辛亥革命与20世纪的中国——从女权运动在中国的发展来看当时中国现代化进程中社会运动的特点[推荐]

第一篇：辛亥革命与20世纪的中国——从女权运动在中国的发展来看当时中国现代化进程中社会运动的特点[推荐]

一/序言

如果说辛亥革命是一个时代终结和时代开始的标志，那么产生这一标志并不是突然的，它是一个时间上空间上逐渐积累的过程；它所表现的方面也是很多很广的。但有一点是可以精确地确定的：那就是模仿西方的各项制度，包括文化，政治，道德，科学等各个方面；所采取的标准则是：广泛地采纳使用，以极大的包容和勇气接受西方的事物（对于实际的考虑有时少到令人瞠目结舌的地步！）而在这个过程中，中国的社会运动呈现出一种有自身时代特点和民族特点的性质，就像本文将要论述的妇女参政运动一样。

二/本文目的和结构

辛亥革命带来的是一种现代化的气息。换言之，让中国成为现代化的国家的进程真正得到了启动。而在我看来，这样的对于现代文明的接受，很大程度上，可以说是彻底性的，重塑性的。而其中的表现，在本文中将从妇女问题入手来阐释这个问题。

三/积累

【自戊戌维新运动以来, 妇女解放思想的影响及知识妇女群的出现, 为参政运动提

供了思想和组织上的准备。世纪末, 资产阶级维新派曾领导了我国近代史上第一次妇女解放运动, 他们在“ 天赋人权”的思想下, 提出了男女平等的口号, 兴女学, 争女权, 把改变妇女非人的地位, 争取妇女人权作为他们反封建的一面旗帜, 从而打开了探索妇女解放问题的大门】——《论辛亥革命时期妇女参政运动》

我们可以看到，妇女运动，在这里和别的社会方面的运动一样，是这样的一种过程： 1/接受西方的思想

2/比较中国当时的情形

3/面对差异，考虑发展方向；

4/得出在此方面向西方学习的结论；

5/实践！

A/由于不是自发/草根性质的一种社会运动，这样的社会运动的成功将会是一种很漫长的过程。我们可以看到，妇女在参政上真正做到当家作主要到解放后的共产党政权的建立后的事情，当然不能否认辛亥革命的强大作用，譬如说在缠足/婚嫁方面的巨大进步。

B/上面所说的是一个不利的方面；然而从另外一个角度来看，由于当时国家的内忧外患是一种全民意识（程度当然不是很深，比如鲁迅笔下的阿Q），所以一旦某一项社会运动拉起了改良社会，振兴国家的大纛，那么这一社会运动的影响将是范围很广的。哪怕妇女的解放与“强国”“富民”没有直接的联系。

由A/B两方面的分析辩证地看到，妇女运动的兴起是不能不与当时的历史背景联系在一起看待的；而这一运动的轰轰烈烈和逐步的成功也是当时辛亥革命前的各项社会运动的发展情况的一种典型，即“为了现代化而现代化”。

顺便可以提及别的例子：

【张展云编辑《北京女报》,秋瑾创办了《中国女报》等等。这些书刊, 主要提出了四方面的内容：妇女与男子共担救国之任。“ 天下兴亡, 吾二万万同胞安能漠视哉覆巢之下, 薪火之上, 宁有幸软”。她们理直气壮地认为妇女只有自觉地承担救国义务, 才能与男子得到平等的权利。主张“ 女子家庭革命”, 提倡男女平等。把家庭革命作为社会革命的基础, 以及“ 政洽之革命, 以争国民全体之自由, 家庭之革命, 以争国民个人之自由, 其目的同政治之革命,由君主之法律, 直接压制而起”。】——《谈谈关于中国的妇女问题进程》1996

至少在文字上，可以看见，这些运动发起人都将社会运动目标和“救国”“社会革命”紧密结合。（字数限制，不再赘述）

四/里程碑和对未来的深远影响

【辛亥革命一爆发, “ 女界为革命潮流所鼓荡, 风气渐开, 又以参加种种军

事、救济、募晌等实际革命工作, 益复认识国民身份与责任之所在, 一若迷梦顿醒”。在革命中涌现出来的著名女士如唐群英、林宗素、张汉英、沈佩贞等, 便纷纷联络同志, 组织各种妇女团体, 发宣言、办报纸, 将妇女运动的中心转移到争取妇女参政权的斗争上, 掀起了中国妇女参政运动的第一个高潮。】——《_揖美追欧_旧邦新造_辛亥革命与王朝时代的终结》在辛亥革命之后，社会运动可以说进入了正规时期。诚然，问题还是那么的严重：缠足等问题在中国广大的内陆地区广泛的存在；在社会政治制度的更新没有跟上的情况下大谈妇女解放妇女参政舆论顶多只能做到对于大声呼吁的同意/同情，而不能够有什么真正大的动作。然而有一个很重要的事实，那就是当一列火车开上了正规（虽然它的沉重的质量和庞大的体积让入轨的过程变得极其艰难和漫长），它很难再停下来了。

横向地看，当时社会对于科学的提倡，对于民主的提倡，对于技术的提倡，就像对于解放妇女/呼吁男女平等一样，一直未曾停止或削减过，乃至到了现在。

【女子同盟会, 是同盟会女会员吴木兰在上海发起组织的, 成立于1912年, 后迁至

南京。该会“ 以助民国促进共和, 发达女权, 参预政事为宗旨。女国民会, 则是由同盟会员王昌国等在湖南长沙发起, 初以主张男女教育平等为宗旨, 后觉“ 以此事范围太狭”, 表示与护、宁妇女界采取一致行动。女子后援会和女子尚武会, 分别由同盟会的唐群英、沈佩贞等在上海组织筹晌和军事团体, 后转化为参政团体。】——网上的资料

在这里可以看到，如果没有辛亥革命，政治力量就不能大量的介入，那么运动将不可能达到像文中所提到的那种成为“负责筹饷和参政”性质的团体。

前面已经提到，没有政治制度相应的更新，妇女的真正解放时达不到做不到也不能想到的。但是就仅仅这些团体的成立和运转而言，这些后来成为推动社会男女平等的巨大动力来源；这是不能受到怀疑的。

五/结语

社会是人的总和；它不是一些（或者许多）抽象概念的碰撞你追我赶，非我即你的总和，它是其中的人的思想行动的总和。从这个意义上说辛亥革命的最关键的意义就是给在这个古老的中国的社会中的人“BRAINWASHING”了一番，而这一过程的媒介则首推一系列方面的社会运动，就像本文始终论述的妇女参政运动。

第二篇：农业与农村发展在中国现代化中至为重要

。农业与农村发展在中国现代化中至为重要，有关研讨在会议中占有较大比重。（1）农业经济组：双方都认为农业必须走产业化、市场化、精致化之路，在市场经济推动下，实施科技兴农路线，形成合适的规模、效益与经营方式，发展高产、优质、高效的农业。大陆学者较注重论述农村专业合作经济组织与宏观体制层面的发展经验；台湾学者则从红豆、柑桔、香蕉等经济作物经营的微观层面展开论述，探讨农会合作组织发展中的问题，并指出加入WTO组织后农产品市场将面临严重挑战。（2）城乡发展组：双方都认为城、乡的现代化要有整体的思路与清晰目标，使城、乡的发展各有特色；要有科学的规划并运用市场经济手段来推进；必须加强环境保护工作，坚持“生产、生活、生态”并重，走可持续发展之路。大陆学者较多论述发展小城镇的经验，并介绍名城的保护与建设；台湾学者则研讨台湾乡村社区的发展变迁和进来城乡社区的营造。，是海外侨胞的“家”。我们愿意和你们携起手来，共同努力，为各国华社的进步和发展，为中华民族在21世纪的伟大复兴

以上是我们近年来在有关部门和各位侨领的大力支持下，开展“为侨服务”工作的基本情况，这与海外侨胞对我们的期望还有很大差距。我们真诚地希望与会的各位侨领对我们的工作提出批评和建议，以帮助我们把“为侨服务”的工作做得更加扎实、有效。

让海外侨胞更加全面、准确地了解中国

“友谊之花”生根发芽

”。大会以“联谊、团结、发展”为宗旨，就华侨华人社团在21世纪面临的改革与发展的重点课题进行深入研讨，进一步明确了新世纪社团工作的努力方向，取得了广泛共识。这是我们强化联谊交友工作，与海外华社建立有效联系机制的一次成功尝试。广东、福建、海南、广西、云南、河南、天津、山东、浙江、江苏等省、市侨办也举办了多次世界性、区域性同乡恳亲活动。各级侨办的热情接待让海外侨胞在分享祖(籍)国日益强盛的喜悦和自豪的同时，也感受到来自祖国亲人的真诚关爱。在“请进来”的同时，各级侨务部门也加强了“走出去”开展工作的力度。国务院侨办领导每年出访20多个国家，慰问侨胞、了解侨情、听取意见，进一步密切了与海外侨胞的情谊。地方侨办特别是一些内陆省份侨办，出访活动也明显增加。通过“请进来”特别是“走出去”的工作，各级侨务部门广交、深交了大批朋友，密切了与华侨华人的感情，加强了与华侨华人社团的联系。

在广交新朋友的同时，侨务部门也时刻想念着那些对海外华社做出突出贡献，与我们有着深厚友谊的老朋友。去年，国务院侨办专门邀请了两批老侨领偕眷属来华体检、观光，体现了中华民族尊老敬贤的传统美德。这项活动我们将长期坚持下去。在住在国出生的新生代，是华社的未来。为加强与他们的联系，国务院侨办还于2001和2002年连续举办了“海外华裔中青年企业家华夏行”活动，加强了与他们的联系，延续和深化了其父辈与我们的友谊。

地学生通过实地考察，促进他们深入认识了解两岸的发展与变革。前往云南进行考察交流，本次交流考察首站就来到了昆明，考察内容“想与昆明市新型志愿者－－春城义工座谈、交流，了解春城义工服务行动计划的具体内容，学习春城义工服务的先进经验”。共青团昆明市委本着“互惠互利、互动互补”的原则，不断加强内外青年组织的交流与合作。加强与经济发达地区青年组织和志愿者组织的接触和联系，组织青年友好访问团进行互访，增进两地青年之间的友谊，在互相学习、互相合作的基础上促进了各自的青年工作，逐步建立有利于增进各地青年友谊、有利于实现优势互补、资源共享的双向机制。在召开完交流座谈会后，香港国际青年交流中心代表和昆明市春城义工一起参加了进社区志愿服务活动，在派仕敬老院，春城义工为敬老院的老人们进行义诊、义务理发、电器维修、卫生打扫、陪老人聊天谈心等志愿活动，来自香港的青年朋友们也配合我们的春城义工一起进行志愿服务活动。

通过交流活动，加强了昆明市青年志愿者、春城义工与港澳台和海外青年组织的联络，帮助昆明的团员青年培养世界眼光，学习和借鉴国内和国外的先进文明成果。在全社会大力弘扬“奉献、友爱、互助、进步”的志愿者精神，带动昆明市志愿服务和公益事业各个领域工作的深入开展。同时与香港青年组织也建立了良好的互动关系和深刻的友谊，以这样的考察交流活动培养了香港青少年对中华民族的认识，及对祖国的归属感，以及增强了他们参与祖国建设和服务祖国的责任感。

中华文化源远流长、多元一体，是两岸同胞共同的宝贵财富，是中华民族认同的精神基石。全面推进和深化两岸文化交流与合作，是两岸同胞的一致愿望，是两岸关系和平发展的必然要求。体育作为文化的重要组成部分，是加强两岸文化交流特别是两岸青少年交流的重要途径。衷心希望两岸青年以两岸青少年排球邀请赛为载体，以球会友，切磋球技，加强联系，建立友谊。希望更多的两岸青少年以两岸青年联欢节为桥梁和纽带，加强交流，增进了解，进一步增强对中华文化、中华民族的认同，凝聚推动两岸关系发展的共同意志，形成共谋中华民族伟大复兴的精神力量，创造出中华民族团结、和谐的繁荣胜景。

中共漳州市委书记刘可清在开幕式上发表热情洋溢的致辞。他说，漳州是台胞的主要祖籍地，与台湾地缘相近、血缘相通、习俗相同、文化相传。近年来，漳台两地经济文化联系更加密切。漳台两地青少年交流更加活跃。尤其是两岸青少年排球邀请赛连续在漳州举办，成为两岸青少年在竞技中加深感情、在交流中扩大共识的特色活动，有效地推动两岸青少年交流向更深更广的方向发展。希望漳台两地青少年积极投身两岸大交流、大融合中来，以年轻人特有的朝气和活力，为推动两岸关系和平稳定发展做出新的贡献。

这次两岸青年联欢节——泰宁行活动，让台湾青年朋友亲身领略到泰宁秀美的山水，感受了泰宁深厚的人文历史，为闽台青年架起了一座沟通乡情，增进友谊的桥梁，同时也将助于扩大泰宁在台湾的知名度和美誉度。

第三篇：现代化进程中的中国法治——方法论的检讨与重整

杜宴林

毋庸置疑，现代化进程中的中国法治正如火如荼地进行着，并取得了实质性的进展和愈益显明的成效。然而，实践中的窘态与理性的求证却让人清醒的看到，中国法治现代化进程并没有表面上那么乐观与繁荣，恰恰相反，现代化进程中的中国法治因为方法论上的误区和偏差——一种认识论和方法论上的扭曲，正在或势必偏离现代化轨道，并进而直接导致了当下的窘态与困惑：完美与缺憾的矛盾交织，理想与现实的冲突扭曲，滞阻了法制现代化的纵深运行。对于21世纪的中国法治来说，必须进行方法论的检讨与重整，确保法治的现代化运行。

一、现代化进程中的中国法治：方法论的检讨。

详细来说，现代化进程中的中国法治存在如下方法论上的误区或缺欠：

（一）法治的先期热情与神秘忠诚——中国法治缺乏足够的理论准备。翻开中国法治的历史，法治没有任何时候象今天这样在中国这般荣光——获得了上至国家领导人，下至庶民百姓的关注与垂青，甚至被纳入了基本国策。其突出的表现就是法治的话语没有任何时候象今天这样风靡流行，这也充分显示了法治的勃勃生机与话语的泛化，在一定意义上可以说，这是一个贩卖法治话语的时代，“依法治国”，“依法治省”，“依法治市”……，充分体现了其时代特色的话语霸权，(从这个意义上讲)法治已成为名副其实的全民性事业。尽管如此，但在我看来，法治话语的风行一方面反映了人们对秩序的愿望和渴求，但另一方面，却也刺目的凸现了法治的神秘忠诚和先期热情，中国法治缺乏足够的理论准备，而对于一个如我们一样古老而又生机勃勃的国度来说，要进行依法治国建设社会主义法治国家的伟大实践，缺乏甚至没有理性的代表时代精神的理论作指导，无疑将是一个美妙的设想，为着同样的原因，它也只能是一份神秘的忠诚与先期热情。关于这个问题我们将本着因果关系的演绎方法进行阐释，准确地说，从中国法治的产生缘由，中国法治与现代意义的法治关系说起。

众所周知，现代意义上法治产生于近代西方文明，是人类走出蒙昧迈入文明的创造物，也是现代文明社会的基本标志之一。然而，中国法治由于先天出生的缺陷，不可能产生现代意义上的法治。美国学者昂格尔认为，法治产生于西方而非中国的主要原因是中国没有形成现代型法的秩序的历史条件——集团的多元主义、自然法理论及其超越性宗教的基础[1]。因而中国形成了主要表现为行政命令方式的官僚法（管理型法），而西方形成了自主、普遍适用的法律体系和法律至上的法治精神。尽管在中国文明型态中，我们也会发现导致了多元集团产生，导致了某种超验的世界观的社会变化……但是，这两种因素并未结合在一起，也没有通过它们彼此之间的相互作用而产生现代法治[2]。因为在传统的中国，具有压倒一切的重要意义的是社会和谐，这也是支配人们思想的全部观念，然而奠基于封建等级身份观念上的社会却无论如何形成不了现代法治的法律至上的神圣观念，因为严格说来它不是实在的规则与准则[3]，而是模范行为的模式。这样就不难理解，尽管中国也曾有诸如儒家和法家等关于人、社会和法律的系列观点，比如儒家主张符合伦理典范的习惯礼仪，法家主张官僚政府以及强制执行官僚法，但双方确实从某些不言而喻的共同（礼仪）前提出发进行论证的，而这些前提根本不允许他们捍卫甚至承认现代西方意义上的法制原则[4]。传统中国的流行做法完全是以家长的方式处理事务。[5] 所谓法就不可避免的带有浓厚的工具色彩和官僚政治色彩。因而中国产生不了现代意义的法治，也确实不需要现代意义的法治。

认识到这个问题，我们就不难发现并认同，中国要实现真正的法治具有复杂性、艰巨性、长期性，它绝不是急功近利的产物，也并非一蹴而就的事情，它需要理论的准备和证成，除此之外的任何观点和看法都势必具有方法论上缺憾—— 或多或少的先期热情和神秘忠诚，否则就是智识上的盲点。法治不能缺少理论的准备与证成，唯其如此，方才能摆脱方法论上的缺陷，并进而真正凸现法治的本来面貌。然而，不无遗憾的是，当下的中国法治却盛行着一种流行病——先期热情和神秘忠诚。我们先看一则珍贵的实例然后才分析个中缘由,尽管这只是冰山一角或法治缩影：1998年《读书》杂志第7期刊载了苏力先生名为《“法”的故事》的文章。在文中苏力先生详细的演绎了近代乃至当代法理学者（家）对法的词源学解释，即想当然演绎许慎那显然不慎的关于法的词源学解释。许慎在《说文解字》中这样对法进行解释“（法），刑也，平之如水，从水；所以触不直者去之,从去。”之所以偏旁如水，是因为法律如水那样公平；之所以有“ ”，因为“ ”是传说中的一种独角兽，生性正直，见到不公平的人，会用角去顶，因此也就了法。”在先生看来，后者可不作追究，但前者却值得怀疑，因为从认知心理学上看，一般说来，最容易引起人们注意的往往是物体的活动特征。所以法字的水旁具有平的特征，但不应该成为代表或指涉法律要求公平这高度抽象的结论性特征，不仅如此，理论和史实都强调了法的水旁指涉——法的自上而下公布的特征。然而事实上中国近代直到现代许多法理学家却轻信许慎的法的故事，而且先生经过详细考察发现这不是因为他们没有知识或没有我们的知识。唯一的理由只在于他们的先期热情和神秘忠诚——无视逻辑和事实上的基本要求，想当然的努力论证中西法的一致性，并满足于时代需要和情感需要。一方面不得不承认西方制度的先进，另一方面还必须不损及近乎变态的民族自豪感。这就是国人的先期热情和神秘忠诚，或者福柯所说的那种追求知识的情感意志[6]。

历史总有惊人的相似，法治登陆中国也有自己的为外人所始料不及的初始缘由——先期热情

踏西方法治之路，因而从一开始就应与现代法治的发展合拍同步，同时它还应担负回归和重建近代法治及超越近代法治和实现法治现代化（法治意识，拿学者的话说，中国法治需要补课）的双重使命，也就是说，在有几千年封建人治传统盛行、法治几近虚无的中国要实现现代法治，它所要面临的既有消解传统人治体系、建构法治体系的艰巨任务，又有自进化论角度为法治提供理论基础的双重任务，我们多少显得有些仓促、紧迫一些，因而毫不奇怪，中国法治现代化从理论上讲是一个厚重而迫切的问题，也就是学者们常说的历时性问题共时性解决的紧迫问题。但是法治实践归根到底是一个渐进的历程，法治不应也不能设有时刻表，不能人为的设定时限。然而不无遗憾的是，中国法治现在一个引人注目的现象却是，中国法治已被人为地有意无意的设定了时限，流行一种典型的速效跳板意识，并理所当然地演绎出理性建构主义而非科学的进化论渐进主义色彩的期收速效的法治实践。这就是学者所概言的（在文化认同上）的所谓“奋起直追”问题，其杰出表现就是前述所及的大肆立法，实现所谓的有法可依，而忽视一些配套的甚或更重要的东西的建设，如法意识、法观念的培育、法律信仰的诱导和确立等等。自不待言的是，在这种期收速效的跳板意识支配下的许多立法相当粗糙，进而在实践（际）上直接成为了这些立法的墓碑，其典型例子就是学者们关注与检讨的破产法的颁行。事实上，法治原本就是一种偏重信仰的治国方略，法治的精神意蕴从来就是信仰——一种神圣的宗教般的信仰[10]，因而伯尔曼才严正的指出：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。” [11]“法律的宗教情怀和信仰，是全部法治建立、存在和发展的根本前提和保障”[12]。他不应该或主要不应该是现实主义和工具主义的。然而就是这样一种偏重信仰的法治方略，在中国自辟蹊径的独特演绎和看似自洽的逻辑支配下却幻化成了一种取实利的工具，令人不得不佩服“中国特色”之重之妙，这不能不让人产生逻辑上的困惑与追问——法治究竟是什么，法治到底有怎样的逻辑？这个困惑没有得到解决，相应地，法治在今天中国意味着什么也就不难理解了。对于21世纪中国法治来说一个明显的结论是：必须进行逻辑上的修正和重整，方能实现真正的法治。

二、中国法治的未来：方法论的重构

显而易见，正是由于方法论上的缺陷导致了中国法治的现状是一种没来由的喝彩式的法治，其理想版本是标准的西方版，同时还带有一种浅尝辄止的特征。而对于正在践行法治的中国来说，这是远远不够的，我们需要的不仅是喝彩的法治，也是理性的法治，是一种深层次的法治，同时还是一种针对性的法治。

（一）理性的法治

毋庸置疑，作为一种治国方式，法治是迄今为止最有效的也是最好的治国方式，正是基于此，亚里士多德才严正的指出“法治应优于一人之治”[13]，而对于我们这样一个经历了多年封建伦理社会的国家来说，法治无疑如同一个新生的婴儿，必须给以足够的呵护，然而我们却不能没来由的神化法治，更不能想当然的构造21世纪的法治国家，我们需要的是理性的法治。

首先，我们必须理性地认识到，法治并不是什么灵丹妙药，它只是治国方略的一种最好的形式，正如学者所说的，从一定意义上讲，它只是相对好的治国方式，这种相对意义蕴含着这样的内涵，人们渴望比法治更好的治国方略，但因各种因素不具备，因而人们不得不以退而求其次的办法选择了法治，而法治从被选择的那天起就伴随着缺陷，只是瑕不掩瑜才为人们所接受所选择，从这种意义上说，法治只是人们无奈的选择，因为没有准确体现人们意愿的治国方略，而社会还得继续下去，因而人们在不得不选择接受、认可法治的优点的同时，不得不（不管情愿不情愿）也认可、默许了它的缺陷。而事实上也确实这样，中国古代没有现代意义的法治，社会观念的核心在人们心目中最突出的是和谐，人们靠传统习惯、宗教信仰、道德教化就可以起到社会控制、道德约束的作用，因而我们也会看到历史上的贞观之治的社会秩序良好的盛世局面，只是到了近代，社会的发展，物质的丰富，西方工业文明的发展导致了资本主义大发展，资产阶级为了排挤封建等级特权和封建剥削，保护自己的利益便高扬法治民主精神，因而法治也才真正形成，所以哈耶克认为：“法治理想得以巩固的主要时期，乃是18世纪上半叶，当时法治的理想正逐渐的渗透进入人们的日常生活实践之中”[14]。因而我们总信奉着学者们如下简明的结论，传统社会不需要法治，也产生不了法治，法治只有在现代文明发展这个催生婆的催生下才能得以生产，它是治理国家的最佳方略，但绝不是唯一方略。杜撰法治的神话，无限度抬高法治的作用，既不符合理论旨趣，也不符合客观事实，对待法治的真实态度应该是理性的法治观。

同时常识告诉我们，社会是由宗教、道德、习惯、法律等多种手段来维持的，尽管法治是必不可少的组成部分。但绝不代表全部，“这不仅因为法律不可能规定一切”[15]，也不应规定一切，必须有个限度以防过度法规化，窒息人们的生活[16]，而且更重要的是因为法律具有保守性、僵化性、缺乏灵活性等缺陷[17]。所以对法治而言，掷地有声理性评价哪怕是批评远比言不由衷或不负责任的喝彩重要得多，毕竟“理性才是法律的生命”（爱德华·科克爵士语）。

（二）深层次的法治

如前所述，正是由于方法论的缺陷，中国法治理论和实践总在低处徘徊，明显呈现浅层次特征，这对于准备践行法治理想的国度来说，无论如何可不是什么好的福音，真真切切的要实现法治就必须是一种深层次的法治，即全民参与的法治。它不但适用于官员，而且也适用于公众，我们一直信奉着这样的观念，法治是一种实践的事业，“法治的意义在于给人们的行为提供有效的指引”（拉兹语）[18]“其基本要素是用公民秩序的理性原则限制官员的权力[19]”（塞尔茨尼克语），换句话说，现代意义上的法治应当是全民的事业，它的核心价值理念是吸引、充分调动全体公民的主动参与精神。这种参与不仅是社会成员成为公民而非臣民的权利表征，而且这还意味着是使社会成员成为公民而非臣民的先决条件。法治化的过程实际上就内蕴着大众普遍参与，并确

立神圣信仰和树立忠诚的过程。因而“法治不仅是国家（或政府）所关心并努力从事的事情，而且更是也是社会公众所关心的或者应当关心并努力投身其中的时情；不仅是其他社会公众所关心的或者应当关心并为之奋斗的事业，而且也同时也是包括自己在内的全体社会公众应当主动地自觉参与的共同事业”[20]。

明白了这个道理，我们就不难理解当下中国法治低层次的原因和关键所在。表面看来是因为法治在中国刚刚践行，时间较短，但更不容忽视的潜在的病灶则在于其方法论上的缺陷：理性的建构并缺乏生活的经验，把民众有意无意的当作“局外人”或者如学者所说的“旁观者”，为着同样的原因，法治仅作为一个象征，一种标志，远远没有进入民众的日常生活，法治仅存在于法学家或法学职业工作者的自问自答式的理论建构和热情参与中。而真正的法治要义——大众认同与回应、民众参与与合作却遭到了忽视或漠视，从而导致了学者所言的法治主体整体性的缺位与失落，结果是法治的意义尽失，徒具有形式而已[21]。盛荣下的法制时代却涅磐出苍白的果实——现实中的法治非但不如预料中的热烈，反倒出奇的平静也就不足为怪了。对于21世纪的中国法治来说，必须进行深层次的方法论转向——法治乃是全民的事业，需要全民的参与。我们必须让法治厚实起来，穿越所有人的热情注视，并真正认同和积极的参与，否则法治终究逃不过被遗弃出局的命运。简言之，法治的真正上帝是中国的亿万百姓和人民大众！这意味着，未来的法治理论与实践：

1、在思维方式上进行革命性转换。法治需要全民的参与，每一个社会成员既是看剧者又是剧中人，两个角色不能截然分开。也就说，作为社会基本构成粒子的人不再被想象为存在于他所认识、理解和分析的法律现象和法律实践之外的旁观者，法律也不再被简单地看作认知对象，恰恰相反，法律（治）应当被理解为观察者也参与其中的一项事业[22]。从而塑造出新的真实的法治社会的组成成员，这当然意味着，真正的法治社会中的法治人既是法律的严正服从者，也是法律的自由批判者，既是现有社会的维护者，也是进步社会的推动者，既是法治价值的信仰者，又是法治价值的填充者！

2、在实践层面上，法治必须真正走向生活，也就是说法治是人们日常生活的组成部分，它与人们的生活方式生存样式息息相关，缺了它，人们将寸步难行。这就意味着：在一个维度上，要建立法治就是要建立人们在社会生活中对他人行为和自己行为的确定预期[23]，并让亿万人民来共同负责践行，另一方面法律能够为人们真正寻求定纷止争、冲突解决、利益配置的合理手段和路径，而绝非理想层面的想当然的臆断。正如法治不是一种抽象的事业一样，法治不应该是天启的说教也不应是劝善的圣经，我们不能期待每个人都成为圣人，事实上，法治是一个实践的理想，它部分的是以“关于人和社会的本质的悲观主义前提的”，正是法治才“唤起了秩序、理性和正义”[24]。因而如果法治不能给人承诺什么，那么多少会让人不由生起几分虚幻和不踏实，长期下去，势必迫使人们重新正视它们时，传统的非法律权威势必会再度变得真实起来，法律权威的旁落也就不可避免了，结果正如前文所述，期待中的法治不仅没有到来，不期而至却是传统的落后的人治传统逾益坚固，刚刚启幕的法治也就无可奈何地摆脱不了谢幕的命运，这何尝不是文明的悲哀？！

（三）针对主义法治

我们一直还信奉着这样的观念，法治是一种实践的事业，它所要回应和关注的是社会的现实需要，因而它从来都是事实上的事业而非逻辑的事业，或者借用埃利希的话说就是：“法律发展的中心不在立法，不在法学，也不在司法判断，而在社会本身”[25]。因而法治具有现实的世俗性意义，从来就不存在放之四海而皆准的普适性法治标本和范例。这就意味着为一国所践行的法治必然是针对主义法治，必须适合自己本国的客观需要，所以“为某一国人民而制定的法律应该是非常适合于该国人民的…如果一个国家的法律竟能适合于另外一个国家的话，那只是非常凑巧的事[26]”，这是因为“具体的适合一个国家的法治并不是一套抽象的无背景的原则和规则，而涉及到一个知识体系[27]”，一个活生生的不断变化的社会知识体系。具体到中国来说，要实现法治，就必须处理好法治理想与国情、法治现代化与法律传统的关系。因为我们不是在一张白纸上建设并践行法治，我们是在有着千年封建传统礼法文化浸泡下的法治本土资源上进行革命式变革。“传统之于中国人，并非死了的过去，而是活着的现在。”[28]人们往往根据自己的经历、文化传统来理解和接受法治，这就决定了在中国践行法治不可能摆脱传统积淀的影响。换句话说，中国法治践行的独特使命必须是以传统资源的松动并逐渐更新为前提的，为着同样的原因，中国法治的始基性使命就是要追寻几千年封建传统社会文化浸泡下的国人心中那份久违的冲动——一种推陈出新，进步文明的内心体验和信奉。因此“中国现代法治不可能只有一套细密的文字法规加一套严格的司法体系，而是与亿万中国人的价值观念、心态以及行为相联系的”[29]。与此相适应，“中国法治之路就必须注重利用中国的本土资源，注重中国法律文化的传统与实际”[30]，否则“即使制订出了法律……法律也只能部分实行，或者完全不通”[31]。这就真可能造就一个学者常谓的法律更多但秩序更少的世界了，当然这也绝不是我们期望中的法治社会！

余论

其实，从终极意义上讲，作为一种表征进步与文明的治国方略的法治，既是一种理想，也是一种过程，并无所谓的好坏良莠之分，唯一有所区别的只是践行过程中的差异，也就是说在何种情形下法治的践行方才有效。换言之，对于每一个国家每一个民族而言，都有自己渴望法治的理由，正如每个国家每个民族都有自己渴望富强的理由一样，真正不同点只在于每个民族如何将这些理由转化成促使法治理想得以实现的动力，这才是法治的关键和灵魂。除此之外的任何别的解说都只能看作是法治自不待言的误解和不言自明的违犯，因而也是错误的，行不通的。

注解：

94年版，第2、78、85、96页。

[5]高道蕴等编：《美国学者论中国法律传统》，中国政法大学出版社1994年版，导言第3页。

[6]苏力：《“法”的故事》，《读书》1998年第7期。

[7] [11][美]哈罗德·J·伯尔曼著，梁治平译：《法律与宗教》，生活、读书、新知三联书店1991年版，第43、28页。

[8]夏勇：《法治是什么》，《中国社会科学》1999年第4期。

[9]林：《法律与伦理社会》，《政治与法律》1997年第6期。

[10][12][20][21][22]姚建宗：《法律与发展研究导论》，吉林大学出版社1998年版，第424、408、411-412、402、412页。

[13][古希腊]亚里士多德著，吴寿彭译：《政治学》，商务印书馆1997年版，第166-167页。

[14][英]弗里德利希·冯·哈耶克著，邓正来译：《自由秩序原理》（上），三联书店1997年版，第215页。

[15][23][27][29][30]苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，第9、19、17、19、6页。

[16][17][美]E·博登海默著，邓正来译：《法理学、法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第403-404、402-403页。

[18][19][24]张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996年版，第612、615、617页。

[25]沈宗灵：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第271页。

[26][法]孟德斯鸠著，张雁深译：《论法的精神》（上），商务印书馆1997年版，第6页。

[28] 梁治平：《新波斯人的信札》，中国法制出版社2000年版，第6页。

[31][日]川岛武宜著，申政武等译：《现代化与法》，中国政法大学出版社1994年版，第137页。

已发表在《法制与社会发展》2001年第六期

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第四篇：浅谈中国传统文化在全球化中传承与发展

浅谈中国传统文化在全球化中传承与发展

摘要：对于几千年来维系中华民族精华之源泉，深蕴着丰富营养成分的中国传统文化，如何才能在经济全球化导致的文化全球化的今天得到更好地传承和发展，笔者认为只有历史辩证地正视中国传统文化，重视传统文化的理论研究、保护传统文化的物质载体、重构传统文化的价值体系、采用不同的媒介对传统文化进行传播，才能更好地传承和发展中国传统文化。

关键词：传统文化、全球化、传承、发展

传统文化是指在长期的历史发展过程中形成和发展起来，保留在每一个民族中间具有稳定形态的文化。中国传统文化是指以华夏民族为主流的多元文化在长期的历史发展过程中融合、形成、发展起来，具有稳定形态的中国文化，包括思想观念、思维方式、价值取向、道德情操、生活方式、礼仪制度、风俗习惯、宗教信仰、文学艺术、教育科技等诸多层面的丰富内容。近百年来，国人对待中国传统文化的态度是冰火两重天。上世纪两次大的文化运动——五四运动、文化大革命，使中国传统文化遭到灭顶之灾，而尤其可悲的是使中国人几千年形成的传统的思想观念、价值取向、道德情操难以为继，使新一代的中国人出现了信仰危机、价值危机、道德危机，导致民族精神的衰落。改革开放以来，随着人们思想的解放，冷静的反思；随着中国国力的强盛，民族自尊心、自信心的恢复，研究和发展中国传统文化成为当下思想文化界一道众所瞩目的风景线。由政府到学界，由国内到国外，国学热不断升温。如，在《百家讲坛》阎崇年讲清帝、刘心武讲红楼、易中天讲三国、王立群讲史记、于丹讲论语；《光明日报》专门开设了国学版，中文搜索引擎百度开设了“国学频道”，新浪网高调推出乾元国学博客圈，政府举办了“俄罗斯‘中国年’”、“德国‘中国年’”，在各个国家开设孔子学堂，等等。这一冷一热带给我们很多思索：我们应该如何看待中国传统文化？应该采取怎样的方式传承和发展中国传统文化？笔者简要地探讨如何对待中国传统文化，并对传统文化的现代传承方式作了思考。

1、全球化

伴随着经济全球化的深入发展，文化全球化的问题也进一步日益突显。文化的生存和发展问题成为学术界普遍关注的焦点。詹姆斯·罗斯诺（James.N.rosenau）在《世界的混乱变化与继承的理论》中首次提出了“全球文化”（Global Culture）的概念；赫姆林克从文化学出发提出了“文化同步化”的主张，认为文化的融合将使传统人文价值的单一向度迅速消失；怀特基于技术的进步断然：强大的动力技术将推动我们实现一个并不是由一个国家来统治世界，而是形成一个将波及地球的全部人种在内的单一政治组织。

“全球文化”的提出引发了一系列的关于文化存在状态和发展趋势的全球悖论，主要有以下三类代表性观点：其一，以美国哈佛大学教授享廷顿代表的文明冲突论：1993年享廷顿在《外交》季刊上发表的《文明冲突论》，认为在二战后的世界具有不同的文化传统的各主要的文明之间的冲突将左右国际政治，并认为文化和文明之间的冲突是不可调和的。其二，主张文化趋同论—— 一元文化“普世”或占主导地位论：著名的罗马俱乐部的研究报告《学无止境》则指出：随着发达国家的商业电视和过时节目进入不发达国家的同时，第三世界人民的创造性、积极性遭到了摧残；法国学者菲利普·英格哈德则宣称“全球化无疑是西方现代文明扩张的伟大结局”；弗朗西斯·福山的《历史的终结》认为：随着美国自由民主的胜利，人类历史已走到了极点，世界大同将由西方价值观主导实现； 1

我国当代人文社会科学界泰斗季羡林却认为：以分析思维见长的西方文化已走到尽头，而以综合思维见长的东方文化可以弥补西方文化的弱点，以解决经济发展而造成的环境污染、生态失衡等危机。第三，主张文化融合论：① 不同的文化主体间，《文明：从“冲突”走向和平》一书中提出：文化之间的创造性碰撞可以使我们在不同价值观的比较中具有全球视野，更能认清价值观的错失所在，从而寻求文化上对立稳定的、多元的“和平”；汤林森在《文化帝国主义》一书中以话语分析的方法得出不存在文化帝国主义，只存有文化之间的影响的结论；② 对于民族文化与文化全球化的关系，詹姆逊（F.Jameson）提出“文化——民族主义”，认为“文化——民族主义”不是采取排他和否定的逻辑，而是战略性地吸收西方的科技和文化，使之成为本土的东西。③ 对于民族文化内部关系，费孝通先生提出“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”和“多元一体”的原则。

2、理性看待中国传统文化

一个民族如果没有自己的科技，可能会亡国；一个民族如果丧失了自己的文化，就要亡种，而亡种比亡国更可怕。对中华民族来说，中国传统文化是中华民族的身份证和象征，是中华民族区别于其他民族的唯一标志。对于几千年来维系中华民族精华之源泉，深蕴着我们先民追之不舍、迄今十多亿中国人仍然哺之于中的丰富营养成分的中国传统文化，一棒子打死，妄自菲薄、数典忘祖，搞历史虚无主义是不行的；但抱残守缺、照抄照搬、全盘吸收，大搞复古主义也违背历史发展的规律。冯友兰曾说：“中国人最关切的是中国文化和文明的继续和统一。”我们的智慧或可超然于文化之外，而我们的最终命运又必然统摄于文化之中。因此，理性发展中国传统文化是中国人的不贰选择。

对于中国文化的发展，有识之士也在不断思索，1935年《中国本位的文化建设宣言》旗帜鲜明地提出中国应进行本位文化建设。指出对肇始于近代的民族文化危机，“我们不能任其自然推移，我们要求有中国本位的文化建设！”同时，“要使中国能在文化的领域中抬头，要使中国的政治、社会和思想都具有中国的特征，必须从事于中国本位的文化建设”。1958年《为中国文化敬告世界人士宣言》建议以儒家文化为主，融会西方“民主、科学”，以达“返本开新”后的世界价值和济世功用。2004年《甲申文化宣言》的策略落脚点：侧重强调全球化背景下文化平等、多元共生的见解及中华文化对世界未来的可能性贡献。“主张每个国家、民族都有权利和义务保存和发展自己的传统文化；都有权利自主选择接受、不完全接受或在某些具体领域完全不接受外来文化因素”，“不同族群的恒久信仰、行为方式和习俗，则理应受到尊重”，“主张文明对话，以减少偏见、减少敌意，消弭隔阂、消弭误解。我们反对排斥异质文明的狭隘民族主义，更反对以优劣论文明”。近代中国的三次文化宣言，通过以文化的名义直抒当下诉求，折射出近代以来中国文化策略指向演进的历史轨迹以及未来文化建设策略在价值取向和技术选择上的理性趋势。

3、加强对中国传统文化的保护和发展

3.1 国际战略

3.11求同索异，开展文明对话。

二十一世纪将是一个多元文化并存的时代，不同的文明和文化相互接触是不可回避的事实。这就需要我们以积极的态度走出去，主动开放、主动接触，寻求多元文化中相同的特质，作为平等共处的基点。意大利著名思想家和作家贝托?埃柯在1999年纪念波洛尼亚大学成立900周年大会的主题讲演中讲到“欧洲大

陆第三个千年的目标就是差别共存与相互尊重”。求同，只是我们接触的一个好方式；索异，才是我们走出去的目的。这里的“索”有两层意思：一是找出、寻找的意思；另一个是研究、探索的意思。只有深入探索研究异质文化，博采众长，汲取精华，去充实我们的内文化，我们的文化才会赋予新的内涵，才会有新的生机和活力。同时还要加强国际文化教育的交流与合作，积极向世界展示中华文化的博大精深和独质特源，促进东西方文化的融通与发展。

3.12抵制“文化霸权主义”，坚持文化多极化。

对于文化全球化对文化的影响有诸多不同的看法，有的认为是文化全球化的内涵就是文化的同质化或趋同化，有的认为文化全球化就是文化异质化的锋露，有的认为文化全球化的进程或现象是“多元文化主义”，有的认为文化全球化是文化的一体化，等等。对于文化的全球化，我们应该把它分开层次来看待。首先，在文化的全球化中，各民族文化的特质是不会改变的，也就是文化的全球化是以文化的多元异质这个前提进行的。其次，在文化的全球化中，确实存在一些各文化都内含的、普世的价值认同。如：民主、自由、平等、道德、伦理等，然而这些普世的文化未必有共同的实现环境和普遍程度。如人权问题，即使全球共识的，但又不能整齐划一。所以文化的全球化是同质化与异质化合理悖论的统一，同时我们要强调的是同质化并不等同于同一化。

以经济全球化为主载体的全球化运动，西方大国是其领导者，一切游戏规则及准入准出原则都由他们制定，进而对非西方或非发达国家施加影响或压力，美国文化无疑是全球中最具有霸权色彩的文化。徐元旦在《全球化热点问题聚焦》一书中写下：“美国的决策者认为，美国文化具有无坚不摧的力量，通过输出美国文化、价值方式和生活方式，使美国文化成为世界的主流文化„„美国的文化扩张不仅引起许多发展中国家的忧虑，也遭到了法国，日本，加拿大等发达国家的抵制。他们把美国的文化扩张称为文化霸权主义、文化帝国主义、文化殖民主义等。”

对文化霸权主义，我们必须坚决抵制，这就需要我们解决好本国文化的传承、维护、建设和发展；也必须同国际一道共同遏制文化霸权主义，主导文化向多极化方向发展。

3.2国内战略

3.21加强构建我国社会主义主体文化。“文化主体的转换在很大程度上决定着文化的性质。换言之，有什么样的文化主体就有什么样的文化内容、文化形式、文化覆盖面。”从“五四”运动至今，我国的主体文化经历了以儒家为主体的中国传统文化阶段，全面吸收民主科学、开放性的西方文化阶段，引入和建设“共产主义文化”阶段，到如今的社会主义精神文明建设阶段。这其中有经验，也有教训，但社会主义文化必须建设一种具有历史延续性、超强稳定性、广泛的吸纳性、高度的精神追求的先进主体文化。党的十五大提出：“发展面向现代化、面向未来、面向未来的民族的科学的大众的社会主义文化。”建设有中国特色的社会主义文化，必须坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论在意识形态领域的指导地位，用“三个代表”重要思想统领社会主义文化建设。

3.22引导文化走正规化、机制化、法律化之路。这主要是加强文化机制、文化机构的建设，出台一些保护文化发展的法律、法规，完善国家知识产权保护体系。加强对文化的引导、控制和保护，健全文化市场体系，完善市场文化管理机制，为繁荣社会主义文化创造良好的社会环境。以利于社会主义文化向良好的、健康的、先进的方向发展。

3.23加强文化产业及文化载体的建设。当今文化已融入各个领域，知识经济是时代主题。文化在整个国民经济中占据着重要地位。1996年，美国的软件和娱乐产品在国际市场上的销售额高达600多亿美元，美国控制了全球75%的电视节目的生产和制作，全球电影总放映时间的一半是美国大片。中国占据文化资源丰富的强国地位。却是一个文化产业的弱势国家。中国有报纸2000多种、期刊8000多家、出版社700多家、电视台400多家，我们有如此丰厚的基础资源，我们要加快相关产业，如加快企业文化、旅游文化、广告文化的发展，以及电影、电视、广播、报纸杂志等传媒事业的发展，这不仅能够创造出新的价值，更重要的是以其带动文化事业的发展。

3.24重视文化教育，继承和发展传统民族文化。对待传统民族文化，毛主席早就说过：“取其精华，去其糟粕。”对传统的要批判的继承。而对于我们的国民，我们的后代来说，教育是文化传递和维护的最好方式，尤其是历史文化教育和现代化教育。邓小平同志说过：“教育要面向现代化，面向世界，面向未来！”可见文化教育的重要性。教育不仅事关文化事业的建设，更决定一个民族国家的兴亡。

3.25加强文化的理论创新和思维创新。文化是一个国家、一个民族全体智慧的结晶和生机活力的表现。文化具有时代性和先进性的特征。而先进文化的基本特征就是博纳和创新。江泽民同志明确提出：“创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。”创新能力是一个直接关系到中华民族文化兴衰存亡的关键性国家文化安全指标，创新能力便构成了国家文化安全全部内容的核心。全面推进国家文化创新能力系统的建设，是构筑中国文化安全发展战略的根本保证。”而创新能力不强，理论基础不足是我国文化发展的一个制约瓶颈。因此我们也要加快思想观念的转变、更新，加强文化领域的创新和开拓，融贯东西，内外结合，使我们的民族文化永远充满生机，为促进人类文明发展作出自己贡献。

3.26加强网络管理。新的世纪是数字化、电子化、网络化的时代，网络科技的高度发展为全球资源共享提供了便捷的条件。托夫乐曾预言“谁掌握了信息，控制了网络，谁将拥有整个世界。”网络文化具有主体性、虚拟性、不可操纵性、传播无限制性等特点。西方大国正是利用这些特点，再加上本身优越的高科技传播手段，以强大的攻势席卷全球。在美国的电子游戏中，到处充满了意识形态和民族国家的仇恨较量，如：《F22猛禽》中摧毁中南海，《红色警戒》中对社会主义的仇视。因此我们要加强相关领域的科研和开发，加强对互联网络的监督和管理，防止一些污染文化、消极文化、反动文化等低劣文化的进入，保护我国文化的安全。

4、大力传播中国传统文化

保护中国传统文化，重构中国传统文化，最终目的就是要使中国传统文化深入民心，并且走出国门，成为中国先进文化的一部分，成为世界文化的重要组成。最重要的两个途径是：学校教育和媒介传播。

4.1学校教育活动。中国传统文化教育是个由来已久的话题，也是国家常抓不懈的一项工作。2006年9月国务院发布《国家“十一五”文化发展规划纲要》明确提出：“重视中华优秀传统文化教育和传统经典、技艺的传承。在有条件的小学开设书法、绘画、传统工艺等课程，在中学语文课程中适当增加传统经典范文、诗词的比重，中小学各学科课程都要结合学科特点融入中华优秀传统文化内容”、“高等学校要创造条件，面向全体大学生开设中国语文课”。

笔者认为，要系统地传播中国传统文化，还应该将其作为一门专门的课程

独立于语文、历史等其他各科。这是向中国知识阶层传播传统文化的重要途径，而知识阶层是发展文化的生力军，是普及文化的传播者。这门课程应重在介绍中国传统思想、传统价值观和道德观、传统风俗习惯、传统文学艺术等，让学生在这门课程中认识到中国传统文化的博大精深而产生敬畏感；看到中国传统文化与现代中国千丝万缕的联系而产生历史认同感和归属感；看到中国传统文化与世界发展的联系而产生自信心；吸收中国传统思想而提高道德修养，学习中国传统文学艺术而获得美的教育。

4.2利用现代传播媒介，向大众、向世界宣传中国传统文化。利用现代传播媒介宣传中国传统文化，是中国传统文化的普适性宣传，将传统文化融入文学艺术、影视戏剧中，渗透在网络、文化交流、旅游观光中，面向社会大众，重新唤起社会大众了解传统历史和文化的热情。通过这些媒介宣传，使中国传统文化民间化、大众化、全球化。

目前，世界对中国传统文化的研究已经成为一种潮流。斯宾格勒的“文化有机论”与季羡林的“21世纪是东方文化世纪论”，以及不少学者认同的“太平洋世纪论”都认为东方文化（尤其是中国文化）将成为世界主流或内核。

相信在不久的将来，中国传统文化在扬弃了落后和腐朽，在吸收了中国新文化、新思想，在融合了世界先进文化后，将在中国、在全世界显出勃勃生机。中国“礼义仁智信”的做人原则，教化为本、以德为先的政治策略，饱含中国深厚文化底蕴的风俗民情，孕育中国悠久历史的名山大川，将成为中国先进文化中不可分割的重要部分；蕴藏着丰富价值理念的中国传统文化将在人类新一轮道德价值规范的重构中找到自己的位置，成为中华民族伟大复兴和中国的和平崛起的强大精神动力。在我们向发达国家学习现代科学技术的同时，中国传统文化中的精华会以新的方式与世界文化、现代文明并存，并不断焕发新的生机和活力

参考文献：

1《中国思想文化史》张岂之主编

2《全球化热点问题聚焦》徐元旦

3贵州数字图书馆

第五篇：中国城镇化进程中的城乡一体化发展与制度创新[定稿]

中国农村城镇化进程中的改革问题研究

一、背景描述：农村小城镇发展面临的体制与制度环境

1、改革前的城乡二元体制和国家资本原始积累制度

50年代中期以后，中央政府逐步建立了高度集中的计划经济体制：“一大二公”的人民公社制度，指令性的城市生产计划和生活保障制度，城乡之间粮食统购统销制度；再加上一系列旨在把农村和城市、农业人口和非农业人口严格区分、并用户籍制度加以固定的配套制度和体制，如户口迁移、城市居民粮油计划供应、城市居民就业计划安排、城市居民社会福利保障等，最终形成城乡分割对立的二元体制。

改革开放前，中央政府在上述制度与体制下进行了近30年国家资本原始积累。主要积累方式是：全面占有城乡各种资源，全环节控制工业、农业和其他各产业的生产、交换、分配、消费等全过程，通过直接获取除农民基本生存消费之外的几乎全部农业剩余，来保证城市工业所需要的低价原材料；通过非商品交换的内部分配体制下的低工资和低消费，来获取城市工人劳动创造的全部剩余价值；然后通过国家财政再分配，转化为工业资本原始积累。正是农业的巨大贡献保证了中国在解放后不到30年的时间，形成了由中央政府各部门直接控制的国有大工业体系和由县市以上地方政府各部门控制的“地方国有”工业体系。

上述制度与体制安排，虽有效地保证了中央政府加速国家工业化需要的资本原始积累数量与速度，但后果严重：一是在推进以重工业为主导的国家工业化进程的同时，没能带来就业结构和城乡人口结构的调整，占全国人口80%多的农民固化在有限的耕地上，最终以农业的长期落后和农民的长期、全面贫困为代价；二是在中央政府初步完成国家资本原始积累的同时，并没有给县以下（包括大批“国有工业”空白县）地方政府进行地方资本原始积累提供机会和可能，地方政府占有资产和收益分配的欲望和能力受到极大限制；三是使我国城镇化、尤其是农村小城镇的发展出现了停滞、甚至萎缩的趋势。四是利用行政手段人为地在城市制造了一个庞大的福利社会和城市利益集团。

2、农村改革暴露了人地关系高度紧张的基本国情矛盾

农村改革以后，基本核算单位由几百万个生产队、生产大队变成2.4亿个农户，形成了“双层经营”的组织体制。这一重大改革的直接效果，一是农业劳动生产率大幅度提高，粮、棉、油、肉等主要农副产品连上新台阶，解决了农民的温饱，增加了城乡市场农副产品供给。二是农民收入快速增长，使农民对技术含量低的工业消费品需求增加，提供了巨大的工业消费品市场。三是农民家庭作为生产经营主体和财产主体，有权自主安排劳动时间，收入增长成为农民就业的最重要动力。

同时，随着人口的增加和耕地的不断减少，上述制度变革，使久已存在的剩余劳动力问题一举由隐性越变为显性，在人口绝对过剩背景下劳动力形成“无限供给”，人地关系高度紧张的矛盾日趋尖锐。有限的耕地已无法为规模巨大的农业剩余劳动力提供充分的就业机会，难以满足农民增收欲望。农民收入的进一步增加，农业效益的进一步提高，有待于减轻耕地上的人口压力，有待于在农业以外为农民创造非农就业机会和生活空间。否则，农业“劳动生产率低、商品率低、积累率低、农民收入低”的不利局面就不可能根本改变，农业现代化将无从谈起。

3、乡镇企业的迅速崛起与分散布局

农村改革为乡镇企业的发展创造了一系列初始条件：一是农产品的增加，为非农产业的发展奠定了丰富的原材料基础。二是农业劳动力获得了身份和择业自由。在城农民进城就业的体制障碍和制度环境没有任何改变的情况下，农业剩余劳动力迫切需要在农村内部寻找农外就业机会。三是农业和农村分工分业的发展，专业户、重点户以及各种类型的经济联合体大量涌现，再加上集体化时期依靠集体农业的微薄剩余初步发展的社队企业，为农业剩余劳动力转移和非农就业提供了坚实的载体。四是大量廉价劳动力和集体土地可以使乡镇企业大幅度降低成本，具有较强的竞争力。

上述条件虽然使乡镇企业迅速壮大、成绩显著：行业门类齐全，企业数量庞大；其创造的价值，已经占国内生产总值的1/4，外贸出口总额的1/3，农村社会增加值的2/3，全国税收的1/5；平均每年有600万农民就业，累计吸纳了1.3亿农村剩余劳动力，占农村剩余劳动力总数的28.4%，同比比1978年增长19.2个百分点；有效地提高了农民收入，1997年，全国乡镇企业从业人员人均年工资达4138元，农民人均纯收入中，来自二三产业的收入所占的比重已由11%上升到34%。[2] 但是由于乡镇企业是在人们还没有来得及仔细研究和制定发展规划的情况下在农村社区范围内迅速崛起的，难免带有以下特征：一是以社区血地缘关系和行政权力为纽带；二是以社区就业最大化和福利最大化为最高目标；三是基层组织只注重各自社区范围内的乡镇企业发展，追求就业、福利和财政收入的增长，以满足其政绩和升迁的需要。就是说，乡镇企业具有明显的社区性、封闭性、福利性特征，难免高度分散布局。

高度分散的乡镇企业，虽然吸引了大规模的剩余劳动力就业，但却出现了严重的农村工业非城市化问题：一是农业剩余劳动力“离土不离乡、进厂不进城”的就地转移方式，只实现了劳动的转移，并没有实现人口空间上的稳定转移，乡镇企业劳力大都是“亦工亦农”的“两栖”人口。二是高度分散的乡镇企业占用了大量的耕地，进一步激化了国情矛盾；有关研究表明，非城镇化的工业化要付出比城市化工业道路高出8倍的土地代价，乡镇企业职工人均用地比城市职工多3倍以上。[3]三是虽然拥有廉价的劳动力和土地，但难以形成规模，造成了农村工业的外部不经济，影响了技术的进步、生产条件的改善和经济效益的提高。

4、农村基层组织管理体制的改革与调整

改革前“人民公社”体制的特点是：“一大二公”，即区域规模大、公有化程度高；“三级所有、队为基础”，即公社、生产大队、生产队三级所有，以生产队为基本核算单位；“政社合一”，即人民公社既是经济组织，又是政权组织。在这样一种组织管理体制下，农民无身份、就业、经营自由，个人无法脱离公社而独立存在，对公社是一种全面依附关系。

“大包干”改革，对上述农村基层组织管理体制形成强大冲击，国家相继采取了一系列改革与调整农村基层组织与管理体制的重大措施：一是废除人民公社体制，取消“一大二公”、“政社合一”。二是1983-1985年完成了“撤社建乡”即建立乡镇人民政府工作。这使基层组织由5万多个人民公社、镇改为92000多个乡、镇；同时，全国大多数地区的县（市）与乡镇之间，都建立了能够管辖若干个乡镇的“区”级组织，作为县市党政组织的派出机构。三是建立了82万多个村民委员会，并下设500多万个村民小组。四是国家于1985年修改并降低了农村建制镇的设置标准，确立了“以乡建镇”建制镇设置模式。

需要说明的问题是：（1）虽然改革了人民公社体制，但乡、村、组三级组织管理体制，是对人民公社时期组织管理框架的继承。（2）虽大多数地区都建立了乡、村、组三级集体经济组织，但在各自的组织层次内大都与其党政组织、自治组织融为一体，政经不分、政企不分问题仍很严重，尤其是在乡镇一级更是如此。事实上，这些集体经济组织都是人民公社时期“社”的翻版，并没进行实质性的改革。（3）“撤社建乡”之后，“以乡建镇”模式，受行政区划范围和行政组织管理权限的限制，农村小城镇的发展不会建立在科学的区域规划和建设规划基础上，最直接的后果只能是建制镇数量的大幅度增长。

二、问题分析：农村城镇化进程中的要素流动与利益趋向

1、现代化目标导向下的地方政府经济行为：追求地方资本积累数量与速度，推进地方政府主导下的农村城镇化进程

前面强调，中央政府在改革开放前进行国家资本原始积累时，没有给县以下地方政府进行地方资本原始积累提供机会和可能。改革开放以后尤其是随着“撤社建乡”改革和财政“分灶吃饭”体制的建立，地方政府不仅成为独立的行政主体，也是独立的经济主体，不仅拥有自身的财产和收益目标，也有扩张财产收益的明确动机和行为。但是，农村改革后地方政府尤其是新组建的乡镇政府，既不可能象改革前的中央政府那样，直接占有农民的农业生产剩余，更不可能通过控制和压低农产品价格、为乡镇企业提供低价原材料的办法来直接占有乡镇企业的超额利润；可能做到的，只是直接占有原人民公社社一级形成的集体积累，作为“启动资本”，兴办由乡镇本级政府直接控制的乡镇企业尤其是乡镇工业。乡镇企业的迅速发展及其给地方政府带来的巨大收益，使乡镇政府看到了地方工业化、现代化的希望和前景。

在“升迁”和“增收”双重目标的诱惑下，乡镇政府产生了快速提高资本积累速度和增加资本积累数量的强烈欲望。但到了80年代末，尤其是进入90年代以后，减轻农民和乡镇企业负担的呼声越来越高，并引起中央政府的高度重视。这对意欲快速提高资本积累速度和增加资本积累数量的乡镇政府是一个极大打击。开辟新的资金积累渠道和财政收入来源，尽快完成地方政府资本原始积累过程，是90年代以来各地方政府重要的行为特征。1992年全国范围内发生的“开发区热”以及后来部分地方政府提出的“以地生财、以地兴镇”等用地制度安排，即昭示了地方政府通过农村土地非农化、大量获取城镇建设用地资本增值收益、用于地方政府资本积累的实质。1987年后，国家出台有关城镇建设用地的法律法规，要求县以下小城镇与大中城市一样，农用地转为建设用地必须由集体土地征为国有，由县市土地管理部门代表政府统一行使“规划、征用、开发、管理、出让”权力，政府垄断了小城镇建设用地的一级市场。在小城镇建设用地的“征用—出让”中，乡镇地方政府可从呈几倍乃至十几倍增值的地价中获取40-60%的留成。这一方面为地方政府通过土地获取资本积累提供了合法依据，满足了地方政府快速积累地方资本的欲望，另一方面进一步强化了地方政府通过征占农地获取积累的明确动机。

2、行政区划的限制与政绩考核的约束：块块矛盾对农村城镇布局的不利影响

乡镇政府作为一个行为主体，其行政行为要受以下因素的制约：一是自身利益驱动。一个乡镇政府只能也必须从本乡镇的利益出发，制定发展目标和规划，追求自身利益、尤其是财政收入增长，提高本乡镇人民的收入水平和就业与福利水平。二是乡镇行政区划的严格限制。乡镇政府的管理范围和管理权限，受行政区划的严格限制，任何乡镇政府的领导，都无权也不可能将其管理范围和管理权限延伸到周边乡镇，更不会站在周边乡镇利益的角度去考虑本乡镇的行政与经济工作。三是“自上而下”政绩考核制度的约束。目前，自上而下的政绩考核制度，是衡量各级政府与部门及其领导政绩的标准；作为乡镇领导，出于满足“政绩”考核和自己“升迁”的需要，往往被迫制定一些不切实际的发展计划，其行政行为及发展目标，具有短期性和极强的本位色彩。四是受“以乡建镇”模式的诱导，每个乡镇政府都意欲将本乡镇发展成为小城镇，以满足其追求地方城镇化、现代化的欲望。在上述各因素的影响下，各乡镇政府在追求发展目标、尤其是进行小城镇建设时，为争取和占有更多的资源和利益，就会发生行为和利益冲突，产生“块块矛盾”。

尽管近些年来农村乡镇的数量在不断减少，管理范围也有所扩大，但其数量过多、布局密度过大、管理范围过小的问题仍严重存在。1999年底，全国乡镇政府数量减少到44741个，比1985年减少50%多。但由于80年代中期，国家开始降低了建制镇设镇标准，确立了“以乡建镇”模式，使建制镇的数量大幅度增加，1992年为14135个，1999年为19184个，分别比1985年的7965个增加77.5%、141%。[4]增加幅度，远高于乡镇总数的减少幅度。这就给我国农业和农村经济、尤其是小城镇发展带来极为不利的影响：一是不利于发挥优势，优化配置农村各要素资源，提高资源利用效率；二是导致乡镇企业尤其是乡镇办企业难以集中发展；三是容易导致产业结构雷同，基础设施重复建设，形成低水平竞争，资源浪费严重；四是在较小的范围内，难以聚集足够的要素资源，即使改为“建制镇”，也难以发挥其聚集与辐射作用；五是每个乡镇都进行小城镇建设与规划，会占用大量的土地尤其是耕地资源。

3、部门垄断权力与垄断利益的结合：条条分割与条块矛盾对农村小城镇镇政府功能的影响

不可否认，目前有一大批区位条件好、经济势力强、人口规模大的建制镇，具有极强的发展潜力。但其管理体制和政府职能大多数与一般乡镇一样，主要是沿袭了人民公社的管理框架和运行模式，受计划经济体制的影响较深，对小城镇的健康发展极为不利：

一是机构设置条块分割,政府职能不健全。小城镇的机构，除镇党委、政府的内设机构外，还有县(市)直部门在小城镇的派出机构和企事业单位，而且大部分派出机构的人、财、物管理权限都在县(市)级主管部门（虽然个别单位属于双重管理，但以执行部门政策和接受上级部门业务指导为主），它们不仅实际控制着小城镇建设中的各种要素资源，而且掌握着小城镇各领域的调控权力和执法手段。这些机构，对小城镇镇政府来说，看得见、管不着，在处理具体事务时，反而会受其权力和手段的制约，小城镇丧失了必要的权威性和灵活性，降低了镇政府有效、灵活、独立地处理行政事务的能力。而有一些机构如农机、农技、畜牧、兽医、植保、经管、统计、文化、广播等站、所，虽然也是县(市)级主管部门的派出机构，但由于权力和手段较弱，又需要镇政府负责其人员工资和机构运行费用，其管理权限大都已下放给镇里。

二是部门利益倾向严重，条块之间有利益冲突。在目前“部门立法”的大环境下，各部门制定政策，带有很强的部门利益倾向，并通过条条管理，利用下一级的延伸机构去贯彻落实，一直到乡镇一级；尤其是那些“三权”在上的部门，很多机构还承担着很重的为其上级主管部门和上级政府创收和上缴任务。这必然会弱化了小城镇镇政府对本镇经济发展的调控和协调能力。部门与小城镇镇政府之间存在“条块”利益冲突。

三是部门与部门之间也存在利益冲突。由于各部门具有不同的行政职能、管理权限和执法权力，在掌握和控制农村要素资源及其管理权限，以及由此带来的部门利益和干部收入，都存在较大差异；同时，由于各部门制定的政策往往带有部门利益倾向，有些政策本身即有矛盾和冲突，造成在执行中的行为冲突，形成了“条条”之间的矛盾。

4、市场经济条件下农业生产要素流动：稀缺要素大量外流

由于农业生产的特点和我国人多地少、经营高度分散、规模狭小的基本国情，农业生产弱质性强、风险性大、回报率低。因此，农业生产的可持续发展，有赖于对农业资源、尤其是稀缺生产要素的保护和合理利用。但在市场经济条件下越是稀缺的要素越是容易流出规模小、风险大、回报低的农业，这对农业极为不利。事实上，我国城市化尤其是农村城镇化进程的加快，土地、资本与劳动力各要素在向城镇流动中已经产生了结构性扭曲：那就是稀缺的土地与资本要素快速外流，丰富的人口及劳动力要素的缓慢外流。

近20年来，新增加城市400多个，新增加建制镇17000个，城市和城镇占地面积也在扩大。1987-1995年，31个特大城市建成区面积扩大了近60%；苏州市的城市建成区面积，1986年为129.2平方公里，1994年为419平方公里，8年扩大了2.37倍。[5]城、镇的膨胀及各种开发区的建立，后果是大量农村土地特别是农田被占用。据原国家土地管理局1995年8月的调查，浙江、福建、安徽、湖北、四川5省共建立279个国家级和省级开发区，其中60%以上属于占用耕地。[6]有资料表明，“六五”、“七五”、“八五”期间，我国耕地年均分别净减少700多万亩、400多万亩、440万亩。[7]资金外流也很严重。现实中存在多种从农业和农村抽取资金的形式，如以准备金、转存款等形式抽走农民的信用社存款，以非常隐蔽的价格“剪刀差”从农业抽走大量资金以支援其他部门建设（据测算，1979-1994年，农民为此付出大约1.5万亿的资金[8]）。还有各种形式的乱集资、乱收费、乱罚款等，抽走的资金更是不计其数。

但同时农业人口与劳动力要素并没有出现同比例外流趋势。1979—1984年，乡镇企业（原来叫社队企业）累计占用耕地8000万亩，其间共有5500万劳动力从农业转入乡镇企业，人均占地1.45亩，高出城市工业人均占地十几倍。[9]而且二三产业劳动力的流动性强、稳定性差，回流特征明显，土地与资金要素一旦外流就很难产生回流。我国农业人均耕地面积的快速减少就是证明。

农业生产中的土地、资本与劳动力各要素在向城镇流动中产生的结构性扭曲现象，其严重后果是进一步激化了人地关系高度紧张的基本国情矛盾，制约了农业现代化的进程。

三、基本假设与主要论点

（一）基本假设

我们认为，中国改革与发展的过程，就是实现现代化的过程；而国家的现代化离不开农村的现代化，农村的现代化离不开农业的现代化和农村的城镇化。从根本上说，农业的现代化和农村的城镇化进程受两个基本矛盾的制约，一是人地关系高度紧张的“基本国情矛盾”，二是城乡分割对立的“二元体制矛盾”。中国农村城镇化问题，在这两个基本矛盾的大背景下提出，也必然在这两个基本矛盾的制约下运行。推进小城镇发展的任何政策、体制与制度安排，都应有利于缓解这两个基本矛盾，有利于形成和发挥城镇的集聚与辐射效应。要缓解人地关系高度紧张的基本国情矛盾，小城镇必须以集中发展乡镇企业和大规模转移农村人口，节约利用耕地为目标；要缓解城乡分割对立的二元体制矛盾，必须扬弃传统的城市体制，对农村小城镇实行“新城镇，新体制”。

本项研究认为，从总体上说，改革开放以来，中国农村城镇化进程，既是对城乡分割“二元体制”的一种突破与创新过程，也是在“两个基本矛盾”制约下运行，并不断付出巨大制度成本的过程。中国农村城镇化的主要矛盾已由开始的“低度城镇化”即缺乏城镇化支持的工业化转向“过度城镇化”即缺乏工业化和规模人口支持的城镇化。

1、农村城镇化进程中的问题事实上是农村要素资源的利用与重新配置及其收益分配问题。这是“低度城镇化”和“过度城镇化”时期面临的同样问题，其严重后果是激化了“两个基本矛盾”。

2、在现代化目标导向下，现行的体制与制度安排，导致地方政府主导下的农村城镇化发展目标与中央政府的农村城镇化发展目标不一致。

3、现行乡镇行政区划条件下的“以乡建镇”的小城镇设置模式，影响了小城镇区域布局的科学规划和小城镇建设的科学规划。

4、解决农村城镇化问题的关键在于通过改革相关制度与体制，使中央政府的农村城镇化目标与地方政府农村城镇化目标协调统一。

(二)主要论点：

1、农村城镇化固然非常重要，但城镇化本身不是目的。不能因为城乡二元体制难以突破，使小城镇建设成为必然，因此认为小城镇数量越多越好。在人口压力大而要素资源、尤其是土地资源严重短缺的基本国情矛盾制约下，农村城镇化的主要目的并不在于建设一批现代化的城镇，而是通过农村城镇化的发展，集聚资本和人口，调整农村产业结构、就业结构和城乡关系，逐步解决农业、农村、农民的“三农”问题。如果农村城镇化发展的结果只是建设了一批现代化的城镇，而没有集中发展乡镇企业和大规模转移农村人口，那必然加剧农业人口与资源紧张的基本国情矛盾。改革开放之后的前期，因乡镇企业尤其是乡镇工业的飞速发展、并高度分散布局，出现了“低度城镇化”现象，而随后因“以乡建镇”模式的确立，建制镇数量迅速增加，在高度分散的乡镇工业没有有效集中的情况下，又出现了“过度城镇化”问题。

2、处在不同发展阶段的中央政府与地方政府具有不同的行为目标。我们认为，在现代化进程中，目前中央政府处在已经完成资本原始积累的后现代化阶段，而地方政府则处在正在进行资本原始积累的前现代化阶段。因此中央政府与地方政府尤其是县乡基层政府推进农村小城镇发展的目标是不一致的：前者要求，通过小城镇的发展，集中兴办乡镇企业，转移农业人口和剩余劳动力，节约利用土地资源，以缓和人地关系紧张的矛盾，保持农业的可持续发展；后者则要求，通过推进农村城镇化进程，尽快提高资本积累速度、增加资本积累数量。近些年来，中央政府及有关部门就推进农村城镇化进程，已出台了诸多指导性意见，其政策目标大都集中在集中兴办乡镇企业和大规模转移农村人口，节约利用耕地，科学制定小城镇建设规划。但这些政策的执行效果却不尽如人意，产生了诸多与政策目标不一致现象，如小城镇数量过多、布局不合理、人口规模较小、浪费土地现象严重等。

3、从传统城市体制中复制出来的农村城镇体制与制度，使县以下地方政府通过直接垄断农村稀缺要素的流动积累地方政府资本的行为得以实现。应该说，中央政府推进农村城镇化的政策目标是良好的，是有利于我国农业和农村经济可持续发展的。但是，并没有一套完整的、与其政策目标相配套的政策、体制和制度安排，只是对传统的城市体制的主要框架进行了复制，如城镇土地的利用与管理制度、户籍制度、行政管理体制、政绩考核制度、财政管理体制等等。这恰恰满足了具有快速积累资本欲望和行为的地方政府的体制与制度要求。

4、问题的关键并不在于地方政府有积累资本的欲望，而在于积累资本的方式与方法。资本原始积累，是任何经济类型进入现代化不可逾越的历史性过程，乡镇政府也是如此。但是不是必须直接在农村稀缺要素资源“非农化”过程中进行，是值得研究的。地方政府通过垄断稀缺要素“非农化”权力获取资本积累的方式，直接抬高了乡镇企业和农民进入农村城镇的创业与生存成本，最终是不利于农村城镇形成规模经济和规模人口，不利于农村城镇的可持续发展。事实上，地方政府积累资本的正确渠道，完全可以建立在经济与人口规模不断扩大基础上，随着经济总量的扩张，增加税收，增加财政收入。

5、解决问题的关键在于改革农村小城镇建设中的一系列政策、体制与制度，“新城镇、新体制”是统一中央政府与地方政府的农村城镇建设指导思想的核心。应该说，中央政府与地方政府进行农村城镇建设的长远目标都是一致的，即追求农村城镇的可持续发展。只不过是实现上述目标的行为存在差异，进行农村要素资源配置和积累资本的方式与方法不一致。事实上，地方政府主观上并不是不想聚集农村人口，只想通过扩张农村城镇建设用地规模、获取土地增值收益，只不过是在现行政策、体制与制度下，这样做更加容易、更加迅速。统一中央政府与地方政府农村城镇化发展的指导思想，有利于农村城镇的健康发展：一要使农村城镇建设总体上有利于节约利用土地、尤其是耕地资源，有利于缓解人地紧张的基本国情矛盾；二要使农村城镇的发展建立在集中发展乡镇企业和大规模转移农业人口的基础上；三要使地方政府的资本积累建立在农村城镇经济总量的扩大、税收的增加上。这要求农村小城镇发展必须在严格进行区域规划和区域布局的基础上，彻底改革与农村城镇建设相关的政策、体制与制度。

6、严格农村城镇的区域规划与区域布局，是推进农村城镇化进程的前提。“以乡建镇”模式已给小城镇区域布局带来严重后果，出现了“过度城镇化”现象。过去，无论是各地推进农村城镇化的实践，还是有关的研究文献，对小城镇的发展，往往比较注重城镇本身的建设规划，而忽视在更大的范围内进行农村城镇的区域规划与区域布局。从单个城镇看，我国有很多小城镇建设的都很漂亮，也很发达，但是如果将其放到一定区域范围内，用健康、可持续发展的标准来衡量，就很难说这些城镇的布局是合理的。因此，农村城镇的规划，不能只着眼于单个城镇的发展，而是要从区域经济整体发展的高度和思路来设计规划；只有将局部的、个体的城镇放到区域经济的整体中建设发展，才能形成区域内合理、有序的城镇群体结构；否则，即使单个城镇规划设计的再好，也会限制区域优势的形成和发挥。

四、中国农村城镇化发展的历史沿革与现状特征

（一）历史沿革

1、城市发展简述

描述农村城镇化发展历史，必须在城市框架下进行。（1）城市数量快速增长。从1949年到1978年，我国城市数量由132个增加到193个，只增加61个； 1978年以后，城市数量快速增长，1998年底达668个。从区域分布看，1949年东、中、西分别占52.3%、37.9%、9.8%，到改革开放初期的1978年，上述比例分别变为35.8%、43.5%、20.7%，其间东部地区城市数量大幅度减少，中西部地区则有所增加；到1998年，上述比例又分别变为44.9%、37%、18.1%。就是说，改革以后，东部地区城市数量所占比重增加了9.1%，而中西部地区则分别降低了6.5%和8.6%。[10]

（2）城市市区面积不断扩张。据统计，1984年，全国295个城市市区土地面积占全国面积的7.6%，到1996年，全国城市市区土地面积已占全国面积的18%。[11]1990-1998年九年间，我国地级市数量由188个增加到231个，城市覆盖面积由189万平方公里增加到293万平方公里，净增加了104万平方公里，增长55%，占全国的比重达30%；根据统计数据计算，1998年222个地级以上城市（不辖县）建成区土地面积为14500平方公里，比1990年增加了4595平方公里，增长46.4%。[12]

（3）城市市区人口增长较快，但低于城市数量和城区面积的增长速度。1997年末，全国城市市区非农业人口达2.14亿人，占全国总人口的18%，相当于1949年全国城市市区非农业人口2740万人的7.8倍；1998年末，全国231个地级市市区总人口为24958万人，比1990年增长39%，其中非农业人口为15402万人，比1990年增长32%，低于同期地级市建成区面积的增长速度；据计算，1978年，全国城市市区非农业人口为7986万人，比1949年的2740万人净增加5246万人，1998年为21776万人，比1978年净增加13789 万人，相当于前30年净增加数的2.63倍，同比远低于城市数量的增加幅度；1998年，222个地级以上城市（不辖县）市区非农业人口为15129万人，比1990年的12307万人增加了2822万人，增长22.9%，低于城市数量及其其建成区土地面积的增长速度。[13]

需要说明的是，第一，80年代初开始实行市（地级市）管县制度以后，地级市数量增加较快，1983-1998年，有100多个县级市升格为地级市，仅1983、1984、1985三年，地级市数量净增加50个，占20年净增加数的近39%；第二，1986年，国家有关部门修订建“市”标准后，县级市数量快速增加，1986-1996年11年间，县级市数量净增加286个，占20年净增加数的近83%；第三，20年来，县级市的净增加数要占全部城市净增加数的72.6%；第四，县改市的速度明显过快，反映城镇化进程的城镇人口被人为扩大，大量的乡村人口只是因为行政建制的改变变成了城镇人口，大多数乡村人口并没有实现职业和空间的转移。

2、农村小城镇发展的阶段性变化

建国后，小城镇发展大体经历了3个阶段。一是1949-1957年的初步发展阶段。特点是：（1）建制镇数量从开始的2000个左右增加到1954年的5402个，年均递增30%；（2）城镇人口增加较快，开始为5765万人，1957年为9957万人；（3）城乡人口流动性显著。期间城市人口平均每年迁入率为104.2%，迁出率为71.1%，净迁入率为33.1%，迁出与迁入之比为1：1.8；[14]公路客流量由1949年的1809万人，增加到1957年到23772万人，增长12倍[15]。

二是1958-1978年城乡分割“二元体制”全面强化和农村城镇化全面停滞阶段。特点是：（1）1978年建制镇数量只有2173个，比1954年减少了近60%；集市由5万多个减少到2万个左右；（2）城镇人口波动：“大跃进”的1958-1960年，三年城镇人口增长31.4%，城镇人口占总人口的比重达19.7%，其后几年的国民经济调整，压缩了城镇人口，1965年城镇人口的比重只有14%，“文革”10年，一系列减少城镇人口政策出台，城镇人口增长缓慢[16]。这主要根源于中央为完成国家资本原始积累而建立了严格限制农民进程和农村城镇发展的城乡二元体制。

三是改革开放后小城镇数量迅速增长阶段。特点是：（1）建制镇（包括城关镇）数量快速增长，1999年为19184个，21年的时间共增加17011个，增长7.83倍，年均增加810个。（2）在全国乡镇中，建制镇的比重不断提高，1978年为4.1%，1990年为20.4%，1999年已占42.9%。（3）从1978年-1999年，有两个发展高峰，一是从1984-1986年的“撤社建乡”、修改建制镇建镇标准时期，3年增加7750个，二是从1992-1994年的乡镇“撤、扩、并”时期，3年增加4247个；6年增加11997个，年均增加1998个，相当于21年净增加数的71%。

3、农村小城镇区域布局结构的变化

建制镇总量中，东部12省市区所占的比重，从改革开放初期的33%左右，上升到80年代中后期、并一直稳定到目前的45%左右，1999年底为8560个，占44.6%；中部9省所占的比重，从改革开放初期的38%左右，之后陆续降低，到近几年一直稳定在30-31%，1999年底为5798个，占30.2%；西部10省市区所占的比重，从改革开放初期的29%左右，到80年代中后期的20-21%，近几年已经稳定在24-25%，走过了一个先下降后慢升的过程，1999年底为4826个，占25.2%。

（二）现状特征

1、农村建制镇数量多、密度大，镇域范围小 1999年末，全国建制镇数量已占乡镇总量的42.9%。密度较高的大都分布在东部沿海发达地区，在建制镇比重超过50%的11个省市区中，有9个在东部发达地区，其中上海96.1%，广东91.9%，海南66.2%，福建61.5%，山东60.9%，浙江55.9%，江苏55.8%，中西部只有湖北一省为63.8%。虽然江苏省只有55.8%，但苏锡常地区已达85%左右。长江三角洲、珠江三角洲、浙东南、环山东半岛、辽东半岛，建制镇密度较高。

镇域范围是指建制镇管辖的行政区划范围。虽然有些建制镇的区划范围要比一般乡镇大，但总体上说，“以乡建镇”的建制镇设置模式，使平均每个建制镇的行政区划面积与一般乡镇差不多。根据计算，1999年末，全国（不包括台湾省）平均每个乡镇的国土面积只有207.7平方公里，其中东部12省市区平均为87.7平方公里，中部9省区除内蒙外平均为171.2平方公里；从建制镇看，尽管目前全国平均每484平方公里才分布1个建制镇，但1978年全国平均每484平方公里才分布0.11个建制镇；从区域看，东部12省市区每150.3平方公里、中部除内蒙外每281平方公里范围内就有1个建制镇。尤其是建制镇密度较高的广东、江苏、浙江、山东等省，1999年，平均每个乡镇分别只有105.3平方公里、52平方公里、56.5平方公里、63.5平方公里，分别平均每 114.6平方公里、93.2平方公里、101.1平方公里和104.2平方公里的范围内就有1个建制镇，同比分别只相当于全国平均水平的23.7%、19.3%、20.9%、21.5%。[17]根据全国第一次农业普查江苏省资料计算，1996年末，苏南地区共有405个乡镇（不包括城关镇），占地面积13254平方公里，乡镇平均占地32.73平方公里，其中建制镇为322个，即每41.2平方公里范围内就分布1个建制镇。[18]

2、建城镇对乡镇企业的聚集功能较弱，乡镇企业分散布局仍然严重

根据农业普查资料，1996年末，全国拥有各类非农乡镇企139.8万家，[19]其中分布在县城和大中城市及工矿区的占5.6%，乡、镇所在地的占20%，村及村以下的占74.4%。这说明农村乡镇及建制镇对乡镇企业的聚集功能较弱。以乡镇企业发达和农村建制镇密度较高的江苏、浙江、广东三省为例，1996年末，三省的乡镇企业总数分别为132784个、135255个、138096个，其中办在乡镇所在地及其以上城镇工矿区和大中城市的分别为36683个、30822个、39005个，分别占其乡镇企业总数的27.6%、22.8%、28.2%，这远低于其建制镇所占比例；而相应地，办在村庄以下的比例分别高达72.4%、77.2%、71.7%。可见，发达地区的乡镇企业分散状况与全国相比也相差无几。再以乡镇企业区域发展水平和农村建制镇比例差距较大的江苏省为例，据农业普查资料，1996年末，苏南、苏中、苏北农村建制镇镇区平均实现的经营总收入分别为11.9亿元、3.5亿元、2.7亿元，多少相差9.2亿元，农村建制镇占乡镇总数的比例分别为79.5%、47.3%、32.9%，高低相差46.6%，[20]而上述三个地区办在乡镇所在地的乡镇企业比例分别为26.46%、23.8%、26.34%，办在村及村以下的比例分别为71.82%、74.21%、70.39%，也几乎没有什么差异。[21]

3、农村人口城镇化水平低，滞后于农村产业结构的变化和农村工业化水平

城镇数量的增长本身不能代表农村城镇化水平的提高，关键要看农村人口的城镇化水平。全国农业普查表明，1996年末，全国农村建制镇（不包括县及县级市城关镇）16126个，镇区人口在6000人以下的占80.3%，4000人以下的占64.4%，2000人以下的占33.3%，超过10000人的只有8.4%；即使是东部地区，6000人以下的也多达77.2%，10000人以上的也只有9.6%。全国镇区平均人口4519人，共计7287万人，占同年乡镇总人口的7.9%；虽然其中非农业人口达2072人，占镇区人口的比重接近46%，但如果只计算非农业人口占乡镇总人口的比重，建制镇的人口城镇化水平更低，只有5.8%。[22]就是说，我国县以下90%以上的人口仍居住在一般乡镇和村以下。即使是发达的苏南地区、珠江三角洲、温州地区，其农村建制镇的镇区人口占农村总人口的比重分别只有14.2%、20.4%、16.2%，如果再加上大都没有当地城镇户口，流动性较强镇区的外来从业人口，上述比重也分别只有21.1%、24.6%、21.2%。[23]

而我国农村社会总产值中，三次产业的产值结构变化较大，由1978年的68.6：26：5.4到1997年的24.4：62.9：12.7，农村非农产业产值的比重已由1978年的31.4%上升到1997年的75.6%，上升了44.2个百分点；但同期三次产业的就业结构由1978年的92.9：7.1：7.1变化为1997年的70.4：18.1：11.5，非农就业只上升了15.4个百分点；[24] 根据测算，从1978年到1996年，农村社会总产值的结构变动值为83.44，而同期劳动力结构的变动值只有36.98，比前者低46.46。[25]

4、农村建制镇镇区人均占地规模大

建制镇镇区人口规模越小，人均占地规模越大；与城市比较更能说明问题。1996年末，全国226个地及地级以上城市建成区土地面积为13168平方公里，建成区人口为22472.82人，人均占地58.6平方米。[26]而全国第一次农业普查数据显示，16126个非城关镇建制镇，镇区平均占地2.2平方公里，即220万平方米，平均人口4518.6人，人均占地486.9平方米，相当于国家关于建制镇人均占地标准100平方米的近4.9倍，相当于同期地级及地级以上城市人均占地的8.31倍；其中东、中、西建制镇镇区人均占地分别为479.7平方米、512.5平方米、557.2平方米，[27]分别相当于国家标准的4.8倍、5.1倍、5.6倍及同期地级及地级以上城市人均占地的8.19倍、8.75倍、9.5倍。[28]虽然发达的苏南、珠江三角洲、温州地区建制镇镇区人口规模较大，人均占地也分别达到446.8平方米、374.2平方米、275.1平方米，分别为国家标准的4.5倍、3.7倍、2.8倍及同期地级及地级以上城市人均占地的7.6倍、6.4倍、4.7倍；江苏省农业普查数据显示，1996年末926个非城关镇建制镇中，镇区人口6000人以下的占76.2%（706个），镇区人均占地达633平方米，镇区人口6000-10000人的只占16.2%（150个），镇区人均占地达349平方米，镇区人口1万人以上的只占7.6%（70个），镇区人均占地为284平方米。[29]

五、案例分析：政策检讨

（一）行政区划的调整与“以乡建镇”的小城镇设置模式问题

案例1：苍南县地处温州市鳌江南岸，1981年从原平阳县分出组建；苍南县内、鳌江出海口南岸，是全国著名的龙港镇，其对面是鳌江出海口北岸，是又一著名小城镇--平阳县鳌江镇。这两个中国特大型小城镇，尽管直线距离不足2公里，但分属两个县管辖。

平阳县处鳌江的北岸，1004平方公里。1984年“撤社建乡”后，县乡之间设立了11个区级单位，作为县级党委、政府的派出机构，管辖65个乡镇（有8个建制镇）。区级组织所在地都是区域经济、政治中心，都拥有各自的区位优势；其下属的乡镇及办事处的人财物管理权限，基本上都掌握在区级党、政组织手里。1992年，乡镇“撤、扩、并”后，组建了34个完整的乡镇（17个乡、17个建制镇），成立了34个乡级党委、政府，形成了34个区域中心，平均每个乡镇的面积还不足30平方公里，有的只有10多平方公里，最小的乡人口几千人。其中条件较好的鳌江镇，也只有49平方公里。1999年底，平阳县拥有20个建制镇和14乡。瑞

安市地处温州市飞云江流域，1360平方公里，118万人。1984年“撤社建乡”后，下设7个片区和1个直属城关镇，管辖全市78个乡镇和办事处，如塘下片区管辖13个乡镇。1992年“撤、扩、并”后，组建46个乡镇；塘下片区重组成8个乡镇，即4乡4镇，塘下镇只有15.4平方公里。瓯海区是温州市的远郊城区。1984年“撤社建乡”后，下设了永强片区，管辖8乡1镇；1992年后，重组成6个建制镇，其中最小的永中镇，陆地面积只有12平方公里。

案例1具有典型意义。

1、“撤社建乡”之初，全国设立了9万多个乡镇（1985年），但由于多数地区在县（市）与乡（镇）之间都设立了“区”的建制，作为县（市）党政组织的派出机构，管理其辖区内多个乡镇（多为5—8个）；由于这级组织对乡镇组织的诸多职能和权限有较大制约，乡镇一级并不是个“完全政府”，区所在地是其所辖各乡镇的经济、政治中心；这种区域中心的数量要比乡镇的数量少得多。2、80年代中后期到1992年，全国各地陆续开展并完成了 “撤区、扩乡、并镇”工作；虽然1992年底全国乡镇数量为48250个，比1985年末减少47%，并减少了一级管

理层次，但调整后的建制镇数量大幅度增加，并成为一级完全政府，其所在地都成为其辖区的经济、政治中心。

3、“以乡建镇”模式，使每个乡镇的党政领导都努力争取将自己的乡镇改为建制镇，这是造成目前小城镇“遍地开花”的根本原因。而且不管其区划面积多大，每个建制镇都只能在各自范围内进行 “五区规划”和公共基础设施建设，尤其是要建立各自的开发区。案例1提到的永强片区，1992年“撤、扩、并”后形成6个建制镇，分散建立近20个开发区，15个商住区，自来水厂7个。4、1984年，国家修改了“建制镇”设镇标准，虽有利于建制镇数量的增长，但“以乡建镇”模式降低了建制镇镇城区人口规模要求，缩小了的乡镇总人口，难以支撑建制镇的健康发展；新的“建制镇”设镇标准，也没有强调行政区划范围的大小对建制镇发展的重要作用。

（二）小城镇建设中的土地利用与管理制度问题

案例2：

A市地处发达的珠江三角洲。对农用地转为非农用地

的管理，该市严格执行了国家规定的统一规划、征用、开发、出让、管理政策。1994-1995年，该市征用a镇一村集体土地，每亩征地补偿费为3-5万元，其分配比例是，管理区（相当于行政村）一级得10%，村民小组一级得60%，其余30%分配给农民。土地征用后，大都采取招标、协议或拍卖办法出让土地使用权。土地使用者除首先向村集体支付土地补偿费外，还要向市、镇两级政府交纳规定收取的各种费用：市一级有，土地使用权出让金、土地使用权出让业务费、耕地占用税、农业任务保险金

3、口粮差价款、农田水利建设费、土地复垦金，总计3.6-4.7万元/亩，其中大部分作为市财政预算外收入；镇一级有，土地使用权出让业务费、级差地租、大环境配套及道路建设基金，总计3-6.1万元/亩，除业务费外，大都进入镇财政。土地使用者使用城镇建设用地的成本价约为10-15万元/亩左右，其中市镇两级政府收取的费用约占70%。

据调查，1992年该市向b镇c管理区仅有1540亩地的d村征用了463亩土地，为了平衡各管理区拥有的土地，政府又陆续调出近700亩土地，用于城镇和开发区建设。征用463亩土地，土地使用者支付的征地补偿费为2.8万元/亩，其中，镇里得3000元，占10.7%，管理区即行政村得5000元，占17.9%，村民小组得1.4万元，占50%，农民得

6000元，占21.4%。近几年，征地补偿费提高了一倍以上，但分配比例基本不变。按政策规定，被征地村拥有15%的被征用土地使用权，村一级在办理土地使用手续时，除了不需要支付上述征地补偿费以外，仍要向市镇两级交纳规定收取的各项费用，总计达10多万元/亩（这还不包括土地开发费用）。d村为免交纳各种费用，在其仅剩的400多亩土地中，又规划了200亩村级开发区，20亩住商区，用于在村内发展二、三产业。

类似案例2揭示的关于农村小城镇建设中土地利用与管理制度问题，已有多次讨论。[30]需要强调的是：

1、按现行土地利用政策，小城镇建设用地由集体土地征为国有后出让，土地使用者支付的土地价格高出征地费用几倍、甚至十几倍，大幅度提高了用地成本。

2、县(市)、镇政府获取土地价格的80%以上的收益，调动了地方政府通过扩大镇区规模和兴建工业小区占用耕地追求土地增值收益的积极性；而村集体和农民只得到一部分征地补偿安置费(一般只占土地价格的10%—20%)，剥夺了村集体和农民长期获取土地增值收益的权利，同时村集体和农民要进城兴办乡镇企业和居住，同样要支付昂贵的土地

费用，这是村集体和农民不得不在社区内分散兴办企业的重要原因。3、1997年以来，中央为限制滥占耕地行为，虽陆续采取了诸如“占多少，补多少”的耕地动态平衡制度、建设用地指标控制等措施，但一是由于在占用耕地与复垦、开垦耕地上，没有建立规范有效的利益联结机制，普遍出现了有人占、无人垦或多占少垦的现象；二是虽然政府掌握了建设用地使用者交纳的用于耕地开垦与复垦的专项资金，但在管理与使用上缺少制度规范，复垦、开垦耕地需要的大量资金一无保障，二不能及时到位，一些地方出现了多报耕地复垦、开垦面积，降低复垦、开垦质量的现象；三是建设用地指标控制政策虽然限制了那些不该占用耕地的地方滥占耕地的行为，但同时也限制了那些应该占用耕地的行为，一些地方出现了买卖建设用地指标的现象，又一次抬高了用地成本。

（三）小城镇行政管理体制问题

案例3：皖北平原有一试点镇，原是著名的小商品集散地，有塑料、日用百货、废旧塑料回收、棉纱等四大专业市场。1995年以来，市场出现了严重萎缩：一是个体工商

户大幅度减少，塑料批发市场批发户由1994年151户到目前的50户左右；日用百货市场经营户由1994年的210户到目前的50户左右；废旧塑料回收经营户由1994年的120户，目前不到30户；棉纱市场经营户由1994年的85户，目前只有10户左右。二是经营收入普遍下降。1994年以前，该镇每天都有来自广州、温州、西安等地的上百辆货车前来送货或采购商品，上几百名外地客商常住，商品日成交额最高可达上千万元。而现在，70%的经营户经营规模在下降，有90%的经营户经营收入下降达20-50%；很多经营户1996年以来连续多年亏损。三是小城镇改造后拓宽的三条街道两旁新建商业铺面100多间，几乎没有新的经营者进入。

调查中发现，该镇市场萎缩，除了有大市场疲软、市场竞争激烈、交通不便等方面的原因外，主要原因还有：一是该镇确定为试点镇后，虽然镇党、政组织的内设机构由原来的18个精简、合并为10个，行政编制减少为30人，但上级派出机构成立了国税、地税、土管、公安、交通、工商、财政、审计8个分局，人员增加较多；镇属7个站、所均转为自收自支、独立核算事业单位，创收任务较重。市工商、交通等执法部门每年要以签定目标任务书的形式向基层下达各种收费任务，并与基层人员工资、奖金挂钩，逼迫基层组织千方百计乱收、乱罚。如全市工商系统300职工的工

资、奖金和福利费与财政全部脱钩，全靠向基层收取。镇工商分局与市工商局签订的目标任务书，不仅要承担全市1/6的工商费，必须完成的指标还有千元以上罚没款案件数、违法合同案件数、注册商标申请数、商标违法案件数、经济合同鉴证数及签证费额度等；为此，该分局有时不得不去寻找、去制造案件，破坏了市场经营环境；该镇原工商所只有几个人，建分局后，人员达到25人。二是虽然该镇综合改革方案明确规定各职能分局“行使市级职能部门权利，人、财、物三权一律下放给镇管理”，但这些涉及职能部门利益的改革措施都难以得到落实。三是个体经营户承担的税费增长过快，1990年，各类专业市场700多经营户的税费仅25万元，户均承担357元，1994年，国税、地税、工商管理费三项合计为115万元，户均1600多元，1997年达214万元（加上交通管理部门、交警部门下达的罚款任务，税费总额达300多万元），户均达5875元；另外经营户还要承担各种乱收费，如工商、税务等部门的报刊费、工商鉴证费、治安岗亭费、国税验证盖章费每户每年分别为108元、8元、120元、10元，还有个协会员费、卫生费、门牌费等等。

案例3所反映的问题具有普遍意义。目前，建制镇的管理体制和政府职能与一般乡镇基本一样。除了存在机构

设置条块分割矛盾和条块之间、条条之间有利益冲突以外，小城镇行政管理体制的问题还有：

1、机构林立，人员严重超编。根据国家统计局等11部委1996年对全国1030个有代表性的小城镇的抽样调查，镇政府所在地内设和派出机构的数量一般在30—40个，其中内设的党政机构及事业单位数平均为16个，干部总人数平均为158名，这已远远超出40—60名的编制人数；而县(市)直的部门派出机构及企事业单位机构数平均为19个，干部总人数平均为290名。如此臃肿的机构和庞大的干部队伍，一方面加重了小城镇的财政负担，影响经济发展；一方面增加了群众负担。

2、很多派出机构还承担着为其上级部门和政府创收的任务。各部门派出机构在小城镇的行政事业收费和罚款等，大都游离于县市级财政和镇级财政的监管之外，在各自部门内部的上下级之间，都有一套自成体系的收支办法和分配机制，或自收自支，或全额上缴、比例返还，或定额上缴、超额分成等，共同点是收费数量与工作人员的收入和政绩挂钩。多年来，一直也没有弄清楚的问题是，从总体上判断，在平均一个小城镇的范围内，到底有多少项收费，收费规模到底有多大。据典型调查估计，收费项目多达几十项，收费

规模一般要相当于小城镇财政收入的70%--100%，甚至更多。这种收费制度的问题是，下达与收入和政绩挂钩的收费任务，极易导致收费人员从主观上就致力于收费，尤其是在弹性较大、随意性较强的罚款上更具积极性，为收费而从事“执法和服务”，极易滋生腐败行为；大量的收费收入被上缴，小城镇镇政府无权过问和使用，降低了镇政府的财政调控能力；沉重的收费任务加到经营者身上，提高了经营成本，破坏了经营环境。

（四）小城镇户籍制度问题

案例4：苏南地区某建制镇，面积有44平方公里，31个行政村，6个居民委员会，4.9万人，其中城镇居民1.3万，农业人口3.6万。该镇集体经济比较发达，集体企业较多。近几年，有2000多农民户口转入城镇，成为正式城镇居民，其中大多数为该镇城区规划范围内的农民，有一小部分（约5%左右）是外来打工人员。镇政府因此收取100多万元的市政建设配套费，标准如下：本镇农民收取200—500元/人，其中60岁以上、18岁以下的收200元，18—60岁的收取500元；镇外农民收取1000—3000元/人，其中60岁以下的收1000元，18—60岁的收2000元，18岁以下收3000元；外来投资经商的法人代表和业主减半收取，家属及

其子女不享受此优惠。这些农民将户口转入城镇后，可保留其原有的承包地和宅基地，并与原有城镇居民一样享受同等待遇，但此户口向大中城市迁移无效。

虽然近些年来农村小城镇户口对农民的吸引力越来越小，但对诸如案例4所反映的问题仍有讨论的必要：

1、发达地区小城镇布局密度高，区域小，本地人口难以支撑小城镇人口规模要求，虽然有规模较大的就业人口，但一部分是本地的离土不离乡的“两栖”人口，白天上班，晚上回村里居住；一部分是外来人口，没有本地城镇户口，稳定性较差。

2、除浙江温州等地外，发达地区尤其是苏南和珠江三角洲，在小城镇管辖范围内，大多数村村办企业都比较发达，本地农民大都在本村就业，既可保留承包地，兼作农业，又可从事非农劳动，增加非农收入。

3、村级集体经济发达的地区，建设了许多高标准农民住宅，村内有方便的交通、通讯、教育、医疗、娱乐和水电气供应条件，农民有较高的集体福利待遇。这对本地农民有很大的吸引力，一般不愿将户口迁走。

4、多数村级集体资产产权不清晰，农民不可能单独携带一部分归自己所有或使用的集体资产跨社区流动；即使是改制后的地区，农民拥有部分股权，但除了有分红权外，不能转让、继承，更不能变现，户口迁移，会丧失已有的集体福利和对集体财产的一切权利。

因此，发达地区的小城镇，仅依靠本地人口，无法满足镇城区发展所需要的人口规模，“苏南小城镇，傍晚静悄悄”是最好地写照。但目前，多数发达地区的建制镇，在吸引外来农民落户进城的政策上，又往往有许多“歧视”性条件，尤其在收费上。调查发现，发达地区几乎所有的镇领导都认为，外来人口的迁入会给镇里带来很大财政负担，因此必须征收比本地农民高得多的费用。事实上，上述认识只考虑了地方利益，没考虑国家利益，只看到了眼前利益，没考虑到小城镇的长远发展。（1）高密度布局小城镇的发达地区，尤其是村级经济发达的地方，乡镇企业高度分散，既占用了大量耕地，镇城区人口规模又严重不足，而另广大的落后地区却因经济不发达、非农就业机会少而使大规模的农民滞留在有限的耕地上，即使有外出打工的机会，也是流动性强，稳定性差。这势必从总体上加剧人地关系紧张的矛盾。（2）发达地区小城镇，一般来说建设标准较高、投资较大，42 环境也较优美；但没有稳定的、成规模的人口，就不可能有成规模的消费，致使城镇公共基础设施利用率低，第三产业难以快速发展；没有第三产业的繁荣，对多数小城镇来说，不可能有高质量的城镇经济和城镇功能，政府也不会有稳定增长的税收来源。（3）发达地区小城镇的外来劳动力就业，多数没有城镇户口，居住以租房为主，这只是劳动力的“个人转移”，不会带动外来家庭人口的规模进入。1997年农业普查资料显示，苏南地区建制镇平均镇区人口为4633人，平均镇区就业人口为4319人，占前者的93%。

六、改革试点案例分析：经验与启示

（一）通过“撤乡（镇）并镇”改革调整小城镇行政区划

1999年以来，东部发达地区开始新一轮“撤乡（镇）并镇”工作： 1999年6月，常熟市沿江9镇1场撤并成3个建制镇，即新港镇、海虞镇、梅李镇，面积分别为73.3平方公里、91.9平方公里、78.6平方公里；1999年11月，武进市56个乡镇（其中40个建制镇，16个一般乡镇）撤并

成30个建制镇。2000年初，温州市平阳县鳌江镇、务洋乡和钱仓镇的2/3合并成新的鳌江镇，108平方公里；瑞安市6镇合并成立塘下镇，100平方公里；瓯海区4镇合并成永中镇，99.5平方公里。

1、基本做法：（1）调大、调强、调优。即规模并大、实力并强、班子并优，重点撤并面积30平方公里以下或人口2万人以下的乡镇（苏南）；将周围人口规模小、区位优势不明显的乡镇并入经济实力强、人口密度大、区位优势明显的中心镇（温州市）。（2）全区域、整建制合并。即多个乡镇整区域合并，建立新的建制镇（实行跨乡镇行政区域调整的较少）；行政编制、干部人数成建制合并，先并后调；内设机构、派出机构、事业单位对口合并，先合并、后改革，一般成立若干办公室、若干分局。（3）“八不变”。即企业隶属关系不变，企业性质不变，资产权属不变，事业单位性质不变，干部待遇不变，对外签订的经济合同不变，财政包干基数和分成比例不变，扶持政策不变。（4）“五统一”。即统一人事管理，统一财政、财务管理，统一政府资产管理，统一重大决策和对外关系，统一建设规划。

2、下步工作的重点和难点：（1）精简机构和人员。区域、机构和人员整建制“简单相加”，虽减少了乡镇政府

数量，但原有的机构林立、人员臃肿造成新建镇组织机构过于庞大、人员较多、开支较大尤其是镇级领导太多、分工过细等问题；加上各地在原乡镇所在地新成立了副镇级的办事处，存在“两张皮”的问题。[31]如果不很好地解决，势必使“乡镇撤并”工作的意义大打折扣。（2）逐步扩大新建镇的管理权限。乡镇撤并扩大了管理范围，但解决不了管理权限问题；由2个或2个以上乡镇并成一个建制镇，区域中心由2个或多个变成1个，如果仍然只享有乡镇级管理权限，势必会影响新建镇的经济发展和城镇辐射与集聚功能的发挥。（3）新建镇城镇建设规划。原有各乡镇大都制定了建设规划，并形成了自己的产业布局和区域功能。而新建镇要根据新情况，制定新的城镇建设规划，尤其是在集中利用城镇建设用地、发展乡镇企业、建设公共基础设施、转移农村人口等方面，要有新的长远规划。这要对原有规划进行大范围调整。如何既科学合理，又避免较大浪费，是必须认真研究解决的问题。

3、经验与启示：（1）这次“乡镇撤并”是对80年代以来“以乡建镇”和1992年乡镇“撤、扩、并”工作引发的问题进行的一次纠正，并必然要支付成本。调查发现，新建镇所在地大都恢复到原“区”级组织所在地；问题是，新建镇镇政府要完成机构改革、精简人员和建设规划调整等工

作，会涉及相关组织、人员和社区的既得利益，工作难度较大。新建镇的领导认为，如果以往的“撤、扩、并”直接把当时区级组织所管辖的行政区划范围改成一个建制镇，撤消其所属的其他乡镇，是最好的办法；现在为此花费一定的代价，支付一定的成本，将不可避免。（2）有效解决目前的重点和难点问题，有赖于综合配套改革。乡镇撤并只是解决小城镇“遍地开花”问题的措施之一，要使小城镇健康、可持续发展，必须进行综合配套改革，主要内容有：通过政府职能转换问题，用人制度改革问题，引进市场机制和产权制度改革问题，扩大中心城镇的管理权限问题等。（3）中西部进行小城镇建设，应汲取上述教训。目前中西部对推进小城镇发展如果没有新的改革与发展思路，继续采取“以乡建镇”的模式，后果会更加严重，不仅会出现“小城镇遍地开花”现象，还会因缺少发达地区天时、地利等优越条件，难以形成强大的经济支撑。（4）解决小城镇“遍地开花”问题，“撤乡（镇）并镇”并不是唯一的选择。目前发达地区有大规模地进行“撤乡（镇）并镇”的趋势；但由于高密度的城镇“木已成舟”，且不说搬迁改造的难度大、成本高、浪费严重，一律进行“撤乡（镇）并镇”，也不见得能科学地解决问题。事实上，还有一个如何与城市建设相结合的问题；这又涉及到城市建设模式以及县市行政区划调整问题。以温州为例，无论城市化问题专家，还是基层党政领导，都认为，苍南县

龙港镇和平阳县鳌江镇应该合二为一，建成一个城市甚至中等城市。而目前这两个镇仍然在各自的县域内进行“撤乡（镇）并镇”，加紧向各自的背后扩展地盘，各自进行小城镇建设规划。这是为将来“合二为一”建立城市后，争取为自己成为“市政府所在地”创造条件。事实上这是在重复过去的错误。

（二）通过“以地滚地、以地换地”进行的小城镇用地制度改革

过去，我们曾对山东济阳孙耿镇通过“以地滚地、以地换地”改革小城镇用地制度进行了认真研究，并对其创新经验给予高度评价。近两年，由于受现行土地政策的影响，其做法出现了某种程度的体制复归，但这个问题本身连同其首创意义就更具研究价值。

1、开始的做法：（1）集地。1992年，按全镇农业人口人均0.055亩土地的标准，分5条主线，从最边缘村由外向内，逐村依次滚动传递，即最边缘的村从自己靠近第二个村的边界土地中，将自己应该调出的土地滚动给第二个村，第二个村又从靠近第三个村的边界土地中，将本村应该调出的土地，加上接受外缘村传递过来的土地，一并滚动传递给

第三个村。最后一直将各村所要集中的土地滚到镇政府所在地104国道两旁，全镇共集中土地1700亩。（2）建立工业小区。镇政府将集中的土地建立工业开发区，其中每村都有一块与本村调出面积相等、但不与具体地块对号的土地，各村新建乡镇企业，要一律进入工业小区。（3）保持集体土地性质不变。为保护村集体和农民的利益，镇政府规定，通过“滚地”集中的土地，属全镇各村集体所有，土地的集体所有制性质不变。（4）镇里成立股份制企业“济南三利达开发有限责任公司”。按一定标准，将各村调出的土地量化成股权，各村以其拥有的股权在公司入股。公司职能是，执行工业小区建设规划；进行基础设施建设；与外来企业谈判用地事宜；向董事会报告公司经营状况，制定分红方案；对尚未利用的土地统一对外承包耕种。（5）农用地转为建设用地，土地使用者不需要向农民一次性交纳征地费用；除合理的土地税收外，地方政府和有关部门，不得向土地使用者收取或搭车收取不合理费用。

2、效果：（1）相继吸引几十家企业进入，总投达5亿多元，其中80%以上是外来企业，到1997年，全镇工业总产值已达17亿元，财政税收达1.83亿元，地方财政收入达1.66亿元，分别比1992年增加30倍、300倍、270倍。（2）吸引当地农民3000多人到工业小区务工经商，农民人均纯

收入由1992年的433元增加到1997年的2576元。（3）促进了小城镇的发展。除集中兴办乡镇企业外，还吸引人口近万人，拓宽了道路，投资兴建了日供水能力1.2万吨的自来水厂、装机容量1万门的程控电话设备和主变容量为8000千伏安的35千伏变电站。

3、创新意义与启示：

（1）这是对小城镇土地利用与管理制度的改革与创新。农用地变为建设用地，不改变集体土地性质，农民和集体有权参与土地增值收益的分配，有利于在农村工业化、城镇化占用土地这个最易于剥夺农民利益的环节上，防止了基层政府和有关部门以国家为名剥夺农民土地权益和乱收费行为，保护了农民和集体利益。（2）在传统农业资源变为现代资源的操作上，充分利用农村基层组织的动员能力和农民的传统观念，以“人均”和“少量”为原则，使政府行为变为农民的“一致性”选择，自始至终没有发生矛盾和冲突，没有农民因此上访告状，最大限度地节约了交易成本。（3）建设用地使用者使用建设用地，因不需要交纳各种不合理费用，降低了用地成本，有效地吸引了外来企业进入，使传统农区在工业化、城镇化初期，有效地避免了 “村村点火、户户冒烟”现象，有利于乡镇企业从一开始就规模化、团地化发展。（4）地方政府追求地方资本原始积累无可厚非，但

到底是通过垄断土地要素市场、抬高土地价格，直接获取土地资源收益，还是通过降低土地要素价格，提高土地与资本、劳动力等要素的配置能力，增强经济总量，从而扩大政府财政税收来源，是两个完全不同的途径。孙耿镇财政税收之所以有如此高速度的增长，就是因为选择了后一种方式和方法。

4、面临的问题：目前孙耿镇的做法出现了某种程度的体制复归问题。即按现行小城镇用地政策规定，国土管理部门要求孙耿镇按照“五统一”的政策，重新将工业小区建设用地征为国有，按政策办理有关国有土地使用手续和补交各项费用。这势必要影响乡镇企业的集中发展和农村人口向小城镇转移。看来，小城镇发展要想通过改革与创新，打破现行政策与体制框架下各级政府及其部门的既得利益，实现保护农民和集体土地权益的目的，其阻力和难度是相当大的。那么，小城镇发展，到底是以集中发展乡镇企业和转移人口为目标，还是为满足各行为主体的既得利益要求，继续固守现行政策与体制，坐视乡镇企业分散布局、农村人口滞留农业与小城镇建设用地的低效利用并存现象发生，以激化人地关系高度紧张的基本国情矛盾为代价。关键看政府的制度选择。