证监会透露IPO改革五思路 重启尚无时间表2013年03月01日 0213

第一篇：证监会透露IPO改革五思路 重启尚无时间表2013年03月01日 0213

证监会透露IPO改革五思路 重启尚无时间表2013年03月01日 02:13

在昨日(28日)证监会召开的媒体通气会上，证监会有关部门负责人表示，新股发行体制改革不可能一蹴而就，应该是一个循序渐进的过程，并透露了下一步将做好五个方面的工作。伴随着IPO的暂停，A股市场迎来了强力反弹，新股发行何时重启，自然成为了人们关心的话题。《每日经济新闻》记者注意到，在向绿大地造假上市案相关中介机构开出“顶格罚单”之后，证监会再次表示要坚决打击新股发行过程中的违法违规行为，同时探索建立符合创业板(行情 股吧 买卖点)特点的的发行融资制度，另外还透露IPO开闸目前没有明确的时间表。

将强化中介机构责任

在昨日(28日)证监会召开的媒体通气会上，证监会有关部门负责人表示，新股发行体制改革不可能一蹴而就，应该是一个循序渐进的过程，并透露了下一步将做好五个方面的工作。具体来看，一是修订完善相关规则制度，强化信息披露的责任，明确信息披露的要求，逐步淡化对拟IPO企业盈利能力的判断；二是深入开展在审企业IPO财务专项核查工作，并将检查中取得的相关经验，用到日常监管过程中；三是不断完善新股定价的约束机制，强化中介机构责任；四是继续抑制炒新；五是坚决打击新股发行过程中的违法违规行为。《每日经济新闻》记者注意到，在去年底举行的保荐代表人培训班上，证监会提出了新股发行改革改革六条思路，其中就包括逐步淡化对盈利能力判断，提高信披水平、抑制“打新”、“炒新”等。与之相比，本次证监会又提出将强化中介机构责任，以及将IPO专项核查经验用在日常监管中。

澄清IPO重启传闻

一位券商保荐代表人称，证监会周三才给予绿大地案件涉及的中介机构严厉处罚，又表示坚决打击违法行为和强化中介机构的责任，正是为了警示潜在的违规者。从绿大地的例子来看，证监会未来对于承销商、律师、会计师事务所在IPO过程中的失职行为的处罚可能加重。

其实相对于新股发行的改革，普通投资者可能更为关心IPO重启问题，因为正是在新股发行暂停后，A股市场迎来了一波强势反弹。而正是在市场明显好转的背景下，市场上普遍流传着新股发行将于四月重启的传闻，对此证监会有关负责人昨日也进行了澄清，表示IPO重启目前没有时间表。

实际上，对于IPO何时重启的问题，各方一直都是众说纷纭，此前对于IPO四月重启的预测，也是基于市场回暖以及财务核查进度等因素所作的判断。因此有业内人士就表示，究竟何时重启最终决定者还是在监管层，重启没有明确时间表的表态，并不能作为判断重启时间的依据。

探索创业板制度创新

一直以来，创业板一直都是市场各方关注焦点。昨日证监会有关负责人就明确表示将研究如何根据创业板企业特点，创新发行方式，探索建立符合创业板特点的的发行融资制度。该负责人说，创业板市场设立初期，创业板审核制度和相关程序基本沿袭了主板和中小板(行情 股吧 买卖点)的做法，随着市场逐渐成形，有必要针对创业板企业特点探索制度创新。而改革创新的目标是要实现以同等规模资金支持更多中小企业发行上市。

对此上述保荐代表人对《每日经济新闻》记者分析，创业板公司存在规模小、业绩波动大等特点。因此对于信息披露、风险提示等方面要求更高，深交所此前就要求，创业板公司根据所处行业公布更多的信息。另外从证监会人士表态来看，未来单个创业板公司融资额可能会出现下滑，而这一调整需要一系列配套政策支撑。

第二篇：证监会IPO从严监管思路及相关要求-2016-7-25

证监会IPO从严监管思路及相关要求（2016年7月25日保荐机构专题培训）

2016-07-26投行泰山［整理］投行泰山2016年7月25日傍晚，证监会组织保荐业务负责人和内核负责人召开《保荐机构专题培训》，会上发行部副主任常军胜、机构部李格平分别介绍了IPO贯彻发行审核从严监管有关情况及工作思路、保荐机构监管的总体思路和要求，如：明确了IPO审核期间不能引进新股东，IPO审核过程中存在虚误漏则直接上会否决并予以追责，在IPO财务核查中被抽签过的企业仍有可能被现场检查、投行内控部门应独立于保荐业务部门等等。在会上也对保荐机构提出自查自纠的要求。

另外，据泰山个人了解，在该培训会上，证监会证实目前已启动首次由机构部牵头的证券公司投行业务现场检查，选了13个证监局，每个局选辖区一个证券公司进行（没公布具体名单），由机构处牵头、上市处等参加。目的是将投行业务纳入证券公司整体风控体系中，不能再游离在之外。

下文综合了泰山所在单位质控部同事及投行网红——乔伊俞的微博网文的相关资料，进行了简要的整理，特此感谢上述相关同仁！

一、培训内容概括（会后总结发言）

常主任对今天培训的几个专题进行了总结，具体如下：

1、机构部领导一方面开宗明义地传递了加强监管的指导思想；另一方面，由于之前投行业务游离在证券公司的风控体系外，甚至是被变相承包，证监会将讨论把保荐业务纳入到整个证券公司的风险体系内，由机构部进行监管。

2、稽查局领导通报了IPO欺诈发行及信息披露违法违规专项稽查行动的情况，稽查局会根据舆情通报等情况对处于各个阶段的企业进行主动介入。

3、处罚委领导通报了近期案例的处罚情况，强调全面追责，风险事件的责任人不仅为签字保荐代表人、注册会计师和律师，还要上溯到保荐业务负责人，甚至是公司法人；同时，虽为全面追责，但也要有所区分。

4、证券业协会以万福生科和海联讯为例讲述了先行赔付问题。

此外，由于具有保荐资格的机构越来越多，保荐业务的风险体系又相对较弱，未来如果投行出现重大问题，证监会除了暂停资格3个月/6个月，还有可能将牌照收回，全面监管、从严监管为大势所趋。

二、贯彻发行审核从严监管有关情况及工作思路

（一）在审企业质量不高

近三年发行部共否决了34家IPO企业，今年上半年否决了7家。近期公告了17家2016年1—5月终止审查首发企业及审核中关注的主要问题，终止审查的IPO项目比被否决的项目问题更大。具体否决原因及终止审查原因可查阅证监会网站公告并重点关注。

在证监会2013年的财务专项核查中，有30%的在审企业撤回，甚至有些企业已上初审会或已过会。这些企业中，有的隐瞒关联关系，利用关联交易虚增收入；有的存在成本漏记等问题。对于撤回申请的IPO项目，仍旧要追责。

2014年证监会开始常态化的抽检，累计40家左右，其中2015年3~4月，集中抽取了将近30家。证监会主要抽调会计师事务所人员进行现场检查，通过常规的审计手段即查出很多问题，如盘点发现存货不实；通过查大股东、关联方资金流水，发现发行人利用时间差频繁进行资金拆借、大额融资；上述企业，现场检查只要看下存货库存及与关联方的资金往来，就能发现问题。还有些企业通过会计政策调节利润。

（二）影响审核节奏事项

股灾一年后，目前IPO审核发行已常态化。在审核过程中，发行部也发现一些严重影响审核节奏的问题，具体如下：

1、材料质量问题

按照发行部的审核机制，初审会与发审会是可以联动的，之前上初审会两周后可上发审会，但现在初审会上经常发现如下问题，而不得不让企业重新梳理材料，进行二次反馈，真正能够实现上初审会后直接修改材料上会的企业不超过1/3：

（1）制作材料粗糙：审核人员根本看不懂资料, 而不是企业有实质问题；申报材料只根据审计报告更新了财务数据部分，而行业介绍、公司排名等其他部分皆未更新。

（2）申报材料存在前后矛盾或不一致。

2、在规定明确的情况下，探底线、存在侥幸心理的情况较多

在监管规定明确的情况下，企业和中介机构探底线、存在侥幸心理的情况较多。例如，“审核期间不能引入新股东”为很早的规定。某在审企业在14年引入新股东，其知晓构成实质障碍但仍存在侥幸心理，一直不撤材料，导致企业现在往前走也走不动，不撤不行。若其14年引入新股东时就撤材料，现在排队也已经两年。

还有一些企业违反相关规定，发行部已处罚了2单。由此特别提示上市公司再融资要在分红完毕后再启动发行程序；IPO企业分红属于重大会后事项，该报告要报告。

3、在会企业30%有问题

发行部进行了初步统计，目前已反馈还未上初审会的企业中，有30%的企业风险较大、材料比较粗糙，存在会计问题（坏账计提明显偏低，研发费用资本化，非经常性损益等）等。上述企业的保荐机构不仅有中小券商，还有大型券商，说明上述问题已成为行业普遍性问题，且主要由于投行未形成有效的项目选择机制。

在今后的审核过程中，发行部若发现企业依然存在今天会上提到的类似问题，会重点问询，并根据情况给予监管措施。对于在审IPO企业的常规抽检，监管机构将逐步减少盲抽，重点抽检风险企业，未来的监管将越来越严格。

（三）业绩波动问题

对于业绩波动问题，需根据具体情况进行判断：

1、若为行业周期性波动，要充分进行风险提示；但千万不要为了缓解业绩下滑，进行人为操纵，造成欺诈发行；

业绩下滑的披露亦存在两个极端问题：

1、不披露，但上市当年业绩下滑超50%，会面临处罚；

2、盲目、免责性地风险揭示。风险因素必须要有针对性、有依据及量化分析。

2、企业申报期比较长，排队几年后行业被替代（如连锁零售业被电商冲击），短期内很难逆转，保荐机构应审慎评估是否仍旧值得推荐上市。

（四）本次财务自查的要求

鉴于在审企业存在的各种问题，本次财务自查的基本要求是：严格对照发行条件和信息披露要求，自查自纠。保荐机构应对照发行条件和信息披露标准自查，对于原本不符合发行条件盲混报会的企业，以及原符合条件但因客观原因导致不符合发行条件的企业，应主动申请撤回；对自查中的其他风险点，亦要进行补充尽调。本次自查，没有规定动作，也不会停下来搞运动式的自查。每家保荐机构对自己的项目开展自查，并与完善内控机制相结合，不要求递交自查报告，但要关注重要问题。同时，我会审核时，也会结核审核关注的问题，即：

1、保荐机构如何尽调；

2、保荐机构如何自查；

3、自查的验收与审核相结合。如果在审核过程中发现信息披露不到位、存在虚、误、漏，不在初审会后要求补充或完善，直接上发审会否决，并对相关中介机构进行处罚。对审核中发现问题严重的企业，移送稽查。对风险企业、问题企业，加大现场检查力度。作为补充，被信息披露质量抽查抽签抽过的企业，仍有可能被现场检查。以后，会减少盲查，但会结合审核中发现的问题，加大对风险企业的现场检查力度。

（五）法律责任

所有企业从申报之日即承担法律责任。目前无论是企业还是中介机构，对在审企业的风险认识还不够，存在极大的侥幸心理。主流观点认为欺诈发行为已经完成发行；而在审企业和已发行企业只是程度上的差异，如果申报材料存在虚假记载或未披露的，为信息披露违法违规，也可追究行政及刑事责任，暂停及吊销资格。即使撤回，依然可以追责。

三、保荐机构监管的总体思路和要求

（一）保荐执业典型问题 问题：内部控制机制流于形式

1、覆盖不足，独立王国，两张皮问题；

2、制衡不足，独立性欠缺；

3、内控人员配备薄弱；

4、立项和内核的规范性不足；

5、同一家机构，不同团队申报的项目质量参差不齐。

（二）监管措施及行政处罚情况

（三）保荐机构监管的总体思路

1、推动证券公司合规风控的全面覆盖

（1）投行业务特殊性：紧紧围绕着监管机关或交易所的审核开展的，关注的是审核部门的业务规则和窗口指导，其合规与内部控制的主要目标往往是使申报材料在形式上符合审核的要求；

（2）公司层面的合规对保荐业务未做到全面有效覆盖，保荐业务在公司内部自成体系；（3）机构部将强化合规要求，加大检查处理力度，促使保荐业务全面纳入证券公司的整体合规风控体系。

2、完善机制、加强监管，强化中介机构主体责任（1）建立定期信息交换机制；（2）建立投行业务联合检查机制；（3）建立案件移交及统筹处罚机制；（4）调动全系统机构条线的监管力量（5）加大中介机构处罚力度。

（四）下一步工作要求

1、充分认识保荐工作的重要性、紧迫性；

2、真正关注企业质量，发挥好沟通投融资两端的桥梁作用；

3、关注品牌建设和长期利益；

4、树立风险意识，全面加强内控建设，实现公司内控对保荐业务的真正全面有效覆盖；

5、切实提升执业水平和质量，严把“入口关”；

6、保荐业务内部控制应当贯穿于所有保荐业务全过程，覆盖决策、执行、操作、监管、反馈、纠正等各个环节，避免内部控制出现空白或漏洞；

7、保荐机构应当确保内部控制制度在保荐机构中具有高度的权威性和有效性，避免内控制度执行流于形式，保荐机构相关人员应当自觉地认真遵守和严格执行；

8、保荐机构应当督促和确保相关人员诚实守信、勤勉尽责，加强对发行人是否符合发行条件等实质性问题的研判，确保保荐项目存在的问题能够及时被识别、评估、反馈和纠正；

9、通过明责、尽责、问责的责任认定和责任追究机制，实现事前、事中、事后有效控制，确保工作和责任落实到人，对于不能有效履行职责或者违反规定的有关部门和工作人员，应当及时责令纠正并给予相应的处分；

10、保荐机构应当在公司层面设立质量控制、合规检查、风险控制、稽核监督等监控职责的部门，确保内部控制部门独立于保荐业务部门，并配备与其职责相适应的专业人员，为内控人员独立履行内控职责创造条件；

11、保荐机构中与保荐业务相关的部门和岗位设臵应当权责分明，相互制衡，业务运作与质量控制、合规检查、风险控制、稽核监督等职责相分离，真正建立责任清晰、相互制衡的内部约束机制；

12、保荐机构应根据自身业务规模、经营范围、风险状况、组织结构和企业文化等特点，制定与之相适应的内部控制制度。

第三篇：重启电力改革：国家电网有望一拆为五

重启电力改革：国家电网有望一拆为五

停滞十年的电力体制改革即将重启，改革的决心来自中国新一届政府的最高决策层。

2012年上半年，时任国务院副总理的李克强曾就电力改革批示，强调要保证能源长期稳定供应，电力市场化改革是必然选择，并要求有关部门认真研究顶层设计和重点推进方案。此后，多份有关如何重启电力体制改革的研究报告出台，分别来自国务院研究室、国家能源局规划司、国家电力监管委员会（下称电监会）市场监管部等。

2012年年中，李克强再次对其中一份呼吁启动第二轮电力改革以解决当前能源领域突出矛盾的报告做出批示，明确提出重启电改，报告转至相关部门。

据财新记者了解，2013年两会前，在有关新一轮机构改革方案的讨论中已涉及到电力体制改革。接近方案设计者的消息人士透露，大能源部或能源委的方案虽然没有出现在最后的机构改革方案中，但决策者正酝酿通过分拆垄断的国家电网公司，推动新一轮电力体制改革。初步设计是将国家电网公司一拆为五，改革有望在全国“两会”之后启动。

2012年是中国开展电力改革的十周年。2002年，在时任国务院总理朱镕基的推动下，国务院发布《中国电力体制改革方案》（业内简称五号文件），启动了以市场化为方向的改革。2003年走出第一步，通过对国家电力公司分拆重组，成立了国家电网公司、南方电网公司以及中电投、华能等五大发电公司。国家电力监管委员会应运而生。

改革只走出了第一步。拟议中的主辅分离以及东北电力市场和直购电等试点陷入僵局，电改举步不前，原本计划进一步完成输配分开的国家电网公司坐大，在金融、电建、矿业等多个领域和海外大力扩张，逐渐成为钳制电力市场形成的最大障碍。

藉十周年之机，各方再度发出改革之声。中国电力国际有限公司董事长李小琳亦在2012年初公开表示，应抓住当前有利时机，加快推进电力体制改革，当务之急是理顺价格机制，将发电环节的竞争和经济效应，传导到消费端。

在一年的讨论之后，尽管对具体改革路径尚有争议，但改革的最终目标——破除垂直一体化的垄断结构，在发电和售电环节实现有效竞争，同时对具有自然垄断属性的输、配电网络严格监管，已成各界基本共识。这也是世界各国进行电力市场化改革的共同原则。

2013年3月10日，国务院机构改革启动，其中包括重新组建国家能源局的内容。根据方案，电监会将并入国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。

监管机构重组为新一轮电力体制改革带来变数。电监会成立原本是中国推行电力市场化改革的举措之一，但因电改止步不前，电监会蹉跎十年，用电监会第一任副主席邵秉仁的话说，处于“无市场可监管”的状态。在接受财新记者采访时，邵秉仁表示，此次机构改革提出，建立社会主义市场经济体系的核心是处理好政府与市场的关系。新的监管机构应承担起重新发动和推进电力体制改革的任务，推动中国电力市场形成。

对中国来说，继续推进和深化垄断行业以及国企改革，是有效释放“改革红利”的突破口。十年前实现厂网分开，在发电侧引入竞争，曾大幅度降低发电设备和装机的造价，但随后电改停滞，中国电力市场迟迟未能形成，政府不得不继续对上网电价和终端销售电价实行行政管制，企业失去了继续提升盈利水平和投资效率的动力。而电网在买电和售电环节的垄断进一步扭曲了电价体系，导致中国工商业企业实际电价远高于名义电价（详见辅文“电价的秘密”）。

从各国电力改革的经验来看，如果下一步电力体制改革取得实质性突破，中国的实际电价水平有望下降，中国制造的整体竞争力将得到提升。

但多位电力业内人士在接受财新记者采访时表示，前提是中国能够完成国家电网拆分，并且在拆分之后管住垄断环节——输电——的价格和投资成本，并在发电与售电侧充分引入竞争。

管住电网

从一年多来的讨论和各方公开表态来看，管住电网已成为电力业内的基本改革共识

得到李克强批示的报告出自国务院研究室研究员范必和中国国际经济交流中心专家景春梅，全称为《进一步深化电力体制改革的思考》。

报告称，近几年煤电矛盾不断加剧，出现发电企业频现亏损，工商企业用电负担沉重，新能源、可再生能源发展受制约，电力普遍服务不到位等问题。能源领域的突出矛盾，反映出“现行电力体制已成为转变经济发展方式、促进节能减排和发展多种所有制经济的重大障碍”。应抓紧启动第二轮电力体制改革。

从一年多来的讨论和各方公开表态来看，管住电网已成为电力业内的基本改革共识。

电监会副主席王禹民在今年全国“两会”期间表示，在政企分开、厂网分开已经实现的基础上，电力体制改革的节点已落在电网领域，应改变电网统购统销的运行体制，坚持市场化原则，以出台独立输配电价为切入点，统筹推进输配电体制改革。

中电国际董事长李小琳在今年的政协提案中指出，虽然发电市场实现市场化，但购售电仍单一垄断，电厂卖电、用户买电都还没有选择权和议价权。如能逐步放开，则更加有利于广大电力消费者和生产者自主调节、节能和创新能力的发挥，更加有利于新能源和智能电网等新兴生产力的成长。

“输电电价、配电电价需要独立，拖了太久。”国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员刘树杰，在2012年召开的电改十周年座谈会上直言，“确定电网成本现在没人做，电网公司的成本结构根本不适用于监管，成本里什么都有，这是制度问题。”

在另一份也在业内发生很大影响的报告中，国家能源局发展规划司副司长何勇健认为，中国电力体制目前“最突出、最紧要的矛盾”是，“由于电网企业拥有独家买卖电的特权，加之所有电价均由政府管制，使电力市场中两个最重要的主体，即发电企业（生产者）和电力用户（消费者）被制度性„隔离‟了，不能直接„见面‟进行市场交易”。

电网的垄断权从何而来，又如何打破？在何勇健看来，电网的特权来自自然垄断与行政垄断权力的交织结合，“电网企业在电力规划、投资、价格、市场准入等方面有较大决策权或影响力，由于监管不力，电网借助自然垄断扩张市场控制力”。

输配电环节的规模效应和网络经济特征，决定了其自然垄断特性——一个区域只有一个输/配电网最为经济。而这样的环节需要进行严格监管，包括对定价环节进行约束，对电网企业的投资定额、造价及标准进行审批，使其投资成本维持在合理水平，并保证非歧视性的进入和使用电网措施。

但现实是，电网的投资与扩张近十年来完全处于失控的局面。

国网筑高垄断的十年

“要把账算清楚，哪些能入账，成本的透明是要做的”

2002年五号文件要求电网企业实行主辅分离，目的即在于主辅分离后，能对电网企业的成本看得更清楚，在此基础上确定合理的过网费标准。但实际上，主辅分离延宕数年，直至2011年9月，国网与中国电建和中国能建才签订主辅分离协议，将国家电网和南方电网中省级（区域）公司所属的勘测设计、火电和水电施工、电力修造企业等辅业单位分离，产权目前已移交。据接近电监会的业内人士透露，最后剥离的施工辅业主要集中在发电领域，送变电相关并未剥离，国网内部也仍保留着部分设计部门。国网还收购电力设备制造企业，进军矿业、金融板块及在海外展开巨额投资。

其垄断程度和控制力不仅没有削弱，还得到了加强。

国家电网控股的公司共58家，其中包括5大区域电网、26家省级电力公司。除此外，一类是中国电力科学研究院、国网北京经济技术研究院、国网能源研究院、国网智能电网研究院、南瑞集团有限公司等研究机构。二是直流建设分公司、交流建设分公司等建设管理单位。三是许继集团、平高集团、山东电工电气集团有限公司这类设备供应商，相继被整合进中国电力技术装备有限公司，该公司业务横跨装备研发、设计、生产与制造，电力工程总承包，电力技术咨询。国网新源控股有限公司还拥有规模不小的发电装机规模。

国网旗下还包括鲁能集团、英大国际控股集团等多元化投资企业。2008年鲁能私有化受阻，国资委要求撤回交易，重新划归国网。此前鲁能横跨地产、新能源及煤炭矿产投资，英大控股拥有多个金融牌照，资产包括证券、信托、保险、期货、投资等业务。上述两家公司的资本金分别达到200亿元。国网在这些电网之外的资本金投资超过600亿元。

国网总经理刘振亚曾表示，“十二五”发展目标是把国家电网公司建成以电网业务为核心，金融、直属产业和国际业务全面发展的世界一流能源集团。

国网的年收入高达1.8万亿元，非主业资产的收入占比不到1%，利润占比近5%，2011年在1004亿元的毛利中有47亿元来自其他收入——包括承包境外工程和境内国际招标工程、电力设备进出口业务以及发电业务等。

2010年2月，国家电网收购许继、平高集团获国资委批准，引起争议，批评者称这违背电改初衷。中国机械工业联合会曾公开表示，国家电网集标准制定、设备制造、招标和采购等多重角色为一身，无益于公平、公正的竞争机制，也无益于中国电气制造业整体竞争力的提升。“等于是国网画了一张饼，然后自己把饼吃了，留给别人一些饼渣。”一位熟悉设备行业的人士如此评价。

除辅业外，国家电网还积极布局海外。2007年12月，国网公司牵头两家当地企业以39.05亿美元竞得菲律宾电网25年经营权；2010年，国网公司收购ElecnorSA等七家巴西输电公司股权，总价约17亿美元；2012年2月，国网公司以3.87亿欧元价格收购葡萄牙国家能源网公司（REN）25%股份；2012年年末，国网公司以约5亿美元收购南澳大利亚输电网公司ElectraNet41%股权。

刘振亚2012年11月上旬曾表示，目前国网海外投资已超50亿美元，总资产达80亿美元以上；国网公司计划2020年前在国外投入300亿-500亿美元。

国网的投资能力来自于其主业带来的强大现金流，年经营性净现金流在2000亿元以上。

当年参与五号文件设计的一位专家认为，问题倒不在于国网的这些主业之外的投资是否盈利，而是国网作为一家公用事业企业，应优先从事国内农村电网改造、无电地区电网改造等。国网的四处扩张一方面干扰了监管，使得政府难以核实其资产和成本，准确确定过网费价格，从而阻碍电力市场形成；另一方面国网的这些投资也影响了其提供普遍服务。“有钱投资海外，却没钱投资农网改造，每年哭穷向国家伸手。现在农网改造每年国家财政都要出20%的资本金，大概百亿元左右。”前述专家如此描述电网投资失控下的怪现状。

即便认为走出去本身无可厚非的业内人士，也向财新记者分析将输配电网成本收益与上述投资行为分开十分必要，“要把账算清楚，哪些能入账，成本的透明是要做的。”

“世界上最好的电网”

中国电网运行的安全性，实际上建立在留出了很高的安全裕度的基础上，可以说是为了安全过度投资

前任国家能源局局长张国宝，曾称赞中国的电网在世界上是“最好的电网”。他的依据是：“其他国家发生了若干次大停电，但中国没有，中国整个网架结构非常清晰。我想这是由于中国有市场经济和改革的动力，也有当年计划经济比较合理的规划因素在里面。”

电监会的一位官员则提出了对电网效率的不同看法。“同样的电压等级，输电能力是多少，同样的线路，别人输100，我们输50，我们号称是全世界第一了，这个第一是什么？”

国家能源局的一位官员也认为，安全和效率之间应建立平衡，中国电网运行的安全性实际上建立在留出了很高的安全裕度的基础上，可以说是为了安全过度投资。“500千伏的线路输送能力还没充分发挥，就非要修750千伏的超高压线路和更高电压等级的特高压线路，这从投资上说是浪费。”他表示。

2006年的《电力监管报告》曾明确指出，“现有500千伏交流线路输电能力未能充分发挥。目前我国发电装机容量为美国的1/2，但超高压电网总规模已接近美国，电网输电能力和利用率存在较大差距。输送能力发挥不足，部分线路利用率偏低。”

电压等级并非越高越好，而应配合相应的发电能力和用电需求。每条线路设计时都会有一个经济输送功率，是经过各种经济技术比较后，最合适的一个输送功率。但根据西北电监局2009年的统计数据，在从220千伏、330千伏到750千伏的不同电压等级中，大部分线路在实际运行时的平均功率均未达到经济输送功率的一半，约三分之一线路连经济输送功率的30%都没达到。原电力规划设计总院规划处长、国家电网建设公司顾问丁功扬告诉财新记者，西北的750KV线路实际输送功率大打折扣，“不讲经济性”。

“一个巨大垄断的公司，国家是根本无法监管的，控制的资源太大，谁跟它都不是对手。这个体制的形成，好处是能够集中所有的资源，这是牺牲其他的代价换来的。”一位投行人士认为。

对于电网企业，受管制的电价为其低利润率提供了理由，但巨大现金流带来的投资冲动，以及投资过程中大量隐藏的为个人和小集体输送利益的关联交易，则完全与公用事业的宗旨背道而驰。

作为全球最大的电网公司，国家电网2012年售电量32539亿度，收入18855亿元，净资产收益率约4.66%，资产负债率57.62%，在世界500强中名列第七。近两年发改委多次上调电价，国网的盈利能力有所提高，但运营效率未真正提高（参见辅文“电价的秘密”）。

中国的电价相比很多国家并不低。根据2010年国际能源署发布的电力行业统计数据，韩国居民电价最低，仅为0.077美元/度，工业用电价格只有0.058美元；法国居民电价0.159美元，工业电价为0.107美元，英国分别为0.206美元和0.135美元，日本为0.228美元和0.158美元。这些国家人均收入都数倍于中国，即使电价超过中国1倍，相对电价仍然只有中国的几分之一。而且这些国家的工业电价仅为居民电价的三分之二，而中国正相反，占整个用电需求75%的工业电价高出居民电价一半甚至1倍。

在发达国家中，美国电价最为便宜，其市场充分竞争，拥有数百家发电企业、电网公司以及售电公司。据美国能源信息中心(EIA)统计，2011年居民电价为11美分/度（约0.74元人民币），商业用电为10.23美分，工业用电为6.82美分（约0.43元人民币），平均电价9.9美分。

中国电监会的数据显示，2010年中国平均售电价格是0.58元，但商业用电是0.81元，非居民用电是0.74元，非普工业用电是0.77元。根据财新记者此前的调查，一些城市和地区的工商业用电实际价格在1元以上。

南网上市实验

南方电网上市准备近三年，未能正式启动

对于现行电力体制的问题，各界已有基本共识，但是，在具体改革路径上分歧仍然存在。目前呼声较高的是拆分电网，打破垄断，同时实行输配分开和调度独立。也有人担心对电网组织结构、资产和人员配置进行大“手术”震动过大，技术上有一定操作难度；还有人担心分离后将增加电力交易环节，使内部矛盾外部化，加大管理和交易成本；还会因分离后彼此职责不清带来电力安全等重大隐患。

这些争议，早在2002年中国电力体制改革方案出台前的论证过程中就曾发生过。

各国电网的改革路径不完全一致，改革彻底的国家将输电、配电、售电分开，调度独立，使垄断范围缩小，增加透明度，有利于监管；同时售电环节放开，用户可直接对接发电，输配部分类似高速公路，仅收取过路费，输配电价按照成本加成受到政府严格监管。

当时有部分意见认为中国应是一张大网，有利于电网建设；另一部分意见认为输配应该分开，或按六大区域电网格局及相互联系，分成三大区域电网公司。最终各方在五号文件中达成妥协，形成国家电网公司和南方电网公司。

五号文件的起草过程中，原本将区域电网公司明确为股份制公司，但最终未明确写入2002年的电力体制改革文件，区域网公司和省网公司的地位界定亦未明确，这给后来的诸多变化留下了伏笔。

南方电网包括了广东、广西、云南、贵州和海南五省（区）的电网业务，其成立有推动西电东送的含义。广东电网并非央属资产，是广东省省属国有资产。南方电网成立后，西电东送电量从2002年的202亿千瓦时增加到2012年的1243亿千瓦时，增长了5倍，对广东及西部三省的经济起了相当重要的作用。

广东电网和南方电网曾先后启动上市步骤。

广东省最早启动厂网分开，组建了粤电发电集团公司和广东电网公司，并启动了广东电网上市筹备工作。中介机构进场，完成了审计评估工作，确定了电网定价模式，并基本完成招股书的撰稿。原计划2002年底之前完成上市工作。2002年3月国家发布“电力体制改革方案”（即五号文件），将广东电网并入南方电网公司，广东电网上市夭折。

南网公司成立后，在国资委的直接推动下，也开始研究电网公司上市的必要性及可行性。

南网上市前期困难重重：电网是国家严格监管的行业，上市涉及到监管规则，特别是电价机制，既要满足资本市场对定价机制透明、清楚、稳定，投资者要有一定的回报率要求；更要满足中国经济发展对电力价格的要求，两方面需要协调。国际经验证明，在技术上满足两方面要求是完全可行的。但中国电价机制改革是非常复杂的，涉及到方方面面的利益。

南网上市的另一个技术障碍是股权问题，广东省原本持有70.4%股权，但南方电网被划为央企后，人事任命亦归中组部，广东省对南方电网没有控制权。2006年12月，广东省政府将32%的股权卖给中国人寿，中国人寿以350亿元溢价购买了这些股份。但中国人寿进入之后仍然弱势，看不到财务报表，在董事会没有发言权。

电网是国家战略资产，国资委代表国家行使管理权是既定事实。但公司上市需要明晰股权，股权与管理权在现代企业制度下应该是一致的。而南网公司的股权解决方案难以达成一致。

农网问题也是南网整体上市的另一个难题，电网不仅是一般性公司，具有提供普遍服务的义务，农网的盈利性较差，成本需要在全网平摊，但承受能力又受到整体盈利能力（与电价水平直接相关）的限制。

据财新记者了解，关于南方电网上市方案的论证，当时首先考虑整体上市，因为以往国有企业部分资产上市有许多问题，上市公司与集团公司直接形成矛盾；大量的关联交易、同业竞争对小投资者极端不公平，监管难度很大。输配资产分开上市在电网体制改革方向不明确的前提下也难以形成共识。但电网上市的前提条件是输配财务核算一定要分开，这是有利于电价机制改革的。

最终，南网上市在2005年-2008年准备近三年后未能正式启动，再次夭折。

在一位当时参与准备工作的人士看来，上述问题虽然存在，但不能构成电网上市的致命障碍，电信资产上市也有定价、普遍服务义务的类似问题，同样能够平衡各方需要。电网上市关键还是认识问题。全世界的垄断企业的改革都需要外力推动。英国电力改革是撒切尔首相的强硬政策，法国电力公司上市是欧盟强力推动。中国垄断企业的改革也有赖于国务院的强力推动。

参与五号文件设计的一位专家则认为，南网上市未果的主要原因还是中国电力体制改革未能继续进行，电力市场没有形成，监管框架没有建立，基本条件不具备。

但他承认，如果重启电改，推动电网公司上市有助于垄断企业公开财务成本，有助于监管。

为什么拆？怎么拆？

拆分的目的是为了形成和完善电力市场；要防止区域电网变成小国网

根据财新记者从接近决策层人士获得的消息，目前酝酿中的拆分方案是将现有的国网公司按照区域划分为五家独立的区域网公司，加上南方电网，中国将出现六家区域电网公司。

据悉，此次分拆电网也征求了主导第一轮电力改革的权威人士的意见。

拆分只是路径，最终目的是要管住电网，对电网单独定价。包括电监会前副主席邵秉仁在内的很多电力业内人士认为，在中国，很难想象有一个监管机构能够管住像国家电网公司这样的全国一体化公司。拆分之后，六大区域电网公司尽管在各自区域内仍然垄断，但对监管机构而言，其成本和效率可以相互比较，此外，还可通过股份制、多元化及上市等步骤推动其资产、成本与收益的透明。

国家能源局新能源与可再生能源司司长王骏在《什么是“水火同价”》一文中就曾建议，按照“合理成本加规定利润”的规则，并通过在同类企业之间进行资产量、输配电量和运营效率的横向比较，对各级电网企业分别实行单独定价，确定并公布其准许收入总量和相应的输电、配电所有路径的过网电价。这也是英、美、法等各国实施电力体制改革后对电网的普遍监管模式。按照这一方式，电网企业的利润受到了限制，不再与电网参与买卖的电量有关，电网的公用事业属性得以显现。

据业内人士介绍，中国原本就存在六大区域电网的物理区隔和公司设置，区域与区域之间电量交换很少，因此按区域拆分具有可行性。

华东、华北、华中、东北、西北等区域网公司是国网下属的全资子公司，但国网公司近年来一直在削弱区域电网公司的作用。在组织架构上，从2002年五号文件颁布不久，国网公司就开始将区域电网的资产、资金和工程管理权等上收或下放到省公司，除了区域电网的调度职能，区域电网公司能做的并不多，地位十分尴尬。“做强公司总部，做实省公司，做优地（市）公司，做精县公司”，这样的表述出现在国网公司目前的各种文件中。

2011年4月，国网公司开始了一场对区域网公司的改制运动，其主要动作是在区域网公司之外加设分部。在机构职能上，作为国网公司总部派出机构，区域分部取代区域网公司执行电力调度、基建、规划和设备招标等职能。到当年年底，华北、华东、华中、东北、西北五个分部形成，“初步建立总部、分部一体化运作格局”。

在物理结构上，国网公司力推的交流特高压同步“三华电网”亦在加强总部对于全国范围内电网的实际控制力。五号文件出台之时，六个区域电网还是六个交流异步电网，彼此之间没有连接或弱连接。而国网公司目前的计划是从2013年起的八年间，投资约1.2万亿元，投产特高压线路9.4万公里、变电容量3.2亿千伏安、换流容量4.6亿千瓦，到2015年、2017年和2020年，分别建成“两纵两横”“三纵三横”和“五纵五横”特高压“三华”同步电网，将辖下五大区域网公司连为一体。

国网公司认为特高压交流输电具有容量大、距离长、损耗低的优点，能够满足能源基地送出的需要。

但不少电力系统老专家认为，这将破坏中国目前分层、分区、分散外接电源的“三分”结构，为电网连锁跳闸、破坏系统稳定甚至造成大面积停电埋下隐患，同时特高压交流的经济性不高。

丁功扬告诉财新记者，由于争议较大，发改委目前的态度倾向于用“长三角联网”取代“三华电网”，但在他参加的项目讨论会上，双方意见差异仍然难以弥合。

区域网内部在物理意义上已经实现了物理互连，区域间的联系相对较弱，在特高压交流项目建成之前，主要以直流背靠背的方式联系，跨区输电量尚不足全社会用电量的5%。这是数位接受财新记者采访的人士认为按照区域网公司结构拆分可行的理由之一。也有较为保守的意见提出建立独立于电网的电力交易机构来削弱其垄断。

前述投行人士则认为，横向拆分为区域电网公司之后，为了减少资产、人员分割带来的震动，输配分开可以缓行。在纵向运营模式上先对输配电业务进行独立定价和监管或许更具现实意义。输配电价之所以要分开，是因为其电压等级、线路长度不同，成本存在差异，分开后有利于核定成本。中国的配电主要由各地的供电局来完成，在国外则可以市场化。

前述参与五号文件设计的人士则强调，即使目前先不进行输配分开，也应在输电网公司之下，建立独立核算的配电网子公司。电监会前副主席邵秉仁认为，输配分开的好处是可以为用户提供更多选择，引入更多元化的竞争主体，使供电侧的竞争更加充分。

拆分的最终目的，是推动中国电力市场的形成和完善。前述五号文件设计者认为，拆成小电网之后，要防止区域电网公司变成小国网，需要做好三项配套改革：其一是在发电侧和供电侧放开，引入多元化竞争主体；其二是监管必须有所作为，通过核定资产、成本和确定过网费标准有效管住电网；其三是管住输配电价，放开销售电价，同时进行费改税，取消目前附加在电价上的各种收费，包括国家重大水利工程建设基金、大中型水库移民后期扶持资金、可再生能源电价附加、城市公用事业附加费等。

至于调度，“可以独立，也可以放在区域网公司。”他表示。

电监会教训

为监管电力市场所设的电监会，一直没能等到真正电力市场的到来

改革和监管，是对于未来重新组建的国家能源局的大挑战。电监会的命运已提供前车之鉴。“有为才能有位。”这是一位电监会官员对于自己所在机构处境的评价。

2003年3月挂牌，2013年3月确定不再保留，这是电监会尴尬的十年。为监管电力市场所设的电监会，一直没能等到真正电力市场的到来，职能主要集中在安全监管、价格检查以及供电质量等方面，在推动进一步电力改革方面鲜有作为。

在人事任命、财务等“关键”领域缺少职能，也让电监会在面对强势的垄断电网企业时，显得十分弱势。办公地点就位于监管对象——国家电网公司——总部大楼内，在一个侧面凸显了电监会的独立性窘境。

此番电监会与能源局重组，悲观者视为电改的失败与倒退，乐观者则认为政监合一的结构有助于电监部门增强话语权。原电监会副主席邵秉仁向财新记者指出，新机构不应再把争权作为重点，应真正转变职能，把推进改革作为首要任务，否则还会重陷尴尬。

“电监会不管叫什么，监管要公开独立和专业化，树立立法行政的典范，明确边界。”一位熟悉电力监管的专家向财新记者表示，监管内容包括安全、公平接入监管，输电合理成本，配售电以及普遍服务质量的监管等。对于限制收入的电网企业，为了避免投资不足的问题出现，则可以采用政府的激励手段加以解决。

美国斯坦福大学的研究者于洋向财新记者强调了对监管市场势力的重要性，包括监管发电侧可能存在的垄断、合谋等市场势力和监管输配电价格以及监视输配电服务提供者是否通过操控输配电量来抬高输配电价格。

在发电侧开放竞争以后，保障竞争的最关键政策就是电网的公平开放原则。

只要符合电网管理的相关安全性、稳定性和经济性的要求，所有发电企业都有权接入电网。这需要加强对调度的监管。调度在某种程度上决定了电力市场各个参与者的利益。去年6月，国家能源局发展规划司副司长何勇健曾撰文指出，“电网企业可以利用调度手段，通过发电计划和利用小时安排，以及对用户拉闸限电和收取容量费等方式，直接影响发电企业和用户等的权益，同时可利用调度专业性强的特点，规避政府监管和社会监督。”电力调度具有公共服务性质，“但隶属于电网的调度机构，自觉或不自觉成为电网企业„谋利‟的工具，使其扮演的角色与其公共职能的本质属性之间出现了偏差。”

调度独立在目前的电力市场化改革中呼声较高，但即便机构上不独立（国外亦有这样的案例），但其公平公正公开原则需要得到保证。美国部分地区、加拿大、阿根廷等实行了调度独立与建立电网准许收入制度相结合的一揽子改革，改革成效明显。

从英美各国的改革经验看，从组织结构等方面进行市场化改革耗时不长，但电力市场的建立往往需要耗费十余年时间，其中亦走过弯路。

英国在电力改革的第一阶段建立了竞争性、市场化的“电力库”体系，几乎所有的电力交易都强制通过电力库进行，后来出现了操纵价格、缺乏用户和需求方参与、竞价和定价过程复杂等问题。英国不得不从2000年起进行第二次电力改革。

国内亦有教训。2004年东北区域电力市场开始仿照英国模式模拟运行，2005年开始试运行，2006年进行竞价后被电监会和发改委叫停。当时总体框架是在东北电网覆盖区域建立一个区域电力调度交易中心，各省设电力结算中心，实行统一市场规则、交易平台和电力调度。容量电价由价格主管部门制定，电量电价由市场竞价形成。但因竞争主体有限，煤价上涨，且当时电力市场供不应求，竞价产生的价格高于市场启动前的平均价格，差额资金亏空巨大。一位熟悉当时情况的能源局官员则表示：“东北电力市场没搞成，就是没有给电网整体定价，该干的事没干。大企业直供也是，东北当时要按线路一条条定。”

电力市场的建立绝非易事，在交易形式和价格形成方面有很多细节需要考虑，这方面欧美过去数十年的经验能为中国提供参考。国务院研究室综合司副司长范必此前在接受财新记者采访时建议，在对电网规定准许利润的基础上确立了合理的输配电价后，在电力市场建立初期可对用电量占全社会用电量15％的居民生活和农业生产用电仍实行政府直接定价，对工业和商业用户，按电压等级从高到低，逐级、限期实行与发电企业直接交易，自行商定交易电量和电价。待电力竞争充分后，再考虑逐步放松对居民生活和农业用电的管制。

国家电网拆分之难：五大区域电网已被空壳化2013年03月20日 01:49 来源：21世纪经济报道 作者：梁钟荣

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1人参与0条评论11年过去，电网改革重新回到起点，但是这一次将国家电网拆分的并不容易。

有消息称，国家电网拆分方案行将出炉，其核心是整体一分为五，形成五大区域电力公司。不过，五大区域电力公司的提法，与2002年国务院发布《中国电力[1.64%]体制改革方案》(业内简称五号文件)无异。

“随着这两年的集权，国家电网一张网已然初成，再度拆分又会再回到2002年的起点。”3月19日，国家电监局旗下华东电监会一位人士对此表示，十年电改疾行，惟一不变的是电网，彼时初成立的五大区域电网公司，如今已被空壳化。

2011年5月起，国家电网在西北电网有限公司、华中电网有限公司、华东电网有限公司、东北电网有限公司的基础上，分别加设了西北分部、华中分部、华东分部、东北分部。2011年年底，华北电网有限公司也加设了华北分部。

从2012年7月开始，五大分部陆续注册成为独立法人，而原五大电网公司旗下资产陆续划归到五大分部中。至此，成立不到10年，曾被寄望于打破电力垄断的区域电网公司已集体退出历史舞台。

原电力部生产司教授级高工、国际大电网CIGRE和IEEE会员蒙定中告诉记者，国家电网此举是强化了其“一张网”做法，不利于市场竞争，同时从技术层面来看，存在很大的缺陷，“浪费而不安全”，更违背了当初五号文件制定的初衷。

作为全球最大的电网公司，国家电网2012年售电量32539亿度，收入18855亿元，净资产收益率约4.66%，资产负债率57.62%，在世界500强中名列第七。

十年电改

在2012年五号文件出炉之后，2003年走出第一步，通过对国家电力公司分拆重组，成立了国家电网公司、南方电网公司以及中电投、华能等五大发电公司。国家电力监管委员会应运而生。

上述华电电监会人士表示，成立华东等五大区域电网公司，就是待南方电网发展成功之后，借鉴其模式，将五大区域电网公司拆分出来。

根据五号文件的表述：区域电网公司应该将区域内的现省级电力公司改组为分公司或子公司，负责经营当地相应的输配电业务。而国家电网公司的主要职责是：负责各区域电网之间的电力交易和调度，处理区域电网公司日常生产中需网间协调的问题，同时参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程。

不过，对于国家电网的拆分自2004年其提出建设特高压电网便开始陷入停滞。

2005年以后，国家电网正式着手启动对特高压电网的建设，并规划“十二五”期间形成“三纵三横一环”的特高压电网网架，最终实现国家电网的西电东送、南北互供、全国联网。

彼时，包括蒙定中在内的23名电力老专家还直接上书相关决策高层。专家们提出了特高压电网安全性不够、投资金额性价比不高、线路利用率过低、比耗煤增加更多排放等诸多问题，要求在没有经过充分的论证前，停止特高压的建设。

蒙定中说，此前国内的区域电网是相对独立的，特高压将其连成棋盘状的大电网，容易使得某个环节出现问题，将引起全国范围的大停电，这已经在许多国家拥有前鉴。

另外一个方面，老专家们认为，特高压线路将打破现有的区域电网格局，形成紧密相连的交流大电网。如此再一拆分国家电网，更变得不再可行，国家电网的强势地位愈加巩固。

不过，在2006年国家电网的晋东南经南阳至荆门特高压交流试验示范工程获得核准之后，随后四川-上海特高压直流输电示范工程的开工使得全国一张网已初露雏形。

“5号文件对中国电力市场的设计是以区域电网为发展方向，这是从安全和管理角度考虑，现在区域电网的牌子还在，但功能已经丧失，特别是一旦特高压交流形成全国一张网，意味着省与省之间的500千伏网架必须解列，成为配电网，这等于回到了国家电网大一统的状态。”中国能源网首席信息官韩晓平说。

五号文件是否仍然有效？

国家电网公司总经理刘振亚日前在其出版的《中国电力与能源》中如此描述：“预计到2030年前，国家电网将实现西电东送、南北互供、全国联网。”

电网是朝一张网发展还是多网独立发展，作为国家电网的掌门人，刘振亚给出了明确答复。

蒙定中认为，电力改革的方向是“厂网分开、主辅分离、主多分离、输配分开”，特高压电网使得输配分开难以实现，“五大分部的成立在管理上更强化了输配分开的电改难度”，使得电改的中期目标——形成以区域电力调度交易中心统一的区域电力市场，难以实现，“这从分散性、安全性、技术角度而言，都是不合理的”。

双方意见相持不下。在“拆分”派看来，当时中国已经自然发展了六大区域电网：华北电网、华中电网、华东电网、南方电网、东北电网和西北电网，因此六大区域电网应该独立——日本有九大电力公司独立管理运行，美国分成中东部、西部和德克萨斯州三块，十大安全管理区域独立管理运行，欧盟已经连成一张电网，里面有十几个国家的电网都独立管理运行。

中国经济体制改革研究会电力体制改革研究组组长武建东是拆分国家电网的支持者。“(国家电网)是一个政企贸科四维合一的机构，它既是经济组织，也履行着政府职能，还主宰着电力市场交易；它既拥有私权，也行使着社会公权，还主宰着电力创新的秩序。”

在武建东看来，国网公司的强权体制拦截了我国5万亿度电力消费能力与10亿千瓦电力装机总量之间市场互动的巨大活力，改革是必然。

然而，11年电改前行至今，拟议中的主辅分离以及东北电力市场和直购电等试点陷入僵局，电改举步不前，原本计划进一步完成输配分开的国家电网公司在金融、电建、矿业等多个领域和海外大力扩张。

上述华东电监会人士表示，11年过去，随着电网的发展壮大，已形成诸多利益壁垒，拆分极为困难。日信证券一位分析师则对记者表示，五号文件也已过去多时，“总体思路是对的，但是具体的细节可能需要做一些修改”。他认为需要召开一个高层级的会议，再次明确电改的路线图和时间表。

第四篇：IPO将放弃持续盈利判断 证监会拟推修法支持改革

IPO将放弃持续盈利判断 证监会拟推修法支持改革

2013年04月24日 07:33 来源： 第一财经日报

IPO发审将放弃持续盈利判断 证监会拟推动修法支持改革

来自投行的消息称，证监会将在财务专项检查结束后，对IPO体制进行实质性改革——放弃对持续盈利能力的判断，进一步突出信息披露真实性；同时加大事后处罚力度，造假上市行为一律按绿大地案的做法移交司法部门追究刑事责任。

目前，证监会已经明确了证券法进一步修改完善的基本思路，其中关于IPO方面的主要方向是简化许可审核程序，强化事后监管执法，进一步改革公开发行制度，为从核准制向注册制的转变提供专门制度安排。

证券法的上一次修订是在2006年，仍然将持续盈利能力作为公开发行上市的条件之一。国务院证券监管部门据此制定的IPO办法要求主板上市公司必须持续3年盈利，创业板上市还有盈利持续增长的要求。由于法律的滞后，证监会去年提出新一阶段发行改革时，只能定义为“淡化盈利判断”。

在今年进行的IPO财务大检查中，仍有相当一部分公司因为业绩问题放弃上交自查报告，从而终止了发行申请。这些公司主要集中在业绩要求严苛的创业板。

持续盈利能力本意是保证上市公司的整体质量，但在实践中，有的发行人为了达到上市要求，或者在竞争中抢先于其他排队的在审企业，往往倾向于粉饰报表。轻则调节利润，过度透支未来几年的业绩，上市之后业绩迅速“变脸”；重则造假上市。

监管层与业界对发行改革的方向早有共识，即监管部门既没有能力，也不应该为企业的业绩和信用背书。今后的发行审核将更重视发行人和中介机构有没有真实、准确、完整的信息披露，交给投资者一个真实的上市公司。至于投资价值则由投资者自己判断。

在绿大地发行人被追究刑事责任之后，证监会也启动了对该案中相关中介机构的处罚程序。而证监会对万福生科（300268）的现场调查也已经结束，并且启动了对相关中介机构是否勤勉尽责的调查。万福生科成为“绿大地第二”几乎没有悬念。

“证监会的态度是要让存在造假行为，又心存侥幸的发行人、中介机构吃大亏。”一名接近此次财务核查工作的人士说。

用事后监管和执法代替事前审核，还将大大提高市场效率。证监会从事前审核中摆脱出来，发行人的申请程序也将极大简化，发行节奏有望真正实现市场化。

此外，发行方式上也将有所创新。除了创业板的集中发行之外，主板的定价方式也可能进行调整。

在与发行上市相关的一些技术层面，证监会也将通过推动修订证券法的方式进行改革，比如完善证券无纸化制度。新的证券法将适应证券发行交易无纸化的特点，在无纸化证券的权利归属、权利流转、权利担保等方面建立区别于以有形物为调整对象的传统民商事法律的规则，健全无纸化证券的登记、存管、托管、结算制度体系，保障交易安全，提高市场效率。

这起码意味着，未来的投行人士在向证监会报送材料的时候，不用在荣大快印彻夜忙碌了。

“规定动作”瞄准六大重点 IPO财务检查求解长效机制

正在进行抽查阶段的IPO在审企业财务专项检查让拟IPO企业严阵以待，而被抽中的30家发行人及其中介机构更是惴惴不安。

“在去与检查小组进行面对面的沟通之前，他们感到有点害怕。”一名与其中一家被抽中企业的中介机构颇为熟悉的人士表示，这种“害怕”或许源于对检查所抽调的“精兵强将”的忌惮，以及对证监会重点检查方向的不明确。

抽查名单确定后，证监会在4月初召开了财务专项检查培训会。会上传出的消息显示，本次。而在具体的检查方面，交易的真实性和合理性、资产负债表日前后的交易、大量现金交易、关联交易非关联化、在建工程的真实性和计量的准确性等，都会被重点关注。

知情人士称，证监会相关负责人在培训会上表示，财务检查不可长期为之，但要通过本次检查进行反思，以求建立长效机制。

收入检查：风险导向 客户主线

大部分财务造假的上市公司最终的表现形式都是通过虚增收入来最终达到虚增利润的目的。因此对于收入的检查自然是此次检查的重中之重。

与在年审中基于风险测试的基础上以单笔收入金额为重要关注参数不同，此次财务检查要求在评估发行人收入方面的风险程度之后以客户为主线，根据同行业分析、客户构成变动分析、客户交易明细分析、价格变动分析、销售量变动分析等，确定测试客户名单，详细测试并验证选定客户的销售真实性、会计核算的合规性。而不稳定客户、关联方或疑似关联方客户、合同条款或价格异常客户等将被重点列入测试名单。

更重要的是，此次检查要求检查小组在现场检查环节注重对客户的现场实地调查，调查重点包括与客户现场核对交易情况，关注客户经营范围并做合理性考虑。若客户为经销商，必要时走访经销商客户，关注经销商最终销售情况。此次检查对于客户现场走访的重视可见一斑。

“我们在年审中一般情况下会对大客户的应收账款余额进行函证，而不函证销售收入金额，更不会去客户现场进行调查。因为年审是基于客户诚信的基础上进行的，而收入账户是一定会进行风险测试、程序测试及变动分析，所以一般情况下不会去客户现场调查。当然如果对某个客户存在疑问，可能才会去进行现场调查，但那基于的是”有罪推定“原则。”一名任职四大的审计经理对本报表示。

证监会此次对于客户的真实性如此重视实因其是上市公司造假的“重灾区”。2月初刚刚宣判的绿大地欺诈发行案就利用虚假客户来达到虚增收入的目的。

2004年至2007年6月，绿大地（*ST大地（002200），002200.SZ）原实际控制人何学葵、原财务总监蒋凯西共同策划让绿大地发行股票并上市，安排当时的出纳、大客户中心负责人登记注册了一批由绿大地实际控制或者掌握银行账户的关联公司，并利用相关银行账户操控资金流转，采用伪造合同、发票、工商登记资料等手段，少付多列、将款项支付给其控制的公司、虚构交易业务、虚增资产7000万元、虚增收入近3亿元。绿大地招股说明书中包含了上述虚假内容，非法募集资金达3.4629亿元。

绿大地的虚构交易业务“链条”中，除了不具商业实质的客户之外，虚假合同、发票等作假资料也是不可或缺的“利器”。而在此次检查重点中，对客户的现场实地调查也是基于核实合同、物流、资金流的基础之上。对于合同签批的内部流程、合同条款的异常情况以及合同相关交易的出库单、银行日记账及回款记录等的检查被放在重要位置。

“不过，某些利用关联企业甚至是非关联企业，甚至是一些中介机构进行通过资金腾挪来实现收入的虚增，可能当中的交易是真实发生的，由于没有权利检查其他企业的资金流水，这样的情况依然是今后审计的难点。”一名四大审计合伙人对本报表示。

关注资产负债表日前后

在“收入常见问题具体表现”方面，证监会相关负责人称，与个人或个体户交易金额较大的，现金交易比例较大的，内控不健全的都需要重点关注。若收入确认在资产负债表日前后若干天内，需要详查出库单、买方签收单、验收报告、进账单、运输单等单据的跨期情况，重点关注是否存在签收单、签收日期与收入确认日期会计不一致的情况，是否存在提前或推后确认。而针对收入确认时点在资产负债表日前若干天内的交易，还应该检查是否存在销售退回和实际收回货款的情况。

有华南知名券商投行人士向本报称，这是销售截止性检查，不过只是检查资产负债表日前后若干天，并没有明确表示要延展到前后的一个月甚至更多，在检查小组人力有限的情况下，对一些虚增收入的情况未必能发现。

此前屡遭谴责的造假企业万福生科（300268）（300268.SZ），是一家稻米精加工农业企业，与个人有很多小额的现金交易。上述投行人士称，从上市规范的角度说，公司要尽可能减少小额现金交易，比如通过调整账目，把这些现金交易增加到大客户上；而如果中介机构在检查审计中不函证交易的发生额，而只是函证期末余额，在资产负债表日的余额可能都对得上，但发现不了交易中各种问题。这些现金交易过多的现象，在农业企业都很常见，部分企业也因为这方面检查困难而申请中止审查。

潜在关联交易被重点关注

至于关联交易，上述培训会传出的消息显示，关联交易不一定不行，但首先要防范关联交易非关联化，关联交易比例过大则影响独立性，而关联交易价格公允，并且做到充分披露是允许的。

此前有媒体报道称，勤上光电（002638）（002638.SZ）于2011年上市前，存在内部员工在外成立公司，向勤上光电采购产品并成为大客户、虚构销售的情形。成立于2010年10月8日的广东品尚光电科技有限公司（下称“品尚光电”）在注册成立仅17天之后，就与勤上光电签署《买卖合同》，合同总金额1.03亿元。曾经任职勤上光电发展部经理的黄灿光，一度在品尚光电任职，从而使得“自己人变大客户”。

勤上光电4月1日发布澄清公告称，勤上光电与品尚光电存在关联关系，于2010年和2011年发生的交易应认定为关联交易，但这些交易业务都真实存在。“我们与自己的员工和离职员工所属企业，或者有员工充当股东的企业产生交易行为，没有及时披露，确实是公司失误。”勤上光电董事长李旭亮曾在回应媒体提问时称。

证监会相关负责人称，保荐机构及其关联方，PE及其关联方等在申报期最后一年和发行人发生大额交易，从而导致最后一年收入和利润大幅增长，检查小组也会重点关注。

在建工程：

虚增资产造假的“高水平阵地”

财务处理总有借、贷两方，虚增收入的另一边可能是负债的虚减或者资产的虚增，相对而言，后者更加容易实现。而在众多资产中，利用应收账款科目是过去公司造假的常用伎俩。

“利用应收账款的好处是不用涉及现金流，更加容易实现，缺点是如果应收账款长期挂账不及时处理，最终会爆发问题。”上述审计合伙人称。

而与此相比，造假上市的万福生科选择了虚增在建工程及预付账款进行财务造假。

去年10月末万福生科发布的2012年中报更正公告显示，虚假的2012年中报中，万福生科“在建工程”期末账面价值合计1.8亿元左右，但实际上，这一金额应为9961.5万元，虚增了8036万元。供热车间的改造工程进度实际上为50%，却虚增到90%；污水处理工程进度从2%虚增到50%。而2012上半年末的预付账款也从1.01亿元虚增到了1.46亿元左右。

“万福生科利用虚增在建工程和预付账款，一方面其建设项目可能确实在建设中，不至于太引人怀疑，另一方面，预付账款的资金可能真实流出，也可能有真实的资金流水，但最后是否又通过某种方式回收一般较难判断。这种造假手法较简单地利用应收账款来进行显然高明得多。”上述审计合伙人表示。

“如果对于金额重大的在建工程，我们会去检验其在建工程的存在性，但在检查时也很难将在建工程的状态与本期确认的金额完全匹配起来。”上述审计经理称。

而此次检查中，在建工程就成了重点检查范围之一。检查报告期各项在建工程实际发生情况、减值情况，定价方式、价格组成等费用归集的完整性与配比性，在建工程期末是否达到交付使用状态及转固情况，都是分析在建工程的真实性以及发行人是否存在通过在建工程的会计处理来调节利润的检查程序。

郭树清代省长的IPO新课题

日前，上海证券交易所与山东省政府签订了一份“全面战略合作备忘录”。上交所理事长桂敏杰在会见山东省代省长、中国证监会前主席郭树清时表示，上交所将通过多种形式，为山东拟上市企业提供全方位的专业服务，支持推动山东在战略性新兴产业、现代服务业、现代农业、文化传媒等领域的企业上市融资。

这是一场很有看头的活动。郭树清和桂敏杰，不久前还是上下级关系，郭树清是桂敏杰的直接领导。现在，他们已分属不同的工作领域。郭树清离开证监会后，转任地方行政首长，身份的转换使他需要与原来的下属沟通，希望交易所为山东企业的IPO（新股发行）提供全方位服务。自然，交易所对此要求是很乐于响应的。

地方政府与证监会或交易所签订合作协议，后者承诺帮助推动地方上的企业IPO，这并不是第一例。郭树清及其前任尚福林在担任证监会主席期间，都与一些省份的行政首长签过类似的协议。这份协议签下后，事实上地方政府就成了属地企业完成IPO的坚强后盾，毕竟省级领导与证监会沟通，要比一个企业方便得多。

而地方政府乐此不疲的原因是，时至今日，IPO仍是地方政府的一项重要政绩，因此需要运用权力之手保证这项政绩的完成。以山东来说，郭树清刚刚转任山东时，山东省金融办就在其召开的企业上市工作联席会议上，确定了110家企业为该省2013省级重点上市资源企业。显然，一个企业能否上市，这个会议就是一个门槛，甚至一个企业想不想上市，也已经由这个会议决定。郭树清的到来，对山东来说无疑是一场“及时雨”。

而一旦IPO完全实现了市场化，企业IPO不必经证监会发审委的审核，那么，地方政府也就没有必要孜孜于寻求交易所的支持了，所谓“全面战略合作”基本上就成了空中楼阁。如果IPO的市场化得以完全实现，山东的110家企业能否如愿上市，就要看市场的脸色，一切就都是未知数了。不知已经做了一省代省长的郭树清，现在是不是还像以往那样对IPO市场化充满热情？

A股市场建立20多年来，IPO始终是政府大力推进的一个领域，甚至进了一些地方政府的规划。无论是证监会还是交易所，都只能为政府实现这个目标提供全方位服务，造成IPO高歌猛进，而二级市场行情长期低迷的扭曲现象。现在，山东省得到了郭树清这样一位在证监会当过主席的代省长，该省又与上交所签下了合作协议，依据过往经验，山东企业的IPO或许就具备了别的省份企业IPO时难以企及的便利条件。

证监部门热衷于与地方政府建立合作关系，也是一种职能错位。作为证监部门，最要紧的是对市场进行监管，就IPO来说，在目前地方政府普遍将IPO当作政绩推进的情况难以改变的背景下，更有必要堵住地方政府的介入。但现在证监部门却反其道而行之，由此也可见其市场监管工作的偏误。我们从来没有看见证监会或者交易所与地方政府签订协议，双方将投资者的盈利作为“战略合作”的内容加以推进。这样的规划当然不可能出现，事实上即使有了这样的规划，监管部门也无法做到，道理很简单，因为它无法代替市场的选择。

而在某些特别运作下，如上交所与山东省关于IPO的这类“战略合作”，造成的后果只能是使IPO与政府紧紧绑在一起，行政权力难免代替市场的选择，这样的局面无疑距离IPO市场化的目标越来越远。

李克强总理在今年全国人大会议闭幕后的记者招待会上谈到转变政府职能时说，政府转变职能的核心是“厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系”，“说白了，就是市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会”。现在，对政府在经济运行中的过多干预，我们已经有了清醒的认识，并正在积极改革，但又往往只关注政府与实体经济的关系。其实，在股市这样的虚拟市场上，政府干预也有很多，它造成的后果便是市场机制扭曲，政府与投资者争利，市场难以建立起公平公正的交易秩序。因此，A股市场要进步，同样有赖于政府职能转变，而非利用政府权力来强化对市场的干预。

对郭树清来说，IPO已经是一个老话题。但在转换身份后，面对自己治下的企业高涨的IPO热情，其实他又面对了一个新课题。郭树清担任证监会主席的时间虽然不长，但他在任上曾经力推IPO的市场化。如果郭树清今天仍有这种信念，那么，我们建议他不妨把山东作为实现自己在证监会任上未竟之改革的一个基地，让政府不再为企业IPO保驾护航，让山东企业在IPO市场化中先行一步，成为全国的表率。