一起土地使用权纠纷案件看行政复议程序的前置和终止

第一篇：一起土地使用权纠纷案件看行政复议程序的前置和终止

一起土地使用权纠纷案件看行政复议程序的前置和终止

内蒙古三恒律师事务所董敏乔勇斐 案情：

A于九十年代初出资创办了一家独资私营性质的预制厂，并取得了一块土地的使用权，其弟B与其共同经营该厂。后A因故将预制厂交由B经营管理。2004年，A发现预制厂的土地使用权及房屋所有权变更在了B与他人设立的水泥制品公司名下。经向土地和房管部门查询后得知，土地和房管部门在办理权属变更登记时的依据是水泥制品公司给土地和房管部门出具的介绍信和申请书，该介绍信和申请书的内容是：“工厂由于体制变更，由过去的独资私营变更为现在的股份制公司，故申请将预制厂的土地和房屋的权利人变更为水泥制品公司。”土地和房管部门据此办理权属变更登记。A查明上述情况后，认为土地和房管部门没有审慎审查，将自己工厂的土地和房产证非法变更在他人名下，损害了自己对土地和房产享有的合法权益。故委托律师先就土地权属变更问题向颁发土地证的政府的上级市人民政府提起行政复议。该市人民政府经过审理后认为：“被申请人（颁发土地证的区政府）为第三人（水泥制品公司）所持土地证更名的行为是因工商注册引起的，其行政行为并无不当，另申请人在2002年第三人为其贷款提供担保时已知被申请人为第三人变更土地使用者名称的行为，申请人于2004年7月提起复议已逾法定复议期限且无正当理由”，故依据内蒙古自治区实施《行政复议法》办法第十三条的规定，决定终止行政复议。A收到该复议决定后的第二天，依据《行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，以变更土地证权属的区政府为被告，以水泥制品公司为第三人，向法院提起行政诉讼。

问题：

该案一审A胜诉后，第三人水泥制品公司不服提起上诉。进入二审后，在庭审中就下列两个问题产生了认识分歧。

1、本案就颁发土地使用权证提起的行政诉讼，行政复议程序是否是诉讼必经的前置程序。

2、在复议机关作出终止行政复议决定书后，A是直接以为水泥制品公司颁发土地证的区政府为被告提起行政诉讼来维护自己的权利，还是以复议机关为被告就终止行政复议决定提起一个行政诉讼后，再以颁发土地证的区政府为被告提起另一个行政诉讼。

就上述第一个问题，有人认为，该案属于行政复议法第六条第（三）项规定的复议情形，行政复议不是行政诉讼的必经前置程序。有人认为，该案的行政复议不属于行政复议法第六条第（三）项规定的复议情形，本案的行政复议是提起行政诉讼的必经前置程序。

笔者认为第二种观点正确，理由如下：

首先，本案的行政复议不属于行政复议法第六条第（三）项的情形，而是属于行政复议法第六条第（四）项规定的情形。行政复议法第六条第（三）项规定的提起行政复议的情形，是对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、终止、撤销的决定不服而申请行政复议的。从该条内容来看，行政机关单纯地对有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、终止、撤销而引起行政争议时，适用该条。而土地使用权证书显然不在此列。比如行政机关吊销某律师事务所或者某会计师事务所的执业许可证的，申请人可以依据该条提起行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。行政复议法第六条第（四）项规定的提起行政复议的情形是，对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服而申请行政复议的。从该条内容来看，同时包含了两个内容，一个是确权，另一个是颁证，确权是内容，颁证是形式，确权在先，颁证在后。行政机关在对土地等自然资源的使用权或者所有权颁证过程中必然是以确权为前提条件的。就本案而言，区政府把预制厂的土地使用权证书变更在水泥制品公司名下，首先要从实体上审查、确定这种变更的合法性，这种实体审查事实上就是一种确权的过程，而不是单纯就某个许可证等证件的变更、终止和撤销的问题。

其次，行政复议法第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。就本案而言，区

政府在办理土地权利人变更登记时，是将预制厂已经取得的土地使用权变更在水泥制品公司名下，根据上述法律规定，行政复议显然是行政诉讼的必经前置程序。

再次，从法理上讲，确定土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权是法律赋予行政机关的一项职权，是一种行政权。同时，行政复议又是行政机关系统内部基于层级监督而设置的一种自我监督、自我约束、自我纠错的一种机制。法律规定在某些行政诉讼开始之前必须就该行政争议提交行政复议，即法理上讲的行政复议前置，一方面体现了司法权利对行政权利的尊重，另一方面也是行政机关强化内部监督，实现自我纠错，解决和减少行政争议，节约诉讼资源的重要途径。因此，对上述各类行政纠纷必须在起诉前进行行政复议。

就上述第二个问题而言，有人认为在复议机关作出终止行政复议决定书后，A应当以复议机关为被告就终止行政复议决定书提起行政诉讼，笔者认为，A应当以颁发土地证的区政府为被告直接提起行政诉讼即可。理由如下：

1、关于行政复议终止通知书的性质问题。

本案是因区政府将A自己投资设立的私营企业的土地使用权非法变更在水泥制品公司名下、严重侵害了A合法权益，A为寻求法律救济而引起的。根据《行政复议法》第六条第（四）项、第十三条第一款、第三十条第一款的规定，A在提起行政诉讼之前，先依法向上级市人民政府提起了行政复议。市政府在对申请人的申请进行实质审查的情况下，依据内蒙古自治区实施《行政复议法》办法第十三条的规定，下达了行政复议终止通知书。终止复议的理由是：“被申请人（区政府）为第三人（水泥制品公司）所持土地证更名的行为是因工商注册引起的，其行政行为并无不当，另申请人在2002年第三人为其贷款提供担保时已知被申请人为第三人变更土地使用者名称的行为，申请人于2004年7月提起复议已逾法定复议期限且无正当理由”。从上述终止复议的理由来看，复议机关既然认为“被申请人（区政府）为第三人（水泥制品公司）所持土地证更名的行为是因工商注册引起的，其行政行为并无不当”，就说明复议机关事实上是从实体上维持了原来基层政府的具体行政行为，但结论部分却从程序上终止了复议。

显然，上述行政复议终止通知书，存在以下问题：

（1）、行政复议终止在行政复议法第二十五条中有规定，即行政复议决定作出之前，申请人撤回行政复议申请的，行政复议终止。而《内蒙古自治区实施行政复议法办法》第十三条却扩大了行政复议终止的情形。该条规定：“行政复议机关受理行政复议申请后，发现有不符合受理条件的，应当终止行政复议，及时以书面形式通知申请人、被申请人和其他利害关系人，并说明理由”。而该办法并未规定行政复议的受理条件以及当事人不服行政复议终止的决定时如何寻求法律救济等，致使当事人对行政复议的终止的决定无所适从。

（2）、行政复议终止本来是对行政复议程序的停止而言的，但是，从上述行政复议终止通知书的理由中却可以看出，该通知书对实体问题也进行了审查，实际上是维持了原来的具体行政行为，却以终止复议通知书的形式，从程序上终止了复议。这本身是非常矛盾的。

（3）、该行政复议终止通知书也并未告知申请人对此享有诉权以及如何进行法律救济。

2、关于行政复议终止通知书与诉讼。

依据我国行政复议法的规定，当事人就某项具体行政行为申请行政复议的，只有三种结果：一种为不予受理或者在法定期间内不予答复；一种为维持原具体行政行为；一种为决定撤消、变更或者确认具体行政行为违法。依据行政诉讼法的规定，对于上述前两种结果，申请人可以以原作出具体行政行为的行政机关为被告，提起诉讼，对于第三种结果，可以以复议机关为被告提起诉讼。而行政诉讼法和行政复议法等法律中，并没有规定在终止行政复议后可以将复议机关列为被告。

从上述分析可以看出，就本案而言，在行政复议终止通知书中，复议机关尽管从程序上终止了复议，而事实上是从实体上维持了原来基层政府的具体行政行为，对此，申请人依据行政诉讼法第二十五条第（二）款规定，对作出具体行政行为的行政机关提起诉讼，完全合法。至于法院如何对待该行政复议决定，最高法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释第五十三条第一款规定，复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为的，复议决定自然无效。

3、申请人有无必要对行政复议终止通知提起行政诉讼。

就本案而言，正如前面分析，复议机关只是在形式上终止了复议程序，同时内容上又对具体行政行为进行了实体审查和评价，实际上最终认可和维持了原具体行政行为。对该行政复议终止通知，申请人还有必要提起另外一个行政诉讼吗？笔者认为没有必要。因为复议机关尽管从实体上审查、评价和认同了原具体行政行为，但最终只是程序上终止了复议程序，按照法律规定，此时申请人应当以做出具体行政行为的原行政机关为被告提起行政诉讼。何况如果仅因为终止复议而提起诉讼，不仅申请人无法确定诉讼请求，法院也无从判决，申请人的实体权力亦不能通过起诉复议机关得到救济。为了解决申请人的问题，只能通过对原具体行政行为的做出机关提起行政诉讼。如果同时还要对复议机关另行再提一个诉，不仅是对司法资源的严重浪费，也是不符合立法本意的！再者，如果本案的行政复议终止通知书仅以超过复议时效为由终止行政复议，那么申请人宁愿认可该行政复议而起诉原行政行为的作出机关，而不是再提一个诉，因为行政复议时效与行政诉讼时效完全不一致，对超过复议时效而没有超过诉讼时效的，当事人当然可以通过提起行政诉讼来寻求法律救济。但是，本案的终止复议决定书却从实体上认可和维持了原具体行政行为，对此，当事人以作出原具体行政行为的机关为被告提起行政诉讼，没有任何不妥。退一万步讲，如果法院认为申请人必须对行政复议终止通知书提起行政诉讼，那么，法院可以将该案终止审理，由申请人针对行政复议终止通知书再提起一个诉讼，等该诉讼结束后，再恢复该案的审理。但是如前所述，这样做是没有任何必要的，这样做也是对法律的曲解和对诉讼资源的严重浪费。

鉴于上述事实和理由，笔者认为，A在取得行政复议终止通知书后，以原具体行政行为的作出机关为被告提起行政诉讼完全符合有关法律的规定，理应当得到人民法院的支持。

法律思考：

在上述案件的基础上，我们再来审视和反思《内蒙古自治区实施行政复议法办法》第十三条规定的行政复议终止及行政复议实践中对该条的认识和使用。

对于行政复议的终止，只有行政复议法第二十五条中有规定，即行政复议决定作出之前，申请人撤回行政复议申请的，行政复议终止。而《内蒙古自治区实施行政复议法办法》第十三条却扩大了行政复议终止的情形。该条规定“行政复议机关受理行政复议申请后，发现有不符合受理条件的，应当终止行政复议，及时以书面形式通知申请人、被申请人和其他利害关系人，并说明理由”。而行政复议法、《内蒙古自治区实施行政复议法办法》等法律、地方性法规中却未对终止行政复议的条件进行规定，同时对终止复议后的行政或者司法救济措施也未进行规定。这使得复议机关在复议工作中有很大的随意性，同时，也使得行政相对人对终止复议的决定无所适从。

布小林主编的《行政复议理论与实践》一书的作者认为，在行政复议过程中，因客观情况错综复杂，有充分证据证明申请人超过法定申请行政复议的期限，申请人不具备申请资格、被申请人不合格的等不应受理行政复议的情形出现时，可以依据《内蒙古自治区实施行政复议法办法》第十三条的规定终止行政复议。从该条规定的内容和该书作者对其的理解来看，尽管《内蒙古自治区实施行政复议法办法》第十三条相对于行政复议法而言，扩大了行政复议终止的范围，但是可以看出，行政复议终止仅限于对行政复议程序的停止，是行政复议过程中程序层面上的问题，而不涉及对行政复议案件实体内容的评断。如果终止行政复议决定对具体行政行为的是是非非等实体问题进行了评价和判断，那么就不应当使用终止行政复议决定；如果使用终止行政复议决定，那就是对法律的错误理解和错误适用。

从上面的分析可以看出，《内蒙古自治区实施行政复议法办法》第十三条规定的行政复议终止本身并没有错，只是作为一个地方性法规，应当同时对行政复议终止的情形以及当事人对行政复议终止决定不服时的行政或者司法救济等作出详细的规定，从而规范复议机关终止行政复议的行为。

第二篇：关于一起涉嫌特大合同诈骗案和非法转让倒卖土地使用权报案材料

关于一起涉嫌特大合同诈骗案和非法转让倒卖土地使用权案报案材料

一、报案人：库伦旗库伦镇西皂户嘎查村委会及绝大多数村民，村委会代表人：青春***陶格套老*** 法律顾问：王德存通辽市148指挥中心第三法律事务所法律工作者。通辽市老年法协会秘书长，***

二、被报案人：库伦三家子林场，法定代表人：包金海，原场长德力格尔扎布。

三、报案机关：通辽市公安局

1刑法224条。2最高人民检察院、公

四、越级报案法律依据：○○安部《经济犯罪案件追诉标准的规定》第69条：合同诈骗案。以非法占有为目的，在签订履行合同过程中，诈骗对方当事人财物，涉嫌下列情形之一的应予追诉：

1、个人诈骗公私财务，数额在5000元至二万元的；

2、单位直接负责的专管人员和其他直接负责人员以单位名义实施诈骗，诈骗所得单位所有的，数额在5万元至20万元以上的。3《公安机关办理刑事案件程序规定》第18条：○“地市级以上公安机关负责重大涉外犯罪，重大经济犯罪，重大集团犯罪和下级公安机关侦破有困难的的重大刑事案件的侦查。”

而本案涉及到诈骗林地和村民集体土地5000亩以上而且涉及到旗政府负责人，旗国土局，库伦旗党委政府以及旗林业部门等单位负责人，库伦旗公安局很难办理或有利害关系不宜办理。同时三家子林

场场长为旗纪委书记原司机。

五、涉嫌犯罪的事实与理由：

2010年7月21日，我嘎查部分群众到旗政府上访，主要反映原嘎查班子利用职权之便，私自出售集体所有林地、土地，涉嫌非法转让倒卖土地使用权等总共23个重大问题。

旗政府还算很重视，派出由旗林业、国土局等所组成的调查组，于2010年8月27日向旗人民政府写出《关于库伦镇西皂户沁嘎查部分群众反映原嘎查领导出售集体财产，发包林地所收资金等情况的调查处理意见》（附后）可惜这个“调查处理意见”即未交我村委会也未交上访群众，我们直到2012年初才知此事 复印。

“调查处理意见”基本上没有以事实为依据，以法律为准则，很难达到客观公正。诸如本次“处理意见”的第13个问题，即我们这次报案所说“合同诈骗”一案，其中是这样表述的：

“关于2001年当时担任嘎查党支部书记的满达拉，嘎查达铁柱，文书小呼和巴拉利用职务之便，把中心河南约150亩土地，5条林带全部出售，所收款项未公开的问题，对此事进行调查，走访相关知情人三家子林场原场长德力格尔扎布，确认亩数为178亩，5条林带，于2005年春季和三家子林场位于库一中新造林地南侧的178亩幼林进行了互换，有双方当事人签订的《调整林地协议书》为证。处理意见：林带未出售，属正常调换”。

如果是局外人，看了以上一段似乎“很合理”，其实，这一段“结论”恰恰是三家子林场滥用“旗调查组”名义的颠倒黑白，隐瞒事实

真相为目的的说法，完全符合《刑法》224条“合伙诈骗罪”的客观条件。

合同诈骗罪是指以非法占有为目的，用虚构事实或者隐瞒真相的方法，骗取数额较大的公私财物的行为。

最高检、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定》第27条：“以非法占有为目的，在签订履行合同过程中，骗取对方当事人的财物，2万元以上的，应予立案追诉。本罪具有如下特征：

（一）客体要件：本罪侵犯的客体为复杂客体，即侵犯了对方当事人的财产所有权，又侵犯了市场秩序。

（二）客观要件：本罪在客观方面表现为在签订履行合同过程中，虚构事实，隐瞒真相，骗取对方当事人的财物，数额较大的行为。在本案中，数额岂止是“较大，”而是“数额特别巨大”一是体现在数量上，侵占集体林地和土地已达5000余亩，按土地价值每亩地2000元计，已达千万元之巨。仅以其中林地面积467亩计，就算每亩林地仅值一万元计，也已将近500万元。再从侵占年限上看，从2005年至今，已经达8年之久。

对于以签订合同的方法骗取对方当事人财物的行为，认定行为人是否“虚构事实，”“隐瞒真相，”关键在于查清行为人有无履行合同的实际能力，合同内容是否虚假，是否属于“欺骗”？

且看双方所谓“调整林地协议书”内容：“为了便于集中经营管理，通过三家子林场与西皂户沁嘎查双方领导充分协商后，在实际测量的

基础上签订如下协议”：

西皂户沁嘎查混在三家子林场南梁片林中的5条林带，总面积178亩与三家子林场在库伦一中新造林地南侧的片林178亩对调。自本协议签订之日起西皂户沁的5条林带（见附表）采伐成材后林地归三家子林场所有。三家子林场在库伦一中新造林地南侧的178亩幼林归西皂户沁嘎查所有（见附表）。本协议自签订之日起生效。林场方代表人为原场长额日格木图，西皂户沁嘎查代表人为原村书记满达拉和村主任通拉嘎，二人签字（均有公章）

本合同内容完全虚假。

第一为标的物虚假。合同中所说的“三家子林场在库伦一中新造林地南侧的幼林”经调查实际上本来就是属于西皂户沁嘎查四组所有。等于说西皂户沁嘎查自己用自己的地与自己“对调”，乃是天大的笑话。

第二为标的物的数量百分之百造假。西皂户沁嘎查位于库伦镇南山的“五条林带”是真，但五条林带及各林带中间属空地总面积为5.310亩，怎么可能是“178亩”呢？事实上，三家子林场不仅“从本合同签订之日起”而是在“合同签订之前”就已把上述巨额林地侵占了，包括合同上未写的近5000亩林带空地。是“疏忽大意”吗？边都不沾，鬼都不信，作为国有林场，确定林地面积是一件很容易的事，既熟悉地形地貌又有先进的测量仪器，只能是“明知”的。“揣着明白装糊涂”。本来，用一个鸡蛋换一枚原子弹，已经是万分便宜的了，可是在本案中，三家子林场太有才了，太聪明了，连一个鸡蛋

也没出，空手套白狼，套来5.310亩林地土地的金元宝。

而作为西皂户沁嘎查的“村代表”原村书记满达拉和村主任通拉嘎二人，怎么会“糊涂”到如此地步呢？建议公安机关查清，他俩是与三家子林场串通一气，共同作案，还是非法转让大量集体林地土地，抑或是合同渎职了？

第三为“谁的树混在谁的树里面”混水摸鱼，公然造假。西皂户沁嘎查的五条林带是分别在1958年到1962年前后造的，那时三家子林场还没出生呢，直到10多年后它才建立，“调整林地协议书”中怎么会说“西皂户沁嘎查混在三家子林场” 呢？

西皂户沁嘎查放牧员叶喜、吉日嘎拉等人证实，三家子林场“利用老百姓林带中间种荞麦不长的空地零星造点树苗，当时他们承诺，地还是你们村的，树长大后更新再还给你们地”。

根据法律规定：在他人林地上增添附属物的应当恢复原状，赔偿损失，停止侵害。

第四为在五条林带的面积上，基本都是“虚构事实，隐瞒真相”。如一号林带本来面积为162亩，林场的“合同”上却胡说是23亩，隐瞒七倍。二号林带和三号林带均为108亩左右，合同上却分别为31亩和33亩，四号林带为67亩，合同上却变成27亩，隐瞒40亩。

合同诈骗罪的主体要件为一般主体。凡是达到刑事责任年龄且具有刑事责任能力者均构成本罪。

四为主观要件明显为故意。并且具有非法占有公私财物的目的。既包括行为人本人意图对非法所得的占有，也包括单位意图或第三人

对非法所得的占有。

据说，三家子林场上述非法所得进行了“瓜分，”林场职工有人分得一、二百亩，有人分得三、四百亩不等。也有人向有关部门“送了人情”确否清详查。

区分合同诈骗罪与诈骗罪及其它诈骗犯罪界限关键在于诈骗犯罪是否在签订履行合同过程中发生的，是则构成否则不构成。

处罚；根据刑法224条的规定，犯本案数额特别巨大，以二万元为立案起点，而本案已达到几百万元甚至千万元，说轻些也应认定为数额特别巨大。且具有其他特别严重情节，所以说直接负责人求刑应在10年以上，并处罚金最小应在10万元以上。是否有当请有关部门参考。

单位犯本罪的，应对单位并处罚金。对其直接负责的专管人员或其他直接负责人员，应按刑法规定追究刑则。

划清本罪与一般合同纠纷的界限，一要看行为人在签订合同时有无履行合同的能力，有无欺骗行为。有无履行合同的实际行动，是否愿意承担违约责任以及合同未履行的原因等。

六、认定合同诈骗罪的基本证据：

1号证据：三家子林场2005年3月2日与西皂户沁嘎查签订的《调整林地协议书》复印件；

2号证据:2012年3月16日，三家子林场为促使诈骗成功，以及进一步合法性，再次提出《调整林地协议书》，遭到西皂户沁嘎查村委会的拒签。

3号证据：2005年3月2日与三家子林场签订“合同”的原西皂户沁嘎查村委会主任通拉嘎，2012年3月18日写的“证实材料”证明原协议书上写的二块地都是我村所有的地，等于用我自己的地换我自己的地。

4号证据：库伦旗人民政府一九八一年颁发的《林权执照》，证明原元宝山公社西民主大队，即现在的西皂户沁嘎查第四组位于库伦镇南梁的181亩用材林，林权为西皂户沁嘎查四组所有。

5号证据：2012年3月经林业部门测量，证明西皂户沁嘎查在库伦镇南山五条林带的总面积为5.310亩，并有《库伦镇西皂户沁嘎查南山五个林带位置圈》。

6号证据：现年82岁的担任过西皂户沁嘎查大、小队干部将近39年的蒙古族老人小喇叭，证明库伦镇南山五条林带及5.310亩林地、土地所有权均为西皂户沁嘎查所有。

7号证据：证人布格特证言，证明5条林带及5.310亩林地、土地均为西皂户沁嘎查所有。

8号证据：证人德喜，证明五条林带及5.310亩林地、土地均为西皂户沁嘎查所有。

9号证据：证人吉日嘎啦，证明五条林带及5.310亩林地、土地均为西皂户沁嘎查所有。

10号证据：证人叶喜，证明五条林带及5.310亩林地、土地均为西皂户沁嘎查所有。

11号证据：证人巴图布和，证明五条林带及5.310亩林地、土地

均为西皂户沁嘎查所有。

12号证据：西皂户沁嘎查全体村民，证明五条林带及5.310亩林地、土地均为西皂户沁嘎查所有。

七、法院判本村6个人有期徒刑：有人认为“这已经够呛了，再查事情更多了”，因此未再深查下去。

西皂户沁嘎查到北京及旗政府等地信访后，有关政法机关先后判6个人有罪，分别是：原村书记满达拉，判了10年原村主任铁柱，判三年，原会计呼和巴拉，判三年，原村书记哈斯德力格尔，三年监外。原村主任通拉嘎，三年监外。另有一个当过8个月村长的海山，因种种原因未判。

八、我村问题很大很多：信访23个问题基本未解决，举报怕报复，请上级为民做主。

2012年3月22日