对政府与同级人大之问行文关系及文种选择使用的思考

第一篇：对政府与同级人大之问行文关系及文种选择使用的思考

对政府与同级人大之问行文关系及文种选择使用的思考

口计富祥

随着国家行政机关公文处理工作的规范化、制度化，行文制度逐步完善，同一系统和非同一系统中各部门和各单位之间的工作关系和行文职权范围基本确定，文种的选择和使用日趋准确，文件运行和处理的效率不断提高，文件的法定效力得以体现。目前，政府机关和同级人大机关之间的行文关系及其文种选择使用问题成为学术界研究争论的热点，具体围绕议案是上行文还是平行文，政府机关和同级人大机关之间行文文种的选择和使用展开争议。作为高校文秘教育和研究人员，经过长期的理论探讨和专业实践，笔者认为只有明确政府机关和同级人大机关之间工作关系的特殊性，才能在行文过程中准确选择使用文种，确保行文的严肃性和规范性，尽而明辨是非，结束争议。

一、工作关系的辨析

工作关系一般由发文单位和受文单位所属组织系统和工作过程中的职权范围确定。工作关系决定着行文方向，行文方向决定着文种的选择和使用。工作关系可分为四种基本情况：同一组织系统中上下级之间的领导与被领导的隶属关系，同一专业系统中的上下级业务主管部门之间业务指导与被指导的隶属关系，同一组织系统中的同级机关之间的平行关系，非同一系统中的任何机关之间的不相隶属关系。根据行文制度的规定，工作中具有隶属关系的行文关系一般是下行文与上行文的关系，具有平行关系的行文关系一般是平行文与平行文之间的关系，工作中具有不相隶属关系的行文关系一般是平行文与平行文之间的关系。那么，政府机关与同级人大机关之间的工作关系究竟属于上述哪种情况呢？笔者认为，政府机关和同级人大机关之间的工作关系不属于上述四种情况，具有特殊性，即政府机关与同级人大机关之间的工作关系是非同一组织系统之间权力机关与执行机关的关系。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”县级以上地方各级人民代表大会常务委员会“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的丁作”。“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”“县级以上地方人民政府执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令。”这些规定明确了政府机关和人大机关的工作关系及其性质特点：人大机关监督政府机关的工作，政府机关执行人大机关的决议，它们是国家执行机关和国家权力机关的关系。根据组织关系和工作关系分析，笔者认为政府机关和同级人大机关之间的工作关系是非同一组织系统中具有隶属性的特殊关系。这种工作关系的特殊性充分表明：(1)议案是政府机关向同级人大机关按照法定程序，提出审议事项的专用的上行文种。它本身具有报告工作和请示工作的性质。(2)这种特殊的工作关系是法律赋予的，是法定程序所要求的。

二、文种选择和使用的辨析

由此可知，政府机关在向同级人大机关行文时具有非同一组织系统性和隶属关系的双重性，即具有隶属关系的上行文性质和非同一系统的平行文性质。行文关系的特殊性决定了行文方向的特殊性，行文方向的特殊性决定了行文文种选择使用的特殊性。这样政府机关向同级人大机关行文时文种的选择就是一个难点。笔者认为，可根据具体情况选择使用议案、意见、函j个文种。选择的具体原则为：

1．重大问题必须选择议案文种行文

议案用于向国家权力机关或者(xiexiebang.com　www.xiexiebang.com)立法机关提出议事的原案。《国家行政机关公文处理办法》（下简称《办法》）明确规定议案“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项”。议案提请审议的一般都属于重大事项，如地方性法规制定议案，重大事项审议案，机构变动审议案，重大问题解决议案。即当政府机关遇到超出了自身的职权范围、自身无权决定的事项时，即在法律没有授权的情况下，需要人大机关予以政策性和法律性支持时，就必须选用议案文种行文，以体现权力机关和执行机关的工作关系，确保行文的严肃性、规范性。另外根据上行文和下行文的对应关系，人大机关收到同级政府机关的上行文，在审议结束后．应以意见文种对政府机关行文，这既可体现权力机关和执行机关之间的工作关系，又可体现双方组织关系的非同一系统性。

2．重要问题应该选择意见文种行文

《办法》提出：“意见适用于对重要问题提出见解和处理办法。”政府机关在执行权力机关的决议时，如遇到无法擅自解决的重要问题，需向权力机关请示政策和法律时，就应该选择意见文种行文，因为意见上行时具有请示的性质。另外根据上行文和下行文之间的对应关系，人大机关在复文时，可选择意见作为下行文，此时意见具有批复指示的性质。选择使用意见，既体现了双方权力的隶属关系，又体现了双方组织关系的非同一系统性。

3．一般具体问题可以选择函这一文种行文

在政府机关和人大机关的行文中，除了重大问题和重要问题外，有时还有一般的具体问题，如商洽工作，询问答复问题，请求批准和答复审批事项等。笔者认为，此时可以选择函行文。由于政府机关和同级人大机关工作关系的特殊性，即非同一系统性，于是就可用函行文。《办法》指出：“函适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。”当政府与同级人大机关商洽工作、询问或回答问题、请求或批准一般性事务时，可以选择函的形式行文。从对应关系的角度出发，人大机关就可选择复函、答复函、答复审批函复文。这样，政府机关和同级人大机关组织关系明确，文种选用准确，既体现了非同一系统性，又体现了双方工作权力的隶属关系。这样既可体现双方工作关系的特殊性，又可体现文种选择使用的灵活性和准确性，确保行文的规范性和严肃性。

三、结语

政府机关和同级人大机关工作关系的特殊性，即非同一系统之间的相隶属关系，决定了政府机关在向同级人大机关行文时文种选择使用的特殊性：对于重大问题，选择使用议案行文；对于重要问题，选择使用意见行文；对于一般具体问题，选择使用函。

参考文献：

[1]孙百臣，议案究竟是平行文还是上行文[J]．秘书，2010(10)．

[2]金绍兵，浅谈“议案”“提案”的写作[J]．秘书，2001(5)．

[3]王健，文书学[M]．中国人民大学出版社．

[4]周耀林，文书教程[M]．武汉大学出版社．

（作者单位：甘肃省陇东学院文学院

第二篇：浅析政府经济活动中公平与效率的关系及公平与效率的选择

浅析政府经济活动中公平与效率的关系及公平与效率的选择

公平，是各国政府经济活动所追求的一个共同目标。是人们从既定的概念出发对某种现象的评价。亦指一种被认为是应有的社会状况。反映社会生活中人们的权利义务、作用和地位、行为和报应之间的某种适应关系。公平观念和标准受社会历史条件的制约，具有时代性和阶级性。

效率是指社会资源配置中投入与产出、所费与所得的对比关系。能以最少的资源消耗取得最大的产出成果，就称之为资源配置效率高，反之，称之为效率低。

公平与效率是政府经济活动的两大基本准则，但在错综复杂的经济社会关系中，政府在两者之间的选择，还需要解决一系列的问题。

一.例子：《金融危机中政府宏观经济政策的调控》 保持经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务，是因为国内外经济环境发生了重大变化。2007年夏天，美国爆发了次贷危机。经过一年的震荡，2008年9月，美国次贷危机迅速演变为一场历史罕见、冲击力极强、波及范围很广的国际金融危机。世界经济进入大调整，增长明显减速，使我国外需急剧下降，给我国经济发展带来严重影响。这一冲击与我国经济发展中长期积蓄的问题交织在一起。改革开放30年来，我国经济取得了年均9.8%的快速增长，其中，2003年至2007年在我国经济本轮上升周期中又连续五年保持了10%以上至13%的高位增长。由此，也积累了一些问题，尤其是经济发展方式粗放和一些重要经济结构不合理的状况尚未得到根本改变。这就使我们面临着极其复杂和严峻的形势，特别是加大了我国经济下行的压力。2008年上半年，我国一些经济指标的运行还比较正常，但下半年特别是10月之后，急速恶化，跌势迅猛。一些指标（如GDP、工业增加值等）的增速大幅下降，一些指标（如发电量、铁路货物周转量、全国财政收入、出口和进口增长率等）出现了多年来未有的负增长。企业经营困难加重，失业风险剧增。目前，这场国际金融危机尚未见底，其对金融领域与实体经济的影响都还在继续蔓延和加深。其对我国的影响也已从沿海向内地、从出口行业向其他行业、从中小企业向大企业延伸。经济增长下滑过快，已经成为影响我国经济社会发展全局的突出矛盾。不扭转这一趋势，就难以维护经济正常发展和社会和谐稳定的大局。全力应对国内外经济环境的重大变化，扭转经济增长下滑过快趋势，保持经济平稳较快发展，就成为今年经济工作的首要任务。能否保持经济平稳较快发展，是对我们能否驾驭复杂局面的重大考验，是对我们能否真正贯彻落实科学发展观的重大检验。

为完成今年经济工作的首要任务，最直接、最关键的工作就是加强和改善宏观调控。宏观调控是政府的一个重要经济管理职能，其作用就是根据经济形势的发展变化，运用相关的政策工具，调节经济运行，熨平经济波动，保持宏观经济总体的平稳健康发展。特别是在遇到经济衰退、金融危机而市场自发调节失灵的情况下，政府的宏观调控具有特别重要的作用。在当前这场国际金融危机中，世界上许多国家的政府都加大了对经济的干预，采取了一系列力度很大的金融救助措施和经济刺激措施。面对国内外经济环境的重大变化，我国的宏观调控在方向上和政策选择上也及时、果断地进行了重大调整。由2008年初的“双防”（防止经济增长由偏快转为过热，防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀），调整为2008年中期的“一保一控”（保持经济平稳较快发展、控制物价过快上涨）；到2008年第四季度又调整为“一保一扩一调”（保增长、扩内需、调结构）。相应地，稳健的财政政策调整为积极的财政政策，从紧的货币政策调整为适度宽松的货币政策；并出台了一系列相关的重大措施。今年，为了完成好保持经济平稳较快发展这个经济工作的首要任务，必须继续加强和改善宏观调控，正确把握调控的方向、重点、节奏和力度，增强调控的预见性、针对性和实效性，落实好已出台和陆续出台的各项政策措施。宏观调控是现代市场经济的一个显著特征，是指国家为了保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、迅速、健康发展，推动社会全面进步而采取的经济措施。具体手段有：经济政策，如：税收、金融、财政补贴等；

商品经济条件下，市场对资源配置起着基础性的作用。与计划体制相比较，市场机制无疑更有效率。但是，市场机制并非万能的，它还存在着许多缺陷，而这些缺陷在商品经济条件下是不可避免的。例如，市场对资源的配置在宏观上表现为一个盲目、自发的过程，一方面，单个市场主体对于信息的获取是不完全的；另一方面，在价值规律作用下，市场主体以追求利润最大化为目标。当价格信号显示出某种产品的生产有利可图时，生产者会蜂拥而至，趋之若鹜；一旦该产品生产过剩、相对价格水平自动降低时，商品生产者明白过来已为时晚矣。

关于经济政策分析有一点必须着重指出，即对经济政策的分析必须结合对国民经济形势的分析方可进行。经济政策的制定与实施并非无本之木，它总是产生于一定经济环境之中，为一定的经济目的服务的。因而只有在深入了解整体经济形势的基础上，才可能正确分析各项经济政策。政府经济政策的种类很多，其中对经济影响最大的主要有以下几种：财政政策、货币政策、价格政策与外贸政策

财政政策是经济政策的重要组成部分，概括地说，它是政府财政行为的准则。政府财政行为主要是指政府财政收支行为，因此，财政政策就是政府管理财政收支的准则。

作为政府管理经济的主要手段之一，财政政策在宏观经济管理中占据着重要的地位。

首先，财政政策体现了政府对国民经济财力的管理。对宏观经济的管理从根本上说，无非是从宏观上对构成经济活动要素的资金、物资、劳动力等进行的管理，其中，对资金的管理就是对国民经济财力的管理，它在宏观经济管理中发挥主导作用，制约着对物资和劳动力的管理，而这一财力管理主要是由财政与信贷来实现的。

二.个人的讨论提纲

1.公平与效率兼顾的政策选择，这是一种理想的政策组合。政府的各项财政收入，财政支出以及其他宏观经济管理，既能有效调节社会收入差距，又不以效率损失为代价，兼顾公平与效率两方面的目标，或者在公平与效率之间形成某种折中选择，力求达到两者均衡。

2.政府财政收支和宏观经济管理以提高资源配置效率，促进经济较快增长，增强整体国家经济实力，发展社会生产力为首要目标。注意调节社会成员收入差距，体现社会公平。

3.公平优先兼顾效率的政策选择，在政府财政收支和宏观经济管理中，优先考虑收入和社会财富在社会成员之间合理分配，调节收入差距，为贫困阶层提供最基本的生活保障。体现社会公平，尽可能减少公平对经济运行的效率的消极影响。

三.小组讨论后形成的提纲

社会主义社会整体分配体系构筑的原则是：效率优先，兼顾公平，逐步走向共同富裕。当前构建和谐社会，政府经济活动中公平与效率应注重公平原则，选择以公平促效率；没有公平，效率就无从谈起。