农信社十年改革考 “花钱买机制”还是“新瓶装旧酒”？

第一篇：农信社十年改革考 “花钱买机制”还是“新瓶装旧酒”？

农信社十年改革考 “花钱买机制”还是“新瓶装旧酒”？

21世纪经济报道 史进峰;张烁 南京报道 2013-07-13 00:58:37评论(1)条 移动客户端

核心提示：截至2012年末，农村信用社资产总额达15.5万亿元，负债总额14.5万亿，分别为2002年末的7倍和6倍多。

中国农村信用社深化改革已经步入第十个年头。

截至2012年末，农村信用社资产总额达15.5万亿元，负债总额14.5万亿，分别为2002年末的7倍和6倍多。资产、负债总额占全部银行业的比例分别达到11.8%和11.1%。2004年至2012年，农村信用社所有者权益年均增长率达到26.26%。换句话说，截至2012年末，农信社所有者权益为4017.73亿元，是2004年的5.92倍。

十年间，农村信用社系统性风险得到根本缓解，彻底扭转了改革前技术性破产的局面。截至2012年末，农村信用社历年亏损挂账比改革前下降997亿元，92.1%的机构已全部消化历年挂账亏损。而不良贷款余额也较改革前下降1576亿元，若考虑分类口径变化因素，不良贷款实际下降5600多亿元。不良贷款率为4.7%，比改革前下降32.2个百分点。资本充足率则由2002年末的-8.29%提升到2012年末的11.8%。

这是农村信用社从2003年深化改革以来的一次大盘点。上述几组数据展示了金融改革的神奇效果，用“脱胎换骨，起死回生”形容丝毫不为过。不过，十年来，旨在“花钱买机制”的农信社改革尚未完全彻底告别旧有体制的阴影，所谓“新瓶装旧酒”的争论也不绝于耳。

一句话，农信社改革距离完全地市场化、企业化仍有不少的差距，而以明晰产权、完善股权结构、提升管制治理为核心的农村信用社再造之路仍前途漫漫。

6月27日，受国务院委托，银监会主席尚福林向十二届全国人大常委会作关于农村金融改革发展工作情况的报告，向外界释放了下一步农信社改革的总体思路。

“在保持县域法人地位不变的前提下，继续稳步推进农村信用社产权制度和组织形式改革，加快处置高风险机构，进一步提高对‘三农’的服务能力。研究确定省联社改革总体方向和基本模式，坚持淡出行政管理，强化服务功能，实施市场化、企业化改革。”尚福林说。

改革深处仍然是“产权”，而目前集各种矛盾于一身的省联社的模式下一步路向何方则是重中之重。

2013年7月初，在当年农信社改革率先试点的江苏南京，全国各省市农信社一把手齐聚“农村信用社深化改革十周年座谈会”，这次会议也许会为下一步农信社改革给出新注解。

“我觉得省联社的模式非常有必要。”上述座谈会期间，湖北省农村信用合作社联合社理事长徐新接受本报记者采访时如是建议，下一步省联社改革可以搞一个统一法人模式，他呼吁组建联合银

行，“应该在一个省范围内，农村商业银行组建到一定程度，省联社可以考虑改组成一个统一的农商行模式。”

不过，按照中央的改革思路，当前农信社的改革思路，仍以稳定县域法人为前提，此前银监会也曾多次表示，今后原则上不组建统一法人的省级机构。

而在山东省联社理事长宋文瑄看来，“批评省联社，应该。（它）有不足，但是什么能取代省联社呢？我们总结农信社这10年，目的不是为了表扬成绩，关键是要冷静下来，研究未来的路往哪里走？”

“花钱买机制”得失

2003年6月27日，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》（国发【2003】15号文件），由此拉开了新一轮农村信用社改革试点，并于当年下半年率先开启江苏、山东、浙江等八省农信社改革试点工作。三年后，农信社改革在全国范围内全面推开。

本轮改革按照“花钱买机制”原则，对试点地区的信用社，人民银行按2002年底实际资不抵债数额的50%，发行专项中央银行票据，用于置换信用社的不良贷款。通过合理的“输血”，帮助农信社建立一个健全、完善的“造血机制”。

来自银监会的材料显示，2003年以来，中央政府通过财政补贴、税收减免、专项票据置换等政策支持近2690亿元，地方政府配套政策支持1227亿元，激发了各方面参与改革的积极性，撬动社会资本投资参股4458亿元。

2003年后，银监会成立，挂帅农信社改革的重任落到了时任银监会副主席李伟身上。作为农信社改革方案的主要设计者之一，李伟主导了2003-2005年的农信社改革，以大刀阔斧的市场化改革著称。

在一位江苏省联社高层看来，李伟主导的农信社改革大方向，诸如产权制度改革模式的多元化和组织形式的多样性等，实际上就是2000年4月朱镕基总理在江苏农信社调研时定下的基调，而李伟曾担任朱镕基时代的国务院总理办公室主任一职，对朱的改革思想熟稔于心。

国务院2003年15号文提出这一轮农信社改革有两大主要内容，一是以法人为单位改革信用社产权制度；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。

以法人为单位的产权改革，直接的结果就是产生了不同产权形式和众多的市、县小法人；改革信用社管理体制最直接的成果之一就是成立省联社，受政府委托具体承担对各“小法人”的管理、指导、协调、服务职能，由于省联社的成立和四大职能的发挥，在全省范围内形成相对的“大系统”。

在福建省联社理事长鄢一忠看来，“小法人”贴近市场、反应敏捷、决策迅速，具有较强的独立性、自主性和主动性，在广大县城“短兵相接”的竞争中优势明显。以福建为例，当地县域农信社

市场份额占比为第一的达75%，而且这一比例仍在不断上升；而“大系统”则可以有效克服“小法人”势单力薄的劣势，可以集中力量、整合资源办大事难事。

“农信社改革十年了，发生了翻天覆地的变化，这主要源自于农信社的体制和机制的变革。如果没有把管理层交给省级政府共同治理，就没有今天！”湖北省联社理事长徐新如是肯定省联社模式发挥的功效。

十年来，通过机构自主消化、中央政策扶持、地方政府支持和引导民间资本并购重组四种方式，全国农信社体系处置了大量历史包袱。截至2012年末，农信社历年亏损挂账比改革前下降997亿元，92.1%的机构已全部消化历年挂账亏损。

“如果用法人治理结构来批评省联社模式，我认为是不公道的。”徐新坦言，这些年来，省联社体制是有点不伦不类，“我要管，有时又不符合法人治理结构的要求，而我不管，我又要承担风险管理的责任。”

在徐新看来，大的风险在于对农信社内部道德风险的控制，如果没有省联社的管制，完全靠外部股东、董事会和监管制约是不够的。

“如果说信用社不实行严格的行业管理，多年努力可能很容易翻盘。所以我觉得省联社的模式非常有必要。”徐新说。

作为央行稳定局前局长，中投公司副总经理谢平此前在一篇《中国农村金融改革十年得失》的论文中对上一轮农信社改革作了反思。在肯定农信社改革成效的同时，谢平指出农信社治理结构仍不完善，管理体制没有理顺，他指向了微观层面的产权不清和管理体制上省联社行政干预并存并互相适应的问题。

谢平的批评颇为严厉。在他看来，农信社改革后，道德风险问题仍然没有根本解决，这与“花钱买机制”的初衷背道而驰；信用社还是单一模式一统天下、垄断经营、信用社的经营环境一如既往，机制创新缺乏。

省联社模式去留

当年的改革方案中，相关部门将信用社的管理职能交给了地方政府，地方政府则是组建省信用联社来行使管理权。

正如前文所述，尽管省联社在防范县联社道德风险以及化解历史包袱方面发挥了举足轻重的作用，但从公司治理角度而言，省联社却是个奇怪的产物——由县法人出资组建。也就是说，县联社出钱为自己找来一个婆婆。而这个婆婆在做事之余，也有不轨之举。比如省联社对县级法人拥有人事提名权，即有权提名其县联社主要领导人。

“如果问信用社的主任，改革前与改革后有什么不同，他会告诉你，原来的二级法人变成了一级法人；原来县联社由人民银行主管，现在则归省联社主管。尽管有增资扩股，有资格股和投资股，但信用社主任和县联社主任仍然由上级主管部门任命，股东无从置喙，股东大会、监事会等成了摆设。”谢平如是表达了他对农信社改革“新瓶换旧酒”的担忧。

在谢平看来，在现有的体制设计中，县联社（经营者）需要通过增资扩股来满足监管当局的资本充足率要求，但却又不必对股东负责；被剥夺了委托人权利的股东，追求的是不须承担风险的短期高额收益；省联社有权任命县联社的主任，但无须也没有能力承担县联社经营不善的责任。

因此，有关省联社模式的存废争议几乎贯穿了农信社改革的始终。此前，重庆和宁夏曾经对省联社有改革的探索。重庆是第一个省联社改革的地区，并采取了从产权上看最为彻底的组建农村商业银行的模式。

根据《重庆农村商业银行筹建工作方案》，对39个区县行社股本作如下处置：一是在清产核资、评估量化后，按1：1比例全额清退；二是自愿转为农村商业银行股份的，在入股前与新股东一样按每股增加0.6元用于消化不良资产的基础上，可享有优先转股权利。

这样的结果是，以前的两级法人体系不再存在，重庆农商行以60亿元之量成为注册资本金最大的农商行，而省联社和县联社成了总、支行关系。

2010年12月16日，重庆农村商业银行在港交所挂牌交易，成为首家赴港上市的内地农村商业银行。事实上，早在2005年，中国四大直辖市的农村信用社就已全部完成改旗易帜，先后统一改制为农商行。

“从理论层面上讲，制度设计就有缺陷。”山东省联社理事长宋文瑄指出，2003年8月部署农信社改革的时候曾经提过，省联社是个过渡性体制，因为没有产权，反而是由地方法人发起成立的。

“对农信社的批评，更重要的是目前管理体制还没有取得自上而下统一的认识，我认为目前以县域稳定法人为基础，未来如何办，我们还在探索。包括相关部门之间如何顶层设计，认识也不是完全一致的。”宋文瑄如是感慨。

在他看来，全世界银行无非两种模式：股份制、合作制。中国农信社改革采取股份制改革的方向，明确产权，完善法人治理结构，在绝大多数农信社中是可行的。“关键是不要一刀切，不要急于求成。不要把稳定县域法人，稳定成一个县一个法人，不排除一个经济区域、或者一个市一个法人，关键是找到适合法人生产的土壤。现在这个改革大的方向千万不能再犹豫下去了，但也不应该设计时间表。”

宋将此种改革路径称之为“银行化改革进程”。他建议，整个改革路径应该逐步淡化省联社行业管理的职能，不断强化经营服务的职能和风险防控的职能，省联社最后要真正走到商业银行的服务平台。

宋的观点代表了大多数省联社的想法，即效仿四大直辖市，打造一个省级农商行平台，即农信社从省到县，应该有一个法人之间产权的连接，产权完备以后，省联社到时可成为县联社共同的服务

平台，入股县联社法人，县级法人便可由此通过产权来控制，改革完成后，更名为“省级联合银行”，联社将成为历史。

“这个联合银行应该是一家被给予有限金融牌照的商业银行，它不需要有存贷款业务，但可以有创新研发、国际业务、电子银行业务、银行卡业务，这些都是小法人搞不了的，有了大平台会高效，而且风险可控。”宋补充道。

然而，担忧者也会站出来，如果组建省级统一法人，会不会诞生又一家“大银行”？以山东省联社为例，截至2013年5月，该省农村信用社总资产已高达1.3万亿，存贷款余额连续九年居于全省金融机构首位，已经成为当地市场份额最大的金融机构。