上海市第二中级人民法院行政判决书(判决维持《补正申请材料通知书》),如此判决书也好意思上网!(2009年

第一篇：上海市第二中级人民法院行政判决书(判决维持《补正申请材料通知书》),如此判决书也好意思上网!(2009年

上海市第二中级人民法院行政判决书，如此判决书也好意思上网！

发表时间:2009-5-11 11:10:00阅读次数:16

5当事人到人民法院起诉，人民法院经过审查认为需要补正。当事人逾期不补正，人民法院就裁定不予受理。如果当事人认为法院要求补正没有法律依据，直接针对补正通知提起上诉的话，肯定会贻笑大方。

同样，当事人向行政机关申请行政许可，行政机关可能会要求当事人补正。当事人如果认为补正通知没有法律依据，应该等待行政机关作出不予许可决定，针对不予许可决定向人民法院提起诉讼。可是，上海市闸北区人民法院和第二中级人民法院竟然认为，当事人可以针对补正通知提起诉讼。而且，这样的判决书居然还敢上网。或许，承办人员还认为是成功之作呢。

附：上海火鲁努努餐饮管理有限公司与上海市闸北区环境保护局环保补正通知上诉案

上海市第二中级人民法院

行政判决书

（2005）沪二中行终字第99号

上诉人（原审原告）上海火鲁努努餐饮管理有限公司。

法定代表人赵华南，上海火鲁努努餐饮管理有限公司董事长。

委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。

委托代理人倪凌华，上海市东方正义律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）上海市闸北区环境保护局。

法定代表人黄秋蓉，上海市闸北区环境保护局局长。

委托代理人印时菁。

委托代理人王赪。

上诉人上海火鲁努努餐饮管理有限公司因环保补正通知一案，不服上海市闸北区人民法院（2004）闸行初字第66号行政判决，于2005年1月22日向本院提出上诉。本院于2005年2月28日受理后，依法组成合议庭，并于2005年3月17日公开开庭审理了本案。上诉人法定代表人赵华南及其委托代理人袁裕来、倪凌华，被上诉人法定代表人黄秋蓉的委托代理人印时菁、王赪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审上海市闸北区人民法院经审理认定，上海火鲁努努餐饮管理有限公司（以下简称火鲁努努公司）于2004年租赁本市曲沃路405、411号二楼房屋（以下简称曲沃路房），以经营曲沃分店火锅店（以下简称曲沃店）。2004年7月12日，火鲁努努公司书面向上海市闸北区环境保护局（以下简称闸北环保局）申请环保许可。次日，闸北环保局向火鲁努努公司发出闸环保许（2004）受补（2004）第001号补正行政许可申请材料通知书，通知火鲁努努公司补正以下材料：

1、提供所在建筑的使用功能证明；

2、提供废（污）水纳管证明；

3、居民意见。火鲁努努公司依据原《建设项目环境保护审批须知》（以下简称《须知》），认为 1

申请环境保护许可不需要提供上述“三份材料”。闸北环保局要求补正内容不合理而提起行政诉讼。

原审法院认为，闸北环保局作为环境保护行政主管部门，具有对本辖区内的建设项目环境影响报告表进行审批的主体资格。《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》第四条规定了新建饮食服务经营场所，所在建筑物应当在结构上具备专用烟道等污染防治条件。第九条规定了其废（污）水应该经隔油、残渣过滤等措施处理达到纳管标准后方可纳管排水。《上海市实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》第十七条第三款规定了编制环境影响报告表的建设项目对周围环境可能造成较大影响的，建设单位应当征求有关单位、专家和公众的意见。火鲁努努公司开设的曲沃店处于人口密集区，对周围环境可能造成较大影响，属于编制环境影响报告表的建设项目。火鲁努努公司申报环保许可，闸北环保局依据上述规定及《上海市环境保护行政事项办理规程（试行）》（以下简称《规程》）的规定，要求火鲁努努公司补正“建筑使用功能证明”、“纳管证明”、“居民意见”，属适用法律正确，执法程序合法，应予维持。火鲁努努公司申请时提供的房屋产权凭证，仅证明房屋的性质，不能证明房屋的使用功能和纳管的情况，闸北环保局要求火鲁努努公司进一步提供房屋使用功能等证明，尚属合理，应予维持。《须知》是火鲁努努公司申请许可前闸北环保局接待窗口的便民措施，火鲁努努公司以《须知》为依据，认为申请环保许可不需要提供“三份材料 ”，理由不足。故火鲁努努公司要求撤销闸北环保局的补正通知，难以支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持上海市闸北区环境保护局于2004年7月13日作出的闸环保许（2004）受补字（2004）第001号补正行政许可申请材料通知书。火鲁努努公司不服该判决，向本院提起上诉。

上诉人火鲁努努公司上诉称，根据《中华人民共和国环境影响评价法》等法律、法规规定，上诉人只需提供环境影响评价文件即环境影响报告表，《规程》系规章以下的规范性文件，不能作为法院审查具体行政行为的依据，且该文件增加了行政许可的条件，被上诉人所作补正申请通知行为适用法律错误。被上诉人作出补正通知时没有给予上诉人陈述和申辩权利，程序违法。补正许可申请材料不是具体行政行为，原审判决对象错误。根据被上诉人提供的《须知》，上诉人已经提供了所需的申请材料，被上诉人的补正通知实际就是不履行法定职责。要求撤销原审判决，撤销被上诉人拒绝批准《建设项目环境影响报告表》的具体行政行为，判令被上诉人限期重新作出具体行政行为。

被上诉人闸北环保局辩称，其根据《中华人民共和国行政许可法》等法律、法规、规章，以及《规程》的规定，要求上诉人补正三项申请材料，符合法律规定，程序合法。补正申请材料的通知并不等于已经拒绝许可，上诉人将补正通知与拒绝其申请等同是对法律规定的错误理解。原审法院判决并无不当，要求判决驳回上诉，维持原判。

被上诉人闸北环保局在原审中提供了以下证据、依据：行政许可申请材料回执，补正通知，《中华人民共和国行政许可法》第二十二条，《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款，《建设项目环境保护管理条例》第六条、第十条，《关于下发<建设项目环镜保护分级管理意见>的通知》，《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条，国家环境保护总局《 关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》、《上海市实施<中华人民共和国环境影响评价法>办法》第十三条、第十四条、第十七条第三款，国家环境保护总局《建设项目环

境保护分类管理名录》，《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》第四条、第九条，上海市人大常委会法制工作委员会对上海市环境保护局《关于提请对上海市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法作出应用解释的请示》的答复，《中华人民共和国水污染防治法》第二十九条，《上海市环境保护条例》第四十条，《环境保护行政许可听证暂行办法》第六条，《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第四款，《上海市环境保护行政事项办理规程（试行）》。

上诉人火鲁努努公司在原审中提供了以下证据：建设项目环境保护审批须知、曲沃路405号和411号房地产权证、上海沪太路小尾羊餐饮有限公司的建设项目环境影响报告表、上诉人翔殷路店建设项目环境影响报告表、房屋状况汇总表、上海市人民政府沪府复决字（2001）第11号《行政复议决定书》。

二审庭审中，当事人各方仍以各自上述证据证明自己的主张，并坚持原审中的质证意见，对对方所提供证据的真实性均无异议。上诉人对被上诉人具有作出补正通知行为的执法主体资格亦无异议，本院予以确认。上诉人在庭审质辩中援引《中华人民共和国环境影响评价法》

第二条、第二十二条第一款和第三款，第二十五条、第三十一条第一款和第二款，《上海市实施<中华人民共和国环境影响评价法>办法》第十八条第二款、第二十三条第一款、第二十四条，《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》第十二条第二款、第三款，国家环境保护总局《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》第三条第（四）项等法律规范，以证明其办理环境影响评价审批不需提供被上诉人所要求补正的三项申请材料。经审理查明，原判认定事实清楚。本案当事人争议焦点在于，被上诉人要求上诉人补正提交建筑功能使用证明、纳管证明和居民意见三份申请许可材料是否具有法律依据，适用法律是否正确；被上诉人作出补正通知程序是否剥夺上诉人陈述申辩权而不合法；补正通知行为是否是独立的具体行政行为，是否视同被上诉人拒绝许可。

关于被上诉人要求上诉人补正提交建筑功能使用证明、纳管证明和居民意见三份申请材料是否具有法律依据问题，经查，《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》、《上海市实施<中华人民共和国环境影响评价法>办法》、国家环境保护总局《建设项目环境保护分类管理名录》、《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》等相关法律、法规、规章均只对建设项目需要办理环境影响评价审批的行政许可设定作出了或原则或具体的规定，但对实施该行政许可的条件中，办理环境影响评价审批有关申请材料的范围及形式要求均无明确具体的规定。《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》第四条规定了新建饮食服务经营场所，所在建筑物应当在结构上具备专用烟道等污染防治条件。第九条规定了废（污）水应该经隔油、残渣过滤等措施处理达到纳管标准后方可纳管排放。根据上述法律规范的规定，上海市环境保护局在《规程》中明确规定开办产生油烟污染的饮食服务项目的，应提供所在房屋使用证明和所在建筑的使用功能证明、废（污）水纳管证明，并没有违反上述上位法的规定，亦不违反《中华人民共和国行政许可法》第十六条关于“对行政许可条件作出的具体规定，下位法律规范不得增设违反上位法的其他条件”的规定，应属合法有效的规范性文件，作为具体执法的职能部门，被上诉人有权适用该《规程》，审核上诉人的申请材料是否齐备。且上诉人提供的上海市人民政府沪府复决字（2001）第11号《行政复议决定书》亦证实，上诉人所租赁房屋原规划许可性质为综合公

建，并无专用烟道规划设置，故依据该《规程》的规定，要求上诉人补正申请材料，提交所在建筑使用功能证明和纳管证明，于法有据。《上海市实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》第十七条第三款规定了编制环境影响报告表的建设项目对周围环境可能造成较大影响的，建设单位应当征求有关单位、专家和公众的意见。上诉人拟开设的曲沃店处于人口密集区，对周围环境可能造成较大影响，虽属于编制环境影响报告表的建设项目，但被上诉人仍有权要求其提交征求过有关居民意见的材料。该居民意见的征求只是行政申请的形式要求，并未明确必须是居民完全同意的证明意见。上诉人火鲁努努公司主张不需提供系争三项材料所援引的法律依据中，《中华人民共和国环境影响评价法》第二条是对环境影响评价的定义，第二十二条第一款、第三款是对环境影响评价文件审批部门和审批时限的规定，第二十五条是对建设单位不得未经审批擅自开工建设的规定，第三十一条第一款和第二款则是对未经审批擅自开工建设处罚的规定。《上海市实施<中华人民共和国环境影响评价法>办法》第十八条第二款是对不需进行可行性研究建设项目应当在项目开工前报批环境影响评价文件的规定，第二十三条第一款是对建设项目试生产或者试运行需经环保审批的规定，第二十四条则是对建设项目环保竣工验收的规定。《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》第十二条第二款和第三款则是对新开办饮食服务项目办理《环境影响登记表》的审批部门和审批时限，及未办理环保审批不予核发工商营业执照的规定、国家环境保护总局《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》第三条第（四）项是关于建设单位在环境影响报告书、报告表编制完成后报有权环保部门审批的规定。综合上诉人所援引的上述法律条文，均非对办理环境影响报告表审批手续时应当提交的申请材料的具体完整的规定，故上诉人依据上述法律规定，主张在办理申请环保审批时只需提交环境影响评价报告，不需提交其他相关材料的依据并不充分。上诉人提供的房产证虽表明房屋用途为商铺，但该房产证仅证明房屋的性质，并不能直接证明房屋的使用功能和纳管的情况，上诉人以此作为其免于提供房屋使用功能证明和纳管证明的证据，不具充分证明力，本院难于采信。至于上诉人根据原《须知》规定，主张其不必提供被上诉人要求补正的三项申请材料，本院认为该《须知》确无提供相关三项材料的规定内容，但随着《规程》的施行，该《须知》于2004年7月12日起已不再生效，被上诉人适用《规程》进行受理条件的审核，并无不当。另上诉人提交上海沪太路小尾羊餐饮有限公司的建设项目环境影响报告表、上诉人翔殷路店建设项目环境影响报告表，以证明不需提交系争三项材料，本院认为由被上诉人批准的上海沪太路小尾羊餐饮有限公司的建设项目环境影响报告表，在办理申请的材料中确无系争三项材料，但该建设项目申请时间在《规程》实施之前，适用《须知》期间，与本案在程序事实上不同，故不具有可比性和参照性，相应不能作为上诉人免于提交系争三项证明材料的证据。而上诉人翔殷路店建设项目环境影响报告表的审批由杨浦区环保部门进行，非被上诉人所为，在本案同样不具关联性和证明力。对上述两项证据，本院不予采信。

关于被上诉人作出补正通知行为是否剥夺上诉人陈述申辩权而构成程序不合法问题，经查，《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项规定：“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理”。该规定对行政许可部门作出补正通知行为时，是否需要事先听取申请人的陈述申辩，并无明确的法律义务性程序要求。当然，如果行政许

可部门在作出补正通知前能够向申请人作一定解释，听取其意见，可能会有更好的管理效果，但在没有法定程序要求的前提下，不能以此主张行政许可审批部门作出补正通知行为的程序违法。因而上诉人提出被上诉人在作出补正通知前剥夺其陈述申辩权，构成程序不合法的理由不能成立，本院不予接受。

关于被诉补正通知行为是否是独立具体行政行为，是否视同被上诉人拒绝许可，原审法院作为审理和裁判对象是否正确问题，本院认为，被上诉人作出的补正通知行为是对上诉人申请报批环境影响报告表是否符合受理条件，进行初步审查后作出的行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定，行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。依该法第三十二条第（五）项规定，行政机关要求补正申请材料，申请人未补正的，行政机关将不予受理行政许可申请。据此，行政机关作出的补正申请材料通知行为，具有一定的法律效果，即如果该补正通知的内容与申请人申请的行政许可事项无关，或者超出了法律规定的申请材料范围条件，则该补正通知行为实质上具有了违法增加申请人程序义务的法律性质。而申请人如果不依补正要求及时补正，其行政许可的申请将不被受理。显然，这种补正申请材料通知的行为，既有行政程序上的法律效力，又具有行政机关是否构成违法增加当事人义务这一实体上的可争议性，申请人不服依法可以起诉，人民法院相应依法有权审理和裁判该补正通知行为的合法性。据此，原审法院将被上诉人所作补正通知行为作为审理和裁判对象并无不当。上诉人既认为该补正通知行为属于尚未成熟的行政行为，又认为该补正通知行为实质上是对其申请报批环境影响报告表的拒绝，而起诉要求撤销，表明其认识上的自相矛盾和行为上的无以自圆其说，故其主张原审法院程序违法的理由不能成立，本院同样不予接受。另补正通知行为只是被上诉人在受理审查阶段对上诉人申请材料初步审核后认为材料不齐全，而作出的行为，尚未进入对上诉人具体申请是否符合批准条件的实体审查，故上诉人认为补正通知行为已构成被上诉人间接拒绝其申请的理由没有法律依据，其要求撤销该补正通知行为，并判令被上诉人履行法定职责，批准其环境影响报告表的诉讼请求，相应难以在本案直接予以支持。

综上，本院认为，被上诉人上海市闸北区环境保护局作为环境保护行政主管部门，依法具有对本辖区内的建设项目环境影响报告表进行审批的主体资格。其根据有关法律、法规、规章与合法有效的规范性文件，认为上诉人上海火鲁奴奴餐饮管理有限公司申请批准环境影响报告表的材料不齐全，作出要求其补正提供所在建筑使用功能证明、纳管证明和居民意见材料，事实清楚，证据充分，执法程序合法，原审法院判决维持正确。上诉人上海火鲁奴奴餐饮管理有限公司认为其不需补正提供上述三项材料的法律依据不足，对被诉具体行政行为法律性质理解不当，其要求撤销原判，并判令被上诉人履行审批职责，批准其申请的诉讼请求，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

上诉案件受理费人民币100元，由上诉人上海火鲁奴奴餐饮管理有限公司负担（已付）。本判决为终审判决。

审 判 长吴偕林

代理审判员李金刚

代理审判员沈亦平

二○○五年四月二十六日

书 记 员张 璇

书 记 员章晶燕

来源:北大英华