第一篇：预算式民主用制度管好集体经济的钱袋子
预算式民主用制度管好集体经济的钱袋子——基于广东省东莞市村级预算制度的调查与思考
作者：张利明等 责任编辑：admin 信息来源：中国农村研究网 发布时间：
2016-09-25 浏览次数： 26次
“健全农村集体资金、资产、资源管理制度，做到用制度管权、管事、管人”，这是规范村级财务管理的基本要求。但是，长期以来，我国其他地方的村年度支出安排缺乏刚性的约束机制，导致农村财务管理易出现随意性、单向性、形式化的隐忧，极易引发村官贪腐问题。近年来，广东省东莞市以村级预算改革为突破口，探索出一条极具东莞特色的村级财务管理新路子。在实践过程中，东莞市将村级财务管理的关口前移，以村级预算制度为着力点，让广大村民参与到预算编制、审核、执行和监督的整个过程中，利用程序化和制度化手段管好了集体经济的“钱袋子”，实现了“有钱办事”和“民主议事”的有机结合。
一、预算式民主：落实村级财务管理的有效探索 东莞市探索的“预算式民主”，是在村级财务管理基础上发展出的一种新形式，以涉及农民切身利益的村级预算为突破口，通过民主程序和制度规范，使农民参与到村级预算编制、审核、执行和监督的整个过程中来。
（一）创新民意收集机制，预算编制中倾听民意 预算编制是预算管理的前提和基础，编制的规范性直接影响预算目标的科学性。东莞市在充分考虑村组集体经济情况、收支计划和群众意见的基础上，通过多种方式征求民众的意见和建议，提出村级预算编制方案，保障预算编制的代表性和科学性。一方面，实行党员民意征集负责制。以村（社区）全体党员为纽带，划定各自管理片区，每一片区负责15至20户农户，向村民无偿征集预算相关意见，并形成书面报告递交经济联合社，经联社提取出现频率较高的村民意见纳入村组财务预算。另一方面，建立协管小组民意征集责任制。在行政村以下的村民小组或自然村招募若干个协管小组长，协管小组以群众真实需求为起点，每人负责15户左右的村民，有偿向村民征集关于村组财务收支方面的意见，并形成书面报告提交经联社。通过这种制度化的民意征集机制，使村民充分表达关于财务预算方面的意见，真正把资金的使用权赋予村民。
（二）拓宽民意表达机制，预算审批中代表民意 预算审批主要通过村民选举产生的代表机构来依法审查批准预算，代表机构审批预算也构成预算民主的重要环节。一是多主体联席，初审预算。初步编制出来的村级财务预算在镇（街道）农村集体资产管理部门审核后，根据初步的审核意见，村（社区）“两委”、经联社联席要开会讨论，且相关财务人员和监事会人员应当参与，充分发挥民主，对预算方案进行修订。二是多形式表达，协商预算。在预算审批的过程中，村民代表和普通村民可以采取口头质询、书面材料等形式对预算内容表达自己的意见和建议。三是股东（代表）大会表决，审批预算。村（社区）收到《农村（社区）集体经济组织预算审核表》后，预算方案须召开股东（代表）大会表决通过后方能实施。预算方案未能通过股东（代表）大会表决同意的，村（社区）须调整预算方案，并重新启动预算审核程序。通过村民广泛的民主参与，从而保证村级预算运作的正当性。
（三）优化民众参与机制，预算执行中落实民意 预算执行是实现预算收支任务的关键步骤，也是整个预算管理工作的中心环节。一方面，定期向村民公布预算执行情况。建立“阳光信息月报制度”，将村级预算的重大事项、重大决策、重大支出、财务状况等事项，编印成《阳光信息月报》，定期派送到各家各户，并在村级阳光信息公开栏上公布，使村民实时了解预算执行情况。另一方面，预算调整须经村民决议。预算执行中，对所有的收入和支出，必须按照编制好的预算项目进行，严禁随意调整和变更预算，确保预算的“刚性”，如遇预算增加、减少等情形的，须通过村民（代表）大会按程序依法进行。此外，随时向村民畅通参与渠道。村干部每天轮流在办事大厅值班，随时为村民解答疑惑。村民针对预算执行情况反映的意见，须备录在案，并在每周村领导干部例会上讨论。
（四）丰富财务公开机制，预算监督中发展民意 变事后监督为事前监管是村级预算制度的一大特点。一是预算公开，实现全民监督。村干部和经联社干部根据预算编制方案，每季度15日前制定上报上季度的《农村（社区）集体经济组织预算执行情况表》，印制成报刊等书面材料并寄送至每一位村民（代表）手中，达到全民知情，使全体村民监督有据。二是定期审计，实现实时监督。每半年召集“两委”干部、理事会、监事会和财会人员召开预算执行情况通报会，由村会计分别出具上半年和年度预算执行情况报告，对预算执行情况进行通报，实时向村民报告预算执行情况，总结分析存在问题，及时整改执行偏差，确保预算目标有效落实。三是绩效考核，实现成效监督。预算的执行结果与绩效挂钩促使预算有效实施。在每年年底，对比上一年度财务预算定制预算执行情况表，向公众公布。村财务预算执行效果与村“两委”、经联社干部薪酬挂钩，奖优罚劣。绩效与预算挂钩，村民与政府两级监督，保障预算按计划科学实施。
二、制度管钱：预算式民主助推村级集体经济监管 东莞市实行的村级预算制度，改变了村级财务管理行政性和单向性的路径依赖，促进了基层群众的全过程参与和制度化参与，取得了积极成效。
（一）推进了村级财务管理的科学与规范
如何有效实现村级财务管理的科学性和规范化一直是困扰农村管理的一大难题，尤其是对于东莞这样具有庞大村组集体资产的地区，村级财务管理更是难上加难。过去，“村级办事是花多少算多少，村里每年的收支安排缺乏刚性的约束机制。”通过实行村级财政预算，使各村把钱花在了刀刃上，村里的每一分钱都计划着花，按规定花，增加了村财管理的透明度。据统计，东莞市洪梅镇2014年各村预算实现经营总收入6951万元，预算年度经营总收入7317万元，完成预算95.01%，经营总费用2975万元，预算年度经营总费用3122万元，完成预算95.29%，使得村财务管理更有计划性和规范性。
（二）保障了村级财务资金的公共与公开
“村级公共预算到哪里，决定了村庄公共管理和公共服务运行到哪里。”通过民主预算，充分吸取不同村民的意见和建议，促进预算更好地运用到公共管理和公共服务中来。另一方面，通过预算公开，避免了集体资产使用的盲目性。实行村级财务预算制度，变事后监督为事前管理，将村级的各项收支置于政府和群众的监督之下，各村量入为出，‘拧紧’了支出的‘水龙头’，据了解，通过实行村级预算，2014年中堂镇全镇村组两级管理费支出3524万元，同比减少263万元，下降8.1%，其中接待费减少157万元，会议及差旅费减少228万元，公务用车费用减少47万元，村级“三公经费”的开支有了明显下降。
（三）增强了村民参与财务管理的意识与能力 村级预算改革在村“两委”干部、集体经济组织管理人员、村民代表和普通民众之间搭建起有效的对话和沟通平台，为基层民众广泛、直接地参与村级公共事务决策、管理和监督提供了制度化途径和渠道。同时，村级预算也是一所很好的“民主学校”，通过这样一种民主操练，使基层民众的民主意识和民主观念不断增强、民主习惯不断形成、行使民主权利的能力也不断提高。洪梅镇黎洲角村每开展一次预算编制，就需要召开4次较大规模的讨论会议，每次参与的农户都在50户左右，充分实现了民众参与的广泛性和真实性，也提升了农民民主参与的能力。
（四）提升了村组集体资产的效益和潜力
由于村民的广泛参与，使得预算更加贴近民意，集体资产的投资更加合理，让集体资产的每一分钱都动起来，促进集体资产的保值增值。实行村级预算后，东坑镇2014年底村组总资产为216220万元，比2011年末增长36.5%，经营性总收入25850万元，比2011年增长23.3%。更为重要的是通过民主化的村级预算程序，使村组集体经济的发展规划更加科学，进而大大提升了村组集体经济的发展潜力。
三、赋权于民：东莞预算式民主的经验启示
东莞市预算式民主是农村财务管理的一大创新，通过村民的广泛参与，推动了村级财务管理科学化、规范化与效益化，其所蕴含的程序民主与制度化改革方向具有的普遍意义和经验启示。
（一）预算式民主是强化村级财务监管的有效途径 2015年中央“一号文件”指出：“进一步规范村‘两委’职责和村务决策管理程序，健全村民对村务实行有效监督的机制，加强对村干部行使权力的监督制约，确保监督务实管用。”东莞探索的预算式民主将村民纳入监管主体，赋予基层群众充分的知情权、参与权、表达权和监督权，规范村级财政的收入和支出，有效地预防和避免了预算决策的随意性。尤其是预算执行过程中，加大了跟踪执法和审查力度，确保编制预算不“跑调”，执行预算不“走样”，从而减少了村级财务管理中的失误，防止了“小官大贪”问题的产生，有效强化了村级财务的监管。
（二）加强村民参与是村级预算制度的关键所在 在监事会民主理财，财务公开等参与机制的基础上，东莞市创新性地让村民参与村级预算的制定，从编制、审批、执行到监督，全程式参与，倒逼村级财务管理程序逐渐规范，落实村级财务的透明化、阳光化。村民参与渠道的拓展、参与意愿的提升，使得村级财务成为村民的日常关注点，村民可以针对村庄发展提出自己的看法与建议，并通过协商，逐步进入预算项目，切实满足了村民需求，将钱用到了实处。
（三）制度化是预算式民主有序发展的保障
长期以来，我国农村的财务管理大多较为混乱，村民参与无门、监管无章，村级财务管理难向落到实处，往往处于“悬浮”状态。村级预算制度的实施，将村级财务的管理制度化、规范化，通过一套完整的编制、审批、执行、监督程序，将财务的管理运行在有序的规范之下，用制度来管理好村级经济的“钱袋子”。同时，程序性的制度也为村民的广泛参与提供了便利的渠道，村民按照程序规定，即可全程参与村级预算的编制之中，才能让村民的声音进入村级财务管理，才能让村级财务更具民意、更加科学、更加有序。
第二篇：管好人民的钱袋子 - 红河人大网
管好人民的钱袋子
——强化对县级财政预决算审查监督工作的思考
李约处
财政预算是管理和调节国民经济的重要手段。审查批准本级财政预算并监督其执行，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的基本职权。如何强化财政预算监督，人大为老百姓管好“钱袋子”，推进政府依法理财，把好政府用钱的“闸门”，成为县级人大监督工作的一个重要课题。
一、预算监督存在的问题
（一）预算编制指标过粗。从本质上讲，一方面一级政府的预算实际上就是这一级政府在内必须开展的社会、政治、经济活动的财力保障计划。而事实上，由于政府预算编制时间短促，缺乏科学的预测和精确的计划，预算资金未落实到具体单位和项目，客观造成了“部门伸手，领导批条，追加预算”等隐性分配或二次分配。另一方面政府提交人代会的预算草案中表格部分一般为收支总表，通常只是一个大数，最多列到“款”。由于收支科目粗糙，项目不细，透明度低，人大无法据此进行实质性审查。
（二）部门预算缺乏科学性、准确性。实行部门预算是近年预算制度改革最重要、最见成效的亮点，但县级而言，部门预算执行还不够科学和完善。财政部门对部门编制的预算建议数调查核实不够准确真实，不能正确反映各部门正常消耗的实际水平，无法形成科学合理的经常性支出的定额标准。对于财力困难县来说，即使各部门编制的预算经过调查、核实、评估是科学准确的，但因财力不足也无法实现。只能按照财政原先计划好的“盘子”最终确定部门预算。部门预算仍存在预算内外资金“两张皮”的现象，预算编制仍侧重于预算内资金，对预算外资金仍采用比较松散的核定办法，表面上引入综合预算编制方式，单位的收入看似纳入预算管理或财政代管，但实际上未对部门所有的财力进行“捆绑式”综合考虑，统筹安排。
（三）人大常委会的机构设置不适应预算监督的实际需要。人大预算监督是一项专业性强、要求标准高、十分复杂的工作。目前，县级人大常委会基本上没有专门的预算工作机构，日常监督主要由财经工委承担，财经工委大多数为2人，甚至有的县是1人，且缺乏足够的专业人员和管理力量，难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督。
（四）人大知情权不能得到有效落实。由于没有相关的法律法规作保障，加上各种原因使人大尚不能过多地介入预算编制的前期工作。因此，人大常委会只能靠听介绍，靠粗浅的调查了解，对许多情况一时搞不清楚，无法掌握预算编制的相关过程及编制依据。情况不明，信息不灵，自然也就失去了监督的主动性，审议也就更缺乏针对性、有效性。
（五）人大预算监督缺乏有效的刚性手段。人大预算监督从本质上讲是体现人民意志，行使人民当家作主权力的行为。但在现实中人大审查预算、决算除了听取政府相关的报告外，只能依靠听取政府审计部门的审计报告，而政府审计部门对财政审计监督则属于一种政府内部的自我监督。在现行的体制下，县级人大内部没有类似于审计部门这种能够对财政收支情况进行直接审计的机构，只好依靠政府组成部门对政府实施监督。这是人大预算监督无法摆脱程序性监督的体制性原因之一。总体来看，目前基层人大常委会对财政预算监督力度不够，基本上处于走程序的状态。国家的钱是人民的，是老百姓的，怎么使用应体现人民群众的意志，不能由少数人说了算。所以，人大预算监督必须强化，程序性预算监督要转化为实质性的监督。
二、强化预算监督的几点思考
（一）改革预算编制，细化预算项目和深化部门预算。政府向人大提交的预算草案，应包括预算收支总表、收支明细表、收支分级表、各部门基本数字表和详细而通俗易懂的草案说明书。实行部门预算，解决分配层次多、预算不透明的问题。除预备费、专项资金预留外，所有资金年初一次性科学合理地安排到具体部门和项目，并实行财政预算内外资金统筹管理。预算确定批准后不允许随意追加和削减，如确需调整，必须报经人大常委会审查批准，加大预算监督的约束力。
（二）做好预算审查，注重实质性的监督。长期以来，财政预算稿编制较粗，常常是“外行看不懂，内行说不清”，预算的透明度不高。针对这一现状，人大财经工委要提前介入财政预算的编制，严把初审关。人大常委会财经工作委员会根据省州财政工作会议精神，掌握预算编制信息，了解编制预算的重点，并提出意见和建议。在全面审查的基础上，着重审查预算草案是否体现了量入为出，收支平衡，不列赤字的原则；财政收入有无可靠保证，增长是否与国内生产总值增长相适应；支出安排是否坚持统筹兼顾，确保重点的原则；完成预算任务的措施是否可行。人代会期间，反复听取和分析人大代表对预算草案的审议意见，写好预算审查报告。报告力求体现党的方针政策，符合县情实际，抓住代表关心的民生问题，提出切实可行的建议措施，使人代会能够顺利批准预算草案。
（三）加强财政预算执行监督。一是建立情况报告制度。人大常委会要求财政税务部门每月报送预算（税收计划）执行情况表，通过报送的材料及时掌握预算执行情况，有针对性地进行监督。二是加强半年和全年预算执行情况审查。每年安排两次听取政府财政预算执行情况报告，人大财经工委每季度到财税部门调研一至二次，参加财税联席会及半年预算执行情况分析会，全面了解和掌握财政收支运行情况，并针对存在问题提出意见和建议，加强财政部门预算执行的约束。三是对部分部门预算执行情况进行跟踪监督，对在监督过程中发现的问题及时向财政及有关部门提出改进建议，促进财政部门进一步加强预算管理，有关部门严格执行预算，提高资金的使用效益。四是人大财经工委要加强与政府对口单位的联系，参加政府的有关会议和重要活动，检查了解预算执行过程中存在的问题和不足，及时向政府及财政部门提出建议和意见。
（四）利用审计强化监督，提高监督质量。人大依法对“一府两院”的工作监督，主要是从各项法律、法规执行、客观管理、程序化方面实施监督，更深入的微观监督，则主要是依靠审计职能实施监督。一是实行预算执行的审计制度，大力支持审计部门开展预算执行审计工作。审计财政预算执行，是实现从程序性审查向实质性审查转变的重要环节。每年审计部门对预算执行情况进行审计后，及时将审计情况报告人大常委会，人大常委会在审议财政决算草案的同时，听取和审议政府提出的审计机关关于上一预算执行和其他财政收支的审计工作报告，并交办审议意见。二是督促违规问题的整改。人大常委会积极支持和监督审计部门依法查处违法违纪问题，对审计披露的财政违规问题整改情况进行跟踪监督，督促政府限期对审计中发现的问题进行认真整改，并将整改情况和审议意见办理情况向人大常委会报告，提高人大监督的实效。
（五）加强预算监督队伍的建设。一是人大常委会组成人员以及工作机构中，配备熟悉预算审查监督业务的人员，吸收一些从事财政、审计、统计分析工作的同志，专门从事人大预算审查监督工作。
（六）监督与支持相结合，寓支持于监督之中。人大对政府的监督体现在对政府理好财、用好财的监督，双方的目标是一致的，是一种良好的互动关系。人大常委会在工作中，不只是监督政府如何编制预算、如何花钱，更注重支持政府如何增加收入，寓支持于监督之中。首先支持政府抓好税收征管。其次支持政府狠抓非税收入，严格执行预算外资金“收支两条线”管理。第三支持政府加强财源建设。要按照红河州南部经济强县和财政收入亿元县的目标要求，支持政府聚财、富民、兴县。
（七）跟踪督办审议意见，确保监督取得实际效果。在审议的过程中提出的意见或建议，可交政府有关部门处理，并要求政府有关部门将处理情况限期反馈给人大。人大财经工委加强与办理机关的联系，审议意见的办理落实情况进行督促和检查，了解办理过程中遇到的问题，并将有关情况及时向主任会议报告，对办理措施不力，工作推诿，执行不到位的进行跟踪督办，真正使审议意见落在实处。
（作者单位：绿春县人大常委会）
（责任编辑 徐云红）
第三篇：把握“五点” 为百姓管好“钱袋子”
把握“五点” 为百姓管好“钱袋子”
审查和监督财政预决算，是人大监督职权的重要内容。党的十八大报告首次提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，强化和支持人大履行好法定职权。近几年来，湖北省枝江市人大常委会认真贯彻《监督法》、《预算法》等法律法规，在财政预决算审查监督方面坚持把握“五点”，收到了一定成效。
基点：把握预算草案
审查和批准政府预算是人代会的一项重要任务。为了保证预算审查质量，在每年的人代会之前，枝江市人大常委会财经工作委员会都深入到预算部门和单位开展调查研究，座谈了解预算执行和预算草案编制情况，征求意见；听取财政部门关于预算的财力估计、预算编制的主要原则，以及预算初步安排情况，对一些项目的必要性和可行性进行初步审查，提出修改意见。初步审查突出经济因素分析，准确把握财政预算收支的执行情况，增强制定财政预算的可预见性和科学性。在人代会上，代表们重点就预算的真实性、政策性、合理性进行认真审议，提出修改意见，使预算方案更趋合理。
重点：监督预算执行
几年来，枝江市人大常委会把加强预算执行监督作为一项重点工作，他们结合平时的调研视察活动，对预算执行情况进行深入了解，及时研究经济运行状况。该市人大常委会主任会议多次专题听取财政预算外资金收支情况、社保基金运行及管理情况、城市国有土地使用权出让金收支情况、住房公积金管理情况汇报，要求政府增强预算的约束性和权威性。同时，增加对预算执行的审议次数。坚持每年初人代会听取和审议上一财政预算执行情况，7月份常委会听取和审议上半年财政预算执行情况的报告。对一些重点项目资金，实行跟踪监督。2012年，常委会在审查上半年预算执行情况时，发现在项目建设资金使用中，存在上年的预算资金未使用完结转下年使用，帐目比较模糊的现象，当即要求财政局将这类资金列出项目和明细，说明情况，并要求财经工作委员会进行跟踪监督，确保了重大专项资金专款专用。
节点：突出审计作用
枝江市人大常委会注重发挥审计监督作用，加强与审计机关的沟通联系，实现了人大依法监督与审计监督的有效对接。该市人大常委会把预算执行情况审计作为审查监督预算的一项重要手段，经常听取审计部门关于预算执行情况审计的工作汇报，从中发现预算执行中的问题，选择监督的重点，促进财政部门加强预算管理制度建设和队伍建设。2011年，审计部门在审计上财政收支执行情况时，发现部分单位存在滞拨专项资金、隐瞒收入、财务处理不规范等问题，审计部门严格按照审计法律法规的有关规定进行了严肃处理。对审计报告反映的问题，常委会高度重视，要求政府和审计部门加大督办落实力度，对屡查屡犯的要依法严肃追究相关人员的责任。年末，常委会领导跟踪问效，到审计局听取了整改落实情况专题汇报。
落脚点：实现收支平衡
人大加强预决算审查监督的落脚点是要实现财政收支平衡，增强财政资金使用绩效。枝江市人大常委会十分重视抓好决算的审批工作，一是在审计进驻之前，给审计机关布置当年需重点了解掌握的相关内容，审计机关按照要求，在审计过程中予以实施。这样采取一年抓几个重点项目或重点资金，做到各个解剖，心中有数。二是在常委会召开之前，由财经工作委员会深入到财政、审计等有关部门调查研究，了解情况，对市级财政决算草案报告进行审查，形成审查报告，一并提交常委会进行审议，为常委会审查批准决算草案提供重要依据。2012年9月，在常委会审查2012年决算草案时，财经工作委员会在初审报告中提出了硬化预算约束、优化支出结构等几个方面的建议，均被常委会采纳，转化为审议决议。
关键点：建立长效机制
为了使财政预决算监督工作有序进行，枝江市人大常委会在监督中注重丰富内容、加强制度建设，使人大预决算监督工作更具有实效。一是转变作风，深入开展调查研究。通过实地调查与查阅卷宗、听取部门汇报与群众意见相结合等方式，力求全面、客观地掌握第一手材料，确保提出的意见建议有建设性、针对性和可行性。二是建立联合监督和重大情况报告制度。吸收监察、审计等监督部门对财政预算执行情况进行审查监督。要求财政部门对重大资金的使用、重大预算的变化、重大政策的出台、专项资金的运行实行报告制度。三是加强跟踪督办。按照常委会制定的审议意见办理暂行办法等规定，人大财经工作委员会加大了对财政类审议意见和代表建议的跟踪督办力度。使人大常委会在调查、检查、视察、走访代表中收集到的一些具体问题，得到了较好解决。
第四篇：用制度管权、管钱、管人,给权力涂上防腐剂、戴上‘紧箍咒’,真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制
“用制度管权、管钱、管人，给权力涂上防腐剂、戴上‘紧
箍咒’，真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制”
李克强总理的重要讲话，从着力建设廉洁政府的高度，提出了今年反腐倡廉工作的重点任务和具体要求，充分体现了新一届国务院领导班子坚定不移反对腐败的决心。各级党委应从政治和全局的高度，充分认识做好反腐倡廉工作的重要性和紧迫性，把学习贯彻国务院第一次廉政工作会议精神作为当前和今后一段时期的重要工作来抓，以依法行政、高效履职为重点，深入推进廉政风险防控工作，进一步规范行政审批行为，推进权力公开透明运行。要坚决执行中央“八项规定”，有针对性地加强领导干部作风建设，严格财经纪律和财务管理，坚决制止奢侈浪费，进一步细化要求，明确责任，加强落实，推动廉政建设和反腐败工作取得新成效。
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