第一篇：流域水资源开发规划中战略环评的应用----以长江口综合整治规划环评为例
pood 流域水资源开发规划中战略环评的应用----以长江口综合整治规划环评为例
李英1，2 蒋固政2（1河海大学环境科学与工程学院，南京，210098；2长江水资源保护科学研究
所，武汉，430051）
摘要：水资源的开发利用活动与生态与环境有密切的关系，战略环评（Strategic Environmental Assessment）在协调水资源开发利用与生态环境保护方面的作用远大于项目环评。本文以长江口综合整治规划为例说明战略环评在流域水资源开发规划的重要作用。简要介绍在流域开发的战略环评中应关注的重点，如注意协调区域规划与流域规划、行业规划或专项规划与流域规划之间的关系。
关键词：战略环评 水资源开发 流域规划 长江口
当前，我国水环境形势十分严峻。主要水污染物排放总量明显超过环境容量，水污染事故频繁发生，群众饮水安全受到严重威胁；部分流域水资源开发利用程度过高，生态受到严重破坏。传统的治理方式已经无法从根本上解决这一问题。我们需要探索出一条流域污染防治和生态保护的新思路，优化流域经济增长，使流域生态系统逐步实现良性循环。
流域是以水为媒介，由水、土、气、生等自然要素和人口、社会、经济等人文要素相互联系、相互作用而共同构成的自然一经济一社会复合系统。流域开发不当是当今水环境形势日益严峻的重要原因。造成开发不当的基本原因又在于行业垄断和行政分割，使得上下游、左右岸和干支流的发展难以得到统筹兼顾。以往在制定有关流域开发决策，特别是有关开发建设规划时，对流域的整体环境资源制约考虑不多。流域开发多以水电为主，考虑水资源综合开发少，有的流域水资源较为丰富的河段几乎都被划入大大小小发电公司的开发范围。部分流域的上游地区治污不积极，甚至通过密集布局重化工项目，对辖区内流域实行过度开发，过度利用自然环境来带动经济的增长。因此，要从根本上解决水环境问题，使不堪重负的江河湖泊得以休养生息，就必须从政府决策的源头出发，打破行业垄断和行政区划，制定出与流域环境资源承载力相协调的发展规划，推动流域的合理开发。
pood 《中华人民共和国环境影响评价法》规定：流域的建设、开发利用规划应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写规划有关环境影响的篇章和说明。这符合作为战略环境评价的早期介入原则。而流域规划过程中进行SEA的目的就是把对环境的考虑纳入到各级水平的决策中去，在决策的源头寻求环境保护与经济发展之间的最佳结合点，提高决策质量，建立环境与发展的综合决策机制，实现流域的可持续发展 1 流域规划SEA的研究进展
1.1 国外流域规划S E A 的研究进展
国外上世纪从70 年代就开始重视流域规划SEA方面的研究，流域环境系统规划得到了广泛的开展，大流域的规划所引SEA 的发展。加拿大(1970)进行了圣约翰河流域水资源最优化管理规划，Huang等人进行了加拿大M a c k e n z i e 河和N i a g a r a 河流域综合环境管理与规划研究。国外的流域规划，首先会明确目标，建立有效的资金和技术保障机制及完善的流域水管理体制[1]如法国在塞纳河流域设立了水管局，建立了水资源管理委员会以制定流域综合治理政策和协调部门之间、地方政府之间的工作。英国对泰晤士河的规划，运用系统工程学的理论与方法，制定出更科学的水质标准，并对各种治理方案作出评价，筛选出最优设计与控制方案，使治理工作花费较少的投资和时间，取得良好的治理效果。1.2 国内流域规划SEA研究进展
我国的流域规划SEA 的实践还较少，研究主要停留在理论阶段。1992年11月颁布《江河流域规划环境影响评价规范》（SL45-92），强调流域规划要把流域的环境保护作为目标，首次规定了流域规划要进行环境影响评价。综观二十多年的水资源开发环评史，中国水资源开发的环境影响评价，主要还是集中在项目层次。在水资源开发规划层次的环境影响评价中，虽然也做了不少工作，如长江流域规划的环境影响评价篇章、长江流域防洪规划的环境影响评价专题研究等在战略环评方面进行了一些探索，为中国水资源开发的战略环境影响评价的发展打下了基础。但是水资源开发的战略环评，无论是环评管理制度还是评价技术与方法都还有很长的路要走 1.3 流域规划SEA的特点
流域规划属于区域规划的范畴,所以它具有区域规划特点，除此之外，由于
pood 流域本身的特点,它还有一些独有特征。首先,就流域开发来说，对单个工程或项目的环评工作不能反映出对流域环境问题全面、综合的评价，有很大的局限性。例如项目环评不能全面考虑流域内多个开发项目的环境影响在时空上的累积作用[2 ]；不涉及单个项目范围以外的影响[3] ；未能分析单独不产生明显影响，但组合在一起却产生显著影响的情况[4] ；特别是不仅考虑环境对污染物的可接受程度，而且要考虑发展与环境的彼此协调，以可持续发展为宗旨的对环评工作新的要求等[5-8]，促使流域范围的环评工作从理论及方法上有新的突破。其次，容易产生水环境累积问题。流域开发是一种高度干预河流生态的活动，它从根本上改变河流和流域的生态系统、资源形式和社会结构，其环境影响亦具有群体性、系统性和累积性等特征。不同工程间的相互影响、叠加作用、连锁反应都十分复杂，一个流域是一个完整的生态系统，流域开发破坏了系统的平衡。2 流域规划SEA成功运用案例
长江口综合整治规划环评是战略环评在我国第一个兼有流域综合整治及生态建设的规划的中具体应用[9]。长江口是我国最大河流长江的入海口，地处长江与东海交接的长江三角洲地区，区位优势明显，发展潜力巨大，是长江流域乃至全国的精华地区，区域发展对长江流域乃至全国的经济社会发展起着十分重要的推动作用。同时，长江口由于河道宽阔、水流动力条件复杂，河势变化频繁，复杂多变的自然条件和不稳定的河势成为制约区域国民经济协调可持续发展的重要因素，因此一直以来长江口综合整治受到社会各界的高度关注。长江口综合整治开发规划的规划范围上起徐六泾，下迄口外50号灯标，全长约181.8km。长江口平面形态呈喇叭形，进口徐六泾河宽5.7km，河口口门启东嘴至南汇嘴展宽至90km。自徐六泾至口门，长江水道依次被崇明岛、长兴岛与横沙岛、九段沙三级分汊，形成北支、北港、北槽、南槽四口入海的河势格局。长江口行政区划上自上而下左岸依次是江苏省通州、海门、启东；右岸依次是江苏省常熟、太仓和上海市。
在长江口区域实施综合整治，涉及多行业、多区域、多部门利益，资源开发与环境保护的矛盾不可避免。为合理有效开发资源、实现开发与保护并重，规避重大环境问题，规划在拟定之初，即实行了环境影响评价早期介入，并将其贯穿整个规划制定全过程。战略环评在长江口综合整治开发规划的应用主要体现在
pood 两个方面：一是环境影响评价的前瞻性，即环境影响评价的早期介入，规避了重大、敏感环境问题和不利环境影响因素；二是战略环评的综合性，即对规划的综合累积影响进行分析，解决了单个项目环评无法解决的问题。
长江口综合整治规划从规划的任务书开始，环评单位就参与其中，生态建设作为规划的指导思想，生态环境保护作为规划的目标之一贯穿于整个规划过程。在整个规划编制过程中，与规划编制部门互动，针对规划提出的各种方案，运用战略环评的方法分析比较各方案对生态环境的影响，不断地对规划方案提出调整的意见和建议，以将规划实施可能产生的生态环境影响减轻到相对合理和各方都能承受的程度。如在北支整治方案中，对是否建闸，建闸的各种方案，滩涂圈围的各种方案、时机、方式等规划内容，都从湿地保护、生物种质资源保护、水环境、社会经济等方面进行影响分析，对其中生态影响尤其是对长江口滩涂湿地影响较大的方案提出了调整的建议，规划部门则根据环评单位的意见及时调整规划方案。使长江口北支整治方案尽可能地做到各种规划目标的协调与平衡，最大限度地减轻规划方案实施对生态环境的影响。由于长江口综合整治规划环境影响涉及范围广、时间跨度大、影响对象复杂、敏感问题众多，对其环境影响的评价分析，如采用项目环评方式，在评价方法和评价模式上均存在不可逾越的障碍，而战略环评很好地解决了这个问题，即战略环评在评价大区域、长时间跨度的开发活动时具备项目环评欠缺的两个优势——前瞻性（早期介入）和综合性（综合累积影响评价）。长江口综合整治规划环评使得战略环评的这两个优势和特点在具体应用中得到了较好的体现，其前瞻性主要体现在规划方案拟定时，不断从环境上进行优化比选，识别重大环境问题，淘汰了环境上影响较为不利的方案，如北支整治方案的优化调整与环境上综合比选；其综合累积性，主要是从水生态、湿地、水环境等三个方面综合分析了规划实施可能产生的叠加累积影响，将分散的单个专项规划的影响运用机理分析、统计分析、叠图分析、情景分析等方法进了叠加综合，识别了主要不利环境影响，为规划的环境保护对策措施提供支撑。3 存在问题的探讨
战略环评在长江水资源开发利用中发展势头较好，并有一些成功运用的案例，但仍存在一些问题，如战略环评与项目环评的关系，区域规划与流域规划的矛盾，行业规划与流域规划的矛盾等等。
pood 3.1 SEA与项目环评的关系
目前项目环评和战略环评的界限分明，战略环评只对规划和区域进行环评，这对于环评的管理来说是明确而简单的，但是从实际的环评影响来说，对于重要的水资源开发项目，不应一概而论。水资源开发利用工程尤其是对于在流域开发中起到骨干枢纽作用的工程来说，其环境影响评价不应仅限于项目环评，例如长江的三峡工程，南水北调工程，大型通江湖泊的湖口枢纽工程，类似于这些虽然是单个工程，但是其建设会对整个流域产生重要影响的工程，应该进行战略环评。像这样的工程，任一个的影响都远远大于某一个开发区的环境影响，而且这些工程的建设周期相对来说较长，影响主要是生态型且持续时间很长，往往对流域甚至是跨流域的生态和生物资源都将产生重大影响。对这种类型的工程只进行项目环评和单个工程的环境影响减免措施实际上是解决不了其对流域的长期和累积的影响的。因此，对于在流域规划中的骨干枢纽工程应进行战略环评。重点评价其对流域范围的长期、累积的影响，对策和措施也应从流域范围进行考虑。3.2流域规划与区域规划的矛盾
流域的水资源开发利用与保护规划是从流域的角度出发，考虑远景与近景、干流与支流、上中下游、不同的利用方式、兼顾水土资源与生态保护进行的，其环境影响评价也是从流域角度与范围进行考虑的；区域规划则从地方经济发展需求与生态保护的角度出发进行规划与环评的，流域规划与区域规划总的目标应该是一致的。但由于其范围和角度不同，两者之间难以避免产生矛盾。例如从流域生态保护的角度来说，应该保持大型湖泊与江河的连通，而从区域开发的角度出发，则希望在江湖连通处建闸，这两者不可避免地会产生矛盾。流域规划是条，区域规划是块，这种条与块的矛盾是目前流域水资源开发战略环评中难以解决的问题。仅仅依靠环评单位或者某个规划编制部门不足以协调解决这种矛盾，需要更高层次的战略影响评价分析，同时也需要更高层次来进行决策。3.3行业规划或专项规划与流域规划的矛盾
长江水量丰富，水资源的开发利用为长江流域发挥了重大作用，在长江流域，不同的行业和地区都在充分地利用这一廉价的资源。但在各种开发利用规划的环境影响评价与流域水资源保护方面存在着一些矛盾。如随着经济发展和对能源需求的增长，长江中下游沿江的火电厂发展迅速。虽然火电厂的温排水并未产生严
pood 重的化学污染，但对生态尤其是水生生物资源的影响是十分严重的。
综上所述，长江流域水资源开发利用中的建设项目的环评已走上正轨，规划环评发展良好，也做出了一些成功的战略环评案例。但在水资源开发利用的战略环评方面仍存在许多需要研究和探索的问题。4战略对策与建议
(1)在流域综合利用规划和专项规划环评中，应从全局和可持续发展要求，研究流域开发战略及环境影响，综合治理洪、涝、旱、碱自然灾害，防止水环境污染，促使流域生态系统良性循环。合理配臵流域、区域水资源，做到水资源开发、利用、节约、保护、管理并举。
(2)为城市发展提供安全、舒适的水环境。防洪建设要人水协调共处，在提高城市防洪标准同时，协调好上、中、下游的防洪要求，给水以空间，合理安排分、蓄洪区建设，保护城市生态环境。
(3)在区域开发完善水利设施建设时，做到水工程与环境同步建设，使水利建设成为社会经济发展和实现现代化的重要支撑和可靠保障，实现社会、经济与环境效益的统一。
(4)充分发挥水利建设项目改善环境的作用。通过流域干、支流水利工程联合运转、库容分配与优化调度，合理安排生态环境用水、治理江河，湖泊水污染，改善水生态环境。
(5)尽量减少工程占地，防止建设中引起新的水土流失，保护土地资源。在移民安臵规划中，制定相应的环境规划，做到库区开发与社会、经济和环境的协调发展。
参考文献
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京:河海大学,2001.[ 5 ] 江华斌.清江流域旅游资源多层次灰色评价[J].系统工程理论与实践,2000,(4):129-132.pood [ 6 ] 卢学强.环境评价中的赋权问题[J].环境保护,1998,(6):26-28.[ 7 ] 王西琴.水环境保护与经济发展决策模型的研究[J].自然资源学报,2001,16(5):269-273.[ 8 ] 国家环境保护总局.国际环境合作与可持续发展[M].北京:中国环境科学出版社,1999.[ 9 ] 蒋固政, 童波.战略环评在长江口综合整治开发规划中的应用.见:第二届战略环境影响评价国际论坛会议文集, 国家环境保护局编.北京:国家环境保护局, 2007.作者简介：李英，1982年2月，女，水利部长江水利委员会长江水资源保护科研所，河海大学环境科学与工程学院，硕士研究生。
通信地址：武汉市汉阳区郭茨口金龙路特2号长江水资源保护科学研究所生态中心，邮编：430051。E-mail：liying1733@163.com；电话：***。
第二篇：水资源开发申请和水电站建设项目流域综合规划同意书
水资源开发申请
和水电站建设项目流域综合规划同意书
根据《水法》第二、六、七和十二条的有关规定：水资源属国家所有。国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。任何单位和个人开发利用水资源必须向所在地的水行政主管部门或流域管理机构提出申请，在取得批准后依法开发水能资源。要求开发申请人在提出申请开发利用水能资源的同时需提交由有相应资质单位编制《项目建议书》，作为开发建设水电项目的审批依据，根据《水法》第十九条 “建设水工程，必须符合流域综合规划”的规定，水行政主管部门或流域管理机构对上报资料依据经批准的流域综合规划进行审查，符合规划要求的给予出具“流域综合规划同意书”，如不符合的、且水行政主管部门认为有必要修改规划的，必须按规定编制程序报原批准机关批准后，方可给予办理“流域综合规划同意书”。审查通过后，为方便其开展水电开发项目前期工作，给予办理水能资源开发许可批复或水能资源开发使用权证。目前有些地方已实行水能资源有偿出让制度，水能资源的开发使用权要通过政府部门组织的公开拍卖程序中取得。
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