以上50人以下重伤的为较大事故。

（四）死亡1－2人，或者10人以下重伤的为一般事故。

第八章 应急响应

第二十五条 自然灾害发生后，事故或灾害发生单位应立即启动应急预案，控制事态扩大或升级，同时按程序向安全监察部报告，安全监察部根据自然灾害的等级确定相应的应急响应级别，并汇报应急指挥部。

第二十六条 自然灾害应急救援工作遵循分级响应原则，根据自然灾害的等级确定相应的应急响应级别。

（一）特别重大和重大事故应急响应（I级响应）特别重大和重大事故发生后，事故发生单位或部门应立即安全监察部报告。安全监察部根据自然灾害的等级确定相应的应急响应级别，并汇报应急指挥部。

应急指挥部在接到报告后立即启动应急预案，并组织

人员赶赴现场，同时向分公司、当地安全监督管理局和其他有关部门汇报，并续报新情况。

（二）较大事故应急响应（II级响应）

较大事故发生后，事故发生单位或部门应立即安全监察部报告。安全监察部根据自然灾害的等级确定相应的应急响应级别，并汇报应急指挥部。

应急指挥部应在接到报告后立即启动应急预案，并在1小时内向分公司、当地安全监督管理局和其他有关部门汇报，并续报新情况。

（三）一般事故应急响应（III响应）

一般事故发生后，事故发生单位或部门应立即安全监察部报告。安全监察部根据自然灾害的等级确定相应的应急响应级别，并汇报应急指挥部。

应急指挥部应在接到报告后立即启动应急预案，并在1小时内向分公司、当地安全监督管理局和其他有关部门汇报，并续报新情况。

第二十七条 应急响应结束

当应急救援措施使事故和灾害现场得到有效控制，导致次生、衍生的隐患消除后，应急响应结束。

第九章 后期处臵

第二十八条 善后处理

应急响应结束后，事故及灾害的发生单位应做好防治和消除环境污染等工作。

安全监察部、工程设备部、物资供应部等部门应协助事故发生单位妥善做好事故或灾害善后处理工作。同时全面开展安全检查，消除事故隐患。

第二十九条 调查与总结

事故发生后应按照“四不放过”原则，安全监察部分析安全事故或自然灾害的起因、性质、影响、责任，并对应急救援工作进行总结，改进应急管理工作方法。

第三十条 信息发布

事故发生后，安全监察部按照实事求是、及时、准确的原则及时进行发布事故信息。

第三十一条 信息发布的内容主要包括：安全事故或自然灾害的性质、原因、过程、责任分析、防范措施等。

第十章 应急保障

第三十二条 应急组织及人员

各级单位应建立应急管理领导小组和应急救援管理机构，明确职责、分工和联系方式；应成立应急领导小组，组建应急救援队伍，公告应急响应期间内外部联系单位、联系人员和联系电话。

第三十三条 应急预防

各级单位应通过各项安全管理措施和安全技术等手段，尽可能防止各类事故的发生，并通过预先采取各项预防措施，如从项目安全规划、选址、减少危险物品存放量、加强教育等方式加强各项应急预防工作。

第三十四条 应急设备物资及资金

各级单位应准备用于应对自然灾害的设备和医疗卫生、生活必需品等物资，保证善后资金。应配备必要的应急救援器材和设备，及时维修保养。

第三十五条 应急宣传和培训

各级单位应开展应急救援宣传和培训，提高员工面对紧急情况时的应急处臵能力。

第十一章 附则

第三十六条

本规定由安全监察部负责解释。第三十七条

本规定自颁布之日起执行。