浅谈街道办事处与居民委员会的关系

第一篇：浅谈街道办事处与居民委员会的关系

浅谈街道办事处与居民委员会的关系

一、街道办与社区居委会的主要服务对象

随着社区建设发展的推进，街道办、社区居委会为社区居民服务的事项和范围在迅速扩大，主要服务对象是三类人群。

第一类：特殊人群。老年人、贫困低收入家庭、残疾人群是社区服务的重要对象。这些人群除了常态的服务，还需要有针对性的帮扶性服务。比如山洞街道60岁以上的老人已经超过550人，要在辖区推行社区养老或居家养老服务，建立医院、社区、家庭相结合，保健、医疗、福利相结合的养老社会化服务体系，这些服务大多数都要通过街道、社区居委会工作人员来实施。

第二类：外来人员。城市外来人员在社区常住人口中的比重不断加大，居住地与户籍分离等情况日益凸显。充分满足社区流动人员对公共服务的需求，保障他们的合法权益并规范对他们的管理，是当前社区管理和服务中面临的问题。在流动人员管理服务中必须发挥街道办、社区居委会的基层力量，加强对出租屋的管理，通过他们对流动人员信息登记、就业管理等实行全程服务。

第三类：社会人。随着我国经济发展和企业制度改革，大量“单位人”转变为“社会人”，对这些人的社会管理和许多公共服务、社会福利等也都逐步由单位转向社区。这些问题依法、合理的解决，是社会和谐稳定的坚实基础，但对其服务和社会福利的范围、标准、程序及渠道方面目前立法的规定还不明确。

二、社区居委会与街道办事处目前矛盾的现状 从理论和法律上讲，街道办事处与社区居委会是指导与被指导关系，但在实践中，社区居委会只向政府负责，而不向居民负责。街道办事处与社区居委会已变成了事实上的领导与被领导的关系。其具体表现在：

（一）街道办事处越位，对社区居委会自治事务的过多干预

1、对社区居委会选举的包办

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表2至3人选举产生。居民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。”①但实际情况显示，许多社区居委会的民主选举的“形式化”现象严重。采取全体居民或户代表进行选举的比例极少，绝大多数采用的是居民小组代表选举，民主选举成了“做秀”。在候选人的确定上，受街道办事处的影响极大，导致了居委会班子成员的选举、任用由街道“包办”的局面。

2、对社区居委会财权的控制

街道办事处财政拨款是社区服务的主要来源，社区居委会开展各项事业的经费在很大程度上也依靠街道办事处筹集得来。社区居委会的固定办公经费由街道办事处按年度统一拨付，但在使用上一般是“街管居用”，社区居委会使用任何一笔经费都必须向街道办事处申报。然而，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定：“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。”②但实际情况显示，社区居委会普遍缺乏财务管理自主权，其财务由街道办事处的会计站进行管理，实行严格的审批制度。因此，社区居委会的活动只能以街道办事处的指示为主，而不能按照居民的意愿来履行自治职能。

（二）街道办事处缺位，把社区行政事务下沉给社区居委会

1、对社区居委会的宏观指导不足

由于街道办事处把更多的注意力放在对社区居委会人事和财权的管理和控制上，甚至直接干涉社区居委会的其他自治事务。因此，弱化甚至缺失本应承担的帮助社区居委会制定社区建设的宏观发展规划、培训社区干部、建立多元化的社区资金投入体系、协调区域各群体的利益关系、促使社区目标的实行等等的职能，以至于对社区居委会的宏观指导不足。由于职能“错位”直接导致对社区管理的缺位。

2、把本该由街道完成的行政管理任务交给社区居委会完成 伴随着城市管理重心的下移，政府愈来愈多的行政管理事务都通过街道办事处下沉到社区居委会。因此，导致街道办事处与社区居委会形成了实际上的领导与被领导的关系，居民也把社区居委会看成是政府组织而非居民自治组织，把社区居委会看作是政府向基层的延伸。于是，就造成事实上的社区居委会行政化，社区居委会自治事务被严重挤压。

（三）街道办事处领导社区居委会

从目前情况看，社区居委会仍隶属于街道办事处，街道办事处领导社区居委会。社区居委会在自身发展过程中逐渐演变成一种具有双重身份的社会组织，一方面它是居民自治组织，承担居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众自治功能；另一方面又在一定程度上承担了许多行政职能，与街道办事处的关系日益密切，成了街道办事处的下辖机构。街道办事处与社区居委会的这种行政领导关系，对社区居委会工作的开展造成不利。

三、理顺街道办与社区居委会职能的对策

街道办事处是区人民政府的派出机构，在区人民政府的领导下开展工作的法律地位在理论上是清楚的，实际实践中应该进一步明确街道办事处的设立、变更或者撤销的法定程序要求，明确街道办事处工作机构设置和经费来源渠道的法律保障。通过立法明确工作职责，准确定位街道办事处的职能：一是明确街道办事处不再承担经济发展及经济管理的职能；二是强化其社会公共服务、居民事务、城市管理方面的职能；三是根据政府行政管理的实际需要协助有关职能部门开展行政执法，发现问题及时告知有关政府职能部门处理，或者为部门执法提供相关基本情况，协助做好居民教育、救济工作，协助维持秩序；四是对于确有必要委托街道行使的行政管理职权，应当有明确法律法规依据或经过严格的委托程序，并明确委托范围和委托形式（书面委托协议）。理顺行政关系，建立健全工作机制。明确政府监督、指导、统筹、协调、考核街道办事处工作，以及街道办事处与有关政府职能部门及其派出机构的协作、配合的工作机制。社区委会要从立法上确立居委会的独立法人资格，并进一步完善社区居委会选举制度。建议从强化自主性、弱化行政性入手，分三类明确居委会工作职责：第一类是法定的专属职责，如组织社区义工，开展社区服务，美化社区环境，发展社区教育、体育、卫生、文化等。第二类是受政府、政府职能部门或者其他社会组织委托的事务，如代为办理有关受理、送达材料等。其他单位和组织，尤其是基层政府、政府部门在向居委会进行事务委托时，应当提供必要的办公经费和业务培训，双方应当签订委托协议，明确权利、责任，政府也可向居委会“购买服务”。第三类是需要与其他单位组织互相配合、协调完成的工作。这类工作在实践中大量存在，如协助政府部门进行社会救助、福利、保障；建设公建配套设施，配置公共服务资源；落实计划生育、应急、抢险救灾等方面的事务。要在分工明确的前提下，通过建立健全合作、联动机制，形成合力，促成社会管理的统一和协调。针对不同的职责，还应当保障社区居委会相应的自主决策权、（事前、事后）知情权、建议权、拒绝权、监督权、考核权等权力，使社区居委会在工作中有权、有责，权责一致。

街道办和社区居委会在密切政府与群众关系中扮演着重要角色，一定要通过立法，让二者有权、有责、有分工，避免事权交叉，才能形成合力，有效提高城市管理服务效率。通过城基层的创新改革，让街道办和社区居委会在管理城市、服务群众、稳定社会三大任务中各负其责，行政责权明确了，服务水平到位了，居民办事方便了，从而夯实构建和谐社会的基础。

四、社区居委会与街道办事处关系的处理方法的探讨。

1、强化街道办事处的权力。主张者认为，应该继续强化国家政府对城市基层的主导作用，大力加强街道办事处体制建设，其中在规范街道办事处各机构相互之间关系的同时，采取各种方法提高街道办事处工作人员的素质并努力使其行为制度化，特别是改变目前条（部门单位）块（街道）分割的状况，实行“条块结合、以块为主”，加强街道办事处的综合管理和协调管理的权力与职能。“两级政府、三级管理”模式是要求加强街道权力的典范。目前上海、北京、石家庄都是采取此中管理方式。“两级政府，三级管理”体制的重点是政府在街道所进行的第三级管理，其核心是推动市、区两级政府及有关职能部门的权力下放和分权，以街道办事处为主体，强化政府在街道层面即第三级的行政权力和行政职能。

2、弱化街道管理，扩大居民自治。

持这种观点者认为，随着社会民主政治的发展，扩大基层自治是民主政治发展的必然。基层居民自治的实践对于推进整个民主化过程具有决定性的意义，认为政府应该从街道社区逐步退出，将公益性服务功能让度给相应的社会中介组织，让居民自己管理。然而问题是弱化街道管理也就相当于减少政府的管理，那政府的许多行政事务如何转向社会？谁来协调？毫无疑问，在现阶段弱化街道权力是行不通的，除非政府有足够的财力、人力来保证。

在我看来，两种不同的改革方案都有其合理性，我认为两者关系科学处理方式是在城市建立“两级政府、三级管理”模式的基础上，采用“指导与被指导”的方式来调整，通过加强基层政权建设,一方面采取各种方法提高街道办事处工作人员的素质并努力使其行为制度化，发挥城市街道办事处“带领引导”的作用，另一方面让居民自己管理部分公益性服务事业，调动社区居委会和群众“被带领与被引导”的积极性,提高政府的工作效率,增强和发展居民群众的亲和力，并着力于发挥“引导与被引导”的互动机制在“三级管理”中调整两者关系的作用。这里顺便明确“指导”的含义，其实在现代汉语词典中“指导”一词的释义中有“带领引导”这一方面。

参考文献：

1、王邦佐，《居委会与社区治理：城市社区居民委员会组织研究》，上海人民出版社2003年3月版。

2、陈家喜、刘军，《街道办事处：历史变迁与改革趋向》，选自《城市问题》，2002年第6期。

3、马西恒，《理论的分立与实践的贯通》，选自《浙江社会科学》，2001年第6期。

4、胡勇，《街道办事处与社区居民委员会关系探讨》，选自《中国政治》，2003年第2期。

5、朱建刚，《城市社区建设：在实践反思理论》，选自《北京社区科学》，1999年第7期。

第二篇：XXX街道办事处第二届社区居民委员会换届选举工作总结

XXX街道办事处第二届社区居民委员会

换届选举工作总结

根据《根据中共XXX区委办公室文件、XX[XX]8号》文件精神，结合我办的实际情况，制定了《XXX街道办事处第二届社区居委会居民委员会居换届选举工作是示方案》，并经街道党工委研究决定成立了领导小组。

在这次换届选举中，我们坚持以“三个代表”重要思想和党的十六届四中、五中全会精神为指导，全面贯彻落实《居委会组织法》、《实施办法》、中办发[XX]23号文件和豫办[XX]18号文件精神。牢固树立起了和认真落实了科学的发展观，以加强城市基层组织和基层民主政治建设为目标，加强了党得领导，充分发扬了民主、严格依法办事，真正把一些思想好、作风正、有文化、有本领，能依法办事，带头实干，热心为群众服务的人选选进居民委员会，提高了社区工作的整体水平，为我办的改革、发展和稳定服好务。

我街道办事处从XX年3月25日起，利用辖区黑板报、书写宣传标语等形式，广泛深入的宣传了《居委会组织法》、实施办法，提高了基层干部和城市居民对实行居民自治选举工作的重要性的认识，真正使居民明白居委会换届选举的目的、意义、方法和步骤，了解了法律的规定和选举的程序，依法正确行使了自己的民主权力。

我办事处在选举之前对从事选举工作的人员进行了培训，做到了统一时间、统一内容、统一方法，是工作人员全面地掌握了换届选举的指导思想和有关要求，把握政策法规，增强法制观念，提高了他们的组织换届工作的能力和水平，严格做到依法办事。

我们认真制定了工作方案。根据各社区的情况不同我们制定了不同的方案，比如说XX社区，矛盾多，群众有上访的现象，我们就深入调查，在掌握情况的基础上，多次与居民谈心。使他们充分了解到党的政策，放下包袱认真行使了自己的选举权，使得这次选举工作圆满成功。原创，尽在知音www.xiexiebang.com网。

我们从XX年4月1日起，集中力量，有组织，有步骤地按照《居委会组织法》和《实施办法》规定的程序成功的进行了XX社区、XX社区居委会的换届选举工作，在这次选举工作中，我们注重做好以下几个方面的工作：一是确定社区工作人员人数，其中XX社区为8人、XX社区为6人；二是推选好居民选举委员会，XX社区为7人，XX社区为5人；三是确定了选举的方式，两个社区均为以居民小组推荐代表的方式进行选举，其中XX社区有5名居民小组长，XX社区为14名居民小组长；四是做好选民登记工作，并予以张榜公示；五是提名候选人，按照简单多数的办法分别确定了两个社区的正式候选人，XX社区为11名，XX社区为9名，并进行了张榜公示；六是组织好了选举工作，我办于XX年4月20日及XX年4月26日，成功的召开了两个社区的第二届居民委员会选举大会，通过无记名投票显示，XX社区选举产生了主任一名，副主任两名，委员五名，XX社区产生了主任一名，副主任两名，委员三名。至此，XXX街道办事处第二届社区居委会选举工作圆满完成。

附：

XX社区居委会成员：

主

任：XX

副主任：XX

委

员：XX

XX社区居委会成员

主

任：XX

副主任：XX

委

员：XX

第三篇：XXX街道办事处第二届社区居民委员会换届选举工作总结

根据《根据中共XXX区委办公室文件、XX[2006]8号》文件精神，结合我办的实际情况，制定了《XXX街道办事处第二届社区居委会居民委员会居换届选举工作是示方案》，并经街道党工委研究决定成立了领导小组。

在这次换届选举中，我们坚持以“三个代表”重要思想和党的十六届四中、五中全会精神为指导，全面贯彻落实《居委会组织法》、《实施办法》、中办发[2000]23号文件和豫办[2001]18号文件精神。牢固树立起了和认真落实了科学的发展观，以加强城市基层组织和基层民主政治建设为目标，加强了党得领导，充分发扬了民主、严格依法办事，真正把一些思想好、作风正、有文化、有本领，能依法办事，带头实干，热心为群众服务的人选选进居民委员会，提高了社区工作的整体水平，为我办的改革、发展和稳定服好务。

我街道办事处从2006年3月25日起，利用辖区黑板报、书写宣传标语等形式，广泛深入的宣传了《居委会组织法》、实施办法，提高了基层干部和城市居民对实行居民自治选举工作的重要性的认识，真正使居民明白居委会换届选举的目的、意义、方法和步骤，了解了法律的规定和选举的程序，依法正确行使了自己的民主权力。

我办事处在选举之前对从事选举工作的人员进行了培训，做到了统一时间、统一内容、统一方法，是工作人员全面地掌握了换届选举的指导思想和有关要求，把握政策法规，增强法制观念，提高了他们的组织换届工作的能力和水平，严格做到依法办事。

我们认真制定了工作方案。根据各社区的情况不同我们制定了不同的方案，比如说XX社区，矛盾多，群众有上访的现象，我们就深入调查，在掌握情况的基础上，多次与居民谈心。使他们充分了解到党的政策，放下包袱认真行使了自己的选举权，使得这次选举工作圆满成功。原创文章，尽在文秘知音www.xiexiebang.com网。

我们从2006年4月1日起，集中力量，有组织，有步骤地按照《居委会组织法》和《实施办法》规定的程序成功的进行了XX社区、XX社区居委会的换届选举工作，在这次选举工作中，我们注重做好以下几个方面的工作：一是确定社区工作人员人数，其中XX社区为8人、XX社区为6人；二是推选好居民选举委员会，XX社区为7人，XX社区为5人；三是确定了选举的方式，两个社区均为以居民小组推荐代表的方式进行选举，其中XX社区有5名居民小组长，XX社区为14名居民小组长；四是做好选民登记工作，并予以张榜公示；五是提名候选人，按照简单多数的办法分别确定了两个社区的正式候选人，XX社区为11名，XX社区为9名，并进行了张榜公示；六是组织好了选举工作，我办于2006年4月20日及2006年4月26日，成功的召开了两个社区的第二届居民委员会选举大会，通过无记名投票显示，XX社区选举产生了主任一名，副主任两名，委员五名，XX社区产生了主任一名，副主任两名，委员三名。至此，XXX街道办事处第二届社区居委会选举工作圆满完成。

附：

XX社区居委会成员：

主 任：XX

副主任：XX

委 员：XX

XX社区居委会成员

主 任：XX

副主任：XX

委 员：XX

第四篇：街道办事处与社区居委会职能定位关系探析

街道办事处与社区居委会职能定位关系探析

聂

敏

街道办、社区居委会在城市管理体系中处于最基层、最末端、最敏感的地位，也是与群众最贴近、最重要、最直接的诉求渠道。落实以民为本的执政理念和践行科学发展观，构建和谐社会主要依靠基层，也必须体现到基层。随着社会结构的变迁和经济社会的发展，原来的《城市街道办事处组织条例》（以下简称《街道办组织条例》）和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）某些方面已经不能适应时代发展变化的需要，尤其当社会正处在发展的新阶段和转型时期，大量“单位人”变成“社区人”、“社会人”，城市化进程中大量外来人员的涌入，加上人口老龄化趋势的加剧，加强基层组织的建设比以往更加迫切。长期以来街道办、居委会作为两级政府（市、区）、三级管理（市、区、街道）、四级网络（市、区、街道、社区居委会）城市管理体系中的重要环节，都面临着权责不清、有责无权、有事无费、行政压力过重等问题，“上面千条线，下面一根针”成为他们日常工作的真实写照。

如何通过制度设计，进而逐步以法律化的方式明确界定街道办和社区居委会的地位和职责，实现“责、权、利”的统一，以便更好地为辖区居民服务，充分发挥基层组织在构建和谐社会中的缓冲器和稳压器作用，是摆在我们面前的一个新的课题。

一、街道办与社区居委会的主要服务对象

随着社区建设发展的推进，街道办、社区居委会为社区居民服务的事项和范围在迅速扩大，主要服务对象是三类人群。

第一类：特殊人群。老年人、贫困低收入家庭、残疾人群是社区服务的重要对象。这些人群除了常态的服务，还需要有针对性的帮扶性服务。比如山洞街道60岁以上的老人已经超过550人，要在辖区推行社区养老或居家养老服务，建立医院、社区、家庭相结合，保健、医疗、福利相结合的养老社会化服务体系，这些服务大多数都要通过街道、社区居委会工作人员来实施。

第二类：外来人员。城市外来人员在社区常住人口中的比重不断加大，居住地与户籍分离等情况日益凸显。充分满足社区流动人员对公共服务的需求，保障他们的合法权益并规范对他们的管理，是当前社区管理和服务中面临的问题。在流动人员管理服务中必须发挥街道办、社区居委会的基层力量，加强对出租屋的管理，通过他们对流动人员信息登记、就业管理等实行全程服务。

第三类：社会人。随着我国经济发展和企业制度改革，大量“单位人”转变为“社会人”，对这些人的社会管理和许多公共服务、社会福利等也都逐步由单位转向社区。这些问题依法、合理的解决，是社会和谐稳定的坚实基础，但对其服务和社会福利的范围、标准、程序及渠道方面目前立法的规定还不明确。

二、街道办与社区居委会关系不明职责不清

街道办和居委会除了面对的服务人群急剧增加外，管理事项也越来越多。街道办现在成了涵盖居民、民政、治安、安全、消防、市容环卫、食品、卫生、人防、计生、劳动、市场管理、社区服务等多项管理职能的综合性管理机构。随着新型社会问题不断增多，在流动人员管理、城市污染治理、社会救助、医疗救助等方面对基层管理的需求也不断加大。如东部发达地区的有些街道办要担负一百多项任务和职能。

街道办的任务如此重，社区居委会的工作又是什么样的呢？随着我国公共服务型政府的构建，要求政府管理重心下移，一些基层政府包括街道办直接向社区居委会分派行政任务的现象不断增多，社区居委会“行政化”的趋势不断被强化，实际上充当了一级政府或者说政府“一条腿”的角色。

当前，街道办工作一直存在着多头管理、运作艰难的问题，街道办与政府、街道办与政府职能部门及其驻街派出机构之间、街道办内部，以及街道办与辖区内各类社会组织和居民之间的关系都有待理顺；而社区居委会和社区的关系、居委会与物业管理公司的关系也变得“剪不断、说不清、理不顺”。职责定位不清，甚至导致了街道办与社区居委会在角色、功能、任务上的冲突：街道将大部分工作放到社区居委会，社区居委会也在经费、用房等方面难以摆脱对街道办的依赖。很多群众都习惯将街道办与社区居委会混为一谈。社区居委会没有也无法发挥好自治组织的作用，街道也难履行好管理的职能。

三、理顺街道办与社区居委会职能的对策

街道办事处是区人民政府的派出机构，在区人民政府的领导下开展工作的法律地位在理论上是清楚的，实际实践中应该进一步明确街道办事处的设立、变更或者撤销的法定程序要求，明确街道办事处工作机构设置和经费来源渠道的法律保障。通过立法明确工作职责，准确定位街道办事处的职能：一是明确街道办事处不再承担经济发展及经济管理的职能；二是强化其社会公共服务、居民事务、城市管理方面的职能；三是根据政府行政管理的实际需要协助有关职能部门开展行政执法，发现问题及时告知有关政府职能部门处理，或者为部门执法提供相关基本情况，协助做好居民教育、救济工作，协助维持秩序；四是对于确有必要委托街道行使的行政管理职权，应当有明确法律法规依据或经过严格的委托程序，并明确委托范围和委托形式（书面委托协议）。理顺行政关系，建立健全工作机制。明确政府监督、指导、统筹、协调、考核街道办事处工作，以及街道办事处与有关政府职能部门及其派出机构的协作、配合的工作机制。社区居委会：要从立法上确立居委会的独立法人资格，并进一步完善社区居委会选举制度。建议从强化自主性、弱化行政性入手，分三类明确居委会工作职责：第一类是法定的专属职责，如组织社区义工，开展社区服务，美化社区环境，发展社区教育、体育、卫生、文化等。第二类是受政府、政府职能部门或者其他社会组织委托的事务，如代为办理有关受理、送达材料等。其他单位和组织，尤其是基层政府、政府部门在向居委会进行事务委托时，应当提供必要的办公经费和业务培训，双方应当签订委托协议，明确权利、责任，政府也可向居委会“购买服务”。第三类是需要与其他单位组织互相配合、协调完成的工作。这类工作在实践中大量存在，如协助政府部门进行社会救助、福利、保障；建设公建配套设施，配置公共服务资源；落实计划生育、应急、抢险救灾等方面的事务。要在分工明确的前提下，通过建立健全合作、联动机制，形成合力，促成社会管理的统一和协调。针对不同的职责，还应当保障社区居委会相应的自主决策权、（事前、事后）知情权、建议权、拒绝权、监督权、考核权等权力，使社区居委会在工作中有权、有责，权责一致。

街道办和社区居委会在密切政府与群众关系中扮演着重要角色，一定要通过立法，让二者有权、有责、有分工，避免事权交叉，才能形成合力，有效提高城市管理服务效率。通过城市基层的创新改革，让街道办和社区居委会在管理城市、服务群众、稳定社会三大任务中各负其责，行政责权明确了，服务水平到位了，居民办事方便了，从而夯实构建和谐社会的基础。

（作者系山洞街道办事处主任）（责任编辑：明朗）

第五篇：广州市街道办事处与社区综合服务中心关系的调查

广州市街道办事处与社区综合服务中心关系的调查

【内容摘要】

我们分别对建设街的街道办事处综合服务中心进行调研，于此同时还对建设街的部分居民进行了访问，由此探索新时期街道办的改革和两者如何共同为更好基层群众服务的提供新范式、发展出社会管理服务的新模式，提出观点和看法。

【关键字】

街道办

社区综合服务中心

为民服务

社会管理的现状与发展

一、调研背景

改革开放以来，随着社会的不断发展，街道办事处的定位再次遭受质疑。街道办事处最初设立之时，其初衷并不在于对城市基层事务进行全面综合管理。不少城市为了应对城市管理中出现的新问题，采用了“两级政府，三级管理”的城市管理体制，即城市中设立市、区两级政府，但同时设立街道办事处作为区政府的派出机关，管理城市基层事务，随着社会事务的日益复杂，街道办事处也开始获得越来越多的权力，其职能从协调机构逐渐变为综合管理机构，拥有了一级政府的实际职权。这种体制在解决了很多问题的同时，也带给了人们思考，街道办事处的定位以及该体制的最终走向已经不再是管理层面的问题，而是深层次的城市政府改革甚至城市发展道路的问题。于此同时，建设优良社区的呼声越来越高。

广州市委、市政府把社区建设作为后亚运时代切实提高市民幸福指数的重中之重来抓，把社区建设工作列为广州市“十二五”规划的一项重要内容。早在2009年，为贯彻落实中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋同志关于“将香港社会管理的先进经验与广东的实际相结合，有选择的先行先试”的批示，时任广州市市长的张广宁率团考察了香港社会管理服务工作，并指出：通过政府购买服务，引入社会力量参与社区管理和服务，并充分运用专业社会工作手法，合理利用社区资源，从而为区域内的个人和家庭提供全面、优质的社会服务。2011年1月，省委常委、广州市委书记张广宁在市委九届十次全会上强调：今年要以创新社区管理服务为着眼点，把社区打造成为解决民生问题的“第一窗口”、市民享受生活的“幸福港湾”，让群众在家门口就感受到幸福。市委副书记、市长

万庆良在2011年政府工作报告中要求：在街道开展社区管理服务体制改革试点，加强和改善社区管理服务。

在广州，创新社会管理模式的尝试其实早从2008年就已经开始了。2008年底，国务院颁布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，要求珠江三角洲地区要“完善社会管理制度，创新社会管理方式”。那年，广州开展社会工作人才队伍建设试点工作，对城市社会工作进行探索与实践。

2009年9月，广州市委、市政府出台了《关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》，明确提出要发展多元化的社区服务，积极推进在街道组建社区服务中心，不断满足居民对社区服务的需求。

2010年7月，经市政府同意，市民政局和市财政局联合印发实施了《推进我市社会管理服务改革开展街道社区综合服务中心建设试点工作方案》，明确政府购买社会服务作为街道社区综合服务中心建设的主要模式。

今年初，广州市20个社区综合服务中心试点正式启动，以服务社区居民为理念，运用社工手段，在社区形成解决居民生活需求问题的服务网络。以城乡社区为载体，以居民需求为导向，初步在试点区域建立起涵盖城乡社区的综合服务中心。

目前，全市共有20个街道陆续开展社区综合服务中心的试点建设，市、区（县级市）两级财政将共同投入8000万元。广州的社会管理服务改革，借鉴了香港、新加坡的经验，通过政府购买社会服务，引进专业社会服务机构和社会工作者，利用社会工作专业方法，形成以社会工作者为主的跨专业合作团队，整合社区资源、发动社区群众参与，为广大居民群众、特别是社会弱势群体和问题群体提供优质、专业的“一站式”综合社会服务。这就是政府购买社区服务的宗旨。目前，社区综合服务中心服务项目包括青少年服务、老年人服务、残障康复、社区发展等。

按规划，今后广州将逐步把星光老人之家、居家养老服务站、青少年活动中心、志愿者（义工）工作站、残疾人康复机构、康园工疗机构、文化站、退管服务等社区服务和资源整合进社区综合服务中心。

至2015年，全市50%的街道开展社区综合服务中心建设工作，并尽快将社区综合服务中心覆盖全市131条街道。

就在这个大背景下，我们的调研小组分别前往了建设街街道办事处和综合服务中心进行深入调查。

二、调研对象

建设街街道办事处

建设街综合服务中心

建设街居民

二、调研目的

了解街道办事处与综合服务中心之间职权范围和功能侧重点，探讨两者的异同点以至于社会管理改革进程缓慢的深层次原因，对街道办与综合服务中心的现状与发展有大致了解，从而更好地为社会管理的发展出谋划策。

四、调研方法

我们使用了半结构、个别、面对面的访谈法。

访谈调查是访谈员与被访者双方交流、双向沟通的过程。这种方式具有较大的弹性，访谈员在事先设计调查问题时，是根据一般情况和主观想法制定的，有些情况不一定考虑十分周全，在访谈中，可以根据被访者的反映，对调查问题作调整或展开。如果被访者不理解问题，可以提出询问，要求解释；如果访谈员发现被访者误解问题也可以适时地解说或引导。由于访谈常常是面对面的交谈，因此拒绝回答者较少，回答率较高。即使被访者拒绝回答某些问题，也可大致了解他对这个问题的态度。同时被访者在回答问题时常常无法进行长时间的思考，因此所获得的回答往往是被访者自发性的反应，这种回答较真实、可靠，很少掩饰或作假

因此，我们大致能准确地从被访者口中得出我们想要的信息，我们通过访谈所获得的信息进行了整合与分析，得出我们需要的结论。

五、调研分析

街道办和综合服务中心的现状分析——以建设街为例

街道办的困境

街道办处就其法定地位而言只是市辖区政府的派出机关，而不是一级政府。随着改革开放和社会主义现代化建设的进行，街道办事处除了没有人大、政协以

外，几乎涵盖了一个区域政府应有的全部职能，逐渐形成了“准政府”的角色。在大中城市，城区只有市——区两级政府，郊区才有市——区（县）——乡镇三级政府。城市街道办事处实际上所担负的职责与乡镇政府相似，但是，街道办事处却与乡镇政府有着质的区别，乡镇政府由民选产生，职权由《宪法》和《地方政府组织法》赋予，有同级人大；街道办事处由上级政府派出，没有同级人大,权力依法来自上级政府,没有一级政府所应有的独立的行政权力。尽管如此，街道办事处是一个独立的行政组织，不仅能代表派出它的区政府，而且可以独立承担行政后果。

广州市人民政府在2004年4月出台了《关于加强街道工作的意见》（穗府『2004』15号）的行政规范性文件，《意见》明确指出：“进一步完善‘两级政府、三级管理、四级网络’的城市管理体制，强化街道办事处在城市管理中的基础作用”。地方人大和政府制定的城市街道办事处的地方性法规、政府规章工作和行政规范性文件，无论主观上取何种价值，客观上都在局部地区改善了1954年《城市街道办事处组织条例》严重滞后的立法状况，加强了街道办事处的建设，明确了街道办事处的职责和职权，有效地发挥了街道办事处在城市管理工作中的基础作用。

建设街街道办设党委书记、主任各一个，副主任四个，下设党政办和城管科、计生科、民政科和综治办五个科室。另外还有家庭综合服务中心、社区服务中心、政务服务中心和出住屋管理中心五个办事窗口单位。

不仅仅是广州建设街街道办，全国普遍街道办事处也担负着十分繁重的社会建设和城市管理的双重职能任务,而且还承受市、区各职能部门的大量指令性任务。街道办事处原本并无城市管理功能，之所以城市管理成为街道办事处的重要职能，其原因主要是城市规模的扩大，城市面积的扩张，人口的增加包括户籍人口和非户籍人口的急剧增多，相应的城市事务也变得异常多样和繁杂，需要一个与城市居民关系密切的且具有政府功能的基层行政组织对城市生活、建设进行管理，而街道办事处正是具有这样特征的基层行政组织。

此外，建设街街道办事处还具有街道办社区服务中心，属于街道办一个窗口单位，是公益性的事业单位。街道办事处协助民政等部门进行社会救助、社会保障和兴办福利事业，负责组织社区的教育、科普、文化、体育等工作促进社区建设的有序发展。现代行政工作的方式已经转变为服务行政，为社会提供必要的服务和社会保障是政府的职责，街道办事处具体实施社区建设，履行社区服务职能，为依法行政应有之义。

目前，我国城市普遍采取“市-区-街道-社区”的四级管理层次。而在基层，则具体体现为“街居制”——以街道办事处和居民委员会为组织架构，街道办事处作为区级政府的派出机关、居民委员会作为居民自治组织进行日常运作的社区社会管理体制。自1954年出台的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》基本确立了这种城市基层管理体制后，街道办曾发挥过重要作用。然而，随着社会的发展，“街居制”面临困境，四级管理层次的弊端也逐渐显现。在四级管理层次中，街道只是个“二传手”，大量的工作任务被交给社区，直接导致居委会行政化严重。“居委会成为政府的腿脚，自治的功能大大弱化。” 并且，目前由于管理层次比较多，人、财、物大都被截留在街道以上。社区没有手段、没有服务资源、没有财力，很多工作难以开展，只能往上反映，“上面重视了就能及时解决，不重视就可能一拖再拖，到最后不了了之。”“看得见的管不着，管得着的看不见”，这是我国城市管理中的积弊。

城市规模的发展，使街道办事处管理的人口和区域过大。单位体制改革后，街道办职责包括了原单位的职责，承担的基层社会管理工作过于庞大和复杂，缺乏工作程序，受到的监督较小。街道办事处职责和权力不配套，大量的城市事务需要街道办事处去处理，但街道办事处却没有相应的法定地位和行政权力来承接和处理这些事务。还有诸多问题，是如今街道办所面临的困境。

专业社工服务市民更贴身

每个公民都要直接面对一个庞大的政府，沟通的不顺畅往往造成社会矛盾的积压。这需要一个中间机构进行传导，如非营利性机构和社会组织，政府可以向其购买服务，必要时还可以对其进行财政上的支持，这样不但可以化解矛盾，还可以提高政府的服务质量，减少政府机构人员，并吸纳各种社会资源。

社区综合服务中心，是由社会工作服务机构组织建立一支以社会工作者为主导、包括心理咨询师和康复师等专业人员的跨专业服务团队，秉承“以人为本、助人自助”的社会工作服务理念，以社会工作等专业方法和技术为依托开展社会服务。社区综合服务中心坚持“以家庭服务为核心，以需求为导向”，为社区各类有需要的群体提供家庭服务、青少年服务、长者服务、残障康复、义工发展、人际关系拓展及转介服务等专业化、个性化的优质社会服务。

“综合服务的理念体现了服务机构对人的基本需要的理解和尊重，更能够方便服务提供方与社区、居民、服务使用者的多元互动。” 请社工来做工作有两个好处。一是他们的身份优势，他们是政府和居民外的‘第三方’，是中立机构，居民从情感上比较认同。第二是他们的专业知识，大到设计问卷、展开调查、确

定方案，小到如何与居民沟通，都比居委会工作人员更胜一筹社区综合服务中心虽然刚刚起步，但2008年在广州开始介入社区服务的社工机构，已逐走上轨道。

作为广州市实行政府在民间“购买”社区公共服务的试点街道之一，建设街社区综合服务中心于2008年9月开始运作。第一项圆满完成的任务就是运用社工专业手段解决了东四街的乱停车问题。经过两年多的“政府购买社工服务，再由社工介入居民服务”，这样的做法相对居民来说易于接受。

如今，随着20个社区综合服务中心试点的启动，广州社工扎根于老百姓日常生活世界，社工服务逐步惠及贫困人口、农民、农民工、儿童青少年、孤寡老人等各类社会边缘弱势人群，越来越多的居民群众将因社工介入社区服务而受惠。2010年9月，广州市举办了政府购买服务供需见面及展示洽淡会，进一步加强了政府部门与民办社工服务机构的相互了解。

广州近年来实施了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革。积极探索社区建设和服务社会化的途径，服务内容从助残扶困等民政部门的传统范围扩展到了文体娱乐、计划生育、青少幼服务、下岗再就业、便民利民等非民政业务范围。服务方式则包括无偿服务、非营利低偿服务及廉价的有偿服务等。按照“属地管理”和“责权利一致”的原则，制定了《关于加强街道工作的意见》。对街道工作职责、事权、经费、编制、监督等五方面的内容重新作了定位和调整，以居民工作为基础，以社区建设和城市管理为重点，对街辖内地区性、社会性和群众性工作行使组织领导、综合协调、监督检查职能。在社区管理体制创新方面，目前尚在试点阶段。

但根据我们到建设街附近随机抽取一些居民进行访问的结果来看，还是有一部分群众不能享受到社区综合服务中心所带来的服务与贴心。社区综合服务中心的建设任重道远。

虽然街道办和社区综合服务中心形式上是不同的单位，街道办作为政府的一级单位，负责社区的一切行政事务。社区综合服务中心是民办机构，负责为居民提供服务。两者的工作目标是一致的，都是为社区居民服务，在工作上双方会互相配合，但不存在非常紧密的行政联系。

六、调研结论与建议

综合分析街道办现有的问题，为了适应新形势、新情况，必须对街道办事处体制进行改革，完善城区管理体制。加强城市管理，关键是体制。街道办事处能否享有相应的行政职权，是发挥其作用，强化其城市管理基础地位必须解决的重要问题。

在街道体制的改革过程中,有以下四种主张:一是把街道变成一级政府,实行“两级政府(市、区),三级管理(市、区、街)”的城市管理体制，如上海和北京的行政主导型的社区模式；二是以街道办事处为载体，强化社区自治功能，街道办事处向社区自治共同体转变的“社区制”的城市基层管理体制，如武汉社区建设模式。三是取消街道办事处,地市辖区划小,由区政府直接指导居民委员会,彻底实行“两级政府(市、区)两级管理”的体制。四是将街道办事处设为一级政府，撤销区级政府，合并部分街道。

这四种主张均无定论，但有一点可以肯定，街道办事处决不会再停留在区政府的派出机关的水平上，其法律地位正朝着基层政权方向演化。

这样的发展趋势直接导致的问题便是如何在现有的法律框架下，维持街道办事处现有的法律地位，又使其能适应新的工作需要。

我们认为，在现阶段，首先应当采取渐进的方法，在职能上明确街道办事处的公共管理职能,根据街道辖区内经济结构、社会事务结构的具体情况设置办事处的工作机构,以精简、效能、统一的原则进行调整，加强综合性职能部门,防止机构膨胀。

其次，建立街道办事处街工作的机制。设立一级财政，为街道管理组织的正常运行和职能的实现提供充足的物质基础。根据效能和层级原则，可以适当合并部份街道，扩大街道管理范围，以减少街道管理组织的数量，从而达成社区居委会的自治，为最终的街道自治奠定基础。

最后，作为过渡形式，在维持目前法律的情况下，在不改变城市管理体制的前提下，街道办事处可以具有准政府的功能。也就是说既不是政府，也不是市政自治，而采取行政加自治的模式，是具有准政府功能的派出机关，以适应广州市建设国际大都市的需要。

根据我们的访谈中得知，街道办主任认为广州市是不会取消街道办的，因为广州作为特大城市，人口多且流动性强，一旦取消街道办，区级单位无力应对繁杂的社区事务。而且社区综合服务中心没有处理行政事务的经历，贸然取消会对

居民的生活产生极大的不便和混乱。但是，社区已经处于前沿地位，要充分认识开展社区综合体制建设的重要意义。由“街居制”向“社区制”转变，是我国由计划经济向市场经济转变的必然要求，也是适应越来越多的“单位人”向“社会人”转变趋势的一种重大变革。通过十多年的探索和努力，城市社区建设全面推进，社区服务理念深入人心，社区管理体制机制初步确立，“小社区、大社会”的格局初步形成，解决了改革开放初期基层社会管理领域出现的大量社会矛盾和问题。但改革创新没有止境，社区管理体制机制创新也没有止境。城乡社区在调节利益关系、化解社会矛盾、满足居民需求、维护社会稳定中越来越处于“前沿”地位，迫切需要充分发挥城乡社区直接面向居民、面向家庭、面向驻区单位的优势，进一步完善城乡社区组织体系，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体系，为加强和创新社会管理、构建社会主义和谐社会奠定坚实的基础。

要准确把握社区综合体制改革的重点。在优化管理层次、合理配置社区服务设施、建立健全社区组织体系、建立健全社区服务体系、加强社区工作者队伍建设等方面，都要科学规划协调，扎实做好工作。

作为一个优秀的中介平台，必须要有广泛的群众基础，社区综合服务中心的推广上尚有很大的发展空间。可以利用的社区服务中心的推广渠道有：网络渠道、传统渠道、政府各级单位和各种资源的利用、加盟企业的合作与企业单独宣传推广。

网络推广渠道包括：网络广告、搜索引擎、电子商务、网络服务、网络社区、互换链接等方式。区域内电话等候的铃声语音宣传推广及其他形式的电话推广。

传统广告：道牌广告、户外专业大型广告牌广告、墙体广告、电信黄页广告推广、市县电视台新闻专业报道和电视剧场滚动广告、无线广播电视台推广等。

政府各级单位推动和支持以及各种资源的利用，特别是基层村民、居民的自治组织的支持与宣传。借助街道办、居委会社区服务站的作用与资源。扩大中心的群众基础，增加居民的忠诚度。

与加盟企业的让利促销等方面的合作和企业单独宣传推广。企业选择一两个服务项目的亮点，然后进行做快速而有效的重点宣传。这样很容易吸引顾客的眼球，甚至引起一定的轰动。这些工作还是塑造企业形象的有利武器。比如，可以设计为老年人家庭提供的服务项目，价钱低，服务周到，那企业的形象就很贴心。

街道办与社区综合服务中心的合作将是未来社会管理的一个发展导向。两者虽然性质上有共通之处，但交集甚少，没有充分利用到彼此的有利条件。例如综合服务中心能利用街道办的官方性质和行政职能的便利，在开展活动过程中将可

以减少较多的麻烦。街道办也可以联合社区综合服务中心，借助其工作的专业性和平民化，也能更加容易走进群众的生活中去。

附录：

第一部分：建设街道办事处访谈记录 时间：2011年12月8日星期四 地点：建设街街道办事处

访问对象：建设街街道办事处民政科

张科长 ●问：街道办的性质及其行政级别？

答：建设街街道办事处是广州市越秀区政府的派出机构，属于基层政府单位，在行政级别上属于正处级单位并接管理社区行政事务。

●问：建设街街道办的行政架构？

答：目前街道办设党委书记、主任各一个，副主任四个，下设党政办和城管科、计生科、民政科和综治办五个科室。另外还有家庭综合服务中心、社区服务中心、政务服务中心和出住屋管理中心五个办事窗口单位。

●问：街道办社区服务中心与社区综合服务中心的区别？

答：街道办社区服务中心是属于街道办一个窗口单位，是公益性的事业单位，办事人员与街道办人员一样属于公务员编制，经费由政府全额拨款。社区综合服务中心是由政府全额拨款购买服务，由第三方社会机构负责运营，并向居民提供专业的社区服务，在性质上属于民办企业，但财政上由政府支持，旨在向居民提供更加专业的社区服务，目前在广州市是试点两年。

●问：街道办与社区综合服务中心存在联系？

答：街道办作为政府的一级单位，负责社区的一切行政事务。社区综合服务中心是民办机构，负责为居民提供服务。两者的工作目标是一致的，都是为社区居民服务，在工作上双方会互相配合，但不存在非常紧密的行政联系。

●问：社区服务中心工作包含的内容很广，几乎涵盖街道办的业务内容，社区服务中心会不会逐渐取代街道办？

答：尽管中央提出个别地区可尝试取消街道办，但是按照目前来说，广州市是不会取消街道办的，因为广州作为特大城市，人口多且流动性强，一旦取消街道办，区级单位无力应对繁杂的社区事务。而且社区综合服务中心没有处理行政事务的经历，贸然取消会对居民的生活产生极大的不便和混乱。

第二部分：建设街综合服务中心访谈记录 时间：2011年12月12日星期一 地点：建设街综合服务中心

访问对象：建设街社区综合服务中心负责人

段主任

●问：综合服务中心的运行宗旨

答：助人自助，服务社区，是社工的服务宗旨。

●问：对工作人员的要求

答：社工专业，工作一年内考到资格证书。这是一份能影响人的工作，对自身各方面的素质要求都比较高，要在工作中成长，积累社会阅历、专业技巧。

●问：街道办与综合服务中心的关系

答：二者是合作关系，在性质上两者是不同的。在工作上会相互协调。

●问：街道办与综合服务中心的区别

答：街道办是政府的派出机构，负责街道的行政性事务，属于管理性，刚性服务；综合服务中心是民办的非企业组织，也就是所说的NGO组织，它依赖于政府，是一个专业的服务性机制，主要是在精神上和心理上的服务，一种柔性机制。综合服务中心的两者在工作中没什么交叉点，我们的服务对象和目标都是一致的的，都是为社区服务。

●问：综合服务中心的资金来源

答：综合服务中心是政府出资购买的一个服务项目，所以资金来源于政府，目前来讲是完全由政府出钱。

●问：街道办是否存在有综合服务中心所不能替代的职能

答：有。一些行政职能是综合服务中心所不能替代的，因为综合服务中心只是一个民办组织。

●问：综合服务中心是否比街道办更具专业性

答：是的。因为我们的工作人员一般都是来自社工专业，能从更加专业的角度去服务社区居民。而街道办的工作人员却不同，他们的工作人员可能是政府下派，可能是聘请的一般人员，不要求要有很专业性的技能。

第三部分：建设街居民访问概况

时间：2011年12月12日星期一 地点：建设街 访问对象：建设街居民

问题：综合服务中心是否有定期组织活动？你们会参与活动吗？

居民1类：不知道，没什么了解„„

居民2类(红袖章，街道协作工作者)：有定期组织、开展居民活动，中心组织的活动居民也会积极参加，但想要了解详细情况，你们还是去问综合服务中心那边，我们也不是很清楚详细地情况„„

居民3类（老年）：有组织、开展活动，我们一般也会过去，但就是在一旁观看，凑一下热闹„„

因为开展访问的时候，中青年可能都忙着上课和上班，所以我们就在建设街活动广场和附近居民楼、活动公园里随机抽取了一定的居民开展访问。一部分的居民虽然说是住在附近，可是对综合活动中心所组织、开展的活动了解还是比较少；然后还有上面提到的第二类访问对象，他们说的比较官方„„其实在访问的过程中，居民对我们访问表现出来的态度是比较抗拒的。希望综合服务中心可以全面地了解居民的需要，从而组织、开展居民需要的活动，使各类的居民都能够享受综合服务中心所提供的服务。