中国适度普惠型儿童福利制度的实施困境与突破[五篇范例]

第一篇：中国适度普惠型儿童福利制度的实施困境与突破

中国适度普惠型儿童福利制度的实施困境与突破

摘 要：2013 年 6 月，民政部选取五个城市为试点地区，拉开了我国适度普惠型儿童社会福利制度建设的序幕。当前要加快建立适度普惠型儿童福利制度，将服务对象从孤残儿童扩展到困境儿童，为其提供所需要的基本福利。“十三五”时期，我国儿童福利制度设计应针对不同家庭分别采用替代性、补充性和支持性福利，构建有中国特色社会主义的儿童福利法规体系，成立综合性儿童福利行政机构，推动儿童福利制度从补缺型向适度普惠型转变。

关键词：适度普惠；儿童福利；困境突破

【中图分类号】G 【文献标识码】B 【文章编号】1008-1216（2018）04B-0127-02

“普惠”一词是与“补缺”相对的，即全面地无差别地实行福利政策。“适度”是指我国社会福利的建设具有阶段性。我国适度普惠型社会福利制度是指从步入小康社会到 21 世纪中叶达到中等发达国家水平这一阶段所要实现的一种福利化进程。根据我国人口结构和总量变动情况、经济社会发展战略和经济发展水平，经过三个阶段的发展，最终将建设成为与经济发展水平、国民观念、社会民主、物质技术条件相一致的社会福利制度。

一、我国儿童福利制度发展实践中的建设措施与困境

（一）微观层面

1.孤儿。

孤儿是最典型的儿童福利制度保障对象，养育责任通常通过福利机构、家庭寄养、收养服务实现。从 1999 年到 2012 年，儿童福利院从 110 个增长到 468 个，增长率为 325%，床位数增长率为 233%，可见儿童福利服务机构发展很快，但是每年年末统计收养人数增长了 114%，工作人员却只增长了 75%。这不但表明中国的孤残弃婴问题不断恶化，而且表明当前的人力、物力投入无法实现适度普惠型目标。再加上大多数家庭难以接受孤儿作为家庭成员，收养寄养服务举步维艰。儿童福利机构只能满足吃饱穿暖的基本需求，至于教育甚至治疗则无法承担。蓝天计划的实施，基本上解决了困扰儿童福利机构多年的基础设施问题。但是目前专业型人才仍旧非常匮乏，难以满足更高水平的儿童养护需求。

2.困境儿童。

困境儿童分为重病儿童、残疾儿童、流浪儿童三类。2007 年，民政部?c国家发改委联合制定了《“十一五”流浪未成年人救助保护体系建设规划》和《关于流浪未成年人救助保护设施建设的指导意见》。这两个文件对我国未来流浪儿童的救助工作提出了总体性的规划。除了流浪儿童的政府机构救助以外，在郑州、云南等地，还采用“类家庭”的方式救助流浪儿童。此外，一些地方还建立了“全天候街头救助点”，为流浪儿童提供饮食、休息、洗澡、医疗、咨询等服务，还配有电视、电脑、儿童读物等。

“明天计划”是指“残疾孤儿手术康复明天计划”，为城乡各类社会福利机构中 0～18岁具有手术适应症的残疾孤儿进行手术矫治和康复的计划。这一计划解决了许多身患残疾、重病又家庭困难儿童的治疗问题。但由于是省部级共同出资，在治疗后续中出现了许多无人接手，费用无人负责的情况。

3.困境家庭儿童。

目前，城乡贫困儿童的生活救助主要是通过最低生活保障制度和临时救济来实现的。根据 2005 年《我国孤儿的现状与面临的困境》，全国 18 周岁以下父母双亡及事实上无人抚养的困境儿童共计 57.3 万人，其中接近总数的1/3 没有得到经常性的制度救助。占总数绝大多数农村困境儿童（49.5 万人，占总数的 86.2%）得到的救助比城市要少得多。由此得出，一方面得到补助的困境儿童比例低，情况界定和人数统计都是难题，另一方面补助标准远远低于生存所需，难以起到保障效果。以及提到的营养餐项目，出现采购价格、数量不透明等问题，落后地区儿童的营养状况依然无法得到保障。

4.普通儿童。

普通儿童这里将其定义为身体健康家庭完整的儿童群体，是适度普惠型儿童福利实现的广义范围。他们不需要承担高昂的医疗费用，也不是无人照管，而是对福利水平提出更高的要求，保障范围也因此扩大，需要更好的医疗、教育、营养搭配，以及心理健康辅导。这也对儿童福利在覆盖范围、实现水平、财政支出、社会认知方面提出了更高要求，限于我国现阶段儿童福利制度发展水平，暂时无法惠及这一部分儿童，这也使得实现普惠型儿童福利制度更加长路漫漫。

（二）宏观层面

1.行政资金层面。

首先，目前我国的行政体系内没有专门管理儿童福利的机构，大多数职责由民政系统完成，少部分由社会公益机构完成，各部门间权责划分不清，互相推诿，由此而来，资金问题也是难以系统化管理，缺乏长远规划和统筹管理。整体上，儿童福利机构和相关部门的资金管理体制和运行机制存在一定的盲区和漏洞，导致资金运用不合理，管理不完善等弊端。

2.心理观念层面。

社会大众对于适度普惠儿童福利的认知比较淡薄，对社会公益和志愿服务的参与度不高。另一方面，大众通常将需要儿童福利的人群定位为孤残儿童，对于普惠型儿童福利制度的覆盖范围理解浅薄，更不能接受将健全儿童划入福利范围。对于收养寄养形式在传统观念中也无法形成共识。因此传统观念与社会心理层面的障碍也使得适度普惠型儿童福利制度遭遇困境。由此可见，我国适度普惠型儿童福利政策的建构和探索任重而道远，需要一个长期摸索与实践的过程。

二、适度普惠型儿童福利制度困境的突破

（一）宏观层面

对于已经无法回到原生家庭的儿童只能选择替代性儿童福利，即机构供养、寄养或收养。对于生活在“问题家庭”中的儿童，可以探索实施监护权的转移，由儿童福利机构行使监护权，对其进行养治教康全面结合的科学保障。对于机构供养的儿童要尽力采取“类似家庭”的养育方式，以减少这些福利机构的儿童心理问题，保证他们的社会化顺利进行。

对于生活在困境家庭中的儿童，应当通过补充性儿童福利来补足其家庭功能，尽可能地满足生活在这些家庭中的儿童的基本需求，为这些儿童发放基本生活补贴，减轻困境家庭的经济负担，对于残疾儿童和重病儿童，还要发放医疗康复补贴，在食品、教育、医疗等方面给予帮助，提供福利服务支持、现金补助等。更重要的是通过一些公益计划，如“明天计划”与“蓝天计划”，为残病儿童治愈疾病，实现其更长远的发展。

对于生活在正常家庭中的儿童，应通过支持性儿童福利来改善其家庭功能。例如，提供儿童免疫和医疗保险等，以帮助改善儿童的医疗卫生状况。提供免费的营养午餐，以改善儿童的营养状况。给儿童提供幼托服务以减轻家庭负担，提高基础教育服务的水平，改善低收入家庭中的儿童教育状况。从政府对家庭功能的替代强弱来看，儿童福利从高到低可以分为替代性儿童福利、补充性福利和支持性福利三个层次，这种思想恰好能够反映中国儿童福利制度发展从补缺型向适度普惠型转变，并最终发展成为普惠型的过程。

（二）微观层面

1.推?印抖?童福利法》已成当务之急，规定中央政府与地方政府对儿童福利资金来源和职能划分问题。在立足于儿童福利发展的现状和未来的基础上，借鉴和参考儿童福利法相对成熟的国家的经验，去构建有中国特色社会主义的儿童福利法规体系。

2.从我国的情况来看，目前尚没有在中央和地方政府层面建立专职负责规划和指导儿童工作的传统儿童福利阶段（1949-1990）儿童福利发展阶段（1990 年至今）适度普惠型儿童福利完善阶段（当前）、失去家庭保护的儿童（失去家庭保护的儿童）、替代性儿童福利（替代性儿童福利残补型儿童福利）、特殊儿童福利（孤残儿童）的职能部门。尽管目前国务院有一定的儿童工作行政权力和人力资源配置，但所发挥的作用十分有限。由于社会发展迅速，儿童问题也日益多元化和复杂化，出现的一些新问题也需要综合性的儿童工作部门进行协调和处理。因此，有必要在中央和地方层面推动成立综合性儿童福利行政机构，以更好地协调关系、整合资源，推动儿童福利工作的发展。

3.加强社会认知，增强社会公益和志愿服务意识。应逐渐形成以政府为主导，社会团体和个人为辅助的儿童福利体系，政府直接提供或购买服务，如社会福利院等，慈善组织组织捐助善款财物支撑公益性福利机构运行，组织和鼓励更多人参与志愿服务和社会公益。在社会观念方面，逐步改变大众以儿童为私有财产的观念，不以传宗接代为养育目的，形成以全社会共同保护养育儿童为责任的观念。

三、结束语

广义社会福利是指政府和社会团体为提高社会成员的物质和精神生活水平而采取的种种措施。儿童福利不但要改变他们的生存困境，更要为他们提供医疗教育等服务，努力使他们享受与正常儿童同样的生命。

2017年获得国家级创新创业训练计划项目奖项“内蒙古家庭医生签约服务满意度的影响因素分析”；获得“挑战杯”校级二等奖。

参考文献：

[1]陈鲁南.开展试点工作推进制度创新实现普惠之路――探索适度普惠型儿童福利制度之路[J].社会福利，2012，（13）.[2]戴建兵，曹艳春.论我国适度普惠型社会福利制度的构建与发展[J].华东师范大学学报，2012，（1）.[3]卢廷明.实现适度普惠型儿童福利的设想[J].社会福利，2009，（8）.[4]姚建平.从孤残儿童到困境儿童：适度普惠型儿童福利制度概念与实践[J].中国民政，2016，（16）.

第二篇：以幸福湖北为导向积极探索建立适度普惠型社会福利制度

以幸福湖北为导向 积极探索建立适度普惠型社会福利制度

谢松保

2012年第8期 ——社会建设

省第十次党代会报告提出要“始终坚持以人为本，努力建设幸福湖北”，并强调要“建立健全城乡一体化社会救助体系和救灾应急体系，统筹做好社会保障、社会救助、社会福利、社会慈善等工作”。结合民政部门实际，我们认为建设幸福湖北当务之急就是要加快建立与经济建设相适应、与社会发展相协调的适度普惠型社会福利制度，让人人成为共建共享幸福湖北的主体。改革开放以来，我省一直实行以城镇“三无”人员为重点保障对象的补缺型社会福利制度。随着改革开放的不断深入以及社会的加速转型，这种福利制度面临诸多问题，难以满足人民群众日益增长的社会福利需要。以幸福湖北为导向，加快建立适度普惠型社会福利制度，已成为当前民政工作的迫切要求。

一、补缺型社会福利制度存在的主要问题

长期以来，社会福利为保障城镇“三无”对象中的老年人、残疾人和孤残儿童等特殊群体的基本生活权益，相应提供了供养、医疗、康复、教育等方面的一些服务。在今天看来，这种城乡二元补缺型社会福利制度至少存在以下问题。

（一）覆盖范围较窄。社会福利覆盖的重点人群是城镇“三无”对象、城乡孤儿和一部分残疾人。这种制度安排最大的问题是覆盖范围明显偏窄。很多对象本该纳入社会福利保障范围，但只纳入了社会救助范围。城镇“三无”对象在普遍纳入社会救助范围的基础上，仅将集中供养对象纳入社会福利范畴，孤儿最低养育标准制度从2010年才开始建立，上述两种对象全省加起来不足5万人。主要由残联牵头的残疾人社会保障和社会服务体系建设也才刚刚启动。多数失能半失能、高龄、空巢老人属于政府基本公共服务范围，但尚未能享受政府提供的社会福利服务。

（二）保障水平偏低。由于预算安排、资金投入不足等原因，社会福利保障水平还不高。2011年《湖北省统计白皮书》显示，2010年我省城镇居民人均消费支出已达11451元。全省“三无”对象中的老年人、残疾人的福利保障标准为当地最低保障标准的1.5倍，当年为4680元，约为城镇居民人均消费支出的41%。有些社会福利对象还要依托社会救助制度，如城镇“三无”对象中的老年人和残疾人，分散居住的依靠社会救助制度保障其基本生活，集中供养在社会福利机构的在疾病治疗等方面也离不开社会救助。

（三）市场和社会组织的作用没有得到有效发挥。我省现行的社会福利制度一定程度上属于政府主导型福利制度。在政府承担主导责任但投入不足的情况下，市场主体、非营利性组织、社区组织在社会福利的补充提供和微观运营方面还没有发挥应有作用。2010年我省社会办养老机构床位与公办养老机构床位比例为1∶1，远远滞后于全国2.3∶1的平均水平。市场在提供社会养老服务、残疾人康复服务等方面的作用远没有得到应有的发挥。社区作为社会养老服务体系和残疾人服务体系中的重要依托，目前其服务还只处在试点推进阶段。

二、适度普惠型社会福利制度的基本内涵

目前，理论界和实践界对适度普惠型社会福利制度的界定尚未达成共识。党的十六届六中全会提出了“发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利事业”，国家民政部对构建适度普惠型社会福利制度有了宏观设想，结合学界的研究，立足当前着眼长远，我们认为将“适度普惠型社会福利制度”界定为：面向全体老年人、残疾人和孤儿弃婴，以扶老、助

残、救孤、济困为重点，坚持政府主导和社会参与相结合，资金保障与服务保障相并重，实行城乡统筹，逐步形成与经济社会发展相适应的基础设施、资金保障、人才技术、服务标准、运行机制和监管制度，不断满足服务对象多层次多样化的物质和精神需求。在保障范围上，从城乡“三无”老人向全体老年人延伸，从机构供养孤儿弃婴向全体孤儿弃婴拓展，从生活困难残疾人向所有残疾人迈进。在保障方式上，从资金单方面保障向资金和服务保障相结合转变。在保障程度上，从城乡二元向城乡一体转型，从保障基本生活向尽量满足不同层次多样化需求转变。在保障机制上，从政府举办向政府主导和社会参与相结合转变，在多元合作架构中推进社会福利向前发展。

三、我省已初步具备建立适度普惠型社会福利制度的经济社会基础

现代社会福利演变轨迹表明，在相当程度上社会福利制度的发展是对社会形态变迁和社会结构改变积极回应的结果。改革开放三十多年来，我省工业化、城镇化、市场化和老龄化快速推进，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全面发展，建立更高水平社会福利制度已具备一定的经济社会基础。

（一）国民经济有了显著积累，为建立适度普惠型社会福利奠定了物质基础。改革开放以来，我省经济总量快速增长，2011年已达1.9万亿元，地方公共财政预算收入达到1400亿元。城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入连续7年保持两位数增长，国民经济有了显著积累。现阶段，我省初步具备了经济起飞所必需的主导产业、市场容量及体制环境，迈入了美国经济学家罗斯托所说的经济起飞阶段，总体上正处于向转变增长方式寻求发展动力的关键时期。这一时期，经济发展对社会福利将产生较高的依赖。建立适度普惠型社会福利制度，不仅具备了一定的物质基础，而且也是经济社会协调发展的必然要求。

（二）社会福利作为社会建设重要组成部分被提上战略高度，为建立适度普惠型社会福利制度奠定了政治基础。党的十七大报告提出，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，加快完善社会保障体系，保障人民基本生活。社会福利被确定为社会保障的三大基础之一，成为社会建设的重要内容。民政部站在战略发展的高度，创新提出了“建立适度普惠型社会福利制度”的新思维。国家发改委和民政部联合发布的《民政事业发展第十二个五年规划》明确提出了“社会福利惠及范围显著扩大，基本实现由补缺型向适度普惠型转变，越来越多的社会公众享受到与经济社会发展相适应的社会福利服务”的中期目标，为建立适度普惠型社会福利制度指明了方向。《中共湖北省委、湖北省人民政府关于进一步加强新时期民政工作的意见》明确提出，“建立健全城乡特殊群体社会福利服务体系，努力推进民政工作走在中西部前列”奋斗目标。这些将为我省建立适度普惠型社会福利制度提供有力的政策支撑。

（三）社会福利体系框架初步构建，为建立适度普惠型社会福利制度奠定了实践基础。一是社会福利法律体系加快建立。国家相继颁布了《老年人权益保障法》、《未成年人保护法》和《残疾人保障法》，省人民政府出台了《湖北省关于老年人享受优待服务的规定》、《湖北省残疾人优惠待遇规定》等规章，对加快老年人、儿童、残疾人福利事业发展、维护其合法权益提供了法律保障。二是社会福利设施体系加快构筑。截至2011年底，全省城乡福利机构2496个、床位22.4万张。全省县级以上城市都拥有1所集养护、康复、娱乐等功能于一体的公办城市社会福利机构，所有乡镇都至少有一所农村福利院，社会办养老服务机构已达235家，较好地解决了城乡“三无”对象集中供养问题，并在一定程度上缓解了社会养老服务供需矛盾。三是社会福利政策体系加快制定。我省先后出台了《省人民政府关于加快实现社会福利社会化的决定》、《省人民政府办公厅关于加强孤儿保障工作的实施意见》等系列文件，对社会福利对象在基本生活、医疗、教育、住房等方面作了全面的制度安排。

四、建立我省适度普惠型社会福利制度的目标和任务

省第十次党代会关于建设幸福湖北的部署，为“十二五”我省民政事业全面发展特别是建立适度普惠型社会福利制度提供了难得的历史机遇。着力保障和改善民生，使发展成果惠

及全体人民，建立广覆盖、保基本、多支柱、可持续的适度普惠型社会福利制度必将助推幸福湖北建设。

（一）广覆盖。其一，老年人福利。以“三无”老人、低收入家庭失能半失能老人、空巢高龄老人等老年群体为重点，同时兼顾其他社会老人，尽可能将他们都纳入社会养老服务保障范围。其二，儿童福利。以城乡孤儿、弃婴为重点，逐步将事实上无人抚养的孤儿等特殊困境儿童纳入保障范围，同时尽可能兼顾困难家庭儿童。其三，残疾人福利。重点保障符合最低生活保障条件的困难残疾人、重度残疾人和就业再就业残疾人。

（二）保基本。包括基本生活标准和基本服务内容两大部分。其一，基本生活标准。应适当高于当地最低生活保障标准。对于“三无”老人，综合考虑经济发展水平和他们尚有一定的生存能力，其基本生活标准参照我省孤儿最低养育标准减去教育费用来制定为宜。目前我省孤儿最低养育标准为集中供养1000元/月、分散供养600元/月，按照年均10%的速度增长，到2015年，集中供养和分散供养孤儿分别达到1610元/月和966元/月，集中和分散供养“三无”老人的基本生活标准应分别达到1437元/月和792元/月。对于符合最低生活保障条件的残疾人，按照分类施保原则，保持“十二五”期间年均10%的速度增长，到2015年全省平均保障标准达到425元/月。其二，基本服务内容。老年人福利，以生活照料、医疗保健、文化娱乐、精神慰藉为重点，引导发展旅游、养生、教育等高端服务。儿童福利，以养育、康复、医疗、训练为重点，同时向教育、就业、住房、社区矫正等方面延伸。残疾人福利，重点涵盖康复、教育、就业、扶贫、托养等基本服务。

（三）多支柱。明确政府、市场、家庭、社区各自应承担的社会福利责任，构建主次有别、相互衔接、互为补充，既满足社会成员福利需要，又能体现中国传统文化价值与现代福利观念的社会福利发展新格局。政府不再包办包揽社会福利，其责任限定于规则制定、行政主导、财政供款、市场监管等宏观领域；政府之外的市场组织、非营利组织、社区组织承担微观运营和组织生产的责任；家庭承担法律法规规定的赡养、抚养（扶养）责任和社会道义。

（四）可持续。要确保社会福利制度的持续发展和社会福利服务的持续提供，必须建立政府财力投入的长效机制、公平优惠的政策环境和合理的市场运营机制。一是政府财力投入长效机制。按照“四位一体”建设发展要求，将构建适度普惠型社会福利制度上升到战略高度，列入国民经济社会发展总体规划，建立健全新增财政投入优先用于社会福利、社会福利按国民经济适当比例合理投入的机制。二是公平优惠的政策环境。进一步完善社会福利法规政策，为各类社会福利机构创造公平竞争、资源合理利用的准入环境。同时，完善落实社会力量兴办养老服务机构、残疾人服务机构的各项优惠政策和残疾人就业优惠政策，建立政府财力补贴机制，充分调动社会力量投资社会福利事业的积极性。三是合理的市场运营机制。一方面，政府要建好管好公办老年人、儿童、残疾人福利机构，发挥好兜底供养和示范引导作用；另一方面，老年公寓、失能老人养护中心、聋儿语训中心等非基本养老服务设施，应大力推行公建民营、公办民营，优化社会资源配置，实现政府与民营机构的双赢。在服务提供上，需要大力发展福利服务社会组织和市场主体，探索建立政府购买服务的招标制度，将服务项目择优交给有资质的社会组织和市场主体来运营，政府当好养老服务市场的“守夜人”。

（作者系湖北省民政厅厅长）

第三篇：论我国普惠型社会福利制度中的社会工作介入

论我国普惠型社会福利制度中的社会工作介

入

谭晓辉

 2012-09-21 15:05:08

来源：《重庆工商大学学报：社会科学版》2011年6期

【内容提要】 我国社会福利的转型为社会工作介入社会福利新体系提供了契机。社会福利新体系除了提供物质帮助外，还包括向社会成员提供所需的社会服务、精神慰藉和支持等。社会工作将社会福利政策、项目转化为现实的具体的服务过程，是实现社会福利的重要手段与途径。社会工作可以运用独特的价值理念、工作视角和工作方法，促进普遍社会福利状态的实现。

【关 键 词】社会福利 社会工作 普惠型 福利制度

一、我国社会福利发展的目标是建立普惠型福利制度

当前我国社会福利正在转型，转向政府部门、各种社会服务机构、家庭和社区来共同负担社会福利。政府将由传统的集社会福利制度的制定者、福利组织和提供者、福利服务履行者为一身的角色，逐渐转变为福利服务的规范者、购买者与仲裁者。同时，以社会成员与社会机构的积极参与，来填补政府部门从福利领域撤出后所遗留下的空间，并通过社会服务机构来整合福利服务资源，促进社会福利的供给效率，满足社会福利需求的变化。

在我国社会转型时期，由于社会经济结构和利益格局的变化，出现了新的社会矛盾和社会问题。这些困惑和矛盾，除了需要个人努力之外，还需要有社会的帮助。随着社会需求内涵和特点的变化，社会福利需求的内容也出现了许多新的变化，即要求社会福利不仅体现在经济和物质层面，还要体现在精神和社会关系层面。因此，社会需要有一种高层次专业化的福利服务，来缓解压力、调节社会关系、化解社会和家庭矛盾。

我国社会福利的发展方向是建立普惠型福利模式。普惠型福利模式的实现是以不断改善社会成员生活质量、弥合社会断裂、促进社会和谐为目标，强调由政府主导、多元合作，层次化、法制化、标准化的福利发展道路。表现在福利范围上，就是以全体公民为基本，重点覆盖困难群体、特殊问题群体、社会边缘群体；在福利程度上和保障基本生活基础上，满足住房、健康、精神等多样化多层次需求的同时，朝着矫正社会问题方面延伸；在发展机制上，是以政府为主导、社会各方参与，在社会合作基础上推进社会福利普及化和多元化；在社会福利政策上，构建一个包括既有政府责任政策，又有专业化、职业化的社会福利服务的支撑体系。

第一，扩大社会福利的覆盖范围，将福利对象由传统救助对象扩展至所有社会成员。随着社会结构多元化的发展，人口老龄化的加快，以及人们权益要求的提高和就业难度的加大，我国传统福利制度已经不能满足社会发展的需要了。近年来，我国政府一直强调，社会发展是为了人民，发展成果要让全体人民共享。要实现让全体人民共享国家发展成果的目标，必须重点借助覆盖城乡全体居民的社会福利制度。当前，社会福利的首要任务就是要拓展社会福利覆盖范围，在传统的“三无”老人福利、孤残儿童福利和残疾人福利的基础上，将社会福利服务的对象延伸到所有社会成员，优先考虑老年人、儿童、残疾人及问题家庭等社会困难群体和边缘群体，并逐步实现城乡统筹、制度统一，扩大社会福利普惠面。

第二，提升社会福利质量，注重救助、服务、扶持，通过向社会传递公正价值、解决社会风险来促进社会进步。在我国生活风险不断增加的情况下，对生活的安全感和对未来的安全预期构成了城乡居民的最基本的需求。现实中存在的贫富差距持续扩大、劳资纠纷急剧上升、不同社会群体利益分配失衡乃至局部范围的社会对抗等现象，均与缺乏社会福利制度的调节或者调节力度不够直接相关。因此，需要加强社会福利体系的建设，提高福利保障水平和质量来逐渐缩小差距、缓解矛盾与冲突，促进整个社会和谐发展。而普惠型社会福利具有促进社会公平和维护社会稳定，满足社会成员基本生活需要的功能，又能满足社会成员较高层次的发展性需求。就我国社会目前阶段而言，社会福利应该由单纯收入转移模式向提供多样化的福利服务转变，建立随居民生活水平的提高而同步提高的、完善的福利制度，不断改善和提高社会成员的生活质量。

第三，明确国家、市场、社区、家庭在社会福利发展中的地位。普惠型社会福利制度是在多元架构中推进社会福利发展，即将政府、市场、家庭、社区联结成为功能互补、相互支持、互为补充的，既满足社会成员的福利需求，又能体现中国传统文化价值与现代福利观念的福利格局。通过改变传统的政府包办社会福利的做法，将政府的责任限定于行政主导、财政供款、规则制定、市场监管等宏观领域，政府之外的市场组织、非营利组织、社区组织来承担微观运营和组织生产的责任，形成以政府为主导的、各种社会资源和社会力量充分动员的多元发展的福利体系。

第四，强化社会机构服务社会福利的作用，提高社会福利服务水平。福利机构和福利设施的建设既是社会福利事业的重要载体，又是社会福利水平的重要标志。通过确保福利机构和设施纳入政府经济社会发展总体规划，重点建设各类老年和儿童福利机构，满足老年人养老需求与提高儿童福利服务水平，使各类特殊福利机构建设与经济社会发展水平和福利服务需求的提高相适应，各类福利服务机构和设施普遍呈现合理增长态势。坚持以社会福利社会化为基本途径，探索政府财政补贴、资助以及优惠政策等有效方式，引导社会力量投资兴办福利服务机构，促进多元化投资机制的形成，最终提升社会福利服务水平。

二、普惠型社会福利制度中的社会工作及其介入方式

(一)社会工作促进社会福利发展

普惠型社会福利制度的服务对象是全体公民，包括社会保障、教育、医疗、住房、社会工作服务等项目。而社会工作是以利他主义为指导的，以受助者为本，讲求服务精神，不以营利为目的。作为一门助人的专业，社会工作具有其独特的价值理念、工作视角和工作方法。它追求“助人自助”，给予受助者希望和信心，充分调动其主动性、积极性和创造性，达到受助者自助并在自助中得以发展的境界。

社会工作的优势视角与赋权取向将受助者视为积极的能动个体，强调增强受助者能力，挖掘或激发他们的潜能，有助于个人、团体、家庭，以及社区的能力建设，实现积极的社会福利。社会工作者通过独特的工作方法来提升受助者自身能力，唤醒受助者权利与社会参与意识：一是社会工作者直接为受助者提供服务的方式，通常分为社会个案工作、社会团体工作、社区工作等；二是间接服务的方法，即通过以社会工作服务的实施来影响对受助者提供的服务，包括为直接服务提供所需要的各种协助与支持过程。可以说间接服务是社会工作者对受助者进行服务的服务，通常分为社会工作行政、社会工作督导、社会工作咨询、社会工作研究等方法。这些独特的工作方法既可针对单独的个体，又可面向广泛的社区，由于社会工作善于调动协调各相关力量，达到完整性和系统性。因此，这些专业特征使得社会工作在社会福利领域发挥着其他社会机构不能比拟的优势作用。

社会福利是从政策层面上规定了服务对象、标准以及所要达到的目的，但如何实施这一制度和确定具体的服务对象，如何从精神上帮助他们克服生活困难或生理、心理障碍，如何提供福利设施并且帮助人们特别是有困难者享用这些设施，需要社会工作的深入开展。社会工作是将社会福利政策、项目转化为现实的具体的服务的过程，是实现社会福利的重要手段与途径，其工作的目标就是实现受助者社会福利的提升。从社会福利的发展历程来看，社会工作的方法可以说是从社会福利提供过程中逐渐发展出来的，并始终存在于特定的社会福利系统内。事实上社会工作就是在19世纪末，西方国家为应对工业革命以来出现的大量社会问题而产生的。在19世纪末初随着西方国家工业化和城市化的发展，一些在农业社会不曾有过的社会问题不断出现。面对农民大量涌向城市，以及贫穷、犯罪等日趋严重的社会问题等，仅靠以前民间和宗教慈善组织来解决已无济于事，要求政府出面承担社会救助的责任。从1601年英国伊丽莎白女王《济贫法》的颁布和实施，到1788年德国汉堡的救助制度，从1869年英国慈善组织会社开展的民间志愿救助活动，到1884年睦邻组织运动在社区中发挥助贫救困的作用。经过近百年的发展，社会工作和社会福利制度一起成为了西方社会缓和社会矛盾、解决社会问题、维护社会稳定、恢复受助对象正常功能的重要调节机制。二战前后，由于福利国家制度的建立，西方国家相继通过了社会政策或立法，确立了专业化与职业化的社会工作制度，并将其作为政府实施社会管理和提供社会服务的重要手段。作为实现社会福利服务的手段的社会工作，由此成为现代社会福利制度中重要的制度设计。

在现代社会，从事社会工作职业活动的社会工作者又称“助人者”或“社会福利专家”，“社会工作专业的工作处境是社会福利机构”，社会工作者是社会福利服务的传递者。从西方福利发达国家的历史来看，社会福利部门拥有大量的社会工作专门知识和技能的人员，正是由于有在各种类型的社会福利场所和机构的社会工作者参与，使得社会福利机构所做的事被视为专业性工作。他们通常接受处理比较困难的工作，而且许多人被委以管理和督导的职位，帮助指导那些只受过少量培训的社会福利助理人员和辅助工作人员。社会福利制度及服务是社会性问题，需要运用社会化手段来满足，因此，社会工作切实促进了社会福利及其服务的发展。

(二)社会工作介入的方式

随着一个国家或地区社会福利制度的完善，其社会工作专业的发展水平也相应得到提高。社会福利作为一种社会制度，同政府、个人和家庭、社区、非营利组织有着千丝万缕的联系，而社会工作则成为社会福利制度中一个必不可少的传递体系，既是一项社会福利服务事业，又是一个社会职能合理分解、资源优化配置的社会运行系统。社会工作是社会福利体系的重要组成部分，是推行社会福利的主要载体。

1.非正式的社会福利服务。非正式的社会福利服务是指社会工作者参与到社区内非正式的福利服务的方式，包括为个人、家庭和社区增进社会福利。如个人帮助和照料家庭成员的活动、帮助其他社会成员的活动，参与社区活动等。它是由家人、亲戚、朋友、邻居、社区内志愿者等组成的非正式网络提供非正式的自我服务，是对社区内有需要的人提供福利服务。社会工作者在这种非正式的福利服务中主要是起到辅助和补充作用，即向参与自我服务的人员提供专业的指导和培训，或提供部分资金或物质帮助，鼓励社区内的居民参与福利服务。

2.正式的社会福利服务。社会工作者介入正式的社会福利服务是通过“社区内照顾”的方式进行的。“社区内照顾”就是指为了避免大型照顾机构冷漠、没有人情味和与世隔绝的、程式化的、机构化的专业照顾带来的负面效应，由政府及非政府的服务机构在社区里建立小型的、专业的服务机构，发展以社区为基础的服务设施、技术和计划，使所提供的福利服务更贴近人们的正常生活和真实需求。如通过社区工作坊、社区活动中心、社区老人服务中心、青少年服务组织、日间照顾中心等，为老人、慢性病患者、残疾人与精神病患者、有越轨行为的青少年及父母无法照顾的儿童提供照顾、治疗和教育等方面的服务。

3.参与国家社会福利服务。参与国家社会福利服务是指社会工作机构参与由政府主导的社会福利，通过与政府机构的合作来共同为社会提供福利服务。一般来讲，一个国家的社会福利服务制度主要包括：一是社会保障或收入保障方面的服务，主要是指社会保险和社会救助服务；医疗福利服务；二是教育福利服务；三是住房福利服务；四是就业服务；五是社会工作服务。此外，还有政府通过税收制度影响和调节社会福利的状态，以提供税收减免等方式来促进有关群体的福利。而社会工作介入国家社会福利服务，主要是通过承担与履行政府提供的福利服务合同，或者向有需要成员有偿服务来取代政府提供社会福利服务。在社会福利服务领域，较之政府部门而言，社会工作机构拥有直接面对服务对象，对服务需求反应灵敏，服务质量和水平更加专业化和人性化等优势。

三、社会工作介入社会福利的外部条件

(一)政府财政与立法支持

在开展专业化的社会工作服务的过程中，需要有大量的服务设施和财政支出，政府是发展社会工作、建立服务设施和提供财政支持的基础。我国目前社会工作投资主体虽然没有明文规定，但是在实际运作中，地方政府是社会工作的投资主体，其财政压力不小。因此，在推进政府行政体制改革的过程中，社会工作服务问题要纳入中央政府和地方政府行政改革议程，明确中央政府和地方政府各自在社会工作建设中的角色和作用。根据我国的实际，中央政府要在大的政策框架上对社会工作给予规定，并针对带有普遍性的问题，设立专门的项目和专项资金，来支持社会工作。同时，中央政府还要针对我国社会工作发展的特点，对社会工作机构建设以及社会工作机构与政府组织的关系给予明确的规定。还可以根据我国地区发展不平衡、城乡发展不平衡等特点，给予西部地区、农村地区的社会工作服务体系建设政策和财政等方面优惠和倾斜。此外，政府除了对社会工作加强宏观规划、制定政策和监督评估措施的同时，还应该加强有关社会工作的立法工作。通过深入细致的调研和充分的论证，适时制定有关社会工作与组织管理方面的法律法规，为顺利开展社会工作服务与管理提供有力的法律保证。

(二)多元化的社会工作服务

开展福利服务的社会工作服务可分为两大类，一类是隶属于政府社会福利部门的专业服务机构，一类是非政府的社会工作服务机构。

首先，政府社会福利部门的专业服务。这类服务的提供主体是政府机构，政府是服务的完全出资人，其目的是为了满足社会成员的基本生活需求。为了确保服务的专业化水平，提高服务质量，这类服务可以不由政府机构直接提供，而是由政府出资委托或承包给专业的社会工作服务机构来完成。开展综合性的便民利民服务，着眼于人们多层次、多样化的物质文化需求，不断提升社会工作服务的功能和水平。

其次，非政府的社会工作服务机构。服务的提供者主要是由社会中介组织或非营利机构提供，也有由私人机构提供的。服务资金绝大部分来自政府拨款，部分来自服务收费。非政府的社会工作服务是在政府提供的服务满足人们基本需求的基础上，进一步满足社会成员的多层次需求。政府对非政府社会工作服务的支持也主要是以资金的形式，即政府购买服务。在具体的操作方法上，则主要由非营利组织向政府设定的社会工作服务项目中申请部分资金，并通过进一步向社会筹集资金和人力上的帮助，雇用专业的社会工作者来提供福利服务。

(三)志愿者队伍建设

志愿者队伍在社会工作服务中能发挥重要作用。从事社会福利服务的义务社会工作者被称为“义工”。志愿者可为社区、家庭及个人提供各种社会服务；社会工作机构可以有效地将民众团结起来，致力于加强公民道德修养和提升人的精神境界，通过邻里之间来提供充满爱心和乐趣的人性化服务项目，为社会成员参与社会、体验助人乐趣、满足精神领域的深层次需求创造了机会。

志愿者不能简单地归因于善心、爱心、热情和同情心，而是应当有深厚的文化和庞大的社会体系来支持，因此社会各界都有责任与义务参与。通过专门建立“义工”登记制度，使愿意从事义务社会服务工作公民的都可以到社会工作机构登记成为“义务工作者”，由社会工作机构协调安排他们从事各类社会服务，如社区老人和残疾人照顾、青少年学习和心理辅导、各类活动中心的服务工作、大型福利活动的现场服务和后勤工作、从事社会福利募捐和开展福利事业宣传等。作为企业来讲，为了培养员工的团队和奉献精神，也可以专门拨出一定的工作时间，让员工去从事义务社会服务。同时，我国的大中小学的学生也可以抽出一定时间来做“义工”，其“义工”服务记录可以作为学生的品德评定和升学的依据之一。通过“义工”服务与政府、专业社会工作机构的服务工作相结合，使社会福利服务有更广泛的社会和群众基础，不但可以有效地扩大社会服务的覆盖面，提高社会服务的质量，同时，还有利于培养民众特别是青少年的公德意识、奉献精神和社会责任感，有利于社会的进步和净化社会风气。

(四)拓展社会工作经费来源渠道

根据目前我国的具体情况，政府的投入相对有限。从构建和谐社会目标看，社会工作发展需要相应的经济条件支撑。在各级政府将社会工作经费作为必要开支纳入社会经济发展规划，因地制宜地为社会工作提供社会公共产品，通过硬件设施和信息网络方面加大投入以外，还应当积极探索合法有效的社会工作服务资金募集方式，采取贴息补助、配套投入、慈善捐赠等手段，拓宽社会工作服务的资金渠道。形成以政府投入为主、社会工作服务收入为辅、企事业单位和社会成员资助为补充的社会工作服务经费来源，真正实现多元化社会工作服务资金筹措机制与格局。

【参考文献】

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第四篇：中国的法治困境与突破

江平：中国的法治困境与突破

主持人张千帆：我在其它高校看到过今晚这种场面，但在北大还是第一次看到，足见今天这几位学者的魅力。欢迎大家来到“宪政讲坛”第二期，第一期是在今年3月进行的，但是学校不批准教室场地，我们的通知也做得不很到位，效果不甚好。中间4月就停了一次，因为要等法学院这个场地，今天终于等到了。我不肯定这是不是凯原法学楼开张之后的第一次大型学术活动，我们要感谢北大法学院为我们提供了这么好的场地。

为了补偿中间停办一次，我们这次请出了“超强阵容”。我们的主讲人是一位德高望重、众所周知、所以也不需要我介绍的长者，他现在年逾八旬，但是振臂一呼，振聋发聩，每个人都能听得见他洪亮而悦耳的声音。网上是这么概括他的经历：他是一个曾经为救国理想和言论自由而牺牲了一条腿的青年，一个曾经在陋室中为孩子编制毛线衣的父亲，一个循循善诱、诲人不倦的导师，一个为法治中国建设奔走呼号的社会实践者。

对于和中国社会一起经历了82年沧桑的他，命运似乎确实有点捉弄人，所有的幸运和厄运都集中在他身上。50年代初他被政府选派为留苏学生，这在当时看来应该是幸运的。听说他还和当时担任莫斯科大学团委书记的戈尔巴乔夫同志共同工作过，大家可以向他求证一下。1959年以全优成绩毕业以后回国报效，一年之后就在轰轰烈烈的反右斗争中被打成首批右派，这显然是不幸的，此后历经了22年的磨难。78年，他重新回到政法大学讲坛；88年起担任法大校长，但是没过两年时间就出于众所周知的原因“被辞职”了。不过许多人认为他“是永远的校长，是法大的精神符号”。

我想他不仅是中国政法大学的精神符号，也是整个中国法学界的精神符号。他，就是今天坐在大家面前的江平先生。今天两位评议人也是大名鼎鼎的中青年学者，一位是《洪范评论》执行主编梁治平教授，一位是我们北大自己的、只属于北大的贺卫方教授。

中国法治走过30年，经历了很多坎坷。30年过后，我们走到了十字路口，似乎有点迷失方向。中国法治遇到什么障碍？如何突破这些障碍？下面有请江平先生给我们讲解。

主讲人江平：应该说到北大是很惶恐的，因为前两天在开会的时候千帆教授说希望我到北大来做个报告。我说实在现在精力不够了，身体也不太好了。恐怕做这个讲座撑不下来了。我说能不能够搞一个座谈，两三个人对话很好。他说可以啊。今天我一看又不一样，我是主讲人，两个是评论人。有点“上当”的感觉。

对于北大还是很仰慕，不仅仰慕，应该说我也算是北大的前身燕京大学的，每次走到这看到伯牙塔有点感慨万分，有点感觉我的家园失去了。因为燕京的人一直呼吁恢复燕园，但是现在看来不太可能。燕园要恢复了北大怎么办，再回到红楼去是不可能了。

所以这些历史的现实我记得司徒雷登在故去的时候有一个愿望，希望能把他的骨灰埋在燕园，我也为此呼吁过。但是最后得到的答复就是毛泽东不是说了嘛：“再见了，司徒雷登！”现在你怎么又回来呢？所以放在燕园也不太可能。最后只能够放在杭州他的出生点。这点也是一个遗憾。其实我觉得司徒雷登终身为中国的教育努力奋斗，他所一生创造的燕京大学终究为中国培养了许多人才，我们还是应当感谢他，应当纪念他。

今天让我讲宪法的问题，我坦率说来是外行，因为大家知道我是搞民法的，我是搞私法的。由一个说私法的人来讲宪法显然是有点不太合适。但是我这个人在研究私法的过程中我深深感觉到私法是一个国家法律的基础，没有对于私权神圣的保障，一个文明的社会就不可能存在。但是话说回来了私法之所以能够得到存在，也必须由一个宪法更大范围内的保护，或者说在中国这么长的时间内几千年，中国的私权主要是受到公权力的侵犯。因此没有宪法的完善，没有宪政的实现，恐怕中国要实现现代化也是不可能的。

我记得在20多年前，当初在七届人大的时候，当时就是讨论两个法，一个是叫做人民代表法，一个是人民监督法。这两个法起草了经过20年之后《代表法》很快通过了，但是《监督法》却是困难重重。后来也通过了，但是我发现这个《监督法》跟原来我们所设想的一些内容好像退步了不少。我记得当时《监督法》考虑一个问题就是宪法监督的问题，谁来实现宪法监督。

当时有两个方案，一个是在中国设立宪法委员会，一个是在中国设立宪法法院。那么这两个意见考虑的结果比较多的人趋向认为在中国设立宪法法院还是太早，或者宪法法院还是不太可能在中国实现。因为你要搞这个宪法法院那谁来宪法法院的院长呢？党的领导跟宪法法院又怎么来平衡它们之间的关系。这个问题是不太好解决。

而当时觉得搞一个宪法委员会还是有可能的。因为你想我们如果在全国人大下面设立一个宪法委员会，涉及到违宪的问题由他来监督审查，那应该说在现有体制下并不是太费力的。但是我们看到后来的监督法这两个方案都没有了，我们的宪法监督还是通过我们原来所说的人大常委会来实现宪法监督。这样的话，宪法监督实际上就在全国人大常委会下面一个局级的机构先来审核涉及到违宪的问题，至于程序那还是投入人大常委会的程序来完成。所以应该说从这个角度来看我是很失望的，也就是说我们的监督没有向前进一步，还在原地踏步。

前一段我们也看到中国对于宪法诉讼也出现了一些新的情况。从山东的学生提起诉讼，现在法院把它定为是宪法诉讼，所以人们对于宪法诉讼谈得越来越多。其实宪法诉讼和宪法监督是一个事物的两个方面，既然有了宪法监督，就有了宪法的诉讼问题。后来我们也听说中央有一个同志不提宪法诉讼，而且明确提出来以后涉及到宪法诉讼的问题都不要有书或者有研究的成果。这样的话人们又存在一个糊涂了，我们研究宪法，我们研究宪法的诉讼，但是我们现在不许提宪法诉讼。

为什么我对这个事情特别敏感呢？因为我认识一位苏州大学很有名的行政法的教授杨海坤，有一次开会他跟我说我写了一本宪法诉讼的书，而且我写完了也印刷了，也印完了，书也出来了。但是得到了一个通知不许提宪法诉讼，所以你这本书不能够出版。他说不出版那就算了吧。我是作者能不能给我一份呢。他说现在上面有命令，书都要销毁，因此不能够给你一本。他也感到很尴尬。既然宪法能够提，宪政也可以来讨论，宪法的诉讼却不能够来提。

这样的话我们就面临一个问题，这个宪法的权利怎么保障呢？宪法的权利很重要的一个保障方式它要通过诉讼的形式来权利。如果我们连诉讼都没有，我们怎么能够寻求保障的道路呢，我们只通过一个比较空的宪政的机构去提出，真正能够审查你这个违宪的案件几乎是没有多少，可能是在全国人大那得到支持，得到批准的。所以我们可以看到涉及到宪法权利的救济的手段，最现实的是宪法诉讼。

我在那次纪念蔡骏建的会议上我也谈到这个问题，我说当初在1987年的时候，讨论到民法通则颁布了一周年在一个纪念会上，当时陶西进同志提出一个问题，他说中国现在有了民法，有了民事 诉讼法，有了刑法，有了刑事诉讼法，但是我们现在就缺的是行政法和行政诉讼法，而行政法和行政诉讼法在我们国家是非常薄弱的，所以他建议我们下一步的立法应该抓住行政法和行政诉讼法。所以王汉宾就提出来他说陶老提出这个问题很重要，我们要研究行政法和行政诉讼法，但是我们没有经验可寻，我们自己这在方面的研究也很差，所以他建议先成立一个行政立法研究小组。当时因为我是中国政法大学的副校长，而且当时我们学校的行政法的力量比较强，所以这样的话就搞了一个行政立法研究组。在行政立法研究组开始的时候，陶西进同志是坚持主张搞一个行政法大纲。而我们研究了一段之后觉得行政法大纲是很难搞得，你想把我们现在各个领域里面的行政权力用一个行政实体法把它概括起来那是很难的。所以我们当时研究能不能按照民法的办法用诉讼法来促进实体法。大家觉得这个办法不错啊，我们中国有的时候就需要通过诉讼法来促进实体法。

你比如说计划生育我们没有什么法，但是如果我们有了一个诉讼程序可以来告计划生育的机构，那就会促进这个计划生育机构来完善它的实体法。我们把这个想法和陶老和法工委汇报他们都很赞成，所以行政诉讼法就有了。最后我们通过行政诉讼法促进了行政实体法的完善。所以后来我们搞了十年的行政立法纲要等等，应该说这是一个很好的思路。今天对我们来说我们仍然希望通过行政诉讼进一步发展到宪法的诉讼，通过宪法诉讼能促进宪政的落实。也就是说没有权利的救济就没有权利的本身，这一条我们看得很清楚。行政法告诉一个很重要的理念，就是没有权利的救济，就没有权利的本身。如果我们连权利救济手段都没有，我们怎么能够保障我们的宪法的权利得到实现呢。我们宪法许多权利还是落空的。比如说我们的言论自由，我们的新闻自由，我们的出版自由、结社自由，甚至到了已经通过的游行示威法没有任何救济手段，现在没有公安部门批准你照样游行。公安部门想管也管不住。

可是呢，你救济手段呢？我能不能够通过宪法来保护我的权利呢？没有。所以这一条我们应该非常明确在我们的心目中。最近，我看到深圳市一个报道，深圳市公安部门为了很快要召开的大运会的安全，公布了一个办法。这个办法就是在深圳市对于社会治安有高度危险的人进行严格的控制。把他区分为17种人。这17种人总共有八万人，这八万人要勒令离开深圳市。这个消息一出来很多法学界的人也好，律师也好，其他的人在报纸上发表不同的意见。我也觉得这个做法是很欠妥的。

我最早教的是罗马法，罗马法里面有一个“人格减等”的制度，所谓人格减等跟民事权利的剥夺还不是一回事，我们知道在法国民法里原来有民事权利的死亡，把民事权利全部剥夺了，那不就跟死了差不多吗。因为民事权利都没有了，他还有什么生存的空间呢。在罗马法里面奴隶可能他没有民事权利，但是自由人他完全可以人格减等，如果你有不名誉行为，如果你有按照现在说法对社会造成严重危险的人，可以人格减等。人格减等以后许多职业他不能从事。你像政府官员，或者其他的一些都不能够担任。这不是一个人格减等的制度吗。现在也有人说这不就是公民的三六九等，宪法上写的很清楚公民是平等的，但是到了这个城市里面由于你对社会的危害程度不一样，给你区分为不同的人等。

又回到印度的贱民制度，公民也可以分为若干等。这种制度一实行之后，我看到下面紧接着在惠州市和东莞市发生恐慌了，因为这八万人不能在深圳生存了，他就要离开深圳了，离开深圳到哪去呢。他可能还不太愿意回乡，他当然往周围的城市去了。那往周围的城市就跑惠州去了，跑东莞去了。这样的话，我们国家如果每个城市都有自己的这一套这样的制度，我可以把危险推到周边的城市，周围的城市安全谁来管？显然这个制度一出现之后，周边的城市也会相应来制订一些政策。他也会制订一些对社会有比较大的危险的人采取法律上的抵制行为。这样下去的话中国就太危险了。

可是我们报纸上说了这么多反对的意见，今天我看到一个消息，深圳市的副市长兼公安局长还是表示这个制度还要坚持实行。那么我们有什么办法能够来制止他们呢？我们有什么办法能够在中国说来最先改革的地方却实行了最落后的办法，我们去用宪法的手段去抵制它呢。我们没有宪政和宪法的诉讼，我们没法提起诉讼。我们顶多又是像原来的三个博士对于孙志刚案件那些上书常委会。常委会如果明智一点可能自己就把收容审查条例给撤销了，给废除了，但是如果他不明智呢，我们还是没有手段。所以从这个角度来说我们手中确实需要解决这个问题。

我去年曾经在报上说过中国法治“大倒退”，我说完网上出现之后，很多人跟我说表示支持。我想北大的学生肯定也会支持。中国法治确实面临一个倒退的局面，我常常说中国的法治是有进步有退步，但是总的来说是近两步退一步还是在前进，但是我可以说最近我们是退两步进一步了，我们是退为主了。这个就是一个很可怕的现象。如果这个时间长期存下去，那我们法治就很危险。

我想大家可能也很关心李庄的案件，他下个月就要出来了。在聚会上我就常常关心这个问题，我说到底李庄出来之后会说什么话呢。他在二审的时候说过我服罪，我认罪，然后在出厅的时候他又大喊我有话要说，又没让他说，那么他这些话会不会在以后某种场合中来说明这个问题呢。如果真的在二审的时候，他当初不得已而服罪，或者是由于某种原因他自己感觉到受了欺骗，他在临走的时候又大喊他有话要说，那这个法庭应该继续开庭，让他再继续说。你又不让他说，你又给他判了刑，那他现在要说应该是合情合理的。那么一审判了刑以后，后来又搞了一个漏罪，又要漏罪判刑。这就是很难使人理解了。

我想我们对于李庄并不是为了他个人，我跟李庄并不认识，对他没有多大的本人好感，但是我为了律师这个职业觉得有必要说话。如果我们一个律师都处在这种状态下，这个国家还有什么民主可言呢？律师都是时刻感觉到我是在刑事责任的危险下来进行一些辩护的话，那怎么行呢？

最先有一个记者来采访我，对于李庄案件的看法。我说对于李庄的问题我不太了解，他给我看了一个材料。当初对李庄是两个罪名来起诉的。一个是合同诈骗，欺诈。再有一个就是伪证罪。后来我们看到头一个罪名，也就是说新的罪名比原来更重的罪名取消了，没有再提出。从这点来说检察机关也算实事求是。那么现在只剩下一个伪证罪了。伪证罪严格说来，我觉得这个伪证罪应该是更多强调疏证罪，确实他确确实实伪造了一个文件那你还好说，现在伪证的是什么呢？是口头的证据。而口头证据又没有让证人来出庭。第一次的伪证罪涉及到的那个姓宫，以眼色来指示人家翻供，这就是个很玄妙的问题。当时的被告全部都是在公安人员在场的情况下见的面，怎么可能做伪证呢。而现在这一次所说的伪证居然还是吸毒犯，而我们这个吸毒犯本身他的心理状态就是很不稳定的。而且吸毒犯他所指证的究竟是一个借款的伪证，还是一个投资款的伪证呢，里面也有说不太清楚的地方。那像这种情况下为什么不能够换证人出庭呢。像西方国家辩护人和控告人对证人做交叉询问，这样的话以表示它的公证啊。所以我们可以看出在这个问题上，最后检察院撤诉了。这是很英明的吧，至少说明它是在尊重法治的表现。

有人几次问这个案子究竟是法律的原因撤诉呢，还是政治的原因撤诉。我说我不太了解，我这个人也没有通天的关系。但是从我本人来看，我觉得这个案子应该说既有法律上的胜利，又有群众舆论上支持的胜利。因为我们从法律上来看，法律的漏洞太大，如果检察院再继续这样一种办法，它在法律面前是站不住脚的。政治方面原因有没有？我觉得也有。这就是我们现在所处的时机，这一次对于李庄漏罪再次提起诉讼，绝对在许多人的心目中觉得欲加之罪何患无穷，因为一个人已经判刑了，你又要他的身上加一点罪那还不容易啊，他也可以说他对我的案例里边也做了伪证，从动机上来说也可以减轻自己的罪过，所以这次的漏罪的提起诉讼，应该说失去了民心，失去了律师界的民心，失去了法律界得民心，也失去了中国许多普普通通老百姓的心。

也可以说我们的领导人也要思考思考，在现在中东危机还在继续存在，还在扩大，从利比亚闹到叙利亚，闹到中东许多地方不得安宁，这个**会不会继续蔓延，这个问题要思考。如果确实老百姓意见比较大，有些聚会再有一些动作知道不知道，为什么在一个普普通通的律师身上给他穷追不舍，抓了不放，非要置之死地，这就不合适。我觉得作为政治家他要思考这个问题。

我们还有一个问题就是出路，我觉得在中国现在情况下，影响到我们法治建设有两个最根本的矛盾。这两个矛盾一个就是稳定压倒一切论，第二个就是中国情况特殊论。蔡骏建同志在他的文章里面明确提出两个凡是，新时代的两个凡是。就是指这两个凡是。一个是稳定压到一切，凡是影响稳定的都要不行，第二个就是中国情况特殊。我也在不同的情况讲到过这两个凡是。你想想看，中国开始改革开放的时候，我们改革开放是首先的，发展是硬道理。但是现在我们提了稳定是压倒一切的，这个口号的改变我不知道由来有些什么，但是至少有一条说来很明显的讲话的重点发生了变化。当然发展是硬道理，严格说来也有不准确的地方。所以后来我们改成了科学发展。这也对。你不能盲目的来发展，你不能破坏资源的来发展。

但是你不要忘了如果现在我们提的是稳定压倒一切，那这里面就有了人治的嫌疑，因为什么是稳定？我们没有“稳定法”，没有给稳定作出一个界限，到什么情况是破坏稳定，我们的稳定都是由当地的党政机关一把手负责人来决定是不是影响了稳定。就像现在的深圳一样，现在深圳说八万人住在这影响稳定，那就是稳定压倒一切，这八万人就要离开深圳，不能在这居住。可是这个稳定是人治因素主要作用。如果我们人治确定什么是稳定，什么是不稳定，甚至一个政法委员，甚至一个公安局他就能确定是稳定还是不稳定，那中国又是走向了人治的道路，又退向了人治。这是一个很大的可怕的现象。

我记得有一个报上发表了一个文章，讲到有一个法院做出一个判决，判决已经生效了，现在要执行了。但是当地的政法部门说稳定压倒一切，你现在这么个做法老百姓有意见，不稳定啊。不一定就推迟执行，所以一个法院的判决都可以因为稳定压倒一切而推迟执行，一个法律也可以因为稳定压倒一切而不生效，那这样的话稳定就在法治之上了。所以我说再多强调的稳定也不能够压倒法治，压倒宪政，法治和宪政是至高无上的，不能以任何理由来破坏它。

我想我们在讲到中国情况特殊论的时候也应该认识这个问题。严格说来哪个国家都有它自己的特殊情况，连一个澳门都有它特殊的情况。你能说澳门的法律与法治没有它的特殊点呢。它的法律当然跟葡萄牙本土的法律不一样。香港的普通法跟英国的普通法大大不一样了。那是因为考虑到香港自己的本土国情。但是我们不要忘掉，我们所讲的法治应该有三个角度，也就是我们所讲的法律既是一个制度，又是一个方法，而且它也是一个理念。说它是制度，当然很明显我们一个法律就是一个制度，我们的法律制度从某种角度上来说，我们的法律制度跟西方国家那是很大的不同，我们的土地制度，我们的其他情况都不太一样。外国有承包责任制吗，外国有集体所有吗？没有。所以从具体制度来说绝对是有每个国家的不同点。但是我从方法角度来说就不一样了。美国人爱讲方法，到美国学习法律，你一个课堂讨论，讨论完了之后你要问老师你的看法是什么，老师说我没看法。我教你的只是方法。因为方法是永远不变的。而法律的制度随着时代的变化，它会随时发生变化。在这一点来说，学习方法某种意义来说比学习制度更重要。

但是我们不要忘了法律还有一个理念，这个法律作为理念来说就应该包含一个共同的准则。我想我们讲了法律它的自由也好，民主也好，我们讲的人权也好，我们讲的公平正义也好，这都是人类共同追求的目标。一个法律如果没有公平正义还叫什么法律啊，如果我们法律本身的民族自由人权都不讲的话，我们还叫什么法律啊。所以在这一点上来说我们一定要看到法律作为它的理念来说它有很多的共性，而这些共性是不能够被人类所抹杀，而且也不能以强调一个国家自己所特有的民族特点来把共性抹杀，这是不行的。

我们现在跟过去不一样了，现在我们已经是生活在一个世界范围内，中国跟各个国家来往更多了，我们把原来的阶级斗争也以我们现在的理解，法律来加以纠正和改变，所以这个共同的理念是不能够改变的。我想，我们要完善我们的法治和宪政，我们有很多其他的可以做的。

你比如说怎么能够使我们国家的党政权力更好的完善，这个题目完全可以来做啊。我们现在不仅是党政不分，而且很多是以党的机构来行使政府的权力，这是很可怕的。我们说现在实行了党委领导下的校长负责制，或者在我们的各个机构里面都实行党委领导下的行政负责制，这些是不是就是社会主义的特征呢。我常说我在莫斯科大学学习的时候，莫斯科大学就是一个校长，它的党委只是机关党委性质，只负责发展党员和教育党员。它没有领导一个学校的职能。那你说它不是一个社会主义国家吗？你能说在当时很多的社会主义国家实行了这样的一种机制，它就不是社会主义国家吗？

第五篇：普惠性幼儿园建设的桎梏与突破

摘要：反思过去我国普惠性幼儿园建设存在的桎梏，主要体现为观念和实践层面的缺失。当前各省市在建设普惠性幼儿园的过程中，一方面关注观念层面的突破，如加大宣传，更新普惠观念；科学联动，有关部门分工负责。另一方面，重视对宏观政策上的导向，包括成立政府管理机构，统筹学前教育发展；加大财政投入，大力发展公办幼儿园；扶持普惠性民办幼儿园，创新办园体制；提高幼儿教师待遇，加强幼儿师资建设；加强质量监督体系，规范收费和教育质量等。

关键词：普惠性幼儿园；桎梏；《三年行动计划》；联动

伴随着社会对入园难、入园贵问题的热议，普惠性幼儿园概念进入了人们的视野。作为国民教育的基础阶段，幼儿园入园难、入园贵问题严重阻碍了我国学前教育的可持续发展。为此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《教育规划纲要》）和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称国十条）将普惠性以法规的形式呈现，切实为普惠性幼儿园的建设提供了制度保障。反思以往普惠性幼儿园建设存在的桎梏，我国大部分省市加大了宏观政策上的导向，但在建设的过程中，还必须兼顾微观层面的把控，以求取得更大的突破。

一、审视桎梏：观念与实践层面的缺失

普惠性幼儿园建设的直接原因是幼儿入园难、入园贵问题严重制约了学前教育事业的发展。国十条明确了地方政府是发展学前教育、解决入园难问题的责任主体，因此地方政府有必要认真反思以往在学前教育发展上存在的缺失。

（一）观念层面：对学前教育的性质定位认识模糊

学前教育是一项社会公共事业，具有福利性和公益性，这在我国有关学前教育的政策中早已明确。但据2008年中央教育科学研究所的一项调查表明，在回答学前教育的性质是什么时，只有15%管理者提到学前教育具有福利性和公益性。其中，教育部门的财政负责人中有23%的人提到，而县镇政府和街道办事处、职成教和社会力量办学部门、民政和工商部门、企事业单位和部队等幼儿园举办单位等负责幼儿园审批注册的部门相关管理者中只有9%的人提到。&由此可见，在我国学前教育管理体制中，对学前教育性质的定位不清是一种普遍现象。

另外，自20世纪90年代以来，我国经济体制由计划经济向市场经济转型。但我国的学前教育体制在市场经济条件下并未得到明确的定位，这使得学前教育体制改革处于摇摆和混乱之中，在部分地区甚至出现了学前教育过度市场化的趋势。可以说，市场经济给我国学前教育公益性带来了严重的挑战，有些单位部门和集体办园迅速被关、转、改。以北京市为例，2000年北京市共有2047所幼儿园，随着国有企业体制的改革，大量单位部门幼儿园和集体办幼儿园被关闭，到2009年，注册登记的幼儿园仅剩1266所。这正是政府在市场经济背景下忽视学前教育公益性造成的恶果。

（二）实践层面：政府管理职能不到位

政府发展学前教育在观念上的偏颇直接导致了在实践中管理职能的不到位，具体体现在行政管理、财政投入、教师队伍、质量监督四个方面。

行政管理层面：学前教育专业管理力量短缺

我国学前教育的管理力量非常薄弱，据调查，国家层面负责管理学前教育的教育部幼儿教育处的编制只有2人，而实际在编专职人员仅有1人。除北京和天津还保留学前教育管理机构外，全国31个省（自治区、直辖市）有29个省的学前教育管理机构在机构改革中陆续撤并，由基础教育处兼管，在不少省市没有幼教专职干部，或专职干部不专干，往往身兼数职。如此薄弱的管理力量，要完成《教育规划纲要》提出的普及学前教育的目标是相当困难的。

另有调查发现，有半数以上的教育部门没有设立专门的学前教育管理机构，有1/4的教育部门甚至没有专职的学前教育管理人员。又由于学前教育的权限过于下放、管理的权力过于分散、没有相关立法保证，使得学前教育处于管理不到位、无人管，甚至管理混乱的状态。学前教育行政管理力量严重不足，特别是当前民办同占据学前教育发展半壁江山的现实情况下，给普惠性幼儿园的建设带来了极大的挑战。

财政投入层面：教育财政投入体制落后

学前教育的公益性是通过国家和地方政府对学前教育的财政投入体现出来的。而目前在我国，从中央到地方，几乎没有设立学前教育财政专项经费。幼儿园作为基础教育的一部分，其经费与中小学一起统筹安排。而由于学前教育在我国属于非义务教育，很多地方政府常以此为借口，认为学前教育不应该由政府来负担。

从我国学前教育投资的外部比例来说，近十年我国财政性幼儿教育经费占gdp的比例在0.03%-0.06%之间；从学前教育投资的内部比例来看，2000年到2008年期间，我国财政性幼儿教育经费在财政性教育经费中所占的份额一直维持在1.3%左右。在我国，学前教育不仅存在投入不足的问题，还存在经费分配不均的现象。2009年，我国学前教育经费总额为195.16亿元，东部占65.6%，中西部占34.4%，而且其中92.8%被用于支持城市学前教育发展。在有限的1.3%教育经费中有70%被用于极少数示范幼儿园，城镇和农村普通公办幼儿园所获得的财政教育经费不足30%，占绝对主体地位的民办幼儿园则长期享受不到政府的经费资助。

教师队伍层面：幼师队伍整体状况不佳

教师队伍是教育质量的决定因素，而当前幼儿教师队伍面临着数量不足、质量偏低、待遇低、社会保障不落实等问题，这已成为目前制约我国学前教育事业可持续发展的瓶颈。

据2008年《中国教育统计年鉴》显示，东部地区幼儿教师数量占整个幼儿教师队伍的58.19%，而西部十省市仅占16.25%；东部地区研究生、本科、专科幼儿教师占教师总数一半以上，西部地区研究生、本科学历教师相对匮乏，总量仅为东部地区的1/4。据中国学前教育发展战略研究课题组调查结果显示，未评职称的学前教师由2001年的50%上升到2007年的57.2%，东部地区学前教师的平均收入是中部和西部的1.8倍，不同类型的学前教育机构教师的工资待遇相差大；东、中、西部学前教育持有教师证书和教师资格证书的教师比例较低，即使在东部地区，学前师资获得两证的比例均为一半，两证皆无的比例达14.6%，中西部的状况更不容乐观；东、中、西部临时编制的教师比例分别为23.5%、30.3%、38.4%。

质量监督层面：学前教育质量监测体系不完善

我国目前的学前教育质量监控体制与机制尚不健全。政府将主要精力放在对公办幼儿园的分级分类评定、验收和督导上，缺乏对民办园学前教育质量的监控，致使民办园在发展中出现了各种各样的问题，突出表现在收费和教育质量两个方面。

在我国，民办园一般是根据自身的办学成本确定收费标准，然后报主管部门备案。有的以营利为目的的民办园，经常向家长收取各种各样的费用；还有的民办园为了追求高效益，忽视了幼儿园的教育质量。甚至有些民办园园长和教师不了解幼教法规和幼教基本规律，在日常教学活动中缺乏计划、随意安排，或者在教学内容的选择上市场化、小学化倾向严重。特别在农村地区，学前教育的主要形式仍然以学前班为主，存在严重的小学化倾向。另外，有相当部分的民办园未经检查验收，甚至未注册登记，没有办学许可证。有的即使登记了，登记部门也未实地考察办学条件，平时也很少督导幼儿园的教学。总之，严重缺乏对学前教育质量的监督与管理。

二、突破一：出台政策，各省《三年行动计划》崭露头角

（一）成立政府管理机构，统筹学前教育发展

《教育规划纲要》指出应加强省级政府教育统筹，支持和督促市（地）、县级政府履行职责，发展管理好当地各类教育。为了弥补过去学前教育在发展中缺乏行政机构管理的局面，个别省市成立了政府管理机构。如天津、上海、江苏等省市建立、完善了学前教育联席会议制度；内蒙古自治区政府成立了学前教育工作领导小组；辽宁省教育厅为了加强学前教育管理力量，成立学前教育处，承担全省学前教育的宏观管理工作；陕西省各级政府建立学前教育联席会议制度，各级教育部门成立推进学前教育工作领导小组。基于学前教育管理混乱的现状，成立政府管理机构，有助于加强学前教育管理力量，健全管理机构，完善管理体制，为建设普惠性幼儿园提供有力保障。

（二）加大财政投入，大力发展公办幼儿园

财政投入严重不足是制约学前教育发展的根本原因，加大对学前教育经费投入已成为各省市《三年行动计划》的重要议题。北京市计划未来五年投入50亿元，新建、改扩建600所幼儿园，使全市公办幼儿园比例达到70%以上；辽宁省计划投入17.7亿元，实施公办幼儿园建设工程，三年新建、改扩建公办乡镇中心幼儿园600所，城镇公办幼儿园277所，接收小区配套幼儿园207所，所需资金由省、市、县按1：1：1分担；重庆市未来三年预计投入43亿元（其中市级财政6.3亿元），新建360所乡镇公办中心幼儿园和270所城区幼儿园，改扩建450所公办幼儿园；四川省将投入24亿元（其中省级以上财政8.4亿元），未来三年新建、改扩建1200所公办幼儿园，基本实现公办乡镇中心幼儿园全覆盖；贵州省省级财政三年将投入2.5亿元专项资金，实施公办中心幼儿园建设工程，支持新建500所乡镇（街道）公办中心幼儿园，计划总投资48亿元。可见，不论经济发展水平如何，加大政府财政投入，大力建设公办幼儿园已成为各地区的共识。

（三）扶持普惠性民办幼儿园，创新办园体制

《教育规划纲要》明确提出要坚持政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。国十条也强调：通过保证合理用地、减免税费等方式，支持社会力量办园。积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。

福建省政府下发了《关于加快学前教育发展的意见》，2010年在已投入4亿元用于新建、改扩建一批公办幼儿园的同时，还对办园规范、质量合格、低收费的普惠性民办幼儿园按生均给予补助。上海市通过鼓励兴办规范的、收费较低廉的三级民办园或看护点等办法补充公办学前教育资源。苏州市实行部分优质民办幼儿园公助民办体制，其收费完全公家价。重庆市江北区针对民办园办学条件差、资金短缺等难点，通过制定普惠性幼儿园标准以及普惠性幼儿园申报程序，确定一批符合普惠标准的民办幼儿园为普惠性幼儿园，并给予其办园条件改善的专项补助，为全区所有民办幼儿园发展提供支持。

（四）提高幼儿教师待遇，加强师资队伍建设

《中华人民共和国教师法》早已明确指出：中小学教师（包括幼儿教师）的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度。随着义务教育阶段教师绩效工资制度的实行，义务教育阶段的中小学教师的地位和待遇正在得到落实。但是，大部分幼儿园教师的现实处境却令人唏嘘。

《教育规划纲要》再次提出了依法落实幼儿教师的地位和待遇，为维护幼儿教师的合法权益奠定了基础。安徽省对学前教育人事制度进行改革，拟对公办幼儿园实行全额核编、全额拨款，由幼儿园按照需要编内聘用、自主用人；对机关团体和企事业单位办园实行全额核编、定编不拨款、定编补贴等办法；对提供普惠性服务的民办园实行定量给编、按编补贴等办法。黑龙江省为加强幼儿教师队伍建设，规定对公办园采取全额核编、编内聘用、定编定人与定编不定人相结合的办法；幼儿园园长、教师、保育员、保健人员应取得岗位任职资格，做到持证上岗；民办园举办者要与聘用教师签订劳动合同，参照公办园教师工资标准合理确定民办园教师最低工资标准。天津市规定实施对幼儿园园长、骨干教师和农村全员培训工程，分期分批培训300名园长和1500名骨干教师，并对5000名农村幼儿教师进行全员培训、幼儿教师地位和待遇的提高有助于稳定教师队伍，对幼儿教师进行职业培训并严格准入制度，有助于提高幼儿园的教育质量。

（五）加强质量监督体系，规范收费和提高教育质量

《教育规划纲要》强调了政府对学前教育质量的监管和督导责任，要求政府把好幼儿园教育质量的入口关和质量监督关，还明确提出政府应加强学前教育管理，规范办园行为。为此，应以教育部门为主，协同有关部门建立起常规性的、全覆盖的督导评估制度，并将民办幼儿园纳入教育督导评估体系，确保学前教育的健康发展。

安徽省芜湖市对申报普惠性幼儿园提出了八个方面相关要求，其中首要条件是已经取得办园许可证达一年、年检合格的民办幼儿园，并对收费标准、教学内容作了严格的规定。为加快山东省学前教育事业的普及与发展，山东省政府在将学前教育纳入教育综合督导及教育示范县评估范畴的基础上，又决定于2012年上半年对全省学前教育工作进行专项督导。督导的内容主要包括组织领导、经费投入、办园条件、队伍建设、教育管理等五个方面。

三、突破二：着眼微观，以认识为先导，以联动促发展

（一）加大宣传，更新普惠观念

普惠性幼儿园是一个新生的概念，政府部门作为政策的制定者和执行者对此概念的掌握比较清晰。但是，学前教育普惠政策还涉及到幼儿园和家长两大主体的利益。普惠，亦即普遍优惠。对于幼儿园，特别是对即将办成为普惠性民办园的幼儿园来说，普遍优惠就是降低幼儿园收费，让大部分家庭的适龄儿童可以入园。但是面对的现实问题是，降低了收费，无疑是砍断了幼儿园赖以生存和发展的来源。而对于部分家长来说，他们理解中的普惠性幼儿园就是一种优惠廉价的幼儿园，生源质量不高，他们会从心里排斥这类幼儿园。因此，在普惠性幼儿园还不被人们所熟知的情况下，对普惠这一基本概念的理解往往只停滞在表面上，缺乏深层次的灼见。

普惠性是经济学的一个术语，从经济学的角度审视普惠性，其具有普遍性、非歧视性和非互惠性三个基本特点。这三个基本特性说明普惠性幼儿园是面向大众的，它既不指向高端阶层，也不偏袒弱势阶层。为此，政府部门必须加强对普惠性幼儿园的宣传力度，使人们在观念上对普惠性幼儿园有一个真正的理解。在对幼儿园宣传方面，政府部门应依据相关的政策，向各类幼儿园宣传政府在建设普惠性幼儿园的主导作用，并对普惠幼儿园给予相应的政策支持。但也必须向幼儿园强调政府主导不等于政府主办的思想，避免幼儿园处于被动的状态。在对家长进行宣传方面，可以采用借助新闻媒体、联系社区服务等方式，让家长们了解普惠性幼儿园是面向大众的、有质量的幼儿园，避免家长陷入盲目择园的困境。

（二）科学联动，部门分工负责

自《幼儿园管理条例》颁布以来，我国学前教育一直行使地方负责、分级管理和有关部门分工负责的学前教育管理体制。国十条再次明确了这一管理体制，规定各级政府要加强对学前教育的统筹协调，健全教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制，形成推动学前教育发展的合力。教育行政部门是政府的教育职能部门，具有贯彻和执行政府相关教育政策的作用。作为发挥主管作用的教育行政部门，首先必须科学地制定发展规划，贯彻各级政府的方针、政策和指示，结合当地发展的实际情况，进而协同相关部门有效配合并付诸实践。

日前，三部委发布《幼儿园收费管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）来规范幼儿园收费行为，申明幼儿园除收取保教费、住宿费及省级人民政府批准的服务性收费、代收费外，不得再向幼儿家长收取其他费用。《暂行办法》在政策文本中着重指明了教育行政部门、财政部门和价格主管部门等三大部门的职责，因此规范幼儿园收费行为要依靠三大部门的有机联动。

按照国十条的相关规定，城镇小区应根据居住区规划和居住人口规模配套建设幼儿园，而且还着重强调了要充分考虑进城务工人员随迁子女接受学前教育的需求。国十条的颁布以及各省市《三年行动计划》的出台，小区配套幼儿园和优质公办园办分园也正如火如荼地进行着。小区配套幼儿园建设、优质园办分园就需要教育行政部门和建设部门的联动。不管是现行的小区配套幼儿园建设，还是优质园办分园，大部分还是以公办幼儿园为主。因此，教育行政部门和建设部门要形成有效的联动，不仅要建设与居住人口相适应的普惠性幼儿园，还得兼顾进城务工人员随迁子女的学前教育需求。站在教育公平的角度上，教育行政部门必须严格幼儿园的准入制度，充分保障所有适龄儿童的教育机会公平。

总体而言，普惠性幼儿园的建设是一项大工程，在我国自上而下的教育管理体制下，各级政府既要重视观念层面的宣传，也要兼顾宏观政策的导向。在践行普惠政策的过程中，要调动一切参与主体的主动性，如相关部门负责人、幼儿园园长、家长等各利益主体，通过理论和实践的不断循环统一，早日实现普及学前教育的宏图规划。