02_以顶层设计思路出台要素配置改革政策体系[本站推荐]

第一篇：02_以顶层设计思路出台要素配置改革政策体系[本站推荐]

以顶层设计思路出台要素配置改革政策体系2013-10-19来源：海宁市发改局版权所有，严禁转载

近日，《海宁市要素市场化配置综合配套改革试点总体方案》已正式获省政府批复，一场以提高要素配置效能和节约集约利用水平为目标的综合配套改革在海宁正式启动。

近日，《海宁市要素市场化配置综合配套改革试点总体方案》已正式获省政府批复，一场以提高要素配置效能和节约集约利用水平为目标的综合配套改革在海宁正式启动。要素市场化配置综合配套改革领导小组办公室以顶层设计的思路，出台了要素配置改革政策体系框架，旨在更好地发挥各项改革推进的叠加效应。具体设想如下：

围绕现有土地，提高利用质量，通过鼓励与倒逼方式进行再发开，同时出台各配套政策，通过“亩产效益”综合评价体系明确改革标准和对象，通过水价、电价、土地使用税等价格杠杆作用倒逼企业转型升级，提高土地利用质量。

针对增量土地，选择优质项目，通过实行六大差别化供地政策，选择优质出让项目，配套出台第二、三产业发展导向地价修正系数体系。

围绕整体推进，出台综合政策。通过行政审批制度改革，进一步转变政府职能、提高审批效率；通过金融制度改革，营造良好的投融资环境、增强企业发展后劲、提高抗风险能力；通过科技人才改革，为企业发展提供内生动力。

第二篇：以顶层设计推进县域治理体系和治理能力现代化

以顶层设计推进县域治理体系和治理能力现代化

以顶层设计推进县域治理体系和治理能力现代化

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。总书记强调，县一级承上启下，要素完整，功能齐备，在我们党执政兴国中具有十分重要的作用，在国家治理中居于重要地位。面对推进治理现代化的崇高使命，面对经济社会转型、利益格局调整、新老问题叠加的复杂形势，必须按照党的群众路线教育实践活动对改进工作作风、提升能力素质的新要求，更加自觉地运用顶层设计这一重要方法，不断开创县域治理变革的新局面。

顶层设计源自工程学领域，近年来人们越来越多地将这一概念引入公共治理领域，逐渐衍生为具有普遍意义的思维理念和工作方法。其本质内涵，就是站在全局高度着眼，从根本上解决问题。对某项工作或任务进行统筹谋划，确立科学的方略和思路，集中系统资源、整合系统要素、调整系统结构、协调系统功能，形成自上而下层层衔接、环环相扣的合力，高效快捷地实现治理目标。

当前县域治理中存在的“头痛医头，脚痛医脚”、“只见树木不见森林”、“按下葫芦浮起瓢”以及“盲人骑瞎马，夜半临深池”等问题，从作风养成上看，是“四风”突出的表现；从政绩观上看，是不敢担当的表现；从领导素养上看，是本事不大、办法不多的表现。而忽视顶层设计，缺乏对岗位职责的系统谋划和对具体问题的具体分析，也是重要原因。

对此，去年以来，我们把增强顶层设计意识、提高顶层设计能力，作为全区各级领导干部应当具备的一项基本功，作为推进治理现代化的重要领导方法和工作方法，深入学习研究，积极实践应用，取得了初步成效。

一、坚持以上率下，进行层层设计，进一步健全县域治理体系

区委坚持把方向、议大事、管大局，切实加强对各方面政治、思想和组织上的领导。一是总揽全局、协调各方的顶层设计。区委是全区的领导核心，常委会成员按照职责分工，分头在所在班子、部门创造性地贯彻执行区委决策部署，实现预期目标。从这个意义上讲，常委会是决策部门，常委会成员所在班子和部门党组都是常委会的执行机关，常委会成员的执行力决定常委会班子的领导力，是常委会班子是否坚强有力的具体体现。常委会通过其成员所在班子部门党组实现其对各班子各部门的领导，实现执政目标。区委支持人大、政府、政协依法独立行使职权，履职尽责，通过制定区委和各班子各部门的工作制度，做好各班子各部门在各自轨道运行的顶层设计。二是抓发展战略的顶层设计（包括科学定位、奋斗目标、实现路径），提出实施大城区、大园区、大民生、大生态、大环境五大建设，实现美丽、智慧、幸福新离石的“五三发展战略”，对“建设什么样的离石，怎样建设新离石”初步作出科学回答。三是抓区四大班子分工履职、合力攻坚的顶层设计，坚持集体领导和个人分工负责相结合，实行五大建设领导组体制，分管工作、专项工作、重点工作、“五包联”工作实行牵头区级领导负责制和重点项目、重点信访案件区级领导包联制，由牵头领导主持制定工作落实的顶层设计，明确责任领导、主体部门、主要方法、时限要求、指标任务和问责体系，形成区委统一领导、各方密切配合的治理格局。

区政府强化执行意识，围绕“五三发展战略”，加强贯彻上级指示精神和区委决策在行政层面落实的顶层设计，落实区人大决定、议案、建议的顶层设计，答复回应区政协议案、建议的顶层设计；按照法定职责，加强履行经济调节、社会管理、公共服务等职能，建设服务型政府的顶层设计；针对当前市区管理体制发生变化，城建、国土等监管责任下放的趋向，立足当前，着眼长远，做好有序承接、无缝对接的全局性顶层设计，指导、督促部门和乡镇（街道）强化对重点领域、重点地段、重点村实行重点监管的顶层设计，重组监管结构，强化区级监管功能，在具体实践中创新监管体制，健全监管机制；加强经济社会发展规划的顶层设计，主持制定以总体规划、近期规划、专业性规划为主要内容的综合规划体系，发挥规划的先导和引领作用；突出加强简政放权，特别是深化行政审批制度改革和民生财政的顶层设计。同时，加强对政府各部门尽职履责的顶层设计，对每个政府组成部门提出明确的任务要求，积极办理人大、政协议案、提案的顶层设计。

区人大、区政协围绕中心、服务大局，发挥人大代表、政协委员联系广泛、智力密集的优势，通过提案、议案等方式，对事关全局的重大理论、重大课题、重点工作进行广泛调查研究，在理论创新和实践创新的突破上提出事关全局的顶层设计，为党委分忧、为政府解难、为群众服务。

各乡镇各街道办找准定位、突出特色，结合实际，找准定位，创造性地贯彻落实区委战略决策部署。做好基层组织建设的顶层设计、社会管理创新的顶层设计、实现乡村治理体系和治理能力现代化的顶层设计，配合区直监管部门做好对重点村、重要领域加强日常监管的顶层设计。制定乡镇总体规划、产业发展规划和新农村建设规划；配合区直部门做好景点开发、园区建设、项目落地的顶层设计；指导帮助所辖各村做好产业发展规划、收入倍增计划、移民搬迁规划、旧村改造和新村建设规划；紧跟新一轮农村改革趋势，探索推进农业现代化的顶层设计。做好各村“三资清理”“三务公开”的顶层设计，做好村重大项目、重大资金支出、重大征地补偿分配有效管控的顶层设计。

各街道办还要适应城市建设管理体制的新变化，整体谋划失地失业居民安置、就业、保障的顶层设计；积极探索建设服务型社区的新机制，以及壮大集体经济、发展股份制经济的新格局；指导帮助所辖社区做好社区建设规划、城中村改造规划；配合区直相关部门落实失业人群就业培训计划和困难人群的救助帮扶计划。配合区直监管部门重点加强对土地无序开发、房屋乱修乱建行为的监管。

农村（社区）也在区、乡两级顶层设计的引领和指导下，制定村级经济社会发展规划、农村“五个一”建设规划、社区网格化管理方案、农民（居民）创业增收计划、村容整治规划。做好“三资清理”、“三务公开”的顶层设计，做好重大项目上马、重大资金支出、征地补偿分配的顶层设计和信访事项化解预防的顶层设计。

二、坚持登高望远，进行科学设计，进一步完善县域治理方略

区委、区政府集中全区干部群众的智慧，提出了推动大转型大跨越的“五三发展战略”，为全区提供了顶层设计的范本。大城区建设顺应吕梁城市化快速演进的实际，着眼发挥离石作为吕梁市政府所在地的独特优势，是破解离石城乡二元结构、推进城乡一体化的顶层设计。大园区建设顺应新型工业化和离石产业经济进入集聚发展阶段的要求，是推动经济提质增效升级、集约节约利用资源的顶层设计。大民生建设顺应人民过上美好生活的新期待，是全面改善民生、提高幸福指数的顶层设计。大生态建设顺应既要金山银山、又要绿水青山的呼声，是建设生态文明、推动可持续发展的顶层设计。大环境建设顺应市场经济体制完善和生产要素的流动规律，致力解决软环境不软、硬环境不硬的问题，是培植区域核心竞争力的顶层设计。

在这一总的发展战略指导下，我们制定了《离石区转型综改总体规划暨行动方案（2014--2020）》。《行动方案》明晰了项目支撑园区建设、园区支撑产业发展、五大产业支撑五大建设的总体思路，即：通过布局无人机、微纳卫星、能源互联网、高性能云计算项目，加快建设数字生态科技园区，优先发展高新技术产业；争取上马大土河热电联产项目、云计算自备电厂项目，加快建设信义工业园区和西山经济技术开发园区，巩固提升传统产业；重点发展核桃经济林、设施蔬菜、规模养殖、食用菌栽培、林下中药材种植，加快建设吴城农业精品示范园区，大力发展现代农业产业；上马太原铁路局吕梁分局综合项目、太中银铁路集运站项目、旭海物流项目、天源物流项目，加快发展现代物流产业；打造千年景区、白马仙洞景区、宝峰山景区、安国寺景区、晋西文化苑五大景区，促进文化旅游产业大发展。

为推动《行动方案》实施，我们加强了相应配套措施的顶层设计，组建了吕梁军民融合协同创新研究院和石州文化研究院，前者重在为高新技术产业发展提供技术硬支撑，后者重在增强文化旅游产业的软实力。与此同时，组建了政策研究、规划、法律、金融四大智囊班子，为全区转型综改提供政策咨询、规划指导、法律支持和金融服务。

至此，我们在“五三发展战略”的决策、执行、落实各个层面、各个环节形成了一整套顶层设计。今年以来，按照《行动方案》要求，制定了《关于学习宣传贯彻区委四届十二次全会精神的实施意见》，主抓了《区委常委会2014年工作要点》、《全区重点工作》、《全区重点项目》、《全区重点信访案件》和《全区重大改革事项》等一系列顶层设计，形成了一个抓《行动方案》落实的系统工程。各级各部门对应区级层面的顶层设计，做好本岗位职责范围的顶层设计，实现了任务层层分解、权力逐级下放，形成了转型综改推动事业发展的良好治理态势。

三、坚持问题导向，进行系统设计，进一步增强县域治理能力

问题是时代的声音。毛泽东指出，问题就是事物的矛盾，哪里有没有解决的矛盾，哪里就有问题。坚持问题导向，就是要有发现问题的敏锐、正视问题的清醒和解决问题的自觉。从一定意义上讲，能否通过顶层设计破解深层次的矛盾和问题，是检验治理能力强不强的试金石。

针对信访高发多发易发这一老大难问题，我们一是强化制度设计、加强源头治理。实行了企业投资项目履约保证金、矿山资源型企业村矿矛盾保证金、企业安全生产风险抵押金、矿山地质环境治理恢复保证金、农民工工资保证金五个保证金制度，遏制了工程建设和项目实施领域因前置条件不完备、管理措施不完善引发的上访；二是发扬协商民主、创新信访机制。发挥基层自治组织和民调机构的积极作用，全面推行信访三级评审机制，拓展了解决信访问题的思路，促进了信访形势的好转；三是细化信访流程、规范信访秩序。出台了《关于进一步加强信访工作的实施意见》，严格落实按程序办理和依法终结制度；四是明确政策导向、强化奖励约束。健全各级干部到信访部门和基层一线挂职锻炼制度，提拔重用在信访一线经受考验的优秀干部。同时层层落实信访责任，加大问责力度，实行末位淘汰，强化了各级抓信访的自觉性。

针对基层组织软弱、基础工作薄弱这一根本性问题，我们围绕干群矛盾、村企矛盾、宗族矛盾这三大矛盾的解决，瞄准基层组织设置不科学、组织建设不健全、作用不发挥等问题，先后打出“后进村整顿转化年”和“基层组织提升年”的顶层设计“组合拳”。在狠抓农村两委会建设的同时，全面展开村级经济、政治、文化、社会、群团组织建设，构筑了五位一体的基层组织体系；健全了区、乡、村三级书记带头抓、部门联动抓、工作组重点抓的纵向联动、横向共管的领导体系；集中开展农村“三项工作”，大力推行“三会治村”模式，建立群众诉求“三级评审”机制、农村干部“三位一体”激励约束机制、“三级干部双向承诺”考核评价机制，形成了科学有效的方法体系；积极构建创新体系，探索形成了企业帮扶、新城吸纳、能人引领、强村带动、机关帮建等基层党建新模式，促进了农村社会和谐稳定。（下转15版）

（上接14版）

针对企业改制中操作无序这一困扰全局的重大问题，严格政策落实，兼顾离石实际，提出了“三个分开、四个不改”的改制原则。“三个分开”，一是新旧分开，就是把过去的改制和现在新的改制、已经改制的和没有改制的企业分开处理；二是安置处置分开，由政府按照有关规定对职工进行妥善安置，由政府国资部门对企业资产按有关规定进行依法处置；三是改制开发分开，改制是建立符合市场经济规律的以产权为核心的现代企业制度，重点要做好的职工安置工作按照相关政策来执行。开发是国资、国土、城建部门按政策和程序招商开发，遵循市场规律。两者并行不悖，各自在各自的轨道上运行。改制与开发、改制与安置不能混为一谈。“四个不改”，即：职工不同意不改、改制程序不规范不改、改制政策不落实不改、改制中不评估重大信访风险、不排除风险不改。通过强化顶层设计，有效防范了官商勾结侵吞国家资产、侵害职工利益的行为，一举扭转了改制中的混乱状况，得到了广大职工群众的肯定。

实践出真知。一年多的努力，我们对“什么是顶层设计，如何以顶层设计推进治理体系和治理能力现代化”，有了更深的认识。具体归结为以下几点。

第一，顶层设计并不神秘，“凡事预则立，不预则废”，所谓“预”，通俗理解就是顶层设计；上至中央和国家机关，下至地方各级机关，乃至村级组织，任何承担公众事务的单位和个人，都是顶层设计的主体。我们共产党人搞顶层设计，当然要以马克思主义为理论指导，以辩证唯物主义和历史唯物主义为思想武器，这是就其理论遵循而言的。在工作层面，我们讲顶层设计，首要反对“当一天和尚撞一天钟”，强调人的主观能动性和积极进取、奋发向上的精神面貌。由此，方法论意义上的顶层设计，不仅是中央的事、上级的事、领导的事，也是每个党员和国家工作人员、每个直接面对群众的同志们的共同职责。大到国家和地方的发展战略，小到区域经济社会事业发展规划、单位和部门工作思路，乃至一次招商、一次调研、一次会议、一个信访案件的处理、一个批件的办理等日常公务活动的每一项具体工作，都需要精心设计在前、精细执行于后，做到层层设计、事事设计、时时设计、人人设计。

第二，顶层设计的核心，在思想、理念、招数和举措，表现方式因事制宜、多种多样，没有一定之规，既可以是规划、计划，也可以是决议、意见、方案，还可以是一种创意、设想和办法。通常而言，顶层设计多以规范性的文本呈现，其构成要件包括八个方面：一是主题，明确工作指向；二是主体，明确责任单位或领导；三是目标，明确工作任务，细化工作目标；四是载体，确定工作抓手；五是流程，明确工作步骤；六是路径，明确工作切入点、突破口和路线图；七是组织领导，明确工作分工，落实领导责任；八是考核奖惩，明确量化考核项目、分值权重计分办法、督查验收程序和考核结果运用。上述构成要件是就一般形态而言。工作中，每一个顶层设计应根据实际需要确定具体形式，不可机械照搬，拘泥定式。

第三，顶层设计可以从多个角度进行分类，这有助于我们理解和把握顶层设计的多重特性。比如，从行政层级看，可分为中央和国家一级的顶层设计和地方的顶层设计，地方顶层设计又可分为省、市、县（区）、乡镇（街道），乃至村（社区）顶层设计。从适用范围看，可分为全局性整体工作的顶层设计（制度性顶层设计）、局部性单项工作和具体项目的顶层设计（方案性顶层设计）。从时间跨度看，可分为长期、中期、短期和阶段性工作的顶层设计。从实施主体看，分为组织的顶层设计和个体的顶层设计，组织的顶层设计又包括部门、行业的顶层设计。从主要内容看，可分为侧重工作内容的实体性顶层设计，侧重工作程序的程序性顶层设计，囊括工作内容和程序的综合性顶层设计。

第四，顶层设计涵盖公共治理全过程，是做决策与抓落实的统一；顶层设计不是用来搞理论探讨的，而是用来解决实际问题的，如果不能落到实处，就没有任何意义。治理现代化包括治理体系和治理能力两个方面，前者强调设计能力，后者强调执行力，这两个力相互联系、协调一致，顶层设计才算真正有效。在设计过程中，不仅要有科学合理的目标定位，也要具体明确任务书、时间表、路线图、责任状，使顶层设计具有较强的可操作性，便于贯彻执行、落到实处。在实施过程中，顶层设计实施到哪里，监督检查就要跟进到哪里。凡定下来的事，都实行建账、查账、交账制度，开展定期不定期的检查、抽查和复查。正在进行的查进度，已经完成的查效果，没有完成的查原因，盯住要落实的事，追究不落实的人，坚决防止重设计轻落实、有责任无追究的状况。

第五，顶层设计必须自始至终走群众路线，“顶层”只有建构在坚实的“基层”之上，做到一切为了群众、一切依靠群众、从群众中来到群众中去，才可信、可靠、可行。在调研谋划阶段，要问政于民、问计于民、问需于民，把实际情况摸清、摸透、摸准，把群众中无序的分散的意见集中起来，研究形成有序的系统的意见，这就是汲取群众的智慧和力量。在推进实施阶段，要到群众中去做宣传、解释、动员，使作出的决策和部署为群众所理解和拥护，成为群众的自觉行动，这就是团结带领群众向前进。在考核评价阶段，要把群众的接受度、舒适度、满意度作为最高的检验标尺，这就是从“学生”到“先生”，再到“学生”的实践循环。如此，顶层设计的过程就成为践行群众路线的过程，是马克思主义认识论和唯物史观在领导方法和工作方法上的具体运用和具体体现。

一年多的实践还告诉我们，顶层设计是复杂的思维活动，是干部德才素养的综合反映；顶层设计的本领和路径，不可能与生俱来，也不可能一蹴而就，需要长期坚持不懈地学习、思考和实践。我们一定要着眼推进县域治理现代化这一时代课题，不断增强政治思维、理论思维、战略思维、辨证思维、底线思维、创新思维，始终胸怀全局谋大势、洞若观火看形势、举重若轻抓大事，努力做到“一丝藕线牵大象”，避免“千钧铁棒打苍蝇”，使我们的“知”与“行”体现时代性、把握规律性、富于创造性，从而更加有效地推进转型跨越、深化治理变革、造福人民群众。