转变政绩考核方式：哥白尼革命的启示

第一篇：转变政绩考核方式：哥白尼革命的启示

转变政绩考核方式：哥白尼革命的启示

作者：公安部纪委监察局调研室副主任 孙长忠时间：2011-05-09浏览次数：18 次 在十一届全国人大四次会议记者会上，温家宝总理指出，转变发展方式最难在两个方面：一是观念，一是创新机制和干部考核的标准。他强调，所谓观念，就是要彻底转变唯GDP的观念，而与它相关的就是干部政绩考核，而干部政绩考核，不仅要看一个地区的经济总量，而且要看经济与社会发展的协调，社会事业的发展和社会的进步，公平正义和人民生活的改善。如果不彻底从根本上解决这两条，我们制定的规划也是难以实现的。由此可见，贯彻落实“十二五”规划《纲要》，转变经济发展方式，实现科学发展，必须转变政绩考核方式，这是当前十分关键、十分紧迫的一项任务。对于如何转变政绩考核方式，方向是什么，科学史上的哥白尼革命可以给我们以深刻启示。

众所周知，哥白尼的日心说是科学史上的一大革命。此前，在整个欧洲中世纪科学黑暗时期居于正统地位的，是经过亚里士多德物理学注释加工过的托勒密的本轮——均轮宇宙体系。这一体系在假定地球位于宇宙中心并静止不动的基础上，通过本轮和均轮的叠加，有效解释了行星的逆行、亮度的变化；通过引入偏心点，又进一步解释了行星运行速度的不均匀性。但是，随着观测材料的不断增多，为“拯救”这些现象所需要的轮子也不断增多。到了哥白尼时代，轮子数已增加到80多个，使得托勒密体系极为复杂。更为严重的问题是，托勒密体系中为了与观测相一致所采用的办法，特别是由于引入了偏心等距点，地球实际上并不处在宇宙中心，反而违背了最初的假定。这还只是学理上的矛盾，实践上，哥白尼时代航海事业的大发展，对精确的天文历表的需要日益迫切，但用以编制历表的托勒密体系却越来越繁琐，于是哥白尼日心说应时而出。与地心说相比，日心说无论在理论上还是在实践上，最明显的优点都是其简洁性：大小轮子由80多个减少到34个左右，这是连反对者也是承认的。[1]

托勒密体系在相当长一个时期内是有生命力的。但由于其假定的地心说和地静说是错误的，随着时代的发展，整个体系不可避免地最终走向倒塌。托勒密体系与哥白尼革命虽然只是科学史上的一个片断，但二者关系中蕴含的内在规律，却可以在很多方面给人以深刻启示。近期，美国出版的一本新书叫《自大的终结：全球思想竞争中的美国》，明确提出，美国必须接受“哥白尼式”的现实，就是用这个规律来说明当前世界政治经济格局的变化。同样，托勒密体系的发展命运，也可以为我们反思和转变政绩考核方式带来有益启示。

对政府机构及其工作人员的工作成绩作出科学的测量评价，历来都是世界性的难题。在西方发达国家，对绩效考核的理论研究和实践应用，历史较长，成效明显，但由于公共管理的复杂性，考核的便捷性、准确性和可操作性仍被公认是有待进一步解决的重要课题。需要强调的是，这还只是对政府部门及其内设机构，乃至对作为事务官的普通公务员的工作绩效考核，其复杂性与我国的地方政绩考核相去甚远，甚至可以说没有可比性。“绩效”与“政绩”本身就是不同层次的概念。我们这里的政绩考核，是对一个地方党政领导班子作为政务官特别是作为党政主官，在一段时间内施政成绩的整体考核，包括经济、政治、文化、社会、生态环境及党的建设等各个方面；而这种施政成绩作为主观努力及其成果，按照科学发展观和正确政绩观的要求，考核评价时既要考虑主观努力，又要考虑客观条件，既要看“显绩”，又要看“潜绩”，既要看成果，又要看成本，等等，需要考虑诸多方面。如果说许多具体行政管理工作都难以量化，那么，不知要复杂多少倍的整个社会运动，一系列抽象的“考虑”，众多变动不居的动态变化，就更无法量化了，构建完整的、准确的、科学的量化指标体系从根本上就是不可能的任务。显然，量化考核的前提是假设政绩可以量化，但这一假设同托勒密体系假定地球静止不动一样，都是不成立的。

不过，从一定的历史时期和发展阶段看，量化指标也发挥过和发挥着很大作用。在前工

业化特别是前市场经济时期，经济社会运行比较简单，用一两项有代表性的指标基本可以衡量总体发展水平。比如，在农业经济时期，用粮食产量和人口数量两个主要指标基本可以说明问题，杜甫诗对开元盛世就这样描述：“忆昔开元全盛日，小邑犹藏万家室。稻米流脂粟米白，公私仓廪俱丰实。”计划经济时期，我国一度用钢产量来衡量工业化乃至整个经济发展水平，尽管当时简单用这一个指标也不尽全面和科学，但大体可以说明问题。实行改革开放后，开始进入现代化的市场经济时期，但在物资短缺时期，单纯的经济增长特别是数量扩张是优先任务。在这种情况下，把代表现代经济总量的GDP作为量化考核指标，较好地发挥了促进经济增长的作用，显示了其生命力。但随着经济社会的迅速发展，各种社会矛盾和问题日益凸显，这种考核指标的弊端也逐渐显现出来，特别是“唯GDP主义”、“GDP至上论”等饱受诟病，GDP指标越来越难以胜任考核功能。于是，科学发展观提出后，为克服弊端，针对一个一个社会问题，越来越多的指标被纳入政绩考核体系，比如，随着信访问题的突出，将信访工作情况纳入考核，针对环境污染问题，提出“绿色GDP”，等等。这样，一方面，GDP指标在考核体系中的比重有所降低，民生、社会、环境等方面的要求有所体现，发展的平衡性和包容性有所增强，产生了一定的正面效果。但另一方面，各种问题相互关联、相继凸显，都要解决，各项工作都很重要，都要加强，在考核体系中也都要有所体现，照此发展下去，指标势必越加越多，项目势必越来越细，考核体系势必越来越复杂（笔者曾看过一位专家开展课题研究的成果，仅党风廉政建设一个方面就是一个项目众多、构成复杂的考核分体系），各个项目指标的设置、分值权重的计算，其科学性难免令人生疑，作为本意和初衷的实用性必然越来越受影响，而指标式管理表现在实际工作中，就必然是不下指标不干活，下了指标乱干活。这也正如托勒密体系一样，为了解释日益丰富的观测材料，引入的轮子不断增加，体系日趋复杂，应用越来越繁琐，偏离越来越严重。

更为重要的是，在引入众多指标后，GDP比重虽有所降低，但绝对值和比重仍稳居最高，众多小指标的出现确实有效缓解了一些矛盾，但并没有从根本上解决过于追求GDP带来的一系列问题。这是因为，对于地方党政主官来说，面临如此众多的要求和任务，各项工作纷繁复杂，不可能“眉毛胡子一把抓”，而是要“统筹兼顾、重点突出”，实际上也就往往意味着：体现发展是“硬道理”和“第一要务”的GDP被重中之重地“突出”成了一枝独秀，而其他指标，要么“被统筹”在一边，难以“兼顾”，要么略有“兼顾”，能否“兼顾”或“兼顾”多少，端视党政班子特别是一把手的执政理念与执政风格。实际上，正如托勒密体系假定地心说一样，量化考核体系仍内在隐含着GDP中心说的假定，而这一假定，今后显然是越来越不合时宜了。

首先，GDP的重要性正在降低。目前，中国的GDP总量已经超过日本，并在发展趋势上赶超美国。这种总量上“超日赶美”的“老二”地位，虽有重大的象征意义，实际上反而构成很大压力。当然，发展是硬道理，一定的经济增长速度是必须的。但问题关键在于，中国发展到现在，已经不缺速度，不缺数量，缺的是质量、效益和结构升级。正是基于这一点，《纲要》提出今后5年GDP年均增长7%，增速要求有所降低。去年底召开的中央经济工作会议也明确要求，各地不要层层加码，脱离实际片面追求高速度，盲目捕滩子、上项目，搞重复建设。事实上，由于基数变大且越来越大，就是想继续高速增长也不可能了。如非要刻意强行追求GDP高速增长，恐怕很大程度上要靠“大拆大建”式的折腾或干脆在统计上作文章，结果也只能人为激化已经日益凸显的社会矛盾，加大能源资源环境的紧张程度，破坏经济运行的安全平稳，增进人们对统计真实性乃至党和政府公信力的质疑（不少地方“十二五”规划中的GDP高指标已经引起不少争论）。在这种情况下，再继续作为重要指标考核地方GDP，确实意义不大，甚至相当危险。

其次，地方政府的经济职能需大大弱化。解决考核问题，首先要正本清源，解决政府职

能问题，把政府应该干什么、怎么干理顺了、端正了，才谈得上考核什么、怎么考核的问题。多年来，我们一直强调要转变政府职能，解决政府越位、错位、不到位的问题，也取得了很大进展，但根本问题始终未解决，特别是具体到中央政府与地方政府各自的主要职能区分，更需再深入、再明确、再攻坚，这也始终是关系很多具体问题能否解决的根本问题。《纲要》对推进行政体制改革也首先强调“加快转变政府职能”，对经济职能要减少微观干预、完善宏观调控，并“强化社会管理和公共服务职能。”《政府工作报告》则进一步明确要求：“各级政府一定要把社会管理和公共服务摆到更加重要的位置，切实解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。”这些都是总的要求，具体到中央政府和地方政府，具体改革方向应是有所区别的。对中央政府，经济职能仍是首要的，“一个中心、两个基本点”必须长期坚持，但对地方政府，经济职能应退居其次，社会职能和服务职能应成为主要任务，《纲要》就明确要求“弱化对经济增长速度的评价考核，强化对结构优化、民生改善、资源节约、环境保护、基本公共服务和社会管理等目标任务完成情况的综合评价考核”。一方面，建设和管理全国统一的大市场，且与国际市场互连互通，只能由中央统筹推进（边境地区发展边贸有所特殊），地方再搞难免造成分割、壁垒和保护主义，主要应在本地范围内依法加强市场监管，经济调节方面严格执行中央决策即可，而且也只有中央在全国范围内实施才真正称得上是宏观调控，省一级可搞中观调控，市、县实在谈不上调控，搞起来实际上也是微观干预。另一方面，社会管理和公共服务在每个地方具体情况千差万别，具体工作各有特色，都有大量的具体工作要做，都需要大量、长期的投入，更需要因地制宜有针对性地开展，天然是地方政府职能的题中应有之义。中央政府和地方政府在职能定位上的这种不同，根源无他，只在于二者根本利益一致的同时，又有实质性的角度差别、利益差别。地方政府也实行经济优先，表面上看似与中央保持一致，是坚持党的基本路线，实际上由于角度不同、利益不同，结果往往恰恰相反，导致各种全民招商、贪大求洋等各种急功近利的短期行为。近年来的实践已经充分表明，中央从全局出发推出的宏观调控举措（特别是房地产领域），到了地方往往是上有政策、下有对策，被化解为无形，甚至产生反弹，使房价越调越涨（最近一些城市出台的房价调控目标就被称为“涨价目标”）；本来为了应对金融危机，但地方政府建立和运用融资平台大规模举债（抵押的是政府财政和土地升值），又增加了大量的风险；中央反复强调部署的社会职能和服务职能任务，一些地方虽有所落实，有的还主动加大民生、社会方面的保障、建设力度，但总体上落实较难，保障房建设就进展迟缓。总之，经济职能不弱化，地方政府职能难以准确定位；地方GDP分量过重，结构性问题不解决，具体问题就会像韭菜一样，割了一茬又长一茬，所有措施都只能扬汤止沸，难以釜底抽薪，无法从根本上化解。日心说代替地心说，一大优势就是前者的简洁性。化复杂为简单，恰恰可以为我们解决当前的考核难题带来深刻启示。迄今为止，中国对地方政务官的考核，无论采用什么样的指标，但方式都是共同的，那就是自上而下进行，地方施政所及的广大民众，其主体作用一直未有充分发挥。各个地方的人民群众，既然是本地公权力的授予者，就也应该是本地执政成绩的评判者。数量指标看似精确，但在社会领域中，人的直观感觉更符合实际；少数人的感觉或有偏差，但多数人不会。从理论和长远上讲，一张选票可能会优于一个体系，一下子就可以化复杂为简单。无论社会制度、意识形态如何，很多国家实行地方自治（自然包括选举），还是有其共同性、科学性的道理。当然，具体到社会主义初级阶段的中国，这又显然太过简单化，但转变政绩考核方式却是当务之急，思路和方向也应该明确，那就是更少的量化指标、更小的GDP分量和更多的自下而上、更大的民意作用：

第一，明确地方政府职能定位。需要强调说明的是，地方政府实行社会职能、服务职能优先，降低GDP要求，并不意味着忽视经济发展。恰恰相反，只有社会健康了，基础扎实了，环境改善了，人们才更有创造活力，经济发展才更有质量、层次和可持续性，才能形成良性循环。而且，经济发展自有其客观规律，其周期并不必然与领导班子任期一致，需要慢

工细活，水到渠成。

第二，增加民意评价的分量。2009年10月，中央印发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，中央组织部分别制定了地方、部门和年度3个考核办法，体现了落实科学发展观、推动转变经济发展方式的努力方向。按此精神要求，一些地方也在弱化乃至取消GDP指标等方面进行了探索创新。下一步，应总结、推广一些地方的做法，借鉴国际经验，创造性地抓好上述意见和办法的贯彻落实，调整修正现行的政绩考核体系和方式，使之更民主、更便捷、更准确。可通过调查公司、社会组织等方式，利用市场、社会的力量，增加考核的民主性、客观性，同时辅以激励性的量化指标（主要侧重社会职能和服务职能），并保留必要的一票否决，将自上而下与自下而上结合起来，既坚持党管干部，又实现人民当家作主。

第三，发挥现有制度平台的作用。完善地方人大、政协制度，在地方政权结构内，以制度化的方式，增强人大、政协在考核评价方面的实质性作用。比如，落实、完善《监督法》，将政协正式纳入决策、评价程序等。

第四，推进基层党政领导公推直选。积极试点、稳步扩大，在保持中央集中统一领导前提下，改善地方治理，增强地方自主性，充分发挥地方积极性。

注释：

[1]：吴国盛：《科学的历程》，北京大学出版社2002年10月第2版，第185—189页。