“拆庙撤神”——司法改革的“葫芦岛模式”

第一篇：“拆庙撤神”——司法改革的“葫芦岛模式”

“拆庙撤神”——司法改革的“葫芦岛模式”

3月4日，葫芦岛市中级人民法院民事第六合议庭开庭审理一起财产损害赔偿案，经合议庭审议，裁定3月5日就作出，并实现同日送达。

“这在以前绝对是不可想象！具体审案人员拿出判案意见后，要依次分别请示副庭长、庭长、副院长，上述领导每人都要阅卷，拿出意见，一些复杂案件还要上院审判委员会讨论后才能作出最终裁定，历时一个月算是短的了！”审判长张国军笑着说，“不仅仅是判案效率大幅度提升，审判质量也显著提高。以前反正后面还有很多领导把关，最后的裁定还不一定体现的是谁的意见呢，案件初审人员绝对没有我们现在这么强的责任心；现在不同了，我们就说了算，出了毛病自己要负终身责任，合议庭的每个人都不敢掉以轻心，皆是认真仔细思考后慎重拿出意见，郑重签下自己的名字。因为，这事关个人荣誉。”

落实党的十八届三中全会的“依法独立公正行使审判权，健全司法权力运行机制”精神，旨在“让审理者裁判，由裁判者负责”的葫芦岛市中级人民法院审判去行政化改革，已于3月1日起正式施行。

“这项改革在我国已经呼唤十多年了，可惜长期‘只闻楼梯响，不见人下来’。葫芦岛中级法院能够在全省、全国率先实施，先声夺人，不仅为我省、我国法院系统改革闯出了路子，也打响了葫芦岛市‘改革创新年’的第一枪，我们葫芦岛市委、市人大、市政府、市政协全力支持。”市委书记、市人大常委会主任孙兆林如是评价此项改革。

“这是一个伟大的变革。葫芦岛依法治市进程将因此得到快速推进，葫芦岛人民将因此率先享受到公平、正义的法治文明成果，葫芦岛的和谐社会建设将因此迈上新台阶。”市长都本伟认为，“更值得思考的是，这样的一个大型‘变法’工作，葫芦岛中级法院年初拿出方案，不到两个月的时间就完成了，其间机构、人事调整密集，工作方式革命性地改变，却没有传出一丝不谐杂音，波澜不惊。伟大的‘变法’静悄悄，这也值得我们每个改革实践者学习借鉴。”

“表面上看是两个月，实际上我们早已默默筹备了两年，打好了‘变法’的多项必备基础。没有长期成熟的孕育，我们不可能这么快就成功地实现改革的无痛分娩。”葫芦岛中级法院院长杜俊峰解释道。

令人纠结的法院行政化体制

“法院应该是法官治院，但我国法院的行政化管理模式，却使经过层层筛选之后走上领导岗位的优秀法官，渐渐脱离了审判前台，这有些不合逻辑。”吉林大学法律系毕业的杜俊峰，曾在辽宁高院有过十年的审判委员会记录经历，每年都经历过千余起复杂疑难案例，他对法官脱离审判一线，有着自己的看法。

“法律是严肃的，法官也必须是专业的。人民法院作为国家司法审判机关，负有公正审理各类案件，维护宪法、法律实施的责任。可现行审判机制中，合议庭（独任审判员）审理案件后，要经过副庭长、庭长、副院长的层层审批，重大案件要提交审判委员会讨论。这些审批环节的人员未参加审判，但却有权对案件处理结论提出指导性甚至指令性意见，违背诉讼法原理的直接言词原则（直接言词原则，是指有权作出裁判的法官应当以当面倾听当事人的诉辩为必要条件，也即亲历性原则，否则很难具体判断当事人诉辩的真伪，把握事实易失准），形成类似‘行政首长审批制’的管理模式。”因为了解，所以知情，杜俊峰坦言：“虽然党的十五大报告就提出从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权，最高人民法院也先后出台了三个五年改革纲要，但却一直没能实现。阻力在哪？我觉得如果法院行政化治理的根子不除，改革就难以推进。”

“在行政化模式下，法院内行政级别越高，话语权越大。”因为法院和法官管理的行政化，形成“审者不判，判者不审”的办案模式，违背司法审判规律，更在实践中因行政权力滥用产生一系列弊端：首先是审判权容易受到不当干预。由于行政化管理模式，法院和法官的独立性均受到削弱，打招呼、定调子、地方保护等不正当干预、不正常现象屡禁不止；其次是层层审批增加了案件处理环节，延长了时间周期，导致审判效率低下；另外案件层层把关导致责权不分、追责不利，降低了法官风险意识、责任意识。据介绍，一些案件发生错误后，责任追究却无法落实。因为层层审批、集体负责，也就变为集体分责、无人负责；此外，法庭审判虽公开，但审批环节不公开，缺乏透明度，形成暗箱操作，还导致因办案人员与审批领导看法不一致而产生内耗，影响一线法官的工作积极性。

而且法官的待遇，因为完全与行政级别挂钩，造成真正在一线干活的法官待遇偏低，而坐在办公室看报告的管理者，却能享办案人员无从享受的待遇。长此下去，法官都开始不自觉地看轻‘法官’，人人都往官路上挤，一线审判人才越来越呈现出青黄不接的真空状态，与改革目标的“审判权回归”越来越南辕北辙。“种种弊端的存在，严重降低了司法权威，损害了司法公信。”杜俊峰说：“如果法院系统的行政化层级监督管理模式不改变，权力必然难以下放，改革自然就是一句空话。”

“拆庙撤神”的去行政化改革

不拆庙怎么撤神？葫芦岛中级法院首先向组织架构开刀。他们打破以往以审判庭、执行庭为单位的审判组织结构，将全院业务庭划分为四大类，原来的13个审判、执行业务庭被重新布局分解成27个合议庭。副院长、审判委员会委员、各业务庭庭长直接分别编入各个合议庭担任审判长，空缺的新审判长岗位，则通过竞聘解决。此举让审判一下子跳出过去业务庭内部行政管理的圈圈，建立一个合议庭即为一个审判庭的模式，明确合议庭成员在事实认定、适用法律、裁判文书制作等各环节的共同责任，裁判文书采用合议庭成员依次联名签署制度。判案时，副院长、原庭长与新任审判长权力、地位同等，各审各自合议庭里的案子，谁也不得干扰谁，副院长、原业务庭长不得对未参加合议审理的案件签发裁判文书。

在审判管理制度方面，葫芦岛中级法院建立审判权运行的权利保障机制、监督制约机制、评估考核机制、惩戒机制，实现对审判工作全方位管理，建立“权责利统一”的法官办案责任制。他们通过合理界定院长、庭长审判管理职责，理顺审判权与审判管理职责和监督职责之间的关系，形成以审判权为核心的审判权运行体系；建立健全院领导过问案件登记备案制度、案件审判程序留痕机制，确保法官不受行政干预，独立行使审判权；科学界定法官办案责任，确保法官非因法定原因不受责任追究；建立案件实体评查与程序评查相结合的案件评查追责机制，成立案件评查委员会，严格保证案件质量。他们还建立审判流程公开、法律文书公开、执行信息公开三大司法公开平台，以公开促公正。

“新的审判权运行管理机制实现扁平化，把过去以业务庭室为单位缩短成以合议庭为审判单元，将审理权和裁判权统一，减少以往层层审批对独立审判的行政化干预，缩短了管理链条，提高了案件审判效率。”详解此番去行政化改革，杜俊峰说：“主要就是让优秀审判资源回归审判一线，保障法官独立行使审判权，促进司法阳光运行，全面提升司法公信。”

为深度优化配置审判资源，该院建立了严格人员准入和淘汰的管理机制，倒逼审判质效提升。他们将法官员额制纳入新的审判权运行机制，成立法官考评委员会，引入第三方社会评价机制，建立日常考核与年度考核、对法官个人考核与对合议庭整体业绩考核相结合的考评机制，对法官审判业绩、审判能力、职业道德、廉洁、勤政等方面进行全面评估，对员额法官实行末位淘汰制，并将考核结果作为确定法官选任、评先选优、晋职晋级的依据。该院年终将对合议庭进行绩效考评，对排位在后3名的审判长进行免职，由竞聘产生的新审判长接任。

辽宁高院认为葫芦岛中级法院此次改革中的一项设计非常有创新价值。他们为确保案件审判质量，建立了自我纠错的案件评查追责机制，用审判权监督审判权。他们组成程序评查合议庭和实体评查合议庭，对案件开展评查。程序评查合议庭负责审（执）结案件的常规评查和审判工作专项评查；实体评查合议庭负责涉及当事人信访、申诉、申请再审案件、当事人举报违法违纪案件的实体处理部分以及基层法院反映问题案件评查工作。评查合议庭用审判方式进行裁判、评查和责任认定。评查采取合议制，以书面审为主，特殊情况可向承办法官了解情况、询问案件当事人或组织召开听证会。该院还将定期通报评查情况，向有关单位反馈评查结果。审理上诉、再审案件的合议庭除对案件的事实和法律问题进行审理、作出裁判外，还对原审法官或合议庭在行为规范、职业道德等方面作出评价。

让阳光洒进每个角落

变革彻底改变了以往合议庭 “合而不议、议而不决”、审委会“审者不判、判者不审”、下级法院向上级法院请示、错案追究制度不能得到落实等情形，承办法官应对案件质量负责，却没有定案的权力，而副庭长、庭长、副院长等有权通过行政手段改变案件定性，却不需要承担办错案的责任的种种弊端。“应该说这是真正的还原法官本色的职业化，让法官对案件说了算，让权与责实现真正统一。这下我们是重新回到法庭敲法槌，而不是坐在办公室拍板了。”民事第六合议庭庭长张国军深有感触地说：“让我们把精力用在好好判案上，我觉得这就是一个‘指挥棒’，不仅会提高审判质量，更会提升自己的业务能力和声誉。” 不仅是内部有着职业化的氛围，在3月1日起开始同步施行的还有《葫芦岛市中级人民法院审判工作第三方评价机制运行办法》和《葫芦岛市中级人民法院关于建立法官与律师良性互动机制的若干意见》。

实现公正司法，阳光最有效，外部制约不可少。为加强外部执法评查，葫芦岛中级法院引入第三方评价机制，聘请与人民法院有工作联系的人大、政协、社会团体、新闻媒体、专业律师，通过通报审判情况、旁听评议庭审、评比法律文书、开展明察暗访、参与信访化解等多种形式，对合议庭审理案件质量、法官工作作风、法官职业道德、社会满意度等方面进行综合评价，通过评价委员会开展工作。第三方评价结果将被纳入各合议庭年度综合目标考核指标体系，作为评选年度先进单位的重要内容，作为干部年度考核、选拔任用、晋职晋级以及对干警奖惩的重要依据。

律师作为法律职业共同体，对法院监督最有力。在保持相互独立、彼此尊重的基础上，葫芦岛中级法院与市司法局建立联席会议、联合培训研讨制度，在法官和律师间建立重大、敏感案件沟通，相互评价等制度。法院设立律师反映问题绿色通道，律师对其所代理案件的审理情况存有疑问、意见、建议的，可在案件审结后的合理期间内通过律师管理科将疑问、意见、建议转达中级法院审判管理办公室进行相应处理，或直接提交院长。律师王青山认为，高看律师，实质上是在倒逼法官进步。此举将进一步促进法官和律师加强学习，提速审判团队职业化、精英化、专业化进程。

“改革让一度因为‘说了不算’而倍感‘憋屈’的法官找到了职业尊严，手中重又有了主动权，这必将极大激发法官队伍的活力、学习力、战斗力，阳光司法、公正司法指日可待。”张国军说。两年来的未雨绸缪

改革改变了什么？动了谁的奶酪？难点在哪？

去行政化不仅让原来的院领导、审委会委员、业务庭长们的管辖案件范围、数量大幅度缩小，没有了以往的支配裁判权力，还把他们重新推上了审判前台，与一线法官一样审案断案。他们愿意吗？

静悄悄的改革实践，说明了他们的态度。副院长范小杰说：“改革方案一共易了 11稿才最终敲定，我们领导们都积极参与，表明我们都一心向往之。我们都是审判业务出身，本不愿陷在行政化的虚套文山会海中，更愿意做些高难复杂案件的实际具体审判工作，不断精进业务水平。而且，我们从2012年初起就在院长带领下带头办案、主审案件‘接地气’了，回归一线我们不打怵。”

法院系统普遍犯难的法官员额制度改革，也已于去年即在葫芦岛中级法院全面推开。这其实是一个非常关键的环节。如果还是以前的 “大锅饭”法官管理制度，尽管该院中高层首肯这场改革，但其在基层就肯定推不下去，会夭折。

法官员额制度是根据审判工作量和地区经济发展、人口数量等因素确定一个地区法官数量的制度。没有法官员额制度，就无法建立法官缺额增补机制，就无从实现法官的优胜劣汰。在以前的“大锅饭”法官管理制度下，干多干少一个样，一名法官工作量的多寡，完全取决于他的职业道德水准。实行员额制管理后则不然，法官定编定岗定工作量，完不成者自然淘汰出局。对案子，法官由原来的“推太极”变成现在的四处搜寻，唯恐完不成指标。这种情况下，严格的法官审判考评体系也自然就建立起来了。每个月，院长杜俊峰的案头上，都有一件彩色的全院法官审判质量通报，上个月的第一名用红色标记着，要在全院业务大会上介绍经验，最后几名则用蓝色标记，以预警示。

2013年初，该院就在完善审判委员会的议事规则方面进行了改革，建立了更细的专业委员会制度。其中的过滤、分流制度，已使审委会讨论案件的数量激减，从2011年的486件减到今年的预计不到60件。未来审委会承担更多的将是针对疑难复杂案件的专业法官会议咨询会诊职能。

“虽然当时没有全国推进的‘大气候’，但葫芦岛中级法院，完全可以造就‘小气候’。”2011年底杜俊峰就任葫芦岛中级法院院长后，有想法的他就一直在努力。直到去年底中央确定改革精神，他立刻抓住机会，向高院申请并经省高院批复成为辽宁省法院系统审判权运行机制改革试点单位。

几年来，葫芦岛中级法院自觉投身“司法改革实验田”实践，多项工作排在全省前列。该院的行政案件审判运行机制改革经验，去年推向全省；该院以“零不合格率”的高标准，去年顺利通过ISO国际标准化管理体系认证审核，系全省中级法院第一家；葫芦岛中级法院还主动公开院长及所有法官的办公及手机电话号码，并要求来电必接。如果拒接三次以上，要问责„„

“应该说在此番改革进行之前，我们60%的工作就已经调整到位，因为大家已经熟悉并适应了职业法官的工作程序和节奏，整个改革绝非突发奇想，更非一蹴而就。当然，以后我这个院长的工作就轻松多了，主要就是为各位法官做好服务，为大家营造一个心情愉快的审案断案环境。”杜俊峰说。

来源：辽宁日报 记者：翟新群、李万东

第二篇：反思民事诉讼模式改革——从司法的纠纷解决力切入

反思民事诉讼模式改革--从司法的纠纷解决力切入

作者：陈杭平北京大学法学院诉讼法学2005级博士研究生

文章来源：《法制与社会发展》2008年第4期

引言

从上个世纪八十年代末开始的民事审判方式改革，到九十年代中后期提出的整体性司法体制改革，始终贯彻一条主线，即强化当事人的诉讼主体地位与责任，削弱法院对民事诉讼的介入和干预。这一改革实际上是试图在制度层面对当事人与法院在诉讼中的作用和权力（利）对比进行重新调整。如果把诉讼看作一个有特定权力结构和边界的“场域”，法院和当事人是其中必须的行动者（agent）。[1]民事诉讼虽然会因为二者单方的行为而结束，例如当事人撤诉、法院撤销案件，或者因为客观原因导致诉讼终结，但更普遍的是由双方各尽其能并交互作用而以判决或调解结案。因此法院的司法权力（judicial power）和当事人的诉讼权利是诉讼的基础与轴心，二者不同的对比关系可能产生不同类型的诉讼样式（或称“诉讼模式”）。

一般认为，我国长期以来实行的是“职权主义”或“超职权主义”诉讼模式。在诉讼过程中法院替代当事人进行权利义务的安排，能不经当事人申请或同意而采取广泛的职权行为，当事人则没有充分自由的选择权（如撤诉须经审查）。这种诉讼模式是总体性（total）社会下国家积极干预政策在审判领域的体现。随着经济体制改革逐渐深入，国家对社会全方位、总体性的统筹规划被打破，市场规则逐步确立和扩张，构建“大社会，小政府”的国家一社会新型关系成为社会转型的目标蓝图。自由行动、自主选择并自负其责的市场交易原理也慢慢渗入司法领域，成为流行的诉讼理念。全面抑制法院的司法权力，保障当事人行使诉讼权利的自由，或者说诉讼模式从职权主义向当事人主义转型，取得了学界和实务界一致的认同，形成一种近似绝对的学术主张及改革目标。

这种“共识”（commonsense）性观念暗含这样一种假设，即法院限缩权力，恪守消极中立的裁判者角色，当事人能够井井有条地自我管理。即当事人有足够的能力和动力打理好自己的诉讼权利，采取最有效的策略赢得诉讼，法院管得少就是管得好。这是一种未被验证的假设。在诉讼领域构建一种“大当事人，小法院”的权利/权力对比关系在比较法的视野下具有历史正当性，但断定从“大法院，小当事人”的司法传统必然可以演进到这一结构关系却是用逻辑的必然性替代了生活的可能性。通过立法（及司法解释）收缩法院的司法权力并扩张当事人诉讼权利的范围并不困难，但当事人能否有效行使这些权利是另一回事。权利范围（how extensive）的扩大不等于权利效能（how effective）的提高。限缩司法权力并不必然带来当事人诉讼能力（行使权利的有效程度）的增强，二者不仅仅是“此消彼长”的关系。缩小司法权力的范围也可能导致司法能力（judicial capacity）的削弱。

下文首先以法院调查收集证据权的历史演变为线索，描述司法权力不断收缩的趋势。然后，以“申诉信访率”的变迁为切入点，从程序的外部视角来审视法院司法能力（侧重纠纷解决能力）的现状。从中可以看到，司法改革推行了将近二十年，司法的纠纷解决力整体上并没有显著改善，相反表现为一定程度的弱化！原因何在？通过勾勒关系图及进行相关分析，笔者指出一个可能的解释是，现行诉讼模式改革思路片面强调限缩法院审判权力而忽视当事人诉讼能力仍然相当微弱的事实。进而笔者从几个方面深入分析当事人诉讼能力微弱的社会原因以及这些社会因素对诉讼模式建构的深刻影响。根据这些观察和分析，笔者提出一个结论：在社会转型的现实下，整体上仍须要将法院的司法权力维持在一定范围和强度内，在国家与社会关于纠纷解决的资源配置方面，国家（尤其是中央政府）应当担负起应有的公共责任。本文主要反思目前单向度、总体性诉讼模式改革思路，也从一个较微观层面论证了“诉讼人”在司法制度和司法改革进程中的地位和作用。[2]

一、法院司法权力的收缩：以法院调查取证权为例

司法制度_般由三部分构成，即法律规定、司法解释规定及司法实践中相沿成习的操作方式，第三种是“非正式制度”。司法权力主要依托这三种载体呈现出来。与纠纷解决相关的司法权力主要包括程序控制权、调查收集证据权、事实认定权、实体争议裁判权、主持调解权等。相比于改革之前长期以来贯彻实施的“依靠群众，调查研究，就地解决，调解为主”的“马锡五审判方式”，目前法院各项司法权力均有不同程度的弱化。以调查取证权为例，通过对法院这项至关重要的司法权力的正式规定的梳理，以及通过对若干个案的分析，可以清晰地看到法院逐步收缩/规范这一权力的趋势。

1991年正式实施的民事诉讼法第64条第2款规定：“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集”。其后最高法院几个重要司法解释对法院这项权力进行了细化和限制（参见表一）：

表一 涉及法院调查取证权的司法解释及条款

司法解释从三方面来限制法院调查收集证据的权力：（1）缩小法院依职权调查取证的适用情形；（2）缩小当事人申请法院收集证据的范围；（3）规范当事人向法院申请调查取证的操作程序。虽然实践中各地法院仍时有超越职权范围，未经一方当事人申请就主动调取证据而引发另一方当事人不满的情况（如“温永清与温永财财产侵权纠纷上诉案”，（2007）赣中民一终字第394号；“上海帅佳电子科技有限公司等与山东九阳小家电有限公司等发明专利侵权纠纷上诉案”，（2007）鲁民三终字第38号），[3]但更多的时候表现出消极的态度。[4]通过个案研究发现，法院主要采取以下几种理由来回避调取证据：（1）申请超过了期限或申请形式不合法；（2）不属于“可以申请法院调查收集证据”的情形；（3）未向法院说明难以收集或无法收集证据的理由和依据。其中第一种属于法定期间和形式的规定，比较明显因而容易判断，但后两种的认定具有很大的弹性，属于法官司法裁量的范畴。法律规定的“间隙”是法官运用司法策略和价值判断的用武之地，由此才能辨别司法权力运作的真实面貌。{1}（P42）由主动深入田间低头，走街串巷，调查访问，搜集证据材料，到局束于“坐堂问案”，对当事人申请调取证据也尽可能推托，司法权力运作的积极性有明显落差。

不限于此。对当事人举证责任的强化，对当事人举证时限的重视和强调，对调解的一度冷落和忽视，均体现了法院对“消极中立”裁判者这一形象的偏好。回顾司法改革历程，凡有利于收缩司法权范围，减轻法院负担的举措普遍受到法院的欢迎，改革阻力较小。虽然受意识形态宣传和对司法传统“路径依赖”的影响，法院在司法能动和消极之间还有摇摆和反复，地区间也出现多样化图景，但历史的来看，法院整体的司法权力已发生相当显著的萎缩。

在法院从诉讼领域大规模回缩司法权力触角的同时，司法能力又呈现怎样一种状况呢？

二、司法能力（纠纷解决力）弱化

正如《人民法院第二个五年改革纲要（2004—2008）》中所言，司法改革的一个主要目标是提高法院的司法能力。“司法能力”是一个相对的概念，指的是法院实际效能与应起到的效能之比。司法能力牵涉很多因素，其中最主要的是法院解决纠纷的能力和司法影响力这两个指标。[5]纠纷解决力即经过法院裁判处理后当事人息事宁人、息讼服判的程度。司法影响力是指法院裁判对除当事人之外社会一般人的影响程度，法律社会科学意义上通常是指一个裁判改变一个专门的既定的公共政策领域的程度。从理论上讲，只有纠纷解决力和司法影响力实现“帕累托累进”才算司法能力增强，一个上升一个下降未必代表司法能力改善，甚至可能意味着司法能力的衰退或弱化。纠纷解决力通过对一个个具体案件的审理累积汇聚而成，司法影响力则主要依靠高级别法院制定司法解释及具体规则，以及审理部分有重大社会影响的案件获得。因此在二者关系上，纠纷解决力弱会制约法院司法影响力的扩张，但反过来司法影响力扩张并不一定说明纠纷解决力提高，它也可能是法院横向政治权限扩大的结果。当前中国法院对社会经济的司法影响力日渐增大，[6]纠纷解决力又呈现怎样一种状况呢？

需要指出，“纠纷解决力”是建构意义上的而非本体意义上的，很难通过设定内在变量的方式来测量大小，只能借助诉讼参与人的主观因素来衡量。当事人服膺法院的判决，说明法院审判满足了当事人的合法性要求，也意味着法院的纠纷解决力强；反之，当事人试图冲击和挑战法院裁判的终局性，当事人对司法满意度差，即说明法院的纠纷解决能力弱。“纠纷解决力”是整体意义上的而非个别意义上的，当事人挑战司法裁判的终局性可能出于五花八门的动机，但整体情况（数量、比例、趋势）大致能反映一个社会的司法满意度及其变化。不服一审裁判提起上诉是民事诉讼法赋予当事人的诉讼权利，用上诉率来衡量一审裁判的公正性并不具有足够的说服力。[7]本文通过申诉信访（含申请再审）率的变化来描述当事人及社会公众司法满意度的历史变迁。“申诉信访率”指全国法院每年受理的来信来访量（件、人）与当年法院结案量（件）之比。申诉信访虽然包括部分反映、控告审判人员工作作风和违法乱纪行为的“对人的信访”，但绝大多数是反映案件处理有问题即所谓“对案的信访”，其中又主要针对已审结案件。{2}判决生效，意味着常规程序的结束，当事人理应服从，案结事了。但在现行民事诉讼制度框架下，当事人仍可通过诉讼程序内的申请再审或诉讼外的申诉信访（目前称为“涉法信访”或“涉诉信访”）冲击裁判的终局性。申诉信访率高，就意味着法院的纠纷解决能力弱，反之则强。全国法院1996—2005十年的申诉信访率如表二、三所示：

图（略）

由于司法统计数据未按案件类型（民事、刑事、行政）分别统计申诉信访数量，因此本文以法院每年审结的全部案件为分母。从司法实践来看，民事案件占法院收结案的绝大多数，申诉信访也主要针对民事裁判，因此申诉信访率大致能说明民事诉讼的情况。之所以要以2001/2002年为分界线，是因为自2002年起法院系统改变了对信访件（人）次的统计口径，公布的统计数据不再具有延续性。另外，实践中普遍存在重复访、“缠访”、上下级法院来回访、集体访等现象（如某案一当事人坚持每个月往北京某中院寄两封申诉信，持续数年），统计数据上的信访件数和上访人数远远超过实际当事人不满案件的数量。单个信访率数据说明不了太多问题（当然申诉信访总量连续多年超过收案/结案量这一事实足以令人吃惊），但比较若干年的信访率，我们仍然可以发现当事人对法院裁判满意度的变化。1996—2001年间，申诉信访率先快速增长，至1999年达到顶峰，随后略有下降。2002—2005这四年间，也是经历了先持续增长，然后略有下降的变化。

至少从当事人对法院裁判满意度的变化趋势来看，司法的纠纷解决力不但没有提高，相反有一定程度弱化的迹象（2001年申诉信访率比1996年上升了26．6％，2005年又比2002年提高了11．8％）。[8]为什么形形色色的司法改革推行了近二十年，司法的纠纷解决力反而有所削弱呢？客观的说，社会对司法的满意度下降，在很大程度上跟社会转型有关，跟大众媒体有关，甚至跟技术发展有关。[9]但是，我们不能简单地把责任推给社会环境，作为法律研究者，我们没法回避这一令人尴尬的问题。我们有责任尝试作出解释，哪怕并不那么可靠。

毋容置疑，司法制度与司法能力存在某种关联（association），法院的司法能力因司法制度的调整而发生变化（否则任何改革措施都是做无用功，这显然有违我们关于司法改革的基本信念）。但是，针对近年来申诉信访率居高不下，甚至持续高涨这一现象，我们仍然可以作出截然相反的两种解释：一种是司法改革的基本方向和总体思路出现差错，导致司法能力弱化；另一种则是，正因为传统司法体制没有得到彻底改革，不能有效解决新时期的纠纷，才引致当事人不满的增多。前一种解释要求我们反思并调整司法改革的基本方向和目标，后一种解释的结论则呼吁沿着既定的改革思路，排除困难，坚持到底。从整体上看，我国目前的司法体制存在诸多缺陷，也充斥着令人无所取舍的悖论。特别是一方面司法独立尚未获得基本保障，法官在案件审判中常常遭遇不正当干预，另一方面法官的裁量权有时又过于强大，给司法权的异化留下空间。[10]打破僵局的唯一办法是贯彻改革，坚持审判公开、透明、独立的宏观目标不动摇。但对具体制度的改革思路，仍然有进行反思和调整的必要。

作为司法改革重要内容的诉讼模式改革，与司法的纠纷解决力削弱之间存在怎样一种关系呢？因为通过司法审判解决纠纷是法院审判行为和当事人诉讼行为共同作用的结果，纠纷解决力弱，首先就要从法院和当事人身上找原因。如果把诉讼中法院的审判行为看作一种司法权运作的结果，那么可以把当事人（含律师）行使诉讼权利的有效程度称为“诉讼能力”。“诉讼能力”同样是个抽象的概念，具体表现为，能否有效地进行主张或答辩，调查收集证据，质证辩论，讨价还价，合理运用诉讼策略，等等。司法权力和诉讼能力各有强弱，可能构成下图所示的四种结构关系：

┏━━━━━━━━┳━━━━┳━━━━┓

┃法院

┃

┃

┃

┃

（司法权力）┃

强 ┃ 弱 ┃

┃当事人

┃

┃

┃

┃

（诉讼能力）┃

┃

┃

┣━━━━━━━━╋━━━━╋━━━━┫

┃

弱

┃

Ⅰ ┃

Ⅱ ┃

┣━━━━━━━━╋━━━━╋━━━━┫

┃

强

┃

Ⅲ ┃

Ⅳ ┃

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在当事人诉讼能力微弱，不能有效推进诉讼的进行并对最终裁判发挥实质影响的情况下，法院通常会积极行使司法权力，主动承担起发现事实真相并作出裁判的责任。这是第Ⅰ种样式，也就是“职权主义”或“超值权主义”模式。反之，由当事人主导诉讼进程，负责提出主张和提交证据，并由双方当事人的对抗性诉讼活动凝结成裁判的实质内容，法院以消极的姿态居中裁判，即第Ⅳ种样式，就是“当事人主义”诉讼模式。第Ⅱ种样式，即当事人诉讼能力低下同时法院司法权力虚弱在处于转型时期的国家中表现突出。第Ⅲ种样式虽然在历史上未曾出现，但在理论上仍是一种可能性。

这四种司法样式没有道德上的优劣，但纠纷解决力却有区别。四种样式中，第Ⅲ种在理论上纠纷解决能力最强，第Ⅱ种最弱。第Ⅰ和第Ⅳ种在不同的社会条件下发挥功能，第Ⅰ种主要适用于计划经济体制和国家干预度强的社会，第Ⅳ种主要适用于市场经济体制和国家干预度弱的社会。中国正处于从计划经济体制向市场经济体制转型阶段，诉讼样式改革的基本目标正是从第Ⅰ种向第Ⅳ种推进。但从表四可以看出，以第Ⅰ种模式为起点弱化法院司法权力（国家干预），如果当事人诉讼能力没有达到相应的强度，还可能出现第Ⅱ种情况。这时司法的纠纷解决力不仅不会提高，反而可能衰退。

如果中国民众的诉讼能力普遍比较微弱，司法权力在转型时收缩过大过快，就会导致诉讼“场域”出现空白地带，发生结构性“塌陷”。可以用个比喻来说明。改革之前的诉讼模式呈2＋8（当事人为2，法院为8）的权能结构，改革目标是建立7＋4（改革是为了追求更大值）的结构，结果目前出现了3＋6的结构关系。当事人的诉讼能力有所提高，但不能弥补法院司法权力回缩留下的空隙。法院的司法权力仍然很强大（6＞4），[11]司法能力（纠纷解决力）却变小了。法院管得少了，在目前这个阶段，似乎没有管好，甚至变得更糟了。这似乎可以解释为什么司法权力大幅收缩，司法的纠纷解决力反而表现为一定程度弱化这个问题。[12]

三、诉讼能力微弱的分析

我们在关注中国的司法制度建设时，不能总是以法官/法院为中心，当事人的诉讼能力（实际的和潜在的）是一个同样重要甚至更为重要的结构因素。[13]

诉讼能力主要与当事人自身的受教育程度及法律服务的消费状况有关。一般来说，受教育程度与诉讼能力是正相关关系。受教育程度高，相对容易理解和掌握法律规定，能更有效地进行书面或口头的主张、答辩、质证和辩论，也更有能力围绕权利义务进行讨价还价。受教育程度很低甚至不识字，缺乏基本读写能力，现代意义上的诉讼能力通常不会很高。现代诉讼审判是一种专家控制的专业领域，司法制度假设法律职业者能够恰当的帮助当事人进行诉讼。当事人对法律服务的消费能力及作为外部环境的法律服务市场的发展程度，是衡量其诉讼能力的一个至关重要的指标。

先来看我国国民的受教育程度。2000年人口普查结果显示，中国15岁及以上不识字或很少识字人口（文盲人口）有8507万，文盲率（文盲人口/总人口）达到6．72％。每10万人中受过大专及以上程度教育的3611人，占3．6％，即使放宽到初中程度（完成义务教育）也只有48718，不到总数的50％。经过几年的发展，国民受教育程度偏低的情况有了明显改善，但总体情况仍不理想。通过计算《2007年中国统计年鉴》的相关数据可知，2006年全国人口变动情况调查样本数据（抽样比0．907‰）显示，文盲占15岁及以上人口比重为9．31％（其中男性4．87％，女性13．72％）。在6岁及以上人口1，118，855例样本中，上过小学及从未上过学的占到样本总数的41．9％，放宽到上过初中甚至达到了80．9％，与此同时上过大专及以上的仅占6．2％。即使考虑年龄结构因素，几乎没受过教育或者接受很少教育的人口仍占成年人口相当大的比例。从受教育程度不高这个角度出发，我们大致可以说中国民众平均的诉讼能力还很微弱。即使法律赋予当事人广泛的诉讼权利，期待当事人能妥善地自我管理对其而言仍是“不能承受之重”，权利行使的效用很可能达不到预期效果。

当然，这也许不是最关键的。每个国家都有文盲。当事人将纠纷提交法院处理时仍可寻求律师等职业人员的帮助，从而发挥完成诉讼所需的功能。从这个角度来看，诉讼能力可能与当事人对法律服务的消费能力及法律服务市场的发展水平关系更紧密。它们一个是消费者（潜在当事人）的购买力，一个是法律服务供给的数量与质量，两个要素之间相互促进或制约。[14]潜在当事人的法律服务购买力主要由支付能力和法律服务的价格决定。

潜在当事人的支付能力可以用城镇居民的可支配收入和农村居民的纯收入来衡量。[15]统计资料显示，2006年城镇居民家庭人均可支配收入11759．5元，农村居民家庭人均纯收入3587．0元，为历年来最高。农民的纯收入主要用于再生产和当年生活消费（恩格尔系数仍高达43．0％），包括压在头上的医疗及教育支出两座“大山”，扣除这些所剩无几。[16]城镇居民消费性支出当中，食品、交通通信、居住、家用品及服务等生活工作必需支出占了大部分，平均可用于购买法律服务的资金不算很多。[17]还须注意全国城镇不是均质分布的，地区差异和阶层分化仍相当显著。如2006年西部地区城镇居民可支配收入仅为东部地区的65％。按照有中国特色的城乡基尼系数分算法，2004年城镇基尼系数0．3263（农村为0．3637，相对城乡差距0．4250）。[18]2006年中等偏下户及以下（包括最低收入户、困难户、低收入户）家庭占城镇居民家庭总数的45％。{3}（P32—33）由于目前乡村人口占总人口的56．1％（大中城市实行“市带县”，城镇人口统计中含有一部分农业人口，据称2003年农业人口占总人口70．8％），{4}（P109）在城一乡二元社会结构下，至少广大农村地区居民对法律服务的支付能力极为有限。这种现象不仅发生在农村常住人口身上，也附随于从农村流入城镇的人口。据《中国农民工调研报告》称，目前中国大约有1．2亿外出农民工，月工资绝大部分在800元以下，他们对法律服务的支付能力同样很有限（没钱聘请律师打官司是农民工经常采取过激手段讨薪的原因之一）。对商品（服务）的购买力不仅取决于消费者的支付能力，也取决于购买对象的物价。根据《中国法治发展报道（2006）》统计的四省律师服务收费标准，不涉及财产关系的民事案件收费最低的是山东与甘肃，收500—5000元；涉及财产关系的按分段累进计算标准收费最低的是河南，10000元以下部分收3％。{5}（P226）实践中各地律师普遍会提高最低收费额度或计算标准，再算上交由律师“运作”的隐性支出，当事人实际支出额要远远高于收费标准的书面规定。在《诉讼费用交纳办法》大幅度降低法院诉讼费收取标准之后，律师服务相对价格过高这一问题也浮出水面。{6}

法律服务市场的发展从宏观上主要由需求和供给两方面决定。律师服务的供给情况又是怎样的呢？目前我国律师队伍规模有长足发展，2006年包括专职律师、兼职律师及律师助理在内已达到16万4千多人，但与发达国家相比律师数占人口比重仍然很低（见表四）。

表四 世界一些国家律师人数比较[19]

与律师人数少相比，地区间律师分布不均问题更为严重。首先是发达地区和欠发达地区差别悬殊。有数据显示，2004年北京地区平均每10万人拥有律师62．7个，与此同时有8个省（市、自治区）每10万人拥有律师不足8个，前者是后者的7．9倍，甚至全国还有206个县没有一个律师。{5}（P223—224）其次，这种不均还表现在律所一般集中在大中城市和县城，几乎不会立足乡镇，律师办理诉讼业务也以城市为中心，较少覆盖农村地区。

在当前社会环境下，即使聘请律师代理，当事人的诉讼能力有时仍不容乐观。以当事人（及律师）调查收集证据为例，在实践中经常遇到来自两方面的阻力。一方面，现代社会信息分布和控制呈现结构性不均衡的特征，诉讼涉及的证据材料往往为行政机关、企事业单位（如银行、医院、邮局、电信、物业公司）所持有。在信息公开从技术层面和制度层面都尚未实现的条件下，只能由当事人及律师自行向有关单位调查收集证据材料。虽然《律师法》规定律师“可以收集、查阅与本案有关的材料”，“经有关单位或者个人同意，可以向他们调查情况”（第30、31条），但没有法律规定有关单位和个人有配合律师调查的义务。在目前，政府职能部门（如工商、公安派出所、房管、民政）会以有内部规定、无配合义务、承办人不在等理由不予配合，银行、电信等单位则会以客户财产状况、通信秘密、通信自由等受法律保护为由拒不提供有关信息。[21]律师拥有的法律职业能力和威望尚不足以打破行政部门和垄断部门对信息的控制。另一个方面，在中国社会特有的“关系”传统下，作为被调查对象的个人（证人）在某些类型案件（比如相邻纠纷、民间借贷纠纷、婚姻家庭纠纷）里常常深嵌在特定的关系网络中，律师具有单方利益代言人的固定位置，有时也很难突破这种网状社会结构的束缚。[22]律师反复遇到这些情况，要么束手无策，放弃调查举证的念头，要么投入额外成本，通过运作私人关系收集到所需的资料或证言。{7}{8}

潜在当事人支付能力弱而律师服务相对价格高，律师供给量不足同时分布极不均匀，以及律师服务本身受到社会环境的束缚，这些因素严重制约了律师代理服务的发展水平。笔者依据2002—2006年的《中国法律年鉴》、《2007年中国统计年鉴》计算后发现，2001—2005年全国民事经济案件律师代理率约为：

一个案件至少存在两个对立的当事人，因此律师代理件数统计相对于案件数而言有一些重复计算。根据经验性推断，笔者将律师代理件数乘以60％处理，再除以法院一二审收案总量，得出律师代理（至少一个当事人有律师代理）率。从局部地区反映的信息来看，计算结果可能高于实际律师代理率。[23]比国外相比，在律师代理率低于百分之二十的情况下，很难期待当事人主义诉讼模式能够有效的运转。[24]

当然，在我国目前的司法行政政策下律师并没有垄断诉讼代理服务市场，除律师之外，法律工作者同样是有偿提供法律服务的职业人员。民事诉讼法也允许非职业人员以公民身份代理诉讼，通常是与当事人有亲密关系的人如亲朋好友，或与当事人无直接关系并收取费用的其他人（由于法律禁止非职业人员为牟取经济利益从事诉讼代理，这部分人通常被称为“黑律师”）。[25]律师代理率低不等于整体代理率低，[26]尤其农村地区法律工作者有效填补了律师匮乏留下的空白，“黑律师”也充斥城乡各地的法律服务市场。法律工作者有时被戏称为“二律师”，一方面说明其与律师承担大致相同的社会功能，另一方面也意味着它与律师的职业知识、技能、素养存在较大差距。作为律师服务供给不足的阶段性替代，法律工作者群体规模从长远来看将不断萎缩。事实表明，基层法律服务所经过近些年的治理整顿、“脱钩”改制、政府收编等一系列政策的施行，以及基层调解工作的重新崛起，代理诉讼量持续减少。{9}（P11）“黑律师”良莠不齐，整体素质较低，不仅干扰了司法服务市场的正常秩序，滋生司法腐败问题，从制度层面上也难以将其作为配置司法权力/诉讼权利的一个结构性因素。农村地区潜在当事人自身文化程度偏低，支付力弱，法律服务市场又基本由基层法律工作者和“黑律师”把持，进一步恶化法律服务的质量，形成了法律服务的“城乡二元结构”。这种法律服务市场的二元结构对诉讼模式改革具有微妙而深刻的意义。

结 语

当前当事人的诉讼能力普遍比较微弱，这种特征又因地区差异、城乡差距而被放大，最终会对司法样式或诉讼模式的型塑产生深刻的影响。前一阶段单向度、总体性的司法改革思路取得了许多积极的社会效果，但其与中国正处于社会转型时期这一基本国情之间的紧张也日益突出。司法纠纷解决力一定程度的弱化从一个角度折射出这种思路的局限性。为了改善法院的司法能力，在今后相当长时期内法院不宜过于匆忙且步调一致地收缩司法权力，而应当立足长远，因时因地逐步实现诉讼样式的转型。在坚持改革目标不变的前提下，改革方案至少可以作以下两方面的微调：

其一，在扩大当事人诉讼权利范围和提高权利行使自由度的同时，注重提高司法权力的效能。提高司法权力效能意味着将司法权力维持在一个适当范围（在当前中国不宜限制得太窄）内，提高司法权力的可利用性、可取得性，以及利用的程序公正性。提高司法权力的效能不等于扩大法院的司法权力范围，后者难免有寻租甚至设租（“设卡收费”）的倾向，有损司法的公正性。简言之，提高司法权力效能就是“该缩减的缩减，该维持的维持，该补强的补强”。针对原有的司法权基本不受约束的职权主义诉讼模式，前一阶段将司法改革的重心放在缩减和规范法院权力无疑是正确的，但今后应当同样关注维持和增强司法权力，提高司法权的效能。在微观制度层面，例如可以推广法院调查令的做法，规范调查令申请和发放的程序，提高调查令的法律效力，缓解当事人及其律师调查取证难的困境；规定法院释明的义务，尤其在当事人文化程度较低又未聘请诉讼代理的案件中；加强法院对程序利用诚信度的控制，加强对滥用诉权行为的规制。在宏观制度层面上，国家应提升法院在整个政治框架内的地位（如提高最高法院院长的党内职务，下发文件要求各机关部门支持和配合法院的司法工作，对法院的调查无正当理由不能拒绝，取消相互抵牾的规定或对有冲突的条文进行细化规定），[27]提高整个行政科层体制依法行政的程度，甚至可以考虑由中央财政承担司法运行的必要成本，使法院从地方错综复杂的利益网络中实现某种意义上的“脱域”（disembeding）。

其二，在国民平均受教育程度偏低，法律服务市场又存在严重的“城乡二元结构”的现实下，建立多样化的诉讼程序结构。我国从基层法院到最高法院都适用一套大致相同的诉讼程序制度。这套司法制度在社会急剧流动、转型甚至沿着多层面“断裂”{10}（P2—5，P11）的现状面前显得僵硬而呆滞，不能有效的应对社会对纠纷解决的需求。在当事人诉讼能力严重欠缺的偏远农村地区，可以考虑将基层法院的派出法庭改为小额诉讼法庭，实施职权干预司法模式。在城镇，对某些矛盾集中且一方当事人诉讼能力弱的诉讼类型，比如劳动者（尤其是农民工）权益保护，可以考虑设立专门管辖法庭，法院实行较为能动的司法方式，不贯彻当事人主义的诉讼模式。增加中央和地方财政支出，扩大对贫困当事人提供免费法律援助的覆盖面，也是题中应有之义。

在社会转型时期，安排好国家与社会关于纠纷解决资源配置关系是一个事关能否有效解决社会纠纷，维持社会秩序的关键问题。此前理论界及实务界普遍倾向于提高社会在解决纠纷中的作用，利用市场机制自发形成秩序和进行自我调节，减少国家（法院）对纠纷解决的干预。其表现在一方面倡导诉讼审判向“当事人主义”模式转型，另一方面强调在正式审判制度之外利用社会力量和资源来解决纠纷（即非诉讼纠纷解决）。比较政治学和经济学研究已经表明，后发国家通过市场化追求现代化的过程离不开一个高效而强有力的中央政府。政府系统履职不力，虚弱无能，会使转型国家陷入混乱和瘫痪。{11}（P55—57）中国在推行改革过程中应当引以为戒，既要充分发展和利用市场机制，又要将国家能力保持在比较高的强度。在司法审判领域，同样需要国家（尤其是中央政府）有所作为，构筑适应时代所求与社会所需的司法模式，在本文即指有效能的司法模式。

【注释】

[1]诉讼通常由“法院一双方当事人”即所谓的三角型关系构成，从主体属性上可以区分为裁判者（法院）和争议者（当事人）。

[2]关于“诉讼人”构成司法制度及理论一个不可忽视的因素，参见苏力：《司法制度的合成理论》，《清华法学》2007年第1期。

[3]如无特别说明，本文引用的判决书均来自北大法律信息网：http：//www.xiexiebang.com。

[4]如“唐山裕达隆鞋材有限公司与任正华等不正当竞争纠纷上诉案”，（2007）冀民三终字第25号；“嘉善百事顺纺织印染有限公司与广东省南海纺织品进出口有限公司买卖合同纠纷上诉案”，（2007）佛中法民二终字第375号；“蓝司与佛山市富菱电梯实业有限公司修理合同纠纷再审案”，（2005）佛中法民二再字第48号。

[5]最高人民法院《关于增强司法能力提高司法水平的若干意见》指出：“人民法院增强司法能力、提高司法水平的主要任务是：增强惩罚刑事犯罪，维护国家安全和社会稳定的能力；增强调节经济关系，促进社会主义市场经济健康发展的能力；增强依法处理矛盾纠纷，保障社会和谐的能力；增强支持和促进依法行政，推进社会主义民主政治建设的能力；增强在司法领域保障人权，维护人民群众合法权益的能力；增强正确适用法律、公正高效司法，保障在全社会实现公平和正义的能力。”从民事审判角度可以归纳为纠纷解决力和司法影响力两个主要指标。

[6]关于最高法院对社会经济影响力的一项深入研究，参见侯猛：《中国最高人民法院研究——以司法的影响力切入》，法律出版社2007年版。当然对法院的司法影响力也不宜估计过高。法院对于一些难以解决的纠纷仍或明或暗的拒之门外，如仍不受理因拆迁补偿安置引起的纠纷，见最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（2005年7月4日最高人民法院审判委员会第1358次会议通过法释（2005）9号）。

[7]正是在这种意义上，之前一项相关研究无疑是失败的。参见苏力：《基层法官的司法素质——从民事一审判决上诉率透视》，《法学》2000年第3期。

[8]近些年来媒体关于涉法信访长篇累牍的报道也从一个侧面印证了这一判断。例如，石国胜：《上半年涉法涉诉信访占八成》，《人民日报》2005年9月26日，第十版；訾晓燕、高启洪：《涉法信访缘何居高不下》，《甘肃法制报》2005年4月20日，第一版；李伟：《涉法信访节节攀升》，《四川日报》2004年7月29日，第二版。

[9]比如，社会转型导致贫富差距拉大，社会流动让贫困地区的人见识了外面“精彩的世界”，相对剥夺感会加剧；比如，媒体有选择的报道和追踪会影响公众对司法现状的认识和评价；再比如，通讯技术的发展极大提高了信息传播的速度和范围，也增加了信息控制的难度。

[10]伍琦剑教授把司法裁量划分为三种，即以事实为基础的裁量（fact—based discretion）、自利性裁量（self—Interested discretion）和意识形态化的裁量（ideological discretion）。她认为中国法官的司法裁量权很少受到法律的限制，导致司法腐败、司法地方保护主义、司法的政治正确高于严格适用法律、终审不终等问题滋生。参见Margaret Y．K．Woo，Law and Discretion in Contemporary Chinese Courts，Pacific Rim Law & Policy Journal 8（1999），p．3．

[11]正向的比如保留了法院对撤诉进行审查的权力（民诉法第131条），二审法院超越上诉请求审查事实与法律问题的权力（“关于适用民事诉讼法若干问题的意见”第180条，“关于原审法院确认合同效力有错误而上诉人未对合同效力提出异议的案件第二审法院可否变更问题的复函”（1991年8月14日法（经）函（1991）85号），反向的比如没有规定法院裁判对象受当事人主张的拘束。

[12]所谓司法权收缩是相对过去而言，与改革目标（第Ⅳ种样式）相比仍显得很宽泛，行使也更积极主动。事实上当事人很多不满不是因为法院“不管事”，而是“管太多”引起的。

[13]在西方社会，经过两项宏观制度性变迁（市场经济及社会生活样式的发展，长期基本稳定、渐进演变的法治及司法制度）和一项具体制度设置（律师代理），已经将当事人规训到基本保证与审判者契合的程度。换言之，当事人对司法的诉求已经隐而不显，无须给以特别的关注和强调。参见苏力：《司法制度的合成理论》，《清华法学》2007年第1期。中国显然不可同日而语。

[14]法律服务市场的发展状况并非由需求和供给两个因素简单决定的，根据有学者的分析，至少还包括接近法律服务的便捷程度，而这一因素主要是利用服务的当事人和提供服务的律师的主体间互动。参见王亚新：《农村法律服务问题实证研究

（一）》，《法制与社会发展》2006年第3期。本文仅一般性地描述中国法律服务市场的整体状况，因此省略了更为微观的考察和分析。

[15]城镇家庭可支配收入＝家庭总收入－交纳所得税－个人交纳的社会保障支出－记账补贴，即居民家庭可以用来自由支配的收入。农村住户纯收入＝总收入－税费支出－家庭经营费用支出－生产性固定资产折旧－赠送农村亲友支出。参见国家统计局、科学技术部主编：《2007年中国统计年鉴》，中国统计出版社2007年版，第382页。

[16]根据《2007年中国统计年鉴》相关数据，用东、中、西部及东北地区农民年人均纯收入减去生活消费总支出分别剩余1382．00、723．

28、396．

29、963．74元，这部分钱还需用于再生产投入。

[17]事实上城镇居民每年的诉讼费（含律师费）支出也相当有限。2006年城镇居民人均杂项服务支出仅占消费总支出的1．31％，总数113．9元。这是全部无法归入七大类服务支出的其他服务支出的总和，法律服务支出仅占其中很小一块。

[18]程永宏：《改革以来全国总体基尼系数的演变及其城乡分解》，《中国社会科学》2007年第4期。基尼系数0．4为国际通用的收入差距警戒线，中国自1992年以来已超过。

[19]中国2006年数据从《2007年中国统计年鉴》计算所得。其余引自中国社会科学院法学研究所主编：《中国法治发展报告》（2005），社会科学文献出版社2006年版，第241页。

[20]截至2006年日本律师人数也仅2万名左右。该国控制律师规模与贯彻法律职业精英化理念有关，司法考试通过比例一直维持在3％左右。当然，该国诉讼代理率仍然很高，参见下文有关内容。

[21]如国务院2000年第29l号令颁布实施的《电信条例》第六十六条规定：“电信用户依法使用电信的自由和通信秘密受法律保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关、国家安全机关或者人民检察院依照法律规定的程序对电信内容进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由对电信内容进行检查。电信业务经营者及其工作人员不得擅自向他人提供电信用户使用电信网络所传输信息的内容。”电信部门通常以此为据拒不配合律师的调查取证。

[22]笔者在一项有关证人出庭的实证调查中，不时发现证人因与双方当事人都有“利害关系”，借故不接受律师询问或应邀出庭作证，又表示会接受法院的调查。

[23]如北京地区2003年共审结民事经济案件17．3万多件，其中有律师代理诉讼的占16％。刘晓玲：《八成民事案件不请律师》，《北京青年报》2004年2月12日，第三版。根据笔者的计算同年全国律师代理率为14．9％，考虑地区经济及法律服务发展程度的差异，这一数据要远高于实际情况。

[24]以表四所列外国中律师占人口比例最小的日本为例，1991年地方法院审结的民事案件中一方或双方都有律师代理的达到86．1％。转引自肖建国：《民事诉讼程序价值论》，中国人民大学出版社2000年版，第242页。

[25]有学者指出在基层农村活跃着一群“赤脚律师”，免费为农民代理打官司。参见应星：《“迎法入乡”与“接近正义”——对中国乡村“赤脚律师”的个案研究》，《政法论坛》2007年第1期。我认为无需将其作为一个单独的类型予以分析。首先，如作者所言，“赤脚律师”代理主要集中在行政诉讼；其次，实际运作中他们在边界（是否追求经济利益）上很难同“黑律师”区分开来。

[26]如2005年全国法律服务工作者办理诉讼事务646424件，按绝大部分是民事经济案件来算，接近该年律师代理民商事案件总数的一半。

[27]如前文提到的《电信条例》第六十六条在内容上与法院的民事案件调查取证权有冲突，应当总结实践经验进行合理化调整，不能使行政机关以行政规章、部门规章甚至内部规定为根据拒不接受法院的调查。

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