行政监督体制缺点和解决方法

第一篇：行政监督体制缺点和解决方法

行政监督是我国监督体系的重要组成部分,进一步完善行政监督体制对提高行政监督的科学性和有效性,具有十分重要的意义。

当前行政监督体制存在的主要缺陷

从总体上说,我国现行的行政监督体制是适合我国国情的较为全面、系统、有效的体制,但这一体制尚不够完善,在实际动作过程中也暴露出明显的缺陷与不足。其主要表现为:

多元化的监督力量缺乏有力度的整合,监督的合力较弱。我国的行政监督是一个多元化的体制,行政监督主体不仅是行政组织自身,还有政党、权力机关、司法机关、社会团体、公民及社会舆论。监督主体多,机构多,方式和渠道多,这是一个优点。但如果不把各种监督整合好,这种优越性也难以发挥出来。从实际情况看,各种监督之间的关系目前还没有理顺,虽然各类监督主体都有监督权,但各自如何分工不甚明确,不甚合理,以至于越权行事,滥用权力,互争管辖或互相推诿的情况时有发生,各类监督机构都有监督权,谁都可以管,但又谁都不管,结果造成“漏监”,甚至使腐败分子逍遥法外。这严重影响了行政监督的实效性。

行政监督法制化程度低,监督弹性大。行政监督立法是建立和完善行政监督机制的前提和保证。监督主体执行监督职能,必须以客观事实为依据,以有关法律为准绳,如果缺乏行政监督立法,就会造成监督机关无法可依,行政监督缺乏标准和依据,易导致监督的盲目性和随意性,甚至产生负向功能。我国目前行政监督的有关法律比较少,有些领域甚至还是空白。立法的滞后给行政监督带来了消极影响,如,是与非、罪与非罪、合法与不合法的界限,有的没有法律规定,有的规定不清,这在监督上易引起混乱。同时,又使得监督机构对腐败现象的监督或惩处缺乏法律依据和法制手段,这大大影响监督工作的严肃性,公正性。

行政监督偏重于事后的追惩性监督,忽视了事前预防性监督及事中的过程性监督。行政监督活动是一项经常性、连续性的活动,凡是有行政管理活动,就应伴随着对行政管理活动的监督。根据监督主体对监督客体进行监督的不同发展阶段,行政监督可分为事前监督、事中监督、事后监督三个前后相继的阶段,行政监督应在事前、事中、事后全方位地进行,做到三者有机结合。应该说,这是一种“马后炮”式的监督,由于事前预防和事中控制不完善,以致造成行政偏差出现过多,行政监督机构整天忙于应付“查错纠偏”,陷入被动消极的不利局面。预防为主应是行政监督工作的根本目标,应以“防患于未然”为主,同时加强过程中的控制,加大“马后炮”的力度,建立起全方位的监控机制。

在现行的双重领导体制下,专职监督机构缺乏应有的地位和必要的独立性。在当前的内部行政监督机构中,行政监督权的专门机构如监察部门,大都设置在政府机关内部,在领导体制上,这些部门受双重领导,即受同级行政机关的领导,又受上级业务部门的领导。在双重领导体制下,专职监督机构受到的控制比较多,尤其是受制于执行权。在组织上,监督机构的负责人,不是由同级行政机关的领导成员兼任,就是由行政机关任命。在经济上,监督机构一般都是从同级行政部门那里领取活动经费、事业经费、工资和奖金,从而在经济上受制于人。这种监督体制严重影响了监督主体的独立性,使监督人员在心理上有顾虑,他们害怕滥用权力的人用多种办法对其工作设置障碍,干扰甚至打击报复。监督人员背着这个思想包袱,难以毫无畏惧地展开工作,难以独立行使监督权。

完善行政监督体制的基本构想

为有效地解决上述存在的缺陷,完善行政监督体制,提高行政监督的效能,建议做好以下工作:

改革行政监督的双重领导体制,建立起行政监督的垂直领导体制。行政监督机关保持独立,这已是世界各国所公认的一项原则,只有如此,才能保证监督的有效性。我国的内部监督实行双重领导体制,实践证明,这种内部监督由于体系不独立、地位不高,容易受人情关系的影响,因而监督大打折扣。解决这个问题的有效办法是建立自上而下的独立的外部监督体系,外部监督不同于内部监督的优点是,外部监督地位独立,自成体系,受关系网的影响小,不用担心打击报复,比较容易做到大胆地秉公执法,严格依法办事。那么怎样建立独立的外部行政监督体系呢?首先在组织上使现行的监督监察部门从行政机关独立出来,不再隶属于行政部门的领导,并提升其地位,使其与同级行政部门地位平等,赋予其相应的职权,监督同级行政部门和行政首长。独立出来的监察机关自上而下成垂直领导体制,下级监察部门只受上级监察部门上的领导监督,干部的任免由上级进行,并只对上级负责,不受行政部门的约束。按照我国国体的要求,一切权力属于人民。因此,监察机关隶属于各级人民代表大会,并对其负责。建立相对独立监督机构后,要把该机构作为整合整个行政监督力量的统一领导机构,由它统一组织、管理、协调和指挥各种行政监督力量。这样就可避免监督主体多,政出多门,各行其是,力量分散的特点,形成一股强大的监督合力,充分发挥监督体系的整体效应。

重视和加强行政监督立法,实行行政监督的法制化。行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础。只有尽快建立健全各种行政监督法规,才能为积极有效的行政监督提供基本的规范程序。长期以来,我国监督立法工作薄弱,尽管这几年也制定了一些法规条例,如《行政监察法》。但从总体上讲,仍不能满足当前行政监督发展的实际需要,因此,行政监督立法亟待加强,行政监督立法既需要基本法规,还要制定各类行政监督机关组织法;既要制定实体法规,还要制定行政监督程序法。当前最需要的是加快制定一部《监督法》。监督的内容及重点:要明确规定立法监督、执法监督和守法监督三项内容,并把执法监督和守法监督作为重点。监督的方式:如公开监督与秘密监督结合,专门机关监督和群众监督结合,教育与处罚结合等方式。监督的具体手段,如群众举报,暗访、公开暴光等。

进一步提高行政机关行为的公开性和透明度,以强化社会及新闻媒体的外部监督。在社会主义市场经济条件下,我国行政机关活动的范围虽不及计划经济下的范围,但仍然拥有诸如对进入市场的主客体的资格审查,税收、信贷政策的制定执行,发展公益事业,兴办公共工程,管理国有资产等权限。这客观上就存在着权钱交易,以权谋私等不规范行为的可能性。防止这些可能性出现的重要措施是加强监督制约,只有政务公开,才能了解政府机关及工作人员的言行,从而展开监督;只有政务公开,才能杜绝各种幕后交易,搞不正之风的人才易败露。应该说,当前各级政府都不同程度地实施了政务公开,但这种公开的程度不够,而且政务公开还没有上升为法律,缺乏法律约束力。因此我们应尽快采用法律形式健全公开办事制度。有了公开办事制度,社会各界的群众就可以充分利用这一制度,积极参与行政监督活动,通过不同的渠道直接监督政府行为,使其依法行政,帮助政府纠正工作失误,预防失职、擅权、腐败现象。在强化社会监督作用的同时,应加大新闻媒体的舆论监督作用,它以其信息传递上的公开、迅速、广泛,对监督客体产生巨大的政治压力和效应。从近几年来媒体如中央电视台的“焦点访谈”栏目所揭露的问题,有关部门及时予以处理的实例就可证明这一点。今后应继续强化这种形式的监督。

提高行政监督人员的素质。“为政在人”,行政监督的职能,主要是通过广大监督人员的工作来实现,提高行政监督工作人员的素质就成了完成行政监督职能任务的重要保障。行政监督工作人员的素质主要包括政治思想素质、道德作风素质、业务技术素质和文化智能素质等,必须在这些方面全面提高。当前应注意以下几点:一是应把坚持党的基本路线、实事求是,秉公执法,刚正不阿,廉洁奉公,关心群众,有较强的业务技术素质和较高文化素质的工作人员及时选拔充实到各级监督队伍中去,发挥其骨干作用,二是针对目前有的监督人员理论和业务水平较差的情况,应十分注意通过培训来提高他们的行政监督的政策水平、工作能力等基本素质。三是加强行政监督工作人员的自我素质修养,要养成努力学习、奋发向上的习惯;要勇于实践、刻苦锻炼;要严格要求自己,持之以恒,使自己的素质不断提高。有了高素质的监督队伍,监督水平的提高就有了基础。同时,我们要学习中国古代监察制度所提倡的“教之以礼,裁之以法”恩威并重的监督思想。做到既提高行政监督人员的素质,又要进一步完善法制,使自律和他律有效结合,形成有机的统一体。

总之,行政监督体制的完善是一项系统工程,我们应采用上述一系列的配套措施,尽快地健全和完善这一体制。

第二篇：浅析我国的行政监督体制

浅析我国的行政监督体制

[内容提要]随着中国特色社会主义事业的不断发展进步，政府在政治统治和社会事务管理方面的职能也急剧扩大，行政权力不断取得实质性扩张。而我国现行行政监督体制有些地方已呈现滞后趋势，若跟不上改革的步伐，将极大地影响行政监督的力度和效果，影响有中国特色社会主义事业的前进和发展。本文通过分析我国现行行政监督体制，找出其中不完善之处，如行政监督法制化程度低、缺乏独立性等，并就当前如何完善中国行政监督体制，提出一些想法和对策，如加快行政监督立法，使监督机构具有独立性等。

[关键词] 行政监督 监督体制 完善思路

党的十六大报告把“加强对权力的制约和监督”作为当前和今后一段时间我国政治体制改革的重要任务之一。党的十八大报告提出，要“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力”通过的党章明确规定，要加强党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督制度。而行政权力是国家的一项重要权力，随着我国社会和经济的发展，政府职能的拓展，行政权力也在不断扩大，其在国家权力结构中的主导地位日益突出。十八世纪的法国著名思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。习近平同志强调，严格的监督是防止党员和党的干

部腐化变质、维护党的纯洁性的重要途径。由此可看出，权力没有制约就会失衡，不加监督，就会被滥用。对权力的监督与制约，是民主政治的基本法则，是现代政治文明的重要标志。

一、行政监督体制的内涵及改革意义

新中国成立以来，党和国家为建立健全适合我国国情的监督制度做了不懈努力，建立了一整套监督机构，制定了很多监督制度。一个较为完备的具有中国特色的行政监督体系基本形成。

(一)行政监督体制的内涵

行政监督是指对行政行为的监督，它是保障国家的行政活动依法进行的制度。具体来说，就是具有法定监督权的国家机关、其他社会组织及公民依法对行政机关及其工作人员在实施行政管理活动中是否坚持依法行政所进行的评价、检查、督促及纠正的活动。体制一词在中文里含义很广，一般是指某一组织的制度及运行方式，其实质是权力关系的制度化、程序化。将行政监督权力关系制度化，并按此制度所规定的关系运行，就是行政监督体制。行政监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，在监督行政权力、提高行政效率、优化政府形象等方面起到了极为重要的作用，有利于推进政府行政管理的廉洁化、法治化和高效化。

我国行政监督体系由行政组织外部的异体监督和行政组织内部的同体监督组合而成。

外部异体监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督。外部监督又可分为外部权力监督和外部非权力监督。其中外部权力监督包括：国家权力机关的监督，即人民代表大会及其常委会的监督；国家司法机关的监督，即人民检察院和人民法院实施的监督；中国共产党组织作为执政

党实施的行政监督。外部非权力监督包括：人民政协以及各民主党派的监督；社会群众及舆论监督，主要是指各人民团体（工、青、妇等）、群众组织、企事业单位、公民个人以及新闻媒体实施的监督。

内部同体监督是指来自行政机关内部的权力监督。主要有两种形式，一是专职监督机关的监督，如监察和审计机关的监督；二是非专职监督机关的监督，主要有一般监督、主管监督、职能监督三种形式。一般监督，即各行政机关按直接隶属关系，自上而下和自下而上所产生的直线监督或纵向垂直监督。主管监督，即行政机关对被管理单位及其工作人员的监督。职能监督，指政府各职能部门就其所主管的工作，在自己的职权范围内对其他有关部门实行监督。如财政、税务、工商、物价等部门的监督等。

从上述架构可以看出，我国行政监督体制具有监督客体的公开性、主体的多元性以及监督内容的广泛性等特点。从理论上来看，充分体现出了监督的人民主权原则、经常监督原则和公开监督原则；而外部异体监督和内部同体监督的结合，更有利于形成全面复合的监督网络，提高监督的整体效能。

(二)行政监督体制改革的意义

中国的行政监督，是中国共产党领导下的行政监督，是人民代表大会制度下的行政监督，是以人民群众的监督为基础、同专门机构密切结合的行政监督，监督的目的是为了改善国家行政管理，提高行政效率，使政府及工作人员更好地为人民服务。邓小平同志一贯强调，共产党要接受监督，党领导的人民政府要接受监督。他在《共产党要接受监督》一文以及其他一些重要文献中，详细地论证了接受来自各方面的监督对于党和政府工作的重要

意义和作用。他指出：加强对党和政府及工作人员的监督，具有十分重要意义和作用。这表现在可以促使党和政府做到兼听则明，谨慎从事，在工作中减少失误；有利于防止家长制作风，实现民主管理；有利于保障人民的民主权利，对巩固安定团结的政治局面，对清除政府工作人员中的腐败现象，维护政府威信，具有十分重要意义。

因此行政监督体制改革能够缓解或消除社会利益矛盾，从而推动社会政治经济和文化发展，适应社会利益发展要求，维护政治统治，提高政治管理效率；同时也是医治行政监督弊端的良药，通过改革建立起相应的防止和克服弊端的制度，是社会主义民主与法制建设的自我完善，有利于促进行政机关及其工作人员依法行政，确保国家法律、法规、方针政策的贯彻实施；有助于激励行政工作人员成为人民勤务员，即社会公仆，是发展民主政治、维护人民的合法权益的重要途径；完善和执行行政监督是惩治腐败、克服官僚主义、推进廉政建设的必要措施；强化行政监督有助于支持各级行政机关及其工作人员行使法定权力，保障宪法、法律、法规实施。

二、目前我国行政监督体制面临的主要问题

随着我国社会主义民主与法制建设的不断发展，政府行政管理越来越规范化、法制化，现己形成较为系统全面的具有中国特色的多元化的公共行政监督体系。从形式上看，既有政府机关的内部监督，如行政监察机关、审计机关的专门监督；财政、税务、工商、物价等部门的职能监督：各政府机关相互之间按照直接隶属关系，自上而下、自下而上及横向交错所产生的一般监督。也有政府机关的外部监督，如政党监督、权力机关监督、司法监

督、社会舆论和群众监督，这些监督主体，在督促政府机关及其工作人员廉政勤政，提高行政效能，促进国家的政治稳定和经济的发展等方面，发挥了重要作用，廉政建设和反腐败斗争取得了明显的成效。但我们也应清醒地看到反腐败斗争所面临的形势还相当严峻，有些地方和部门腐败现象仍然比较严重。政府机关中还存在着权力滥用、以权谋私，贪污受贿以及官僚主义和失职读职等现象。反腐败工作同党中央的要求和人民群众的期望还有差距。腐败现象之所以屡禁不止，官僚主义和行政效率低下等现象之所以存在，这其中的原因是多方面的，但一个重要原因在于我们的公共行政监督机制还不完善，还存在许多缺陷和问题，这些缺陷和问题影响行政机关依法行政，影响行政管理的效率，需要进一步改革和完善。具体来看，有以下几点。

(一)行政监督法制化程度低

行政监督立法是建立和完善行政监督体制的前提和保证。改革开放以来，在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，我国在行政监督立法方面已迈出了较大步伐，先后制定和颁布了一批有关行政监督方面的法律、法规，对促进和保障政府机关及其工作人员廉洁奉公起到了重要作用。但从实践来看，我国监督权涉及的一些重要领域尚缺乏相应的法律规范：有关保证监督机构行使职权的法律法规尚不健全，特别是对行使监督权的形式和程序、监督对象违法行为的法律责任和处臵方式等都缺乏可操作性的规定。监督立法的这种滞后，直接导致了行政监督工作程序不严格、标准不细致、弹性因素强等问题的产生，造成了监督的盲目性和主观随意性，极大地影响了行政监督工作的公正性和严肃性。

(二)专门监督机构缺乏应有的独立性

行政监督体现着监督权对行政权的制约，这种制约的效果主要取决于监督主体所拥有的地位和权力。但从目前我国的实际情况来看，目前的专门监督机构（包括监察和审计部门）都处于附属地位而缺乏必要的独立性，这种附属型的隶属关系，使专门监督机构在人、财、物等多个方面受制于监督客体，监督人员往往屈从于长官意志，严重削弱了专门监督机构的独立性和权威性。而现阶段在我国的省、市、县三级政权中，专门监督机构之一的行政监察部门与同级纪委实行的是合署办公模式，虽在一定程度上使监察机关地位有所提高，有利于发挥党政联合监督的整体作用。但这种监督体制仍然存在较为突出的问题，一方面，党的纪律监督得到了强化而行政监察职能却有弱化的趋势。目前的监察机关更多履行的主要是从事反腐败工作的办案职能，而对如何保证行政机关政令畅通、勤政高效等方面则监督不够。另一方面，监督机构在同级党政机关领导下开展工作，同样没能走出监督主体依附于监督客体的模式，无法显示其权威性和独立性，难以起到有力的监督作用。特别是对同级政府机关领导班子及其“一把手”难以实行真正的监督。

（三）监督主体未能形成合力

我国目前的行政监督体制是一个多元化的体制，监督主体多，机构多C，方式和渠道多，这是一个优点，但如果不把各种监督整合好，这种优越性也难以发挥出来。近年来，在党中央直接领导下，我国在事后监督特别是查办大案要案方面切实发挥了部门、地区之间密切配合的办案协调机制和整体合力。但目前各种监督间的关系尚未理顺，各种监督主体又都程度不同地存在监督权

限、方式、程序、范围等不够明确、具体等问题，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，使监督工作难免存在“交叉带”和“空白带”，造成有的问题多方插手，有的事情无人过问，尤其是对那些界限不清的疑难案件，经常出现各监督部门互相推诿、扯皮，无人监督的状况，导致了监督机制弱化，削弱了行政监督的整体效能。

（四）监督主体缺乏监督力度

在目前，我国的行政监督主体主要是人民代表大会及其常委会。人大及其常委会对国家行政机关的监督，既体现了人民行使国家权力和管理国家事务的形式，又体现了国家权力的意志和法律赋予的权威，因而它应该是代表国家或人民的意志，对国家行政机关实行的最有权威的监督。但目前，人大监督是法律地位高而实际地位低，理论上应有的权力与现实中实有的权力有差距，监督工作依然是人大工作的薄弱环节。突出表现在监督制约的法规不完善，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正体现人大作为权力机构对行政机关应有的监督权。

（五）监督人员素质影响监督效能

行政监督人员是行政监督工作的具体承担者和实施者，行政监督效能的高低，在很大程度上取决于监督人员的素质。在我国这样一个非常重视“人情”的国度里，相当部分行政监督人员政治素质不高，不注意坚持原则，不依法行政。在实际工作中，或因怕得罪人，或因外界干预而放弃监督；甚至在一些重大原则问题上，也分不清是非界限。相当部分行政监督人员政策法规水平和业务水平较低，在相当大的程度上降低了行政监督的效能。

三、完善我国行政监督体制的思路和对策

要有效解决我国行政监督体制现存的弊端，进而提高行政监督的效能，以适应社会主义市场经济发展的需要。我以为，需从以下几个方面对行政监督体制进行改革。

（一）加快完善行政监督法律体系

行政监督是一种法制监督，行政监督的一个重要目的就是保证政府机关实现依法行政，行政监督的过程就是实现法治的重要内容。这不仅意味着行政监督是对行政机关及其工作人员依法行政情况的监督，也意味着行政监督应依法进行。有关监督的法律既是对行政监督权力及其行使的规范，又是这种权力及行使的保障。从目前行政监督法规不完善，监督缺乏可操作性的现状来看，首要工作是加快行政监督法律制度建设，制定一系列专门监督法律、法规。为此，必须加快制定《行政监督程序法》、《公职人员财产申报法》、《反腐败法》、《罢免法》、《追究法》等法律法规，促进行政监督的进一步制度化、法制化。通过各种专门监督法律对各监督主体的职责和权限、监督的对象和范围、监督的方式和手段、监督者与被监督者的义务和权利等作出明确规定。以达到依法强化监督、细化监督、增强可操作性的目的。只有完善监督法制，才能为健全行政监督法律机制、依法实行行政监督提供基本的规范程序和保障。

（二）保证监督机构具有独立性

“从世界各国已有的监督机构及其发展趋势来看，监察机构的特点是其享有广泛的授权并具有独立性，它只向最高权力机关或立法机关负责，接受它们的领导，而不从属于任何政府部门，其编制也不纳入公务员系列。” 在当代，世界上许多国家和地区也已实行了监察权独立，产生了良好的监督效果，如新加坡、泰国、瑞典、中国香港等国家或地区腐败现象之所以很少发生，就与监督权独立有关。

我国应借鉴已有的成功经验，赋予专门监督机构必要的独立性与权威性。具体设想如下，可以在我国最高国家权力机关——全国人大常委会内设一个最高专门监督机构以替代监察部，受全国人大（常委会）领导，对全国人大（常委会）负责，并在此最高专门监督机构下设地方各级监督机构，受地方各级人大（常委会）和上级监督机构的双重领导。这样既有利于把宪法规定的各级人大（常委会）对同级政府的监督权落到实处，同时可以保证国家监督机构的独立性。虽然在各级人大法定权力进一步归位之前，这一新的监督体制不可能有非常理想的效果，但至少可以改变因行政监督机关（监察机关）隶属于同级政府而带来的种种弊端。

而在上述独立监督体制建立之前，有必要通过健全专门行政监督体制以确保行政监察部门的权威性和相对独立性。首先要改革现行行政监察体制，使监察部门由双重领导向垂直领导过渡。目前可先试点实行省以下垂直领导体制，将省以下各级政府机关中的行政监察部门独立出来，受上级监察部门直接领导，人、财、物权均由上级监察部门解决。同时考虑到目前监察部门和纪委合署办公，因此纪委领导体制也应实行同步改革。其次是扩大行政监察部门的职权。在其现有的检查权、调查权、建议权和处分权外，赋予一定的经济处罚权，如对因决策失误或指挥不当给国家和人民利益造成严重损失的政府机关领导干部，监察机关应拥

有对其进行一定经济处罚的职权。第三要强化预防监督和监察手段。从事前监督入手，确定监督目标，制定科学的监督计划，努力发挥监察、审计等专门监督和财政、税务、环保等职能监督经常性和连续性的作用，促进行政监督的规范化、科学化，建立起有效的预防与控制机制。同时提高监察手段的科技含量，充分运用现代办公手段，建立监察信息网络体系，保障监察工作的多向信息渠道畅通，实现查处案件手段的现代化。

（三）建立严密的监督体系和合理的监督机构

我国现行的行政监督体制是一个多元化的体系，监督的类型和内容繁多，而且互相之间缺乏协调，监督机构分工也不尽合理。因此现在我们必须使各种监督主体对行政权力的监督形成一个整体效应，构成一个严密的体系。从监督的内容来说，包括对行政决策的纠正与完善，对行政执行的督导与反馈，对行政立法的审查与保障，对行政效率的评估与奖惩及对行政决定的复议与申诉。从监督的类型来说，应该包括权力机关的宪法监督，司法机关的行政诉讼监督，行政机关的行政监察，以及群众、舆论、政协的民主监督。由此形成一个纵横交错、内外结合的全方位监督网络体系，对国家机关及公务员加以行政监督和制约，有效地防止行政权力腐败现象的滋生，使各级国家机关及工作人员臵于有效的监督之下。

要逐步由自上而下的单向监督模式，转变为自上而下和自下而上的双向监督模式。政府内部的双向监督既包括上级机关及其领导者对下级机关及其普通群众所实施的下行监督，又包括下级机关及其普通群众对上级机关及其领导所实施的上行监督。因此，我们行政监督机构的设臵必须要与其权能相适应，做到一职一

权、一权一责，从根本上克服过去那种监督机构地位从属的缺陷。如果监督机构缺乏有效的独立性，受制于监督客体，那么合理的监督结构就无从谈起。我们一方面要改各级监察机构的平行领导为垂直领导，使之成为上级监察机构的派出机构，以保证其对同级政府机关监督的独立性；另一方面，扩大监察机构的调查、处分权力，不仅包括纵向的扩权，也就是调查、处理问题的权威，而且还包括横向的扩权，即权力客体范围的扩大，由此形成强有力的监督制约机制。

（四）强化权力机关监督

强化权力机关监督是制约行政权力、完善行政监督体制的重要保障。在实践中，强化权力机关监督制约机制，首先应加强权力机关的自身建设，目前亟待解决两个问题：一是健全组织机构，如建立人大监督委员会等专门监督机构，以担负起日常监督工作，保证人大监督权的落实；二是提高人大代表素质和监督能力，通过各种方式，让人大代表和常委会成员熟悉有关监督的法律、法规，了解监督的形式、程序和方法；引入公开竞争机制，选举人大代表，弱化代表荣誉感，强化责任感和使命感。其次是要改进监督方式，变被动监督为主动监督，抽象监督为具体监督，一般监督为重点监督，尤其是需要把人民群众关心的热点或者焦点问题作为监督重点，如政府机关反腐倡廉、勤政为民，社会保障体系的完善，住房制度改革以及公用事业和日用消费品物价调整问题等，人大及其常委会有责任围绕这些问题或选择其中某一问题，对有关政府部门应尽的责任进行监督，以督促他们及时有效的解决群众关心的问题，以更好地提高监督质量和效果。

（五）加强行政监督队伍建设

由于监督机制不完善，监督机关的一些工作人员徇私枉法、滥用监督权力的现象已屡屡发生。如果制定了专门监督法律和实行了垂直领导以后，监督者的权力大大扩大，如果不对其加强政治思想教育和业务素质培训，同样还会产生监督者的腐败。所以，在注重对监督人员的选拔和培训的同时，也要加强对监督者的监督。另外，还要尽可能地创造条件，保证监督人员的政治社会地位和经济待遇，使之能全身心地投入到监督事业中去，自行杜绝参与腐败的意念。

行政监督人员的素质主要包括政治思想素质、道德作风素质、业务技术素质和文化智能素质等。我觉得目前要提高我国行政监督人员的整体素质应从以下三个方面着手：一是选拔一批有较强的业务素质和较高文化素质的工作人员充实到各级监督队伍中来。二是针对目前有的监督人员理论和业务水平距离要求还存在不少差距的情况，应十分注意通过培训来提高他们的行政监督的政策水平、工作能力等基本素质。其三，加强行政监督工作人员的自我素质修养，要养成努力学习，奋发进取的习惯；要勇于实践，刻苦锻炼；要从一点一滴做起，严格要求自己，持之以恒，使自己的素质不断提高。有了高素质的监督队伍，监督水平的提高就有了基础。不过也不能完全依赖道德素质的力量在行政监督中的作用，同时也要有法律约束。

（六）健全社会及舆论监督机制

目前新闻媒体被很多学者称作传统“三权”（立法、行政、司法）之外的“第四权力”。可见其在行政监督中可以发挥重要的作用，但要真正将“第四权”发挥到极致，就必须建立健全新闻媒体监督机制。我国现阶段健全舆论监督机制的关键是要加强

新闻立法。虽然现在新闻媒介在反映民意对政府及其工作人员的某些腐败行为进行揭露起到了一定的作用，但是，我们也应该看到我国的新闻媒介监督这一环节还很薄弱。当前，可以根据我国的实际情况，借鉴国外的一些好的经验来完善我国的新闻媒介监督，加强新闻立法。同时我们应该完善舆论监督的信息反馈和责任追究机制。完善舆论监督的信息反馈有利于监督机关及时了解信息，及时采取措施。完善的责任追究机制有利于提高舆论监督的效率。在加强新闻媒介监督机制的同时，也应该完善新闻媒介的自律机制。新闻媒介自身也应该自我约束，新闻工作者不仅要有较高的专业素质，还要有职业道德，不做虚假报道，总是以国家和人民群众的利益为重。

（七）完善行政监督信息收集系统

现在随着网络技术的发展，Internet的广泛应用，信息网是非常重要的。信息不仅对企业的发展起着至关重要的作用，它对政府工作也同样重要。现在政府部门也在积极开展政府部门上网工程，也在推行电子政务。如果建立了完善的专门的行政监督情报信息网，政府就可以及时了解各个部门的情况及各个公务员的情况，对他们的行为进行有效的监督。

总之，行政监督体制改革，是一个涉及多方面的复杂的系统工程，要使各个监督主体的行政监督职能得到真正充分地发挥，应更多地务实于“事先预防、事中控制、事后惩处”的科学操作，从法制上健全、从体制上完善、人员素质上提高等多方面入手，全面提高监督工作的整体效能，使其在全面推进依法行政，建设社会主义法治国家的过程中发挥更大的作用。

参考文献

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行政管理专业 陈 飞

第三篇：我国行政监督体制的现状

本文对我国目前的行政监督体制的现状作了分析，认为目前的行政监督是适合我国国情的有效的行政监督。同时着力指出该体制尚不完善之处。并针对存在的问题提出了完善这一体制的一些设想：强化对行政权的制约；行政监督法制化；行政监督公开化；提高监督人员的素质等。

【关 键 词】行政监督/行政权力/制约/法制化

党的十五大报告把“完善民主监督制度”作为当前和今后一段时间，政治体制改革的主要任务之一。行政监督是我国监督体系的主要组成部分，进一步完善行政监督体制对提高行政监督的科学性和有效性，具有重要的意义。本文拟对此作初步的思考和探索。我国的行政监督产生于新中国成立时期，四十多年来，通过不断的建设，现已形成适合我国国情的带有中国特色的行政监督体系。该体制是由行政组织的外部异体监督和行政组织内部自体监督有机组合构成的。外部监督主要是来自行政机关以外的权力主体为保证行政工作的合法性、正确性及社会效益而对行政机关及其工作人员实施的监督。主要有：第一，政党监督。主要指中国共产党对政府机关及其工作人员的监督。它通过制定路线、方针、政策以及对包括国家行政首脑在内的担任国家行政公职的所有党员的行为实施监督制约。其主要形式是日常性监督和党的各级纪委的专门监督。此外，政党监督还包括各民主党派对政府的监督。

第二，权力机关的监督，即立法监督。主要是指人民代表大会对行政机关及其工作人员的监督。在内容上可分为法律监督和工作监督。前者是指人大监督宪法、法律的实施，审查行政机关的活动是否合乎宪法与法律；后者指人大监督行政机关的日常工作，包括计划、财政预算、人事任免监督及总体工作监督等。

第三，司法监督。指人民检察院和人民法院对国家行政机关及其工作人员的行政行为的监督。人民检察院是我国国家法律监督机关，主要通过行政法律监督权对国家行政管理活动进行法纪监督，目的是监督国家行政机关及工作人员的活动，使其严格地遵纪守法。人民法院通过审判活动，监督行政机关，督促其活动严格依法办事。

第四，社会及舆论监督。主要指社会各界即人民团体、群众组织、企事业单位、公民等，以及新闻媒体对国家行政机关及其工作人员实施的监督。这种监督是广大人民群众当家作主，管理国家事务的重要形式，是社会主义民主在国家行政管理上的具体表现。

与外部监督相并列，我国行政组织内部也建立起了系统的自我监督机制。这种监督主要以提高行政效率为中心任务。主要形式有：（1）一般监督，即各行政机关按直接隶属关系，自上而下和自下而上所产

生的直线监督或纵向垂直监督。（2）职能监督，指政府各职能部门就其所主管的工作，在自己的职权范围内对其他有关部门实行监督。如财政部、计委、人事部的监督等。（3）专职监督，主要是政府专设的监督机构对其他行政机关实施的监督。我国的国家监察部和地方各级监察机关有权对行政机关及其工作人员，国家行政机关任命的国家企事业单位的领导进行监察。（4）特种监督，指除专职监督以外的普遍适用的专业性行政监督，如审计监督、物价监督等。这是一种以特定领域为对象的监督。

（行政监督所取得的成就）上述表明，我国目前已形成了一个较为全面较为完整的呈网络格局的行政监督体制。该体制具有以下鲜明的特点和优点：第一，监督主体多元化。行政监督的主体不仅是行政组织自身，还有政党、权力机关、司法机关、社会团体、公民及社会舆论。监督主体多，充分体现了我国监督的人民主权原则。第二，监督内容广泛。由于监督主体多，监督的机构和渠道就多，从而使行政监督纵横交错，幅射面广，各种监督客体都处在一定程度的监督之下，基本消除了监督的“空白地”。从监督客体活动的领域来看，行政机关及工作人员在经济、政治、文化领域权力的行使都受到广泛监督。第三，监督具有统一性。共产党作为执政党，代表人民的利益对政府实行监督，同时，它作为监督的领导核心，统一组织各种监督力量，相互协调，行动统一，有利于提高监督效能。第四，自体监督和异体监督有机结合。行政监督的内部机制和外部机制不是截然分开的两张皮，它们依靠国家法律制度的内在联系，互相衔接，互相依存，互相补充，相得益彰，共同构成行政监督制度的整体。实践证明，我国的行政监督体制是符合我国国情的有较强功效的体制。四十多年来，它为保障党和国家路线、方针、政策及国家法律、法规的正确贯彻执行，督促国家行政机关及其工作人员廉政勤政，预防和纠正工作的失误和偏颇，促进国家政治的稳定和经济的发展，发挥了积极作用。因此，我们必须继续坚持并完善这一制度，没有必要照搬西方式的行政监督体制的模式。

二

从总体上说，我国现行的监督体制是适合我国国情的较为全面、系统、有效的，但这并不是说我国的行政监督体制已经完美无缺了。实事求是地说，这一体制尚不完善，在实际运行过程中也暴露出明显的缺陷与不足。存在的问题主要有：

1、多元化的监督力量缺乏有力度的整合，监督的合力较弱。我国的行政监督是一个多元化的体制，监督主体多，机构多，方式和渠道

多，这是一个优点。但如果不把各种监督整合好，这种优越性也难以发挥出来。从实际情况看，各种监督之间的关系目前还没有理顺，前列各类监督主体都有监督权，但各自如何分工不甚明确、不甚合理，以至于越权行事，滥用权力，互争管辖或互相推诿的情况时有发生，各类监督机构都有监督权，谁都管，但谁都不管，结果造成“漏监”，甚至使腐败分子逍遥法外。这严重影响了行政监督的实效性。

2、行政监督法制化程度低，监督弹性大。行政监督立法是建立和完善行政监督机制的前提和保证。监督主体执行监督职能，必须以客观事实为依据，以有关法律为准绳，如果缺乏行政监督立法，就会造成监督机关无法可依，行使监督缺乏标准和依据，易导致监督的盲目性和随意性，甚至产生负向功能。我国目前行政监督的有关法律比较少，有些领域甚至还是空白。立法的滞后给行政监督带来了消极影响，如是与非、罪与非罪、合法与不合法的界限有的没有法律规定，有的规定不清，这在监督上易引起混乱。同时，又使得监督机构对腐败现象的监督或惩处缺乏法律依据和法制手段，这大大影响着监督工作的严肃性、公正性。

3、行政监督偏重于事后的追惩性监督，忽视了事前预防性监督及事中的过程性监督。行政监督活动是一项经常性、连续性的活动，凡是有行政管理活动，就应伴随着对行政管理活动的监督。根据监督主体对监督客体进行监督的不同发展阶段，行政监督可分为事前监督、事中监督、事后监督三个前后相继的阶段，行政监督应在事前、事中、事后全方位地进行，做到三者的有机结合。长期以来，我国一直把监督工作的重点放在“纠偏于既遂”上，偏重于追惩性的事后监督，忽略了行政行为发生前的预防和行政行为过程中的控制。应该说，这是一种“马后炮”式的监督，由于事前预防和事中控制不完善，以致造成行政偏差出现过多，行政监督机构整天忙于应付“查错纠偏”，陷入被动消极的不利局面。预防为主应是行政监督工作的根本目标，应以“防患于未然”为主，同时加强过程中的控制，加大“马后炮”的力度，建立起全方位的监控机制。

4、在现行的双重领导体制下，专职监督机构缺乏应有的地位和必要的独立性。在当前的内部行政监督机制中，行使监督权的专门机构如监察部门，大都设置在政府机关内部，在领导体制上，这些部门受双重领导，既受同级行政机关的领导，又受上级业务部门的领导。在双重领导体制下，专职监督机构受到的控制比较多，尤其是受制于执行权。在组织上，监督机构的负责人，不是由同级行政机关的领导成员兼任，就是由行政机关任命。在经济上，监督机构一般都是从同级行政部门那里领取活动经费、事业费、工资和奖金，从而在经济上受制于人。这种监督体制严重影响了监督主体的独立性，使监督人员在心理上有顾虑，他们害怕滥用权力的人用多种办法对其工作设置障碍，干扰甚至打击报复。监督人员背着这个思想包袱，难以毫无畏惧地展开工作，难以独立行使监督权。表现在办案上，往往是先由党政首长内定性质，然后交监督部门去履行法律手续，监督人员只能被动地接受长官意志。更有甚者有的官员受人情之托，用领导身份干扰办案，影响司法独立公正。

5、在各种行政监督中，权力机关的监督和社会监督的作用发挥还不够充分。在我国，人民是一切权力的来源，作为人民代表的机构人民代表大会应享受至高无上的权力，对一切国家机关实施监督。但在实际政治生活中，人大一年一次会议对政府的监督作用有限，缺乏经常性的监督，监督的力度也不够，难以真正体现人大作为最高权力机关对行政机关所应有的监督权。在社会监督上，公民的批评在很大程度上有名无实，压制群众，甚至打击报复群众的现象比较严重。各种群众团体、社会舆论的监督由于不具有国家权力的性质，监督没有权威，实效性较低。

三

为有效地解决上述问题，提高行政监督的效能，应当注意做好以下工作：

1、改革行政监督的双重领导体制，建立起行政监督的垂直领导体制。行政监督机关保持独立，这已是世界各国所公认的一项原则，只有如此，才能保证监督的实效性。我国的内部监督实行双重领导体制，实践证明，这种内部监督由于体系不独立，地位不高，容易受人情关系的影响，因而监督大打折扣。解决这个问题的有效办法是建立自上而下的独立的外部监督体系，外部监督不同于内部监督的优点是，外部监督地位独立，自成体系，无关系网的影响，不用担心打击报复，比较容易做到大胆地秉公执法，严格依法办事。中国历史上，自秦汉开始设立的御史台（都察院）历经2000多年而不衰，其重要的原因是做到监督权相对独立，位高权重。当代世界上许多国家已实行了监察权独立，产生了良好的监督效果，如新加坡、泰国、瑞典、中国的香港等腐败现象很少发生，就与监督权独立有关，我们应借鉴这些成功例子。那么怎样建立独立的外部行政监察体系呢？具体设想如下：首先在组织上使现行的监督监察部门从行政机关独立出来，不再隶属于行政部门领导，并提升其地位，使其与同级行政部门地位平等，赋予其相应的职权，监督同级行政部门和行政首长。独立出来的监察机关自上而下成垂直领导体制，下级监察部门只受上级监察部门的领导监督，干部的任免由上级进行，并只对上级负责，不受行政部门的约

束。按照我国国体的要求，一切权力属于人民，因此，最高监察机关隶属于全国人民代表大会，并对其负责。与组织上独立相适应，经济上也要独立，监察部门应有自己独立的经济预算，下级监察部门从本系统的上级领取经费。这样使监察机关在经济上不再依赖同级行政机关，从而使其没有后顾之忧地去进行监督。

建立相对独立监督机构后，也可进一步考虑，把该机构作为整合整个行政监督力量的统一领导机构，由它统一组织、管理、协调和指挥全国的各种行政监督力量。这样就可以避免监督主体多，政出多门，各行其事，力量分散的缺点，形成一股强大的监督合力，充分发挥监督体系的整体效应。

2、重视和加强行政监督立法，实行行政监督的法制化。行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础。只有尽快建立健全各种行政监督法规，才能为积极有效的行政监督提供基本的规范程序。行政立法不足，会造成监督机关无法可依，使监督缺乏标准和依据，导致监督的盲目性和随意性。长期以来我国监督立法工作薄弱，尽管这几年也制定了一些法规条例，但从总体上讲，仍不能满足当前行政监督发展的实际需要，因此行政监督立法亟待加强。行政监督的立法既需要制定基本法规，还要制定各类行政监督机关组织法，既要制定实体法规，还要制定行政监督程序法。当前最需要的是加快制定一部《监督法》，其中应明确规定以下内容：监督的主体，如专门监督机关的监督权，国家各个机关负责人的监督权，人民群众的监督权，新闻舆论的监督权等，都要详细规定。监督的内容及重点：要明确规定立法监督、执法监督和守法监督三项内容，并把执法监督和守法监督作为重点。监督的方式：如公开监督与秘密监督结合，专门机关监督和群众监督结合，教育与处罚结合等方式。监督的具体手段：如群众举报、暗中盯梢、秘密跟踪、公开曝光等。

3、进一步提高行政机关行为的公开性和透明度，以强化社会及新闻媒体的外部监督。在社会主义市场经济的条件下，我国行政机关活动的范围虽不及计划经济下的范围，但仍然拥有诸如对进入市场的主客体的资格审查，税收、信贷政策的制定执行，发展公益事业，举办公共工程，管理国有资产等权限。这客观上就存在着权钱交易、以权谋私等不规范行为的可能性。防止这些可能性出现的重要措施是加强监督制约，但加强监督的前提条件是政府行为公开和透明，只有政务公开，才能了解政府机关及工作人员的言行，从而展开监督；只有政务公开，才能杜绝各种幕后交易，搞不正之风的人才易败露。党的十五大报告在谈到建立和完善民主监督制度时指出：要坚持公平、公正、公开原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。应该说，当前各级政府都程度不同地实施了政务公开，但这种公开的程度

不够，而且政务公开还没有上升为法律，缺乏法律约束力。因此我们应尽快采用法律形式健全公开办事制度。为此，应尽快制定《国家公务员活动公开法》，对公务员活动公开的范围，公开的效力，公开的内容，公民在公务活动公开中的权力（如知情权）等作详细明确规定，以作为公开的法律依据。有了公开办事制度，社会各界的群众就可以充分利用这一制度，积极参与行政监督活动，通过不同的渠道直接监督政府行为，使其依法行政，帮助政府纠正工作失误，预防失职、擅权、腐败现象。在强化社会监督作用的同时，应加大新闻媒体的舆论监督作用。新闻媒体作为“第四权力”，在行政监督中起着独特的监督作用，它以其信息传递上的公开、迅速、广泛，对监督客体产生巨大的政治压力和效应。改革开放以来，我国的新闻舆论在监督实践中发挥了极其重要的作用。这从近年来媒体所揭露出有关问题（如中央电视台的焦点访谈所揭问题）后，有关部门及时予以处理的实就可证明这一点。今后应继续强化这种形式的监督。

4、提高行政监督人员的素质。“为政在人”，行政监督的职能，主要是通过广大监督人员的工作来实现，提高行政监督工作人员的素质就成了完成行政监督职能任务的重要保障。行政监督工作人员的素质主要包括政治思想素质、道德作风素质、业务技术素质和文化智能素质等，必须在这诸方面全面提高。当前应注意以下几点：一是应把坚持党的基本路线，实事求是，秉公执法，刚正不阿，廉洁奉公，关心群众，有较强的业务技术素质和较高文化素质的工作人员及时选拔充实到各级监督队伍中来，发挥其骨干作用。二是针对目前有的监督人员理论和业务水平距离要求还存在不少差距的情况，应十分注意通过培训来提高他们的行政监督的政策水平、工作能力等基本素质。其三，加强行政监督工作人员的自我素质修养，要养成努力学习、奋发进取的习惯；要勇于实践，刻苦锻炼；要从一点一滴做起，严格要求自己，持之以恒，使自己的素质不断提高。有了高素质的监督队伍，监督水平的提高就有了基础。当然，我们也不能完全依赖道德素质的力量在行政监督中的作用，把正确行使权力完全寄托于干部的信念、忠诚和其他优秀精神品质，这在政治上是完全不严肃的。我们要学习中国古代监察制度所提倡的“教之以礼，裁之以法”恩威并重的监督思想。做到既提高行政监督人员的素养，又要进一步完善法制，使自律和他律有效结合，形成有机的统一体。

总之，行政监督体制的完善是一项系统性的工程，我们应进行综合决策，采用上述一系列的配套措施，尽快地健全和完善这一制度。

第四篇：论我国行政监督体制的现状及完善

论我国行政监督体制的现状及完善

一、我国行政监督体制的概念和特征

（一）我国行政监督体制的概念 研究我国的行政监督体制，首先应弄清的问题就是行政监督体制的含义。行政监督有广义、狭义之分。狭义上的行政监督，指行政机关内部上下级之间(主要是上级对下级)和行政系统内部专设的机关，对行政机关及其工作人员行使职权的活动进行的视察和督导。广义上的行政监督，指有关国家机关、社会组织或公民对行政机关是否依法行政所 进行的监督。简言之，就是对行政的监督。按照监督的主体划分，我国的行政监督体系可以划分行政机关内部的监督与行政机关外部的监督。内部专门监督主要指政府专设的职能部门在行使职权过中所实施的行政监督。如行政监察、审计监督、财政监督、工商、卫生、质量等方面的监督。外部监督是指来自行政机关以外的主体为了保证行政工作的合法性、正确性以及社会效益而对行政机关及其工作人员实施的监督。它可以分为两类：国家立法机关、司法机关的监督同时还有中国共产党作为执政党的监督。社会主体的监督主要指各种社会团体、群众组织、企事业单位、公民以及新闻媒介等对国家行政机关及其工作人员实施的监督。与行政监督概念相适应,行政 监督体制也有狭义、广义之分。狭义的行政监督体制仅指行政系统内部监督机制的设置。广义的行政监督体制除指执政党、国家机关对行 政机关、行政人员进行监督的机制设置外。还包括这些机关和组织进行行政监督的监督制度、上下左右的监督关系、监督思想。本文统 指广义的行政监督和行政监督体制。

（二）我国行政监督体制的特征

行政监督的权力性。行政监督的指向是具有很大扩张性、独立性的行政权力,对其进行监控和制约只能以权力为后盾，权力性是行政监督的本质特征。在公共利益和私人利益存在差异,权力所有者和权力的行使者又是相对分离的情况下,如果没有特定的权力作为行政监督的后盾,或者作为后盾的权力内涵未界定,就会导致任何形式的行政监督都只能流于空谈。

行政监督的权威性。由于行政监督是对掌握和运用行政权力者实施的行为,因此,需要有比被监督者更高的权威,才能对其进行检查督促,甚至剥夺其权力，但这并不是说行政监督主体的地位一定要比监督对象高,监督主体的权力一定要比监督对象大，只是有一点可以肯定,那就是行政监督者的地位可以不高,但不能没有权威。

行政监督的强制性。行政监督关系不同于其它的经济行为和交往行为,它决不是以被监督者的自愿为基础建立的,而是建立在强制性的、刚性的法律规章的基础之上,不管被监督者是否意识到，是否愿意接受监督,监督都必须进行,并发挥强制的约束作用，因为监督者有时要制止被监督者的错误,甚至对被监督者要做出处罚,没有强制手段是不可能实现的。如果说没有监督的权力是危险的,那么没有强制性的监督则是无效的。

行政监督的相对独立性。行政监督主体只有在只向赋予它监督权的组织和法律负责,而不受任何机关、团体和个人干预的情况下,才能真正体现本身所具有的权威性和约束力,这也是当代民主和法治要求在监督活动中的具体体现。同时,这种独立性又是相对的,与任何权力一样,监督权也不能无限扩大,任意使用,否则,就会造成监督权的滥用,造成这一权力机构又凌驾于其他权力机构之上的现象发生。

行政监督的内外结合性。行政监督要发挥功效,达到预期的目的,就必须从内外两方面着手。在大力加强内部监督的基础上,也要大力加强外部监督;既要注重制度性的约束,也不能忽视非制度性的约束)加强行政伦理和道德教育。片面地强调任何一个方面,而忽视另一方面都是不足取的。不能简单地认为监督必须是被监督主体以外的力量实施的行为。虽然从理论上讲,一个组织的发展,与来自组织外部的监督与推动是密切相关的,没有强有力的外部监督,就会弱化自我约束,丧失发展动力,最终走向腐败。但事实上,组织系统内部的同体监督由于其具有信息对称性和层级严格等优势也能够发挥一定的作用,个人的自我监督由于道德或良心的约束在某些时候也是能够发挥作用的。

行政监督的主体多元化。行政监督的主体不仅是行政组织自身，还有政党、权力机关、司法机关、社会团体、公民及社会舆论。监督主体多,充分体现了我国监督的人民主权原则。

行政监督的内容广泛。由于监督主体多，监督的机构和渠道就多，从而使行政监督纵横交错，幅射面广，各种监督客体都处在一定程度的监督之下，基本消除了监督的空白地。从监督客体活动的领域来看，行政机关及工作人员在经济、政治、文化领域权力的行使都受到广泛监督。

二、我国行政监督体制的现状与问题

（一）我国行政监督体制的现状

我国现行的行政监督体制，是在改革开放以后，随着民主与法制建设的不断加强而逐步形成的。该体制是由外部监督系统和内部监督系统有机组合构成的，外部监督系统是指来自行政机关以外的监督主体对行政机关及工作人员实施的监督。主要类型有：第一，政党监督。第二，国家权力机关的监督。第三，国家司法机关的监督。第四，社会监督。与外部监督体系相并列，我国行政组织内部也建立了系统的自我监督体系即内部监督体系。内部监督是指国家行政系统内部具有监督权限的行政机关，按照法定的程序和方式，对行政活动和行业所进行的行政性监督和督导，这种监督以提高行政效率为中心任务。主要有两种形式：第一，专职监督机关的监督，监察机关对行政机关及其工作人员依法拥有检查权、调查权、建议权和一定的行政处分权，审计机关实施的是专门性监督即对国家财政经济管理的监督。第二，非专职监察机关的监督。主要有上下监督、主管监督、职能监督三种形式。上下监督即各行政机关按隶属关系，自上而下和自下而上所产生的直线或纵向垂直监督；主管监督即行政主管部门对被管理单位及人员的监督；职能监督指政府各职能部门就其主管的工作，在自己职权范围内对其他有关部门实行监督。这表明，我国已形成了一个较为全面、完整的呈网络格局的行政监督体制。实践证明，我国行政监督体制是符合我国国情的，它为保障党的路线、方针、政策及国家法律、法规的正确贯彻执行，督促国家行政机关的工作人员廉政勤政，预防和纠正工作中的偏差和失误，促进国家政治稳定和经济的发展，发挥了积极作用。

（二）我国行政监督体制存在的问题 缺少强有力的主干监督机构。现行的行政监督体制是一个多元的体制，在众多的行政监督机构和监察渠道中, 没有一个起核心枢纽作用的机构和渠道，各种监督之间的关系目前还没有理顺，前列各类监督主体都有监督权，但在如何分工上要么不甚明确、不甚合理；要么交叉重复、责任不清，在具体监督过程中缺乏沟通和联系。至此，我国现行的行政监督体制没有明确谁是主干的监督机构, 以至形成多中心的监督体制,缺乏协调、配合和制约, 造成行政监督的软弱无力。

行政监督法制化程度低,监督标准不明确。行政监督立法是建立和完善行政监督机制的前提和保证。监督主体执行监督职能,必须以客观事实为依据,以有关法律为准绳,如果缺乏行政监督立法,就会造成监督机关无法可依,行使监督缺乏标准和依据,易导致监督的盲目性和随意性,甚至产生负向功能。我国目前行政监督的有关法律比较少,有些领域甚至还是空白。立法的滞后给行政监督带来了消极影响, 如是与非、罪与非罪、合法与不合法的界限，有的没有法律规定,有的规定不清,这在监督上易引起混乱。同时,又使得监督机构对腐败现象的监督或惩处缺乏法律依据和法制手段,这大大影响着监督工作的严肃性、公正性。

行政监督偏重于事后的追惩性监督,忽视了事前预防性监督及事中的过程性监督。行政监督活动是一项经常性、连续性的活动,凡是有行政管理活动,就应伴随着对行政管理活动的监督。根据监督主体对监督客体进行监督的不同发展阶段,行政监督可分为事前监督、事中监督、事后监督三个前后相继的阶段,行政监督应在事前、事中、事后全方位地进行,做到三者的有机结合。长期以来,我国一直把监督工作的重点放在纠偏于既遂上,偏重于追惩性的事后监督,忽略了行政行为发生前的预防和行政行为过程中的控制。由于事前预防和事中控制不完善,以致造成行政偏差出现过多,行政监督机构整天忙于应付查错纠偏,陷入被动消极的不利局面。

监督机构缺乏应有的地位与必要的独立性。除党的监督外，绝大多数监督机构均隶属各级政府，属各级政府的内部监督机构，这些监督机构受双重领导，既受同级行政机关的领导，又受上级业务部门的领导，在这种双重领导体制下，内部监督机构受到的控制较多，难以从全社会和宏观上实现监督，往往从地方或部门利益出发实施监督，从而使监督处于一种两难境地。在组织上，监督机构的领导人，不是由同级行政机关领导兼任，就是由行政机关任命，在经济上，监督机构一般都从同级行政部门领取经费。这种监督体制严重制约了监督主体的独立性和应有的地位，难以独立地行使监督权。

国家权力机关的监督和社会监督的作用发挥还不够充分。人民代表大会是国家权力机关，享有至高无上的权力，对一切国家行政机关实施全面监督，人大对行政机关及其工作人员的监督，是最高层次、最有权威的监督，但在实际政治生活中，人大一年一度一次会议对政府的监督作用有限，缺乏经常性监督，监督的力度也不够，难以真正体现人大作为最高权力机关对行政机关的监督权。在社会监督方面，公民的批评权、知情权在很大程度上有名无实，压制群众，甚至打击报复群众的现象时有发生。社会团体、社会舆论的监督由于不具国家权力的性质，监督没有权威性，实效性较低。

部分行政监督人员素质不高。行政监督人员是行政监督工作的具体承担者和实施者,提高行政监督效能,在很大程度上取决于监督人员的素质。从总体上说 ,行政监督主体的人员结构、知识层次、能力水平比较好。但是,我们也注意到,这支队伍的素质还需要进一步提高,还存在着一些值得注意的问题。比如,有的执纪执法人员思想政治素质不高,不注意坚持原则；有的执纪执法人政策水平、知识水平和业务能力不高,开展行政监督工作基础不扎实等。为此，建设一支高素质的执纪执法队伍，己成为完善行政监督机制，提高行政监督效能的当务之急。

三、我国行政监督体制的完善 从上我们可以看出：我国现行的行政监督体制与我国正在进行的社会主义市场经济和依法治国建设、与深入进行反腐败斗争，为改革、发展和稳定创造有利的社会政治环境的客观要求已经有点不相适应了，为此，必须对我国的行政监督体制进行改革和完善。

（一）加强总体协调,充分发挥总体监督效能

明确划分各种监督机制的功能和责任,重视监督系统的层次性和界定不同层次监督机制的职责权限,加强监督的总体规划和避免各种监督机制的相互碰撞,进而使各种监督机制既能发挥积极性、主动性和创造性,又能发挥监督系统的总体功能,增大监督系统的合力是当前迫切需要解决的问题。为此,应建立一个具有权威性、能够独立行使职权的综合性协调机构, 负责对各监督主体的监督目标和活动过程进行总体把握、具体指导和综合协调。为了更好地加强各主体之间的整合, 可以设立一个全国性的监督机构有效整合纪委、人大、政协和国家监察部门四大监督机构的力量,并领导和协调全国行政监督工作。这样就可避免监督主体过 多，力量分散的缺憾,形成一股强大的监督合力,充分发挥监督体系的总体效应。

（二）加强监督立法,明确细则标准,提高可操作性 行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础。只有尽快建立健全各种行政监督法规,才能为积极有效的行政监督提供基本的规范程序,做到有法可依,减少监督的盲目性和随意性，这也是建设民主法制国家的基本要求。从我国目前行政监督法规不完善，监督缺乏可操作性的现状来看，首要工作是加快行政监督立法进程，严密制度体系，狠抓制度执行，制定一系列专门监督法律、法规，使制度既有切实可行的内容，又有明确的实施程序和责任追究办法，使之更具有操作性、可行性和有效性，为行政监督提供基本的规范程序和保障。

（三）注重过程监督,强化和突出事前和事中监督 首先应当强化对权 力授受过程的监督。其次还应注意突出事中监控,在第一个环结束后,权力拥有者仍有改变初衷、滥用职权的可能性。因此,对行政权力运行的过程进行监督就显得尤为重要,他是权力监督过程的关键环节。当然除了上述两个环节外，完善对行政权力滥用的追究机制,对权力 行使的后果进行监督检查,也是健全我国行政监督体制的必要条件。

（四）改革行政监督的双重领导体制，建立起行政监督的垂直领导体制

行政监督机关保持独立，这已是世界各国所公认的一项原则，只有如此，才能保证监督的实效性。我国的内部监督实行双重领导体制，实践证明,这种内部监督由于体系不独立，地位不高，因而监督大打折扣。解决这个问题的有效办法是建立自上而下的独立的外部监督体系。具体设想如下：首先在组织上使现行的监督监察部门从行政机关独立出来，不再隶属于行政部门领导，并提升其地位，使其与同级行政部门地位平等，赋予其相应的职权，监督同级行政部门和行政首长。独立出来的监察机关自上而下成垂直领导体制，下级监察部门只受上级监察部门的领导监督，干部的任免由上级进行，并只对上级负责，不受行政部门的约束。与组织上独立相适应，经济上也要独立，监察 部门应有自己独立的经济预算，下级监察部门从本系统的上级领取经费。这样使监察机关在经济上不再依赖同级行政机关，从而使其没有后顾之忧地去进行监督。

（五）充分发挥人大和社会的监督作用

一是完善人大对行政机关监 督的法律、法规，特别是实施细则，以保证人大对政府监督的实效性和可操作性。二是在人大内部设立必要的机构。我国各级人大如果能在内部建立专门的监察委员会,承担对一府二院的监督，承担对全社会监督机构、活动的领导和协调任务，那么,一定能提高行政监督的质量。三是对现有的专门委员会赋予监督的职权。如:享有名副其实的惩戒权、罢免建议权。四是进一步提高行政机关行为的公开性和透明度，以强化社会及新闻媒体的外部监督。为此，应尽快制定《国家公务员活动公开法》，对公务员活动公开的范围、公开的效力、公开的内容、公民在公务活动公开中的权力(如知情权)等作详细明确规定，以作为公开的法律依据。在制度建设上，建立行政机关定期向社会通报制度。选择一定的场合或通过一定的媒介形式，将一段时期或某专项的工作及有关工作的政策等主动向社会通报；直接涉及公众利益的单位实行公开办事制度，群众关心的热点问题和具体事务，及时公开条件、时限、程序及结果等，增大工作的透明度；广泛吸收社会力量参加公共事务的管理活动，尤其是重大行政决策过程应建立广泛的咨询制度，避免行政领导的主观随意性。建立监督行政保护、奖励制度。在强化社会监督作用的同时，应加大新闻媒体的舆论监督作用。首先要营造新闻舆论监督良好的社会环境。其次要切实保障新闻采访权。再次要建立“曝光——责任追究”机制。

（六）提高行政监督人员的素质

行政监督工作人员的素质主要包括政治素质、法律素质、道德素质、业务技术素质和文化智能素质等，必须在这诸方面全面提高。应从以下几点入手：一是在选拔阶段要注重政治素质、法律素质、道德素质相结合，特别是针对当前我国的公务员考录制度，要摒弃以往凭分数取胜的绝对标准，更加注重道德和法律素养的选拔标准。针对公务员，在具体管理上，要依照制度的规定和严格的程序，以客观公正的考核为依据，依法确定奖惩、工资、职务升降等。尤其是建立并实行机关公务人员特别是行政领导执法中的回避制度和定期岗位轮换制度。二是注重培训锻炼，以此来提升行政监督人员的业务技术素质和法律素质。三是加强行政监督工作人员的自我素质修养，要养成努力学习、奋发进取的习惯，以此来提升行政监督人员的文化智能素质。

总之，行政监督体制的完善是一项系统性的工程，我们应进行综合决策，采用上述一系列的配套措施，尽快地健全和完善这一制度。参考文献：

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第五篇：浅析我国行政监督体制存在的问题及完善

浅析我国行政监督体制存在的问题及完善

摘要：行政监督是现代公共行政管理过程的重要环节，也是国家监督和行政管理活动的重要组成部分。行政监督体制对于行政管理活动的正常运行，实现行政管理法制化，以及维护党的方针、政策和国家的法律、法规的正确贯彻实施，促进政府机关及其工作人员勤政廉政，提高行政效能以及保障行政相对人的合法权益，有着重要的作用。我国现行的行政监督体制经过长期发展已逐渐完善。但是，由于各种原因，目前我国行政监督体制仍存在一些问题，使其积极作用没能得到充分发挥。因此，我们需要针对问题提出完善的对策，使其发挥更积极的作用，为我国构建高效、权威的行政监督体制奠定坚实的基础。

关键词：行政监督体制;问题;完善对策

行政监督是行政管理的基本职能之一，是行政管理体系的一个重要组成部分，在国家政治生活和行政管理中有重要作用。党的十七大报告强调，要“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民服务„„”温家宝总理在第十一届全国人民代表大会的第一次全体会议上所作的《政府工作报告》中，把完善行政监督制度列为“加大行政管理体制改革，加强政府自身建设”的四项内容之一。所以在新世纪建设社会主义市场经济的过程中，我们必须进一步加强和完善我国的行政监督体制。

一、对我国行政监督体制的概述

公共行政学从狭义和广义两方面对行政监督进行了定义。狭义上的行政监督，是指行政机关内部上下级之间（主要是上级对下级）和行政系统内部专设的机关，对行政机关及其工作人员行使职权的活动进行的视察和督导。广义上的行政监督，是指有关国家机关、社会组织或公民对行政机关是否依法行政所进行的监督。简言之，就是对行政的监督。行政监督体制是指有由公共行政监督的主体、对象、内容、程序、方式、手段等要素构成的有机统一体，以及各要素之间相互依存、相互制约和相互作用的关系。

我国的行政监督产生于新中国成立时期，经过多年的曲折发展和建设，到目前已经形成了一个较为全面、有效的中国特色的行政监督体制。我国的行政监督体制日趋规范，日趋完美，在监督政府机关及其工作人员勤政廉政提高行政效能促进国家政治稳定和经济发展，建设社会主义现代化国家的实践中发挥了积极地作用。从总体上说，我国现行的行政监督体制与我国的国情是相适应的，但是不可否认，在现实中行政监督体制还存在一系列的问题。

二、我国行政监督体制存在的主要问题

我国行政监督的制度化、体制化发展在促进政府依法办事、转变政府职能、提高政府公务员素质等方面发挥了不可或缺的作用。但是，我们必须清醒的认识到我国行政监督体系发展较晚，并且整个监督体系庞杂，行政监督制度尚不完善，存在一系列的问题，从而影响了我国行政监督工作的有效性，其在实际运行过程中暴露了许多明显的不足及问题。

（一）行政监督整体功能不强，缺乏合力

经过多年的不断建设，我国已经形成较为全面、系统的多元化行政监督体系，监督主体、方式和渠道多，这是一个优势。但是由于多元监督主体之间的相互权责关系并没有完全理清处理，各种监督主体又都不同程度的存在监督权限、方式、程序、范围等不够明确具体等问题，彼此又缺乏联系和沟通，造成了职责权限不清、职能要么交叉重复，要么监督缺位，以至于乱用权利力，推诿扯皮，互争管辖权等现象屡屡发生，这必然损害行政监督的权威和效率，削弱了监督机制的整体效能。

（二）行政监督立法滞后，法律法规不完善

行政监督必须依法进行，健全的监督法律体系是保证行政监督效能充分发挥的法律基础。近年来，我国在建立健全行政法制监督方面做了大量工作，完善和出台了一系列相关法律和法规，为加强我国的行政监督职能发挥了重要的作用，然而我国的行政监督立法不够完善，监督法律制度不足。具体表现有：缺失重要的监督法律、完善的监督法律体系和必须的监督法律法规；现有的法律中有关监督的规范不完善，缺乏明确的监督范围和监督程序；部分领域甚至有空白，一些监督主体的合法权益未得到保障，另外还存在着一些有法不依、执法不严、违法不究的现象。

（三）行政监督主体缺乏必要的独立性

任何权力制约机制的有效运行都毫无例外的取决于其地位的独立，独立性是行政监督的本质特征和内在要求。但是就我国行政监督的内部监督体系来看，行政监督主体的地位不独立，导致监督缺乏力度，从目前我国行政监督主体实际情况看，我国的行政监督机关受到同级政府和上级监察机关的双重领导，这种领导体制，易导致行政监督主体的缺位、监督功能错位等现象，严重制约了监督机构的独立性、公正性和权威性。

（四）行政监督形式单一化，重事后监督，缺乏预防监督

行政监督是一项经常性的工作，应该遵循经常性联系性的原则，贯穿于政府机关及其工作人员行政行为的全过程。依据监督主体对监督客体实施监督的阶段不同，行政监督可以划分为事前监督、事中监督和事后监督三个阶段，只有三者全方位有机结合，才能取得良好的效果。但是长期以来，我国的行政监督方式比较单一，监督主体一直将监督工作的重点偏重于追惩性的事后监督，忽略了预防和控制，没有把预防为主作为行政监督工作的根本目标，同时又缺乏应有的控制力度，以致造成行政偏差过多，陷入被动消极的不利局面。因此，有效的行政监督应该是问题发生前的预防和控制，建立起对行政权力使用过程的全方位监督机制，使事前、事中、事后监督三为一体，提高监督效能。

（五）行政监督开放性、透明度不高，公民参与意识不强

在我国行政活动的公开化、透明性不高，使“暗箱操作”、“报喜不报忧”等现象频频发生，造成政府公开的缺失和非透明，最终导致监督信息的不平等、渠道不畅通，使行政监督难以发挥实效。此外，公民的参与及监督意识不强，当公民的利益受到主管行政机关的侵犯时，不能正确行使法律赋予自己的监督权利。

（六）部分行政监督人员素质不高

行政监督人员是行政监督工作的具体承担者和实施者，提高行政监督效能，在很大程度上取决于监督人员的素质。从总体上说，我国行政监督主体的人员结构、知识层次、能力水平比较好。但是部分监督人员仍需提高，存在一些问题：一些行政监督人员的理论知识水平和工作能力不高；思想素质不到位，办事不坚持原则、贪污腐败、监督不当等，这些问题阻碍了行政监督的有效开展。

三、完善我国行政监督体制的对策分析

（一）建立行政监督体制的协调机制，增强行政监督的整体合力

只有当行政监督体系发挥整体效能时，才会加强行政监督的力度和权威。因此，要建立内部与外部监督体系的协调机制，使各系统的监督主体互相配合，协调一致，形成合力，才能取得良好的监督效果。具体做法有：通过立法出台有关协作方面的制度，有力地保障监督机构之间的相互交流与协调；建立综合性协调机构，负责对各监督主体的监督目标和活动过程进行总体把握、具体指导和综合协调；建立严谨的监督网络，充分利用现代科技提供的便利条件，互通信息，联合合作，增强我国行政监督的整合性。

（二）健全行政监督法律体系，实现行政监督的法制化

行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础，切实可行的法律法规既是对行政监督权力及其行使的规范，又是对这种权力及行使的保障。所以，加强行政监督方面的立法，建立健全的法律法规的体系，能为积极有效的行政监督提供基本的规范程序，做到有法可依，减少监督的盲目性和随意性这是建设民主法治国家的基本要求。我国要从法律上明确规定行政监督的职责、地位以及工作程序等，使之更具有稳定性、长期性、可行性和有效性，为依法实行行政监督提供基本的规范程序和保障。

（三）提高监督主体的独立性和权威性

有效的行政监督必须要求监督机构相对于被监督机构具有相对独立的地位，不受监督对象的制约，只有这样，才能保证监督的权威性和有效性。实践证明，我国行政机关内部的监督体系实行的双重领导体制在发挥优势的同时，缺乏独立性和权威性，又易受人情关系的影响，从而使监督不能发挥真正的作用。所以，应该建立并实行自上而下的独立的外部监督体系，提升行政监督部门的地位，将其从行政机关中独立出来，保证它的独立性和权威性。

（四）构建全程行政监督体系，注重事前的预防和事中的监督

我国的行政监督体制要改变“亡羊补牢”的做法，在实际的监督活动中，把好入口关，努力做到“防患于未然”，这是行政监督的根本任务所在。要做到事前、事中、事后监督有效结合，既做好预防工作，又对出现的问题及时纠正，最终提高行政监督的效能。

(五）增强行政行为的公开性和透明度，完善监督机制

政务公开是指在国家政务活动中，凡是涉及公共事务、公共服务的事项，只有不属于国家机密都应向社会和群众公开，接受社会和群众监督。我们要大力推行政务公开，对内健全政府信息发布制度，完善公开办事制度，创造条件让人民有效监督政府。对外加强宣传，让公民增强参与意识，同时利用广播、电视、网络等媒体，让人们知道监督什么、怎么监督和坚决曝光违法乱纪行为，真正做到行政的公开和透明。

（六）加强行政监督队伍建设，提高监督人员的职业素质和道德素质

行政监督是通过行政监督人员的工作来实现的，要提高行政监督效能就必须提高行政监督人员的政治素质、业务素质和道德素质，建设行政监督的高水平队伍。一方面，行政监督人员要提高理论知识水平，可以通过培训学习提高工作业务能力，更好的服务于人民，另一方面，要加强自身修养，提高思想道德素质，做事将原则，有道德责任感，培养高尚的行政伦理精神，最终提高行政监督工作的效能。

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