关于北辰区规范性文件备案审查工作的调研报告

第一篇：关于北辰区规范性文件备案审查工作的调研报告

关于北辰区规范性文件备案审查工作的调研报告

日期：2016-12-16

来源： 天津市北辰区政府法制办主任 李作明

规范性文件备案审查，是法律赋予地方各级政府的法律监督职权，是规范抽象行政行为，从源头上预防和减少具体行政行为的制度保障，对推进依法治国、依法行政，具有重要意义。为促进规范性文件备案审查工作的规范化、科学化和制度化，提高规范性文件的制定质量，本文以北辰区近年来规范性文件备案审查工作的现状为实证材料，浅谈一下规范性文件备案审查中存在的问题以及对策。

一、工作开展情况

近年来，区政府及其职能部门进一步加强了规范性文件的管理工作，规范性文件制定程序日益规范，质量明显提升，规范性文件备案审查工作正逐步走上制度化、规范化轨道，为维护国家法制统一，促进我区经济社会发展和社会稳定发挥了重要作用。

（一）领导重视，精心组织。区政府及各部门高度重视规范性文件备案审查工作，将其作为推进依法行政工作的重要抓手，把规范性文件备案审查工作纳入到全区依法行政工作考核，制定了具体工作方案，确定了专门的工作人员，通过目标考核有力地推进了规范性文件备案审查工作。从调研的情况看，全区规范性文件备案审查工作已全面展开，并取得了初步成效。

（二）建章立制，完善制度。区政府建立了规范性文件事前审核制度，要求政府制定的所有规范性文件，必须经过政府法制机构的前置审核，由法制机构提出审核意见，未经法制机构的前置审核不得提交政府常务会议审议。建立了政府法制机构负责人

列席政府常务会议制度。区政府还结合上级机关的要求，从本地实际出发，出台了一系列规范性文件管理工作制度，使这项工作有据可依，有章可循。这些制度涵盖规范性文件管理的各个环节，对上级的相关制度起到了细化、补充和延伸的作用，取得了很好的实施效果。区政府明确规定，凡未经区政府法制机构审查的规范性文件，一律不得对外发布实施，一律不得作为行政管理依据。从调研的情况看，各部门所制定的规范性文件能遵照相关规章制度和流程。

（三）把好关口，确保合法。区政府法制办把规范性文件合法性审查放在第一位。文件制定严格按照调研起草、征求意见、协调分歧、法律审核、政府常务会议审议决定、签发公布等流程进行。坚持做到规范性文件未经征求意见不审查，未经法制机构合法性审查不上会，未经常务会议集体讨论通过的不制发。各个流程紧密连接，环环相扣，对规范性文件从始至终实行了全方位、全过程的监管。据了解，几年来，没有未审查通过的文件。

（四）进一步加强区政府规范性文件的科学性和计划性。为切实提高文件质量，每年年初根据全区工作部署，区政府法制办向全区各有关单位下发通知，要求各部门围绕区委、区政府中心工作科学预测，报送本年度需以区政府、区政府办名义发布的规范性文件计划项目。法制办对各类规范性文件的申请进行汇总，针对报送草案的内容向相关单位征求意见。依据区委、区政府总体发展目标、工作部署，认真调研，反复论证，编制《规范性文件制定修订计划》，报区政府批准后执行。

二、存在的主要问题和不足

（一）对规范性文件备案审查的重要性认识不够。区政府及

相关部门一些同志对规范性文件备案审查工作的重要性和必要性缺乏足够认识，思想上不够重视，工作上缺乏主动性，认为可有可无、无关紧要；一些部门对提交的规范性文件只做表面审查，流于形式，没有深入实质认真进行研究；有的部门对规范性文件涵义把握不准，界定不清，对什么是规范性文件、规范性文件起草制定的法定程序等缺乏必要的了解；有的部门至今还没有开展备案审查工作。

（二）部分规范性文件制定程序不够规范，质量有待进一步提高。我区部分规范性文件制定程序不够规范，有的事前未进行必要的可行性调研论证，有的起草过程中未经过公开征求意见，规范性文件起草、论证、审签、公布到清理、评估、修改废止等管理机制没有真正落实，个别单位还存在“先发后补签”现象。个别规范性文件质量不高，起草部门事前调查研究不够，没有完全掌握需要解决的主要问题，导致文件可行性差，缺乏操作性；个别文件存在法律条文引用不当、与上位法相冲突现象。

（三）规范性文件报备不主动、不及时，存在漏报或不报现象。有的部门对规范性文件前置审查程序、备案程序、备案时限、备案格式等掌握不到位，没有按规定及时向政府法制部门报备和接受审查，特别是涉及到部门自行制定的规范性文件，基本没有报备审查。区政府对规范性文件的重视程度还不够，向人大常委会报备规范性文件程序还不够规范，与监督法及实施办法等法律法规的要求尚有不少差距。

（四）规范性文件备案审查质量不高，程序化、形式化现象还普遍存在。从我区启动规范性文件备案审查工作以来，备案审查相关工作机构对规范性文件管理的各项制度规定落实得还不

够好，总体效果还不十分理想，离法律法规的要求尚有不少差距。由于人员力量、法律专业性等诸多因素影响，导致实际工作中被动审查做得多，主动审查做得少，工作基本停留在走程序、表面过一下的被动模式，实质性审查把关并不严格，提出的审查意见也很少。

（五）规范性文件备案审查更新公布不及时，公开透明度不够。调查中反映，当前我县规范性文件管理中还存在着底数不清，内容不明，公开透明度不够等问题，县政府没有建立完整的目录库，许多文件都没有入库上网公布。有的虽然入库，但不及时。废止的文件没及时公布或撤下，新颁布的文件又没有及时上传，有的也没有及时修改，造成老百姓查询困难。

（六）备案审查工作机构人员落实不够，专业人员严重不足。一是区政府法制机构人员严重不足，影响了备案审查工作的开展。目前，区政府法制办除规范性文件备案审查外，还承担县政府决策参谋、合同审核、执法监督、行政复议、行政应诉、法制宣传及政府办日常事务等多项工作。二是多数部门没有设立专门法制机构，也没有配备专门工作人员负责此项工作，部门规范性文件的审查职责落实难。三是区人大常委会没有专门的备案审查科，没有专门的人员，严重影响规范性文件备案审查工作的开展。

三、意见建议

（一）提高认识，进一步增强做好规范性文件工作的责任感。规范性文件备案审查是宪法和法律赋予人大依法履职的手段，是人大履行法律监督职权的重要方式；做好规范性文件报备工作，接受人大监督，是政府机关的法定职责和坚持依法行政的必然要求，也是与党的十八届五中全会提出的依法治国的总体要求相一

致。为此，要进一步提高认识，增强法制观念，加强规范性文件管理，使制定部门一方面严格按照法定权限和法定程序制定规范性文件，另一方面强化主动、自觉接受监督的意识，按时报送备案审查，及时纠正违法的抽象行政行为，提高区政府及相关部门依法履职意识和自觉接受人大监督意识。

（二）规范程序，进一步健全和完善规范性文件制定和备案审查机制。区政府及其部门要进一步建立和完善工作制度和工作机制，加强对行政规范性文件管理，强化备案审查工作，确保各项制度机制顺畅实施。要充分发挥政府法制机构的作用，严格遵守规范性文件制定的要求，凡是以政府或政府办名义制定的规范性文件，必须经法制办审查后才能出台。法制机构要切实履行职责，加强对规范性文件合法性、适当性审查，提高审查质效。要严格按照监督法及实施办法等法律法规要求，依法及时、准确向区人大常委会报送须备案审查的规范性文件，做到有件必报，不迟报、漏报，报送材料要完整齐全。要定期开展清理和评估工作，对于不适应经济社会发展要求的，或与上位法和上级政策不一致的，规范性文件之间明显存在不协调的，以及超出有效期的规范性文件，要及时进行清理评估，并作出相应的修改、补充或者废止决定，以进一步提高规范性文件质量。

（三）加大培训，进一步提高相关人员的业务和法律素质。要制定培训计划，建立培训机制，强化培训力度，加强起草人员、法制人员等相关人员法律法规和规章制度的培训学习，充分理解相关法律的主要内容，准确把握规范性文件的范围、备案与审查的关系、报备行为的约束机制、备案审查的纠错机制等基本问题。使承担报备工作的同志熟悉备案审查工作的各项规定和要求，按

照报备范围、时间、方式、程序等要求做好报备工作，做到应报不漏、有件必备。

（四）加强备案审查机构队伍建设，进一步提高备案审查能力。规范性文件备案审查，要求审查人员具有较高的政策水平、法律水平和专业水平。区政府要进一步充实政府法制机构工作力量，注重选拔和引进法律专业人员，以适应当前依法治国形势及备案审查工作的需要。各相关部门要明确职责，落实机构和专业人员负责此项工作，要确保工作人员有足够的时间和精力投入备案审查日常工作。区人大常委会要尽快落实备案审查机构，配备专职工作人员，同时在人大代表、社会各界中吸收部分专业人士，参与到规范性文件备案审查工作中来，不断提高人大自身备案审查的能力和水平。

第二篇：规范性文件备案审查工作调研报告

必须认真贯彻监督法 积极开展规范性文件备案审查工作

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》于2007年1月1日起施行至今，不少市、县（区）人大常委会对于规范性文件备案审查这一项工作仍处于空白状态。虽然2008年11月自治区人大常委会制定的《广西壮族自治区各级人民代表大会常务委员会规范

性文件备案审查条例》规定了我区各级人民代表大会及其常务委员会、人民政府及所属部门制定的规范性文件必须备案，但由于部分市、县（区）人大常委会工作机构人员偏少，政府在这一项工作上也不强调，致使规范性文件的备案审查工作没有得到落实。

一、存在的问题

（一）认识不足，等待观望。规范性文件备案审查是一种新的监督形式，具有很强的政策性、法律性和程序性。作为备案审查机关，地方人大常委会对政府规章、决定、命令等规范性文件进行审查，是依法行使监督权的具体体现，人大常委会和人民政府应当密切配合，共同做好这项工作。据了解，目前部分市、县两级无论是规范性文件备案审查机关，还是规范性文件制定机关，都存在认识不足的问题。因此，对这项工作都没有引起重视，有等待观望的思想。

（二）意识不强，工作滞后。备案审查是规范性文件管理的一种重要手段，有利于及时发现和纠正违法、不当的规范性文件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进依法行政，维护法制统一。但部分市、县（区）制定规范性文件的机关，没有从依法行政的高度来认识规范性文件制定和报备工作的重要性，基本上还是沿袭过去那种工作方式和方法，没有报备的概念和意识，由于规范性文件制定机关没有主动报备，规范性文件审查机关又没有主动要求报备，使规范性文件失去了监督。这与部分市、县（区）规范性文件制定机关报备意识淡薄有关，同时也与部分市、县（区）规范性文件审查机关宣传力度不够有关。

（三）人员不够，难于开展。审查规范性文件，必须要有相对专业、经验丰富、熟练掌握法律法规知识的人才。据了解，目前部分市、县（区）人大常委会都没有设置专门的机构，也缺乏有这方面专长的人才，因此，难于把这项工作开展起来。

（四）经验不多，难于借鉴。监督法对规范性文件的备案审查程序，没有作具体规定，目前各地都处于摸索、探讨阶段，因此，如何建立相应的备案接收、登记审查以及向社会公开等制度，如何建立完整的备案数据库，如何对不适应客观发展要求或与新出台的法律、法规相抵触的规范性文件及时进行相应的修改或废止，如何执行规范性文件自动失效制度等，均未形成比较科学、规范、系统、完备的管理流程，也没有形成有效的运行机制，没有范例可鉴，没有经验可取，没有典型可学，是造成部分市、县（区）规范性文件备案审查工作处于空白状态的原因之一。

二、对策与思路

监督法规定的规范性文件备案审查机关是各级人大常委会，自治区人大常委会颁布备案审查条例的备案审查机关和主体是广西各级人大常委会。因此，市、县人大常委会严格按照监督法法规定行使职权，是做好这项工作的前提和关键。

(一)认真贯彻监督法，稳妥启动工作。对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予人大常委会的一项重要监督职权，是人大常委会开展法律监督的基本形式，要进一步提高对这项工作的重要性和必要性的认识，认真贯彻监督法，积极稳妥启动规范性文件备案审查工作。监督法关于对规范性文件的备案审查制度，正是依据宪法和有关法律的规定，使这项监督工作形成法律化、制度化、程序化，是市、县开展备案审查工作的法律依据。自治区人大常委会根据监督法的授权和要求，制定了全区性的规范性文件备案审查条例，有利于市、县两级人大常委会健全备案审查监督机制，促进备案审查工作更好地开展。为此，市、县人大常委会要认真学习领会监督法的精神实质，掌握自治区人大常委会关于规范性文件备案审查条例的操作程序和要求，积极稳妥地启动审查工作。要严格按照监督法第三十条的规定，坚持标准，突出重点，围绕规范性文件的合法性、适当性和协调性稳妥地开展备案审查工作。审查合法性，就是审查其是否与宪法、法律、法规和上级、本级人大及其常委会所作的决议、决定相抵触。规范性文件同法律、法规规定相抵触的主要表现有作出旨在抵消有关法律性文件精神的规定；与法律法规或者上级、本级人大及其常委会的决议中的明确规定不抵触，但与其立法目的和立法精神相反；涉及公民基本权利义务等不允许地方规定的；明显搞地方保护主义，分割社会主义统一市场等四种情形。在重点审查合法性的同时，要认真审查适当性、协调性。审查适当性，就是审查规范性文件规定的管理措施目的的合法性、管理措施的不可替代性、管理措施与管理效果的价值相称性。审查协调性，即不同机

关的规范性文件对同一事项的规定必须协调一致，不能相互矛盾。

（二）设立办事机构，配强工作人员。审查规范性文件是一项复杂的工作，政策性、法律性、专业性都很强，市、县人大常委会没有一批高素质的专业人员，没有一个强有力的办事机构，很难发挥审查监督作用。一要设立办事机构。办事机构是做好规范性文件备案审查的重要力量，承担着组织、调研、取证、提出初审意见等具体任务。为此，有条件的市、县人大常委会，要设立专门的办事机构，配备人员，负责备案审查的具体工作，努力建设一支与监督法相适应的备案审查监督队伍。没有条件的市、县可考虑在人大常委会办公室内设兼职的备案管理员，负责规范性文件以及提出审查要求、审查建议的接收、登记、分送、存档等日常事务工作。在办公室设立备案管理员，有利对外接收文件，向上级人大常委会报备本机关规范性文件和相关资料的归档工作。据调查，目前由于各市、县人大常委会机关人员都比较少，因此，各市人大各专门委员会和各县（区）人大常委会各工委应在常委会的领导下，按照职责分工，具体承担分送相关规范性文件的审查工作。同时，市、县人大常委会要配强机关工作人员，在各专门委员会、各工委配备一定数量的专业人才，为做好规范性文件备案审查工作提供组织保障。二要改善常委会组成人员结构。要加强规范性文件备案审查主体建设，适当增加常委会组成人员的专职比例，增加一些具有一定专业知识、熟悉法律的专业人才，以保证审查的质量。

（三）依法规范程序，扎实推进工作。规范性文件的审查工作涉及面广，是一项政治性、政策性、法律性和群众性都很强的工作，所以市、县既要按法律规定积极实施，又要认真对待，稳妥处理，扎实推进。要建立健全机制，依法规范程序。规范程序、建立完善监督机制，是加强规范性文件备案审查工作的关键和基础。市、县人大常委会应根据上级有关规定，结合本地实际，积极探索，制订规范性文件备案审查制度，明确规定规范性文件备案审查的范围和内容；明确规定规范性文件备案审查的程序；建立健全规范性文件备案审查的纠错机制，做到有章可循。同时，要正确处理好人大常委会与人民政府的关系，建立行之有效的工作机制。每年年初，政府要把制定出台规范性文件的计划，及时提交人大常委会，便于及早安排审查。在审查时，人大常委会要加强与政府沟通，了解情况，反馈意见，尽量达成共识，为审查规范性文件奠定基础。在审查过程中，可以同有关规范性文件的制定机关进行沟通和协商，提出意见，如制定机关接受意见，对有关规范性文件予以修改或废止，则审查可告停止。审查中对有些属于有争议、一时拿不准的问题，要与上级人大常委会工作机构及时沟通，把问题搞准。

（四）坚持依法办事，集体行使职权。市、县人大常委会坚持依法办事、集体行使职权，是做好规范性文件备案审查工作必须遵循的原则。一要坚持严格依法办事原则。无论是下级人大及其常委会做出的决议、决定，还是同级政府的决定、命令，都是具有约束力的文件。一旦撤销，就会失去效力，产生严重的法律后果。因此，必须严肃、慎重地对待审查、撤销规范性文件工作，不能草率从事。经审查，符合监督法第三十条规定的四种情形之一的，必须依法予以撤销；对于合法、适当的规范性文件，应当予以维护。有些属于有争议、一时拿不准的问题，应及时与上级人大常委会沟通，把问题搞准，再作决定。二要坚持集体行使职权原则。市、县人大及其常委会的基本工作规则是实行民主集中制，集体行使职权。对规范性文件审查后，需要作出相应决议、决定时，都必须经过人大常委会全体组成人员的充分审议和讨论，最后通过表决，按多数组成人员的意见，做出决定。

（五）加强业务培训，提高工作能力。审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性、技术性都很强的工作，市、县人大常委会没有一个专门的审查机构、没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。随着人大监督工作的深入，加强对有关国家机关规范性文件审查的任务将越来越重，备案审查报什么、怎么报，审什么、怎么审，具体问题如何处理，启动审查、撤销程序怎么操作，这些环节和程序，是市、县人大及其常委会每一位从事备案审查工作的同志必须熟练掌握的基本功。要严格依法办事，按程序办事。着重在弄明白、真掌握上下功夫。只有努力培养和提高备案审查工作人员的政治素质、法律素质、业务素质，培养和提高备案审查具体工作人员的学习能力、沟通协调能力和处理具体问题的能力，才能真正适应规范性文件备案审查工作，才能扎实做好规范性文件备案审查工作。为此，市、县人大常委会要深入贯彻监督法和自治区人大常委会关于规范性文件备案审查条例，组织举办培训班，邀请专家、学者授课，听辅导报告，或派人到自治区参加监督法培训班学习。通过有计划地开展学习培训与自学相结合办法，全面提高常委会组成人员及审查工作人员的审查能力，使其在履行规范性文件备案审查职责时能提出切实可行、有创造性的审查意见。

第三篇：规范性文件备案审查过程调研报告范文

规范性文件备案审查，是法律赋予地方各级政府的法律监督职权，是规范抽象行政行为，从源头上预防和减少具体行政行为的制度保障，对推进依法治国、依法行政，具有重要意义。为促进规范性文件备案审查工作的规范化、科学化和制度化，提高规范性文件的制定质量，本文以近年来基层政府规范性文件备案审查工作的现状为实证材料，浅谈一下规范性文件备案审查

中存在的问题以及对策。

一、规范性文件备案审查工作中存在问题

（一）对规范性文件备案审查的重要性认识不够

规范性文件备案审查，实质是审查规范性文件是否合法，是否适当，是否与国家宪法、法律相冲突，是否与上级政府规章或者规范性文件相抵触，本质是为了促进行政执法行为的合法有序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，建设社会主义法治国家。但个别部门的负责同志对这项工作的重要性认识还不充分，重视程序不够，对提交的规范性文件只做表面审查，没有深入实质认真进行研究，对规范性文件如何进行审查，审查哪些内容，发现问题如何处置等问题不甚了解，导致审查部门不能很好地履行规范性文件备案审查监督职责，甚至有的部门至今还没有开展备案审查工作。

（二）对规范性文件的备案审查不到位

规范性文件备案审查的重点是审查其合法性、合理性、可行性和必要性，但是现实中很多规范性文件的备案审查存在审查不到位的情况：一是对规范性文件的合法性和合理性审查不到位。规范性文件的制定，其首要目的是为了使法律条文更加准确，权利和义务更加明确，利益和责任更加清楚，更有利于上位法的贯彻执行。但是个别制定部门受利益的驱使，在制定规范性文件的过程中，片面强调本部门的权利和利益，忽视本部门的义务和责任，审查机构如果对这一情况不进行认真审查，听之任之，势必损害行政管理相对人的权利，使规范性文件成为部门争权夺利的工具。二是对规范性文件的必要性和可行性审查不到位。规范性文件是部门对国家法律、法规和政策进行查漏补缺的辅手，也是理清执法依据和执法程序，更好地加强行政管理的工具。而有些部门抛弃了制定规范性文件的根本目的，不从本地实际需要出发，根据上级文件“照葫芦画瓢”，简单地进行复制，造成规范性文件重复制定，数量不断增多。

（三）规范性文件制定的内容不规范

规范性文件备案审查的事项之一，就是审查规范性文件制定的内容是否规范，是否符合法律规定。通过备案审查，发现个别部门制定的规范性文件内容不够严谨、规范，主要表现在：一是制定规范性文件的主体不规范。规范性文件是由法律、法规授权的各级人民政府和县级以上人民政府工作部门制定，是抽象行政行为。但是现实中存在部门内设或下属机构以自己名义制定规范性文件的现象，如有的行业协会在没有行政部门委托的情况下，擅自以自己的名义制定有关行政管理方面的规范性文件。二是规范性文件的制定形式不规范。有些规范性文件缺乏层次性，没有按照总则、分则、附则以及章、节、条、款、项、目的形式制定，有的虽然包含上述层次，但是前后次序混乱，还有的章节缺失，内容不全等等。三是规范性文件中的法律术语不准确。规范性文件具有反复适用性和长期有效性两个特征，规范性文件一经公布，就在本行政区域和有效期限内反复适用，具有普遍约束力，这就要求制定的规范性文件必须结构严谨、措词准确，要经得起推敲，不能朝令夕改。

（四）规范性文件备案审查不及时

随着社会的发展，政府依法行政能力不断提高，人民群众的法律意识不断增强，这就要求规范性文件的制定水平必须要与社会发展相适应。依据山东省法制办《关于加强规范性文件备案审查示范单位工作的指导意见》，市县政府及其部门每隔两年进行一次规范性文件清理工作，对不符合法律、法规、规章规定，相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，或超过5年最长期限的试行和暂行的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，适时进行修改和废止。但是现在仍有个别部门继续沿用一些已被废止或超过有效期限的试行、暂行的规范性文件，不利于维护规范性文件的严肃性和权威性，也不利于经济的发展和社会的进步。

（五）现有规范性文件备案审查制度本身存在缺陷

规范性文件备案审查实际是一种事后审查制度，属于事后监督范畴。《山东省规章和规范性文件备案规定》第五条规定“乡级以上地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府所属工作部门制定的规范性文件，应当自公布之日起30日内向上一级或本级人民政府报送备案”。第十二条规定“县级以上地方各级人民政府法制工作机构对报送备案的规章和规范性文件应当自备案登记之日起60日内审查完毕”。上述规定，极易造成部门制定的规范性文件未经备案已经适用或未经审查完毕已经适

第四篇：规范性文件备案审查

规范性文件备案审查的理论、实践与思考

对规范性文件备案审查，是宪法和地方组织法赋予各级人大及其常委会法律监督的一项重要职权，是监督法规定的县级以上各级人大常委会经常性监督工作的一项重要内容。本文试从规范性文件备案审查的概念、意义、范围、标准及程序等几个方面对此项工作进行探讨。

一、概念和意义

规范性文件是指由国家机关制订的，涉及公民、法人或其他组织权利和义务，并在其管辖范围内具有普遍约束力的文件。主要包括除宪法和法律外的以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。备案审查，指的是前述两类规范性文件在生效之后，按法定期限报法定的机关备案，由接受备案的机关进行分类、存档，在规范性文件的有效期间，依法对其监督审查的活动。

做好规范性文件备案审查工作，能充分体现社会主义民主政治制度的价值标准，规范国家和公民之间的关系，在最大范围内反映最广大人民群众的根本利益。由地方人大常委会对规范性文件的合法性、科学性、可行性进行审查，其实质就是代表人民参与管理本行政区域内的具体事务，使权力的行使不致于脱离民主与科学的准则，防止权力滥用，保障人民的权力真正用来为人民 谋利益。

对规范性文件进行备案监督，是保障宪法和法律正确实施的有效手段，是维护社会公平正义，提高文件的合法性、有效性，推动依法行政的重要措施。对人民群众来说也是保障合法权益的救济手段，公民、法人和其他组织为了维护公共利益和自身合法权益，都可以通过这一途径来主张和维护权利。通过有效的审查监督，还可以发现规范性文件制定过程中存在的带有倾向性的问题，从而督促整改、促进工作，更好的服务社会，保障法律法规在本行政区域内得到正确实施。

二、备案审查的范围

根据立法法和监督法的规定，(一)行政法规报全国人大常委会备案；(二)省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案；较大市的人大及其常委会制定的地方性法规，由所在省的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；(三)自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由所在省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；(四)部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人大常委会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案；(五)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。

具体到市级人大常委会应当备案审查的规范性文件主要包括三种类型：

①市人民政府制定的决定、命令；

②县（区）人民代表大会及其常务委员会的决议、决定； ③其他规范性文件。

但在实际工作中，经常会遇到很难界定的问题，比如市政府没有以决定、命令等文体发布但具备规范性文件特征的文件是否备案审查，县（区）人大在人代会期间作出的决议是不是规范性文件，党政联合制发的规范性公文能否开展审查等。我们认为，可以按照下面的思路来考虑：

1、对于市政府制定的没有以决定、命令等文体发布、但符合规范性文件特征的文件，不应当以文体作为判别标准，应当根据内容将其作为规范性文件纳入备案审查范围；

2、对于县（区）人大常委会在人代会期间作出的决议，虽然表面上看篇幅小、内容少，但有些决议是对相关报告的评价，同时内容大都符合规范性文件的条件，也应当纳入备案审查的范围；例如：市人大常委会2011年6月28日通过的关于《临沂市见义勇为人员奖励和保护办法》的决定，以及2012年4月27日通过的关于《临沂市学雷锋志愿服务管理办法（试行）》的决定等。

3、对于党政机关联合制发的、文件内容以政府工作为主且具备规范性文件特征的，如果确有备案审查的必要，可以由人大常委会党组向市委汇报，经市委同意后进行备案审查。

三、备案审查的标准

（一）合法性审查

根据立法法、监督法的有关规定，常委会对报送备案的规范性文件主要进行合法性审查。对合法性审查的内容，立法法第八十七条和监督法第三十条已作出了明确规定。合法性审查包括内容的合法和程序的合法两方面，内容的合法性，主要是指与上位法的衔接，是否与上位法相抵触；程序的合法性，主要是指备案 审查的文件，是否根据法定程序制定、是否在法定时间内公布和报送备案等。

（二）适当性审查

监督法对于规范性文件中哪些属于“不适当”的情形，作出了实体性的规定，并规定对这些不适当的文件或者文件中的不适当内容，有关人大常委会可以予以撤销。具体包括如下情形：

1、超越权限，限制或者剥夺公民、法人和组织的合法权益，或者增加公民、法人和组织义务的。按照我国的立法体制和行政管理体制，凡属于上级机关行使的权力，不经授权，下级机关不得行使。凡属权力机关行使的权力，未经授权，行政机关不得行使。而且，有些法定权力，行使机关也不得向其他机关授权。超越权限的规范性文件应予撤销，是理所当然的。一是不得限制公民、法人和其他组织的合法权益。所谓合法权益，就是法律、法规规定的权利和利益，它包括广泛的内容，如政治权利、财产权利、人身权利、劳动权利、受教育权利以及其他社会权利。对这些权利，没有法律依据，不经法定程序，任何机关、团体、组织或人员，都不准予以限制或剥夺。依照监督法的规定，如果下级人大或同级政府的规范性文件，有限制公民、法人和其他组织合法权益的规定，都在撤销之列。二是不得增加公民、法人和其他组织的义务。无论地方权力机关，还是地方行政机关，都不应违反宪法、法律和法规的规定，任意给公民、法人和其他组织设定义务，随意增加群众的负担。前些年在某些基层政府中一度发生的乱收费、乱摊派等现象，就是这方面的突出表现。这类规范性文件，当然也在撤销之列。

2、有其他不适当的情形，应当予以撤销的。并不是所有不适当都要予以撤销，而是不适当达到一定程度，应当予以撤销的，才给予撤销。比方说，这些规范性文件未必越权和违法，但从一般常理看，或脱离实际，或显失公平，有损人民的利益和国家机关的宗旨。比如，有的地方不区分城市和农村、新车和旧车，不切合实际地要求所有上路汽车的尾气排放必须达到国际最高标准，不达标的，一律不得上路，违背了客观实际；又如，有的地方规定外地啤酒、香烟等产品不得进入本地销售，或者对外地啤酒、香烟等产品额外征收费用，或者禁止外地到本地收购农产在品，违反了平等竞争要求，造成市场分割。这些都是属于不适当、应当予以撤销的情形。

四、备案审查的程序

（一）规范性文件的报送

根据相关法律规定，市人民政府、各县（区）人大及其常委会制定的规范性文件，应当由其制定机关在公布之日起30日内，向市人大常委会报备。报送的规范性文件备案材料应当包括以下内容。①备案报告。应为规范性文件报备机关的正式文件，使用统一制式的文件格式，报告中应当写清备案的规范性文件名称、制定机关通过的时间、文件字号、公布日期和施行日期等内容。②公布该规范性文件的公告或者命令。对于没有以公告或命令形式公布、但符合规范性文件特征、制定机关认为需要进行备案的，应当报送文件原件及相关附件。③规范性文件正式文本。应当包括规范性文件的纸质文本和电子文本，县（区）人大在人代会期间作出的决议应当同时报送相关报告。④规范性文件制定说明。应当包括规范性文件制定的必要性、法律依据、规范的主要内容，文件制定过程中重大分歧意见的协调和处理情况，公民、法人或者其他组织对规范性文件的意见和建议等。⑤其他应该报送的材料。主要包括制定该规范性文件所依据的相关法律、法规、规章和政策的原件，对重大问题召开论证会、听证会，应当同时报送论证报告、听证报告等。

规范性文件报备时提交的备案报告、规范性文件文本和制定说明等有关文件，应按顺序装订成册后一式十份报送，以便在备案之后开展审查。同时，市政府、各县（区）人大常委会应当在每年的1月底之前，将上一制定的规范性文件目录报送审查。

（二）规范性文件的备案

市人大常委会对报备的规范性文件，可以按以下四个环节来处理。①接收。由市人大常委会确定的规范性文件备案审查接收登记机构（一般为法工委，以下简称接收登记机构），统一接收报备机关报备的规范性文件。②登记。由接收登记机构进行统一登记，登记时应当对报送的材料格式、内容、数量等逐项进行审核，符合规范性文件备案要求的文件进行备案登记，不符合要求的应当要求报备机关补充报送，按要求补充报送到位后办理备案登记。③分送。接收登记机构对报送的规范性文件登记后，应当根据文件内容和常委会各工作机构职责范围提出拟办意见，报经秘书长（或办公室主任）批阅后，将规范性文件分送给常委会有关工作机构；规范性文件内容涉及两个或者两个以上工作机构职责范围的，应当同时分送有关工作机构。④存档。接收登记机构对登记、分送后的规范性文件及相关材料，应当按照纸质文本、电子文本 进行分类存放，以便在规范性文件有效期内对其执行情况进行监督。

（三）规范性文件的审查

根据有关法律规定，规范性文件审查采取被动审查和主动审查两种方式来进行。属于被动审查的，可以按以下环节进行。①审查要求或建议的接收。市人民政府、各县（区）人大常委会书面提出审查要求的，其他国家机关、社会团体、企事业单位和公民书面提出审查建议的，由接收登记机构负责接收，并对要求或建议的相关事项进行登记。②审查要求或建议的审核。接收登记机构应当对收到的审查要求或审查建议进行审核，看是否写明要求审查的规范性文件名称、审查的事项和理由等，对于要求或建议内容不全面、诉求不清的，应当要求其重新提出并进行二次审核。③提出办理建议。对提出审查要求的规范性文件，接收登记机构应当进行初步审查，在对文件内容进行分析的基础上，提出分送有关工作机构审查的建议，只涉及一个常委会工作机构的，经接收登记机构负责人、常委会秘书长、常委会分管领导同意后，确定具体审查机构；对涉及两个或两个以上常委会工作机构的，由接收登记机构提出具体审查机构建议名单，经接收登记机构负责人、常委会秘书长、常委会分管副主任同意后，提交常委会主任会议讨论确定具体审查机构。对提出审查建议的规范性文件，接收登记机构应当进行初步审查，认为确有审查必要的，按上述程序分送审查；没有审查必要的，应当向提出建议的组织或个人及时回函说明情况。④开展具体审查。具体审查机构收到送达的规范性文件后，应当及时进行审查，在60日内提出审查意见，并 将审查情况告知提出审查要求或建议的单位和个人。重点对规范性文件开展合理性、合法性和程序性审查，合理性审查主要审查该文件有无制定必要，制定该文件的法律依据，以及是否符合具体工作实际等；合法性审查主要审查该文件有没有超越法定权限，有没有限制、剥夺或增加公民、法人和其他组织的合法权利、义务的情形，有没有与宪法、法律、行政法规和地方性法规及上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定相抵触的情形；程序性审查主要审查规范性文件的制定过程是否合法，有没有违反相关的程序。审查过程中，可以要求规范性文件制定机关说明情况，也可以根据需要邀请有关专家参加，或者举行听证会听取各方面意见。⑤审查意见的汇总。由具体审查机构对审查情况进行整理，认为规范性文件存在不适当情形的提出具体审查意见，报常委会主任会议研究；如果是两个以上具体审查机构的，由接收登记机构汇总后报常委会主任会议研究。

对于没有提出被动审查要求或建议、也没有报备的规范性文件，市人大常委会工作机构发现存在明显不适当情形的，可以通过主动审查的方式进行审查。

（四）备案审查结果处理

具体审查结束后，可以分三个环节对审查意见进行处理。①审查意见的形成。由接收登记机构对其审查意见进行汇总后，提出办理意见，经秘书长、常委会分管副主任审定后，报常委会主任会议研究。规范性文件有不适当情形，需要提出书面审查意见的，应当经主任会议研究同意后，以常委会办公室的名义，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的书面审查意 见，由接收登记机构送达；对没有不适当情形、不需要提出书面审查意见的，审查处理终结，并由接收登记机构向提出审查要求或建议的单位和个人反馈审查意见。②沟通纠错。对存在法律规定的不适当情形的规范性文件，在接收登记机构向制定机关反馈审查意见后，具体审查机关应当及时与制定机关进行沟通协调，详细说明存在的不适当情况及理由，帮助和支持制定机关在30日内主动对规范性文件进行修改或废止，修改后的规范性文件应当重新公布，并按上述要求报备。③撤销或废止。制定机关在收到审查意见书后，认为规范性文件无需修改或废止的，应当在30日内书面向市人大常委会说明理由。具体审查机构认为制定机关提出的无需修改或废止的理由不充分的，应当向常委会主任会议提出撤销该规范性文件的建议，由主任会议讨论后，提交常委会会议决定。思考篇

监督法颁布实施后，省人大常委会在2008年制定出台了《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，同年12月份，召开规范性文件备案审查工作会议，进行部署。我市在2010年12月召开全市规范性文件备案审查工作会议，制定下发了《临沂市人大常委会办公室关于做好规范性文件备案审查工作的意见》，研究部署了下一步工作任务和措施。会后，市人大明确法工委为常委会备案审查工作机构，并在经费非常紧张的情况下，迅速为法工委配备了电脑、打印机、办公桌椅、文件橱等办公用品。各县区也明确了常委会备案审查工作机构，并积极开展工作。2010年市人大常委会共接收备案规范性文件36件，各县 区人大常委会共接收备案规范性文件93件。2011年市人大常委会共接收备案规范性文件23件，各县区人大常委会共接收备案规范性文件98件。今年以来，共接收市政府、政府办公室备案规范性文件11件，都按规定分送有关委室进行了审查。备案审查的数量在全省的位次是比较靠前的。

围绕加强规范性文件备案审查工作，各地都制定出台了一些制度，应该说是大同小异。做好这项工作，最根本的是取决于人。当前各级人大常委会机关法律人才少的现象较突出，在一定程度上影响了规范性文件备案审查工作的开展。要解决好这一问题，不仅需要加强对现有工作人员的法律培训或从法学领域招考工作人员，还要善于借助社会专业力量，使审查环节更加严格，从源头上解决好规范性文件存在的违法或者有失公允的现象。

一是聘请法律顾问。聘请长期从事法律工作和法律教育、具有丰富法律专业知识和法律从业经验的人员担任法律顾问，不仅能解决人大常委会机关法律力量薄弱的问题，还有利于从实践的角度、更深层次地对规范性文件进行审查。这样做，不仅能保障规范性文件的合法性、公正性、公平性，还能提高规范性文件的可操作性，有利于降低行政成本、提高工作效率。

二是成立法律咨询小组。聘请离退休司法人员、法律工作者组成法律咨询小组，不仅定期参与规范性文件备案审查，还能为人大常委会开展工作、为人大代表履职提供法律咨询，帮助人大常委会更好地履行法律监督职能。

三是充分发挥各级人大机关专门人员的作用。通过各级人大机关通力合作，可以有效克服专业力量薄弱的问题。以地级市人 大常委会为例，在对规范性文件进行备案审查时，不仅可以邀请上一级人大常委会负责备案审查人员参与，也可以邀请下一级及平级人大常委会负责备案审查人员参与。这种做法，既有利于形成联动机制、形成工作合力，也有利于工作交流，促进规范性文件备案审查工作整体水平的提升。

四是充分发挥人大代表的作用。突出代表主体地位，充分发挥他们在规范性文件备案审查工作中的作用。根据地方组织法和代表法规定，一定数量的人大代表或常委会组成人员联名，可以向本级人民代表大会或人大常委会提出属于职权范围内的议案。如果联名提出关于备案审查的建议，应作为被动审查的主体予以高度重视。另外，人大代表来自各行各业、各个阶层，具有广泛的代表性，比政府、法院、检察院更贴近基层，更接近群众，更能代表群众的利益，如果规范性文件存在应撤销情形的话，人大代表和常委会组成人员联名提出的可行性应该会更强。

第五篇：关于对规范性文件备案审查工作的调研报告

关于对规范性文件备案审查工作的调研报

告

为了全面推进我市依法治市进程，进一步规范市人民政府规范性文件备案审查工作，按照市人大常委会XX年的工作部署，根据《监督法》、《xx自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》及《xx自治区行政机关规范性文件备案规定》的相关要求，4月1日，由市人大常委会副主任赵虹山带队，法制工作委员会邀请部分工委委员和人大代表组成调研组，通过听取工作汇报、查阅台账等形式，对市人民政府建市以来规范性文件清理、备案、审查工作的开展情况进行了调研。现将调研情况报告如下：

一、市政府开展规范性文件备案审查工作的基本情况

规范性文件是政府依法行政、规范行政行为、加强法治建设的基础，是全面贯彻国家法律法规和规章在我市正确实施的一项重要保障工作，对推进法治政府建设、树立法治政府形象、维护社会和谐稳定起着积极的促进作用。自XX年xx建市以来,市政府法制建设从建立政府法制办机构设置、人员配备的不断充实，逐步到XX年启动对规范性文件的报备。市人民政府根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》和自治区人民政府关于规范性文件备案审查工作的要求开 展了相应的工作，对市政府依法治市，全面落实政府法制建设起到了积极的促进作用。

加强了政府法制办工作力量。政府法制办是市政府行政执法行为监管、审批和对外公布规范性文件的具体业务机构。XX年，市人民政府在以往法制办仅有机构和一名兼职工作人员的基础上，按照机构编制要求法制办增加了2名具有法律专业工作人员加强了工作力量，同时在办公室设备上加大了投入，为各项工作的正常开展提供了保障。

规范性文件备案审查情况。政府法制办在自治区人民政府、兵团法制办的领导下，按照《xx自治区行政机关规范性文件备案规定》的相关要求，对市政府各部门的规范性文件组织开展了清理，并按照规范性文件备案审查要求在XX年年初分别向自治区、兵团和市人大常委会报备了18件规范性文件，对规范市政府依法行政行为，建设法治政府起到了积极的促进作用。

二、政府规范性文件备案审查工作存在的问题

市政府加强了法制办的工作力量，按照自治区、兵团关于开展规范性文件备案审查的要求，在促进法治政府建设，规范依法行政方面做了大量具体的工作，但仍存在着一些亟待解决和完善的问题。

规范性文件公开的力度不够、形式单一。规范性文件直接涉及到公民、法人和其他组织的权利和义务，必须按照公 告的程序要求，通过各种形式广泛宣传，让行政相对人知晓自身权利义务，从而使规范性文件的行政效力最大化，充分体现规范性文件的公正、公平、合理性原则。市政府在规范性文件的公开和对外宣传方面只通过政府网站进行了公告，形式过于单一，宣传的力度、广度不够，限制了公众的知晓权、监督权，形成了自己制定、自己实施、自己监督或无人监督的现象，对市政府的公信力和行政执法的公正性、权威性势必造成一定的影响。

规范性文件备案审查工作程序不规范、机制不健全。按照国务院《规章制定程序条例》和《xx自治区行政机关规范性文件制定程序规定》要求，制发规范性文件的程序包括初期的调研论证、书面征求意见、法律审核、向社会公布等必经的法定程序要求。在实际工作中，市政府及各部门对规范性文件概念范围把握不准，规范性文件制定时不能按照法定程序、法定权限制定，违反程序超权限制定规范性文件现象仍然存在。同时，将大量不属于规范性文件的文件报备审查，加大了审查机构的工作难度，师市现行有效规范性文件的数目不清，不利于行政行为规范实施和监管。在规范性文件的起草过程中缺乏法律规定程序的具体要素：一是在规范性文件制定前，调查研究不够深入，征求意见不够全面，民主参与不够广泛；二是在规范性文件公布施行前，对文件的审查把关不严，相应的审查、审批、监督、救济机制不健全；三 是在规范性文件颁布施行后，对违法纠治没有具体措施和相应的工作机制。

政府部门对规范性文件备案审查的重要性认识不够。规范性文件备案审查，实质是审查规范性文件是否合法，是否得当，是否与国家宪法、法律相冲突，是否与上级政府规章或者规范性文件相抵触，是为了促进行政机关执法行为的合法有序，保护公民法人、或者其他组织的合法权益，推进依法治市工作的全面开展。但市政府个别部门对规范性文件重要性的认识不充分，对于法制办的备案审查程序重视不够，对提交的规范性文件合法性、合理性、科学性，没有认真的研究，分不清规范性文件与内部工作机制的区别，对于规范性文件如何进行操作，操作主体是谁，对发现问题如何处置的内容不全面，造成规范性文件缺乏可操作性。如：《xx市城市养犬管理办法》等，无法确定具体实施的主体单位。

规范性文件备案审查的专业力量不足。行政规范性文件的数量多，涉及面广，涉及到依法行政方方面面的专业理论知识，对起草拟定、备案审查工作的专业理论知识水平要求非常高。体现了行政的管理权和强制力，直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益。依照加强法治政府建设的要求，对规范性文件的法律监督也在逐步加强。但是，政府规范性文件审查专业的法制队伍不健全，缺乏专业系统的理论培训，政府法制办仅能够承担规范性文件的一般性工作，政府各部门是行政执法的主体，基本没有专门的法制科室或专业人员，同时缺少对规范性文件制发实体和程序的专业知识和技能，造成规范性文件制定、审查、报备工作重发文轻备案，有备案无审查，前置审查评估清理不到位。加之政府法制办前期长期缺位，致使建市以来至XX年政府规范性文件全面清理、规范报备审查的工作滞后，目前，市政府对现行规范性文件中有效、失效、修订或废止的情况，没有形成一本帐、数目不清，情况不明。

三、对规范性文件备案审查工作的几点建议

规范性文件作为国家政策、法律向具体行政执法活动准则的延伸，是政府依法、规范施政的重要依据，关系到行政相对人的切身利益，对建立完善法治政府、全面落实依法行政实施纲要有着重要的作用。现就进一步完善规范性文件备案审查工作，提出如下建议：

加强规范性文件的公开范围和宣传力度。市政府要按照行政公开的程序要求，在现有公开的形式上，充分利用电视、报纸、广播和社区宣传栏，不断加大宣传力度。尤其是新制定发布实施的涉及公民、法人和其他组织即行政相对人权利、义务方面的规范性文件，要增加公开宣传的范围和形式，尽可能做到家喻户晓，切实增强行政相对人依法、依规维权和政府依法行政、主动接受全社会监督的意识，树立政府的权威性和法制性。

强化培训，提高政府法治工作水平。按照《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，加强市政府及各部门领导干部的法律专业学习，增强法制观念，尤其是针对本部门行业系统的专业法律知识，进一步提升各部门领导及专业人员对规范性文件与单位内部工作机制的界定及公务人员职权、职责的认识，全面提高规范性文件起草、制定的质量和水平，使依法施政的操作依据更加规范科学。

尽快制定完善规范性文件备案审查的工作机制。市政府要按照自治区关于规范性文件备案审查工作的相关规定，加大规范性文件备案审查工作的力度，尽快建立xx市行政机关制发规范性文件程序的规定，进一步完善规范性文件起草制定、审查备案、公布实施、上报备案、责任追究等程序。严格审查报送文件内容、准确定性是否涉及公民权利义务关系、公民权利义务的类型及法律依据，避免规范性文件的内容与相关法律、法规和规章及国家有关政策不一致或相抵触。根据规范性文件制发的范围、目的和要求，明确发文机关主体的职权范围，杜绝越权发文、以发代备。进一步强化规范性文件的责任追究制，哪个环节出现问题，追究哪个部门责任人的责任。

提高认识，提高规范性文件备案审查工作质量。市政府要进一步提高对依法治市工作重要性认识，充实政府各部门法制工作力量，将建立健全规范性文件工作管理机制作为监 督管理的经常性工作，长抓不懈。严格落实依法行政工作的具体部署，明确单位内部法制工作岗位职责，尽快培养熟悉法律业务的专职工作人员，加强规范性文件审批、制发及文件台账的整理归档工作力度，使备案审查工作的各个环节有章可循、有据可查、违责可究，使依法行政各项工作符合科学施政的程序要求。政府法制办作为市政府法制监管的主体，要主动加强与规范性文件制定机关及相关部门和机构的联系、沟通，在坚持法律、法规正确贯彻执行的原则下，强化制定机关对备案审查工作重要性的认识，保障备案审查工作顺利开展。加快规范性文件清理力度，尽快摸清师市现行规范性文件底数，严格按照备案审查工作要求，逐级报备审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠，为政府法治建设和全面推进依法治市履行法律职能提供强有力的后盾和保障。