我国农村土地整治政策演进的基本特征和政治经济学逻辑

第一篇：我国农村土地整治政策演进的基本特征和政治经济学逻辑

农村土地综合整治作为全国土地整治规划的一个重要环节，近年来得到了各级地方政府和农业、国土等实际工作部门的积极推进，对促进现代农业发展、确保国家粮食安全和缓解工业化、城镇化发展供地矛盾起到了关键性作用。现阶段，在“四化”同步发展战略导向下，亟需突出农村土地综合整治之于农村土地资源集约节约利用的功能和对新型农业经营体系构建的作用。

一、解释政策的两个基本维度：“空间的力量”与“时间的作用”

构建政策解释模式和政策解释维度是理解政策制定、实施以及政策评价、改进的基础和关键。笔者认为，并不是复杂的政策解释框架才能更好地解释政策；恰恰与之相反，越是简单并为人熟知的政策解释框架越能为人们达成政策共识。因此，理解政策的两个基本维度是，既重视“空间的力量”，即地理区位因素对政策过程的解释作用以及在此基础上制定、实施的政策对经济社会发展的综合效应，又强调“时间的作用”，即时间流程中各种综合因素对理解政策的交互作用以及在此基础上厘清政策演进的阶段性特征、源流、规律以及阶段性政策的影响因素和动力机制等。简言之，在空间维度上，地理区位或地理自然条件、社会发育程度、经济成长阶段以及社会公众意识在不同区域具有较强异质性，相应政策制定、实施以及呈现的政策效应各异，即便是在自然条件相同的两个地方所表现出的政策内涵和外延都具有差异性，这种情况突出地表现为一个地方（点）或一个地区（面）政策的“点面空间差异性”特征。在时间维度上，随着经济社会、公众意识、政策水平以及战略要求进入一个新的阶段，如果对关联政策缺乏作长时段分析，特别是对关联政策演进的阶段性特征、影响因素、驱动机制以及变迁规律缺乏总体判断，所制定的政策可能会偏离经济社会发展的最优路径，这种情况可以视为政策演进的“线性时间阶段性”特征。这样，时间和空间既应被看作政策解释的内生变量，也应视为政策过程的基本主题。基于此，笔者构建了“点面空间差异性”与“线性时间阶段性”相结合的政策解释模型（如图 1）。【图1】

调查研究发现，对于理解农村土地综合整治政策这一具体案例而言，运用 “线性时间阶段性”与“点面空间差异性 ” 两个基本维度相结合的政策解释模型，具有很强的解释力。在时间的维度上，农村土地综合整治政策具有明显的阶段性和政策实施稳定性特征。政策演进的影响因素、驱动机制以及逻辑规律都贯穿于农村土地综合整治政策变迁的全过程。在空间的维度上，农村土地综合整治对于不同地区、不同地方、不同土质、不同地貌，其总体方案及具体政策都是各异的，具有政策的针对性和操作的灵活性。前者从长时段、过程性角度分析农村土地综合整治政策演进的逻辑理路和变迁规律；后者突出地理空间因素对农村土地综合整治政策过程的影响。据对已有研究的梳理，主要侧重从宏观战略层面或不同地理单元入手，突出“点”、“面”空间地理因素。因此，本文主要是从时间维度探讨农村土地综合整治政策演进的阶段性特征、驱动机制及逻辑规律。

二、我国农村土地整治政策演进的基本特征

改革开放以来，特别是 20 世纪 90 年代以后，农村土地综合整治实践已成为“贯彻新《土地管理法》的关键举措、解决中国土地利用问题的必然选择、加强农业基础地位的‘绿箱政策’措施、促进农村经济发展的有效途径、实施土地利用总体规划和落实土地用途管制的重要手段”（鹿心社，2002）。农村土地综合整治的内涵外延、原则特征、基本类型、功能目标、技术手段、配套政策等都在其关联政策的演进中完善与拓展。总体上，我国农村土地综合整治实践历经三大阶段，即数量挖潜阶段、数质并重阶段、功能最大化阶段，与之配套政策在连续性、稳定性中表现出明显的阶段性差异。

1．从“地方实践”到“顶层设计”

改革开放以来，我国开启的一系列成功改革都是从地方实践开始，最后通过总结提炼使之成为制定适用于全国性政策和制度的重要依据。这条宝贵经验投射到农村土地综合整治中来，毫不例外地也是从“地方实践” 开始。我国农村土地综合整治始于长三角地区，通过“三个集中”①对农村土地的利用空间格局调整和优化，提高土地产能和利用效能。这种整治方式逐渐向华北平原、东北地区、长江中游地区、西部大开发地区产生梯度扩散效应，各级地方政府结合区域性、地方性农村自然禀赋和经济社会发展水平纷纷加以借鉴，并随着工业化、城镇化与农业现代化的快速发展，创造性地提出了与农村土地利用“占补平衡”相协同的“城乡建设用地增减挂钩政策”，极大地推动了地方经济社会发展。在地方实践不断深化的进程中，国家却要在面对不同经济社会发展阶段时及时制定不同战略目标，因此，国家开始对土地整治“地方性实践”进行理论总结和经验提升，制定符合国家发展战略目标的制度安排和政策设计。实际上，我国农村土地整治实践是一个不断“试错”过程，通过“地方性试验”走出了一条具有中国特色的农村土地综合整治道路。目前，在工业化、信息化、城镇化与农业现代化“四化”同步发展目标导向下，在注重区域相似性和地方差异性的基础上，其关联政策要突出对构建新型农业经营体系与现代农业产业体系、破解“三农”、保障国家粮食安全和促进城乡发展一体化的宏观作用。

2．从“被动整理”到“主动整治” 世纪 90 年代开展农村土地整理主要是因应耕地数量减少而补充耕地数量、挖潜未利用土地资源。这种“被动整理”旨在解决工业化、城镇化过程中大量良田沃土过快占用的困局。进入 21 世纪以来，随着国际国内约束条件显现，农村土地综合整治政策制定明显具有从“地方实践”到“顶层设计”转变思路下开始主动设计农村土地整治政策路径。

对于地方政府而言，农地整治成本高昂，在“占地—用地”矛盾和“财权—事权”不匹配的约束下难以主动实施农村农用地整理，而倾向于较高经济收益的建设用地整理。尽管如此，在国家土地整治总体规划中，中央政府依照经济社会发展阶段和经济演化规律，顺应工业化、信息化、城镇化与农业现代化“新四化 ”同步发展要求，开始主动研究优化国土空间开发格局的政策路径，积极应对农村社会结构急速变动引致的村庄空心化、耕地大量撂荒和农业劳动力老龄化、兼业化等现实瓶颈格局，这在当前表现尤为明显。

3．从“单一功能”到“复合功能”

随着工业化、信息化、城镇化与农业现代化同步发展的程度不断提高，未来中国农村发展应逐步提高农村发展的多功能性，包括保障粮食安全和食品生产供给，提高农村的生活、生态、环境和景观功能（郧文聚、宇振荣，2011）。近年来开展的农村土地综合整治在拓展农村农业多功能中扮演着重要角色。现阶段随着我国“城乡人口格局的变化、城市用地结构的变化、人地关系格局的变化”“三大变化”基本格局的形成（刘彦随，2011），农村土地综合整治已经突破土地整治初期阶段“增地”的单一功能，开始探索和形成了 “以提高土地生产力为中心功能的土地整理模式、以维护和改善生态环境质量为中心功能的土地整理模式和以经济增效为中心功能的土地整理模式”（杨庆媛、周宝同、涂建军，2006），其“增地、增产、增收、增效、增美”等功能的发挥已成为地方政府的政策重点。中共十八大政治报告强调要以生态文明建设理念优化国土空间开发格局，农村土地综合整治将在“美丽中国”的生态战略定位的基础上和生态文明理念引导下，更加关注主体功能区开发和“美丽新农村”建设。

4．从“数量第一”到“四位并重” 世纪 90 年代末，我国工业化、城镇化较快发展，“与农争地”、“与粮争地” 矛盾突出。为解决不断增加的城市、工业的粮食供需，土地整治成为一条补充耕地数量、挖掘未利用宜农宜耕的重要途径，整治初期是以“数量第一”。近年，在工业化、信息化、城镇化与农业现代化“新四化”同步发展要求下，转向对“数量、质量、生态和用途”四位并重的综合要求。

一方面是由于工业化、城镇化发展“与农争地”、“与粮争地”的现象远胜于以前任何一个时期，土地资源的资产和资本属性逐渐显化。在国家垄断土地一级市场背景下，农村土地从“乡村”向“城市”低成本单向流动加快；另一方面“占补平衡”、“城乡建设用地增减挂钩”等政策在执行中“重数量、轻质量”、忽略农村生态建设、忽视农村土地整治前后“用途平衡”，整治后的农地“非农化”、“非粮化”给国家粮食安全、农村生态环境带来严峻挑战。因此，在农村土地综合整治实践中，不仅是要实现数量质量并重，更要注重生态保护和用途管制。

三、农村土地综合整治政策演进的政治经济学逻辑

“政治经济学”研究范式，是解决稀缺资源如何配置、收入或社会产品如何在社会成员中进行分配的问题，这种选择“生产什么”、“如何生产”和“为谁生产”的决策过程，从本质上讲是一种分散选择过程。农村土地综合整治工程对农村土地资源的优化配置虽然内含有如何配置稀缺资源而具有明确的功能定位、技术手段和战略目标（翟坤周、周庆元，2012），但这一政策制定和实施过程并不完全是一个分散决策的过程。

从本质上来看，它是根据我国经济社会发展的不同阶段，以国家政府权力主导或行政权力嵌入的方式而作出的关于农村土地利用和土地收益分配的一个集体性或公共性政策选项。即是说，我国农村土地综合整治政策安排是基于国家经济社会发展战略目标而实施的强制性制度变迁与由农业自身发展阶段、发展要求、发展特征引起的诱致性制度变迁交互作用过程，契合生产力与生产关系相统一规律以及制度经济学对政策变迁的内生变量与外生变量相统一的分析范式，从根本上说这就是政治经济学分析逻辑理路的具体展开。

现阶段，我国政府主导型或行政嵌入式的农村土地综合整治，从中央到地方以至部门之间，其运行特征都具有明显的政治烙印和政策目标性。因此，有必要从政策变量入手，整体把握基于不同经济社会发展阶段的农村土地综合整治政策演进特征，揭示政策变迁规律和演化逻辑，理解行为主体之间在行政权力、政策目标、利益协调等各变量因素在政策过程中的交互作用机制，其关键就在于找寻和建立一个包含能合理解释农村土地综合整治政策演进的内在机理和外部条件相互动的理论模型；既能科学论证农村土地综合整治政策因应经济社会发展阶段而表现出的差异化特征，又能清晰阐述农村土地综合整治政策演进的内在动因和驱动机制。

我国农村土地综合整治政策演进是在包括经济发展阶段、国家发展战略、资源环境约束条件等多重变量因素组合作用下，围绕农村土地综合整治政策目标，在借鉴国际经验、结合中国实践以及理论认知水平提升的基础上，通过“政府集体—农户个体”与“中央政府—地方政府”的双重互动过程选择政策目标实现路径及政策工具来推动农村土地综合整治实践的政策过程。政策评估是通过政策绩效（经济、社会、生态“三维效应”）和政策风险（经济、政治、社会、文化、生态“五大风险”）综合反映的。基于政策绩效和风险评估、国家发展新阶段、国家战略新目标以及政府行为、市场行为、社会行为与农户行为的多维互动，我国农村土地综合整治政策随即将面临新一轮政策调整与优化（图 2）。【图2】

这里需要重点讨论的是在农村土地综合整治实践中中央政府与地方政府这对最为突出的博弈关系。在现代“发展型政府”意义上，政府政策确立和制度安排以及中央政府对地方政府的机制设计并非是随意为之，它们一定要受到国家特定发展阶段和资源禀赋的约束。这其中，中央政府与地方政府的发展目标、信息传导和利益分配能否兼容或一致，便成为政策安排和执行的变量因子，影响着农村土地综合整治的政策走向。具有中国特色的层级互动与科层管理特征的“央—地”政府决策和政策执行系统内部，往往存在因层级信息互动不对等、层级权力强弱和政策机制变更，“央—地”之间对农村土地综合整治的具体目标和利益分配可能在特定经济社会发展阶段存在一定偏差。实践层面，自1994 年确立相对制度化的分权财政管理体制之后，中央政府对地方政府的行政绩效考核主要表现为可比较的显性经济指标，激励着地方政府长期“为增长而竞争”，导致地方政府对国家农村土地综合整治政策明确的目标定位和政策指向存在认识偏差和行为扭曲。同时，科层式的地方政府由于权责边界模糊以及行政依附关系而普遍面临着财政收支不平衡引起的巨大财政“缺口”问题，即主要表征为地方政府 “行政权力—财政实力—事务能力”不匹配问题，诱发地方政府趋向满足自身利益目标的“机会主义 ”逻辑而冲破政策目标约束，有选择性地执行中央政府关于农村土地综合整治的政策。事实上，我们已经看到，中央政府如何对地方政府进行选择性激励以及地方政府如何对中央政策进行选择性执行，正是通过“央—地”之间的层级管理和互动机制来实现农村土地综合整治的政策演变和完善的。本质上讲，我国农村土地综合整治存在着中央政府—地方政府—村社集体—农户个体多重互动到土地资源配置方式和土地收益分配方式再到土地整治政策演变的顺次决定机制和内在机理。

从制度变迁的逻辑来看，我国农村土地综合整治是一个分散决策过程和集体决策过程的统一，具体体现为基层农户、地方政府自下而上的诱致性制度变迁（分散决策）和中央政府自上而下强制性制度变迁（集体选择）的有机统一。这一过程既是基于基层农户对改善生产生活条件的美好愿景、基层地方政府视农村土地综合整治项目为“以地生财”的理解认知和行为逻辑，又是基于国家（中央政府）根据宏观经济形势与社会发展阶段而将其作为确保国家粮食安全、转变农业发展方式和新农村建设的首要战略目标的科学把握。同时，中央政府在这一决策过程中，更加突出农村土地综合整治的综合价值目标，而地方政府却片面重视其效率目标，由此形成了“央—地” 之间农村土地综合整治价值目标和效率目标的惯性冲突。因而，基于地方政府“分散选择”的效率目标和基于中央政府“公共决策”价值目标的惯性冲突已成为现阶段我国农村土地综合整治实践中最明显的特征。与之相应，在“地方政府作为土地真正‘所有者’的现实状况”下，难以“促使土地资源配置和利益分配更好地与农民的利益诉求相一致”（高帆，2012），这使得农村土地综合整治实践中市场行为与政府行为、社会行为与农户行为的互动大为弱化，进而触发诸多征地冲突和社会风险。

通过进一步分析，笔者认为，以利益冲突、目标错位和权力错配共同作用为分析框架，并不能清晰勾勒或准确解释农村土地综合整治政策演进的逻辑规律。

在这种利益冲突、价值异化和权力错配中应该存在一条理解政策变迁规律的核心线索和一种核心机制。

前文述及，我国农村土地综合整治的目标要求、功能定位、技术路线以及集成效应等都受制于我国生产力水平和经济社会成长阶段，也即是说生产力与生产关系相统一规律才是协调“央—地”利益冲突、平衡发展目标和优化权力配置的主线，是长期支配农村土地综合整治政策目标演进、技术创新、功能拓展的核心线索和内生变量。

现阶段，在促进工业化、信息化、城镇化与农业现代化“新四化”同步发展的新目标下，农村土地综合整治的政策演进既要基于生产力发展水平，又要科学考量我国经济社会发展新阶段对优化国土空间开发格局、促进主体功能区科学发展、加快生态文明建设以及新农村建设的战略要求，注重从宏观视角加强对农村土地综合整治政策的顶层设计，将农村土地综合整治工程与我国实施的“七区二十三带”农业战略格局、“两横三纵”城市化战略格局和“两屏三带”生态安全战略格局相衔接，将农村土地综合整治的政策重点放在构建新型农业经营体系、推进新型城镇化和保护生态环境上来。

四、评价及展望

我国农村土地综合整治具有重要意义，其制度安排和政策设计应注重发挥其正外部性效应、防范其可能性外部风险。因此，农村土地综合整治工程将会在对现阶段国家战略目标与约束条件做出精确研判的基础上，发挥其在转变农业发展方式、确保国家粮食安全、推进社会主义新农村建设等积极作用，并在城乡发展一体化目标框架下促进农村土地节约、集约、高效利用，为工业化、城镇化发展提供持续动力。

但现阶段我国政府主导型或行政嵌入式的农村土地综合整治实践仍需要重视和加强理论研究、政策改进和实践探索。从技术层面来看，无论是农地整治、农田整治、农房整治还是村庄整治，都要将解决人地关系、化解人地矛盾作为主攻方向。从价值层面来讲，不能继续简单地将农村土地综合整治视为纯技术性工程或投资行为。因此，目前及下一步农村土地综合整治的政策重点应放在以下几个方面：

1．农村土地综合整治的政策目标要从工具性目标向权利价值目标优先转移。以前的农村土地综合整治主要是基于工具理性，将其看做增加耕地、增加建设用地指标、挖掘土地潜力的主要手段。今后应真正将土地作为生产、生活和生态空间，关注农民主体利益诉求、关注农村生态环境和关注农业现代发展方式，要将农户利益诉求和土地财产权利保护作为政策权利价值目标的落脚点。

2．农村土地综合整治政策体系构建要坚持以科学发展为主题、以转变经济社会发展方式为主线、以农户权益保护为核心，形成一个包容政府推进、市场运作与社会参与的新型农村土地综合整治政策集合。

3．在农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化的传统农区，农村土地综合整治政策安排要与建立健全农村宅基地退出机制和村域土地用途管制机制协同配套，着力构建“村庄空心化治理”与“农村土地综合整治”的互动机制。

4．建立以农村产业整治、空间整治和农业组织整治的“三整治”相结合的实践机制，把“空间优化、产业整合和组织再造” 作为农村土地综合整治政策重点，以空间重构和空间布局推进新农村综合体建设。

5．构建农村土地综合整治生态文明建设政策融入机制。树立生态可持续发展观和政绩观，建立反映区域差异规律的农业农村生态安全格局，矫正地方政府在农村土地整治中的短期短视行为；建立农村土地整治生态效益政策评价体系，将土地整治、新农村建设、生态保护与国土空间优化结合起来，开展“村域节约集约—景观生态型”农村土地综合整治，提升农村土地自我修复能力。

第二篇：我国农村土地政策及改革前景[推荐]

我国农村土地制度现状及改善前景

土地制度是指国家和政党等政治实体为了实现一定历史时期的土地管理任务和土地利用目标、围绕着特定的经济社会利益而规定的用以调整人地关系的一系列准则、方向与指南的总和。改革开放二十多年来，我国的城市建设发展迅速，而“三农问题”却逐步浮出水面，成为我国现代化进程中的制约性因素。新一届中央政府成立之后，明确了“工业反哺农业，城市支持乡村”的政策，加强对农村发展的支持。近年来，我国耕地数量却在以每年近千万亩的速度递减。并且随着全国农村税费改革的推进直至取消农业税，农村的土地纠纷冲突却逐渐激烈，由此导致的农民维权上访层出不穷。

第一我国农村土地制度现状

第一，土地增值严重流失，农村缺乏公共建设的资金.目前农村土地准国家所有制使得农用地转为非农用地过程中，名义上属于集体的土地通过土地征用程序让渡给国家，国家再通过协议出让或公开拍卖给开民商。协议出让时政府将土地以很低的价钱转让出去，土地增值的收益大部分被开发商拿去，农民只获得极少的补偿。如果村集体真的对农村土地享有完全处分权，直接在土地市场对土地进行交易，就可以把这两万亿拿到自己手里。而用这笔钱建设乡村供电，供水，邮电，公路等基础设施，提高公共产品的供给水平，可迅速推动乡村的现代化建设。

第二，所有权虚位，土地成为私人谋利工具。准国家所有制导致农村土地所有权主体虚位，农民缺乏行使土地所有权的组织形式和程序。所谓土地集体所有，实际上成了乡，村干部的个人所有，土地成为他们以权谋私，欺压村民的工具。在目前农村的矛盾冲突中，相当一部分是由乡，村干部强行或私下将土地租给外人作为建设或工业用地，而收益却被他们瓜分造成的。

第三，导致了农村金融体制破产。在工业化过程中，土地所有权是农民企业家融资的主要手段。而土地所有权抵押更可以说是不发达经济中农村金融事业的基础。大量的个体农户可以有小额储蓄，如果贷款也给小规模农户，由于贷款的管理成本，正式金融机构根本无利可图，只能够通过民间互助或者民间贷款中介人的方式解决。但一定规模的贷款必须以一定规模的信用为基础，而农民有规模的信用担保只能是土地所有权。2003年政府宣布对农村信用合作社进行全面改革，标志着农村信用合作社实际上以破产改制而告终。同时，农村合作基金会也在给乡镇财政留下巨大债务后而关门。

第四，成为城市化的障碍。在大部分发达国家城市化的过程中，由于

不存在国家对于土地所有权的垄断，不可能出现房价暴涨和由此产生的炒地产现象。根本的制度因素是，城市居民在向房地产公司购买房产的同时，也可以向农民直接购买土地建房。市民住宅用地供给多元的竞争市场是城市化过程中抑制房地产价格暴涨的重要因素。现行农村土地制度的准国家土地所有制特征决定了农民不能够与用地单位直接进行土地交易。这就从根本上排除了市民向农民直接购买土地建房的可能性。只有少数大开发商能够在国家土地批发市场通过招标取得土地，这就形成目前大房地产公司对住宅市场垄断的格局。这种市场垄断是中国近几年房产价格居高不下的根本性制度原因。

第二出现上述我国农村土地制度现状的原因

第一，根据一般物权理论，土地所有者可以将土地卖给土地市场上的任何一个买者。而根据中国现行的土地征用法，村集体所有的土地不能够直接卖给土地开发商或者其它用地单位，而是首先由国家买进，进行所谓的土地征用，然后再由国家拍卖给土地开发商或者其它使用单位。这种做法理论上否认了村作为集体所有权者的地位。此外，对于农村跨地区的农业水利工程用地，国家没有对集体的土地所有权进行补偿。而是采取乡，村协调分摊的方式来平均分摊减少耕地的面积。而那些航道和水利设施的所有权与乡村毫无关系，而是属于国家、省或者市。

第二，在现行制度下，村民理论上是集体土地所有权的一个分子。但是村民作为所有权人的概念不是明确，固定的，而是与户口相关的，是变动的。由于集体的成员是不明确的，所以村民集体土地所有是一个糊涂的概念。同时，每个个体在集体中的所有权份额是固定和明确的，个体有权通过转让或者出卖的方式退出他的土地所有权的份额。而在中国农民的个人土地所有权证书—农民的地契在合作化运动中被烧毁了。现行的土地集体所有制下，村民没有任何个人土地所有权证书文件，证明他或者她在村集体中的土地的实物份额或者价值份额。因此，在现行中国土地法框架下，农民没有退出集体的法律条件。因此，所谓的村民集体所有从理论分析来看，是根本不存在的。

第三，中国现行农村土地所有制准国家所有制的特征为，中国的农民或者村作为农民的集体，不持有任何土地所有权的法律文件，即集体土地所有权和属于农民的集体土地所有权份额证书。如果真正要打官司，无论是农民个人或者集体，事实上都拿不出有效的法律文件，证明他们作为土地所有者的身份。

第三我国农村土地制度改革的途径

第一改善农村的土地制度，必须推动土地承包的物权化和产权持有

提高土地的集约化利用水平，需要从农民的预期值出发，降低农民经营土地的风险。所以说土地承包权不应仅仅只是目前的这种狭义的使用权，而应该拓展为广意上的财产性物权，即将赋予农民稳定而有保障的土地使用权法定化、固定化、长期化、可继承化和市场化。要实现这一目标，首先国家通过一系列相关法律，使农村土地承包不再采用行政手段，而是全部依靠法律予以规范、界定，并给予保护，严格执行“增人不增地、减人不减地”的固定化政策，不再进行调整。同时，还应规定农民的土地承包权可依法继承和转让等；此外，在土地物权化基础上将土地承包权折股转换成为一种带有产权性质的持股。在农户自主经营条件下，土地股权表现为对土地的直接利用、控制和对抗第三人的权力。如果农户放弃自主经营，则可以将土地股权转让、出租或入股，也可用于抵押等。这样将农户承包土地的实物形态向产权和股权形态转移，有利于实现农民对土地使用权的长期化，和我国土地政策以公平促效率的目标。第二改善农村的土地制度，因地制宜，科学搞好土地规划

建设社会主义新农村，必须“积极推进城乡统筹发展”，“搞好乡村建设规划，节约和集约使用土地”。建设社会主义新农村是一项综合性的系统工程，必须统一规划，统筹安排。从宏观上讲，各级政府要统筹国土规划、土地利用总体规划、城市规划等各项规划，使各级规划互相衔接、互相协调。当前，必须抓住土地利用总体规划修编的契机，将建设社会主义新农村纳入新一轮土地利用总体规划中。要特别重视编制和完善县、乡两级土地利用总体规划，加强

微观层次的空间管制，使各级规划在编制、修改、审批、实施等环节更加紧密地衔接起来。同时要逐步提高公共的参与度，土地利用总体规划在编制阶段，要充分听取各相关部门和社会各界人士的意见，并吸收农民群众参与规划的编制、修改、执行和监督等过程，进一步巩固和加强按照规划用地管地和依法用地管地的观念。通过规划的修编和完善，促进节约和集约利用士地，改善农村生活环境和村容村貌。

第三改善农村的土地制度，必须坚持最严格的耕地保护政策，切实保护耕地，尤其是基本农田

人多地少是我国的基本国情，保护耕地、保障国家粮食安全和农业可持续发展是我国土地政策极其重要的全局性战略性目标。推进社会主义新农村建设，保护耕地是前提，既关系到新农村建设的成败，还关系到粮食安全和社会稳定。新农村建设中，除了执行最严格的耕地保护制度和基本农田保护制度，还要继续实施占用耕地补偿制度，并确保耕地占补平衡不只是数量上平衡，质量上也要平衡。除了关乎国家全局、有利于区域生态改善的重大工程(如南水北调、重大基础设施建设等)不得不占用基本农田外，其他项目建设一律不准占用基本农田。对必须占用基本农田的项目，要按照当地征收征用土地的最高标准进行补偿，坚决杜绝私自调整基本农田的现象。

第四改善农村的土地制度，客观上要求加强和改善集体土地管理，促进集体土地依法合理流转

建设社会主义新农村要搞好城乡建设规划，节约和集约利用土地。新农村建设中节约和集约利用土地，首先，要做到对农村基础设施和乡镇企业等集体建设用地进行统一规划、集约利用，同时，要尽快制定出集体土地流转办法，以保证集体建设用地的依法合理流动。其次，要加强宅基地规划和管理，要本着节约利用土地的原则，控制宅基地内非房屋占地的面积，并充分利用农村居民点内部的空闲地。此外，还要加大砖瓦窑、废弃地等“三项整治”的治理力度，实施建设用地增加挂钩项目，并继续积极推进土地开发整理项目，通过土地综合整治，切实增加耕地面积，提高耕地质量，改善农村居住环境。

结束语：农村是我们整个国家的支柱，黄土地是中华大地永远不变的底色。中国的改革正在过大关，关于我国现阶段农村土地权利的制度的改革设计，不仅要建立在我国现阶段生产力发展水平基础和现有紧张资源的限制，还必须稳健的一步步推进。我们应立足温和的改良，不求翻天覆地的改变，只求一点点地改善。这样，我们才能真正地喊出，二十一世纪是属于中国人的世纪！

第三篇：我国农村土地整治模式探索与分析

我国农村土地整治模式探索与分析

来源：资源网作者：赵庆利发布时间：2009.07.07

近年来，中央作出了建设社会主义新农村和统筹城乡发展的战略决策，中央和地方集中投入大量涉农资金支持农村建设，以改变农村面貌、促进农业发展和农民增收。其中开展农村土地整治已经上升为国家层面的战略部署，正式写入2009年中央1号文件和温家宝总理的政府工作报告，国土资源部2009年印发的《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》也已对农村土地整治工作作出了具体部署。

随着我国农村土地整治工作的不断开展和深入，当前许多地方的工作思路已经由单一的土地整理复垦开发向“田、水、路、林、村、房”综合整治转变，进一步拓展了视野，丰富了内涵，在增加有效耕地面积、提高耕地质量的基础上，更加注重以村、镇为单元全面考虑，统筹规划，综合整治，有效促进了新农村建设和城乡统筹发展。

我国国土幅员辽阔，各地区之间的自然社会经济条件都不尽相同，在推进农村土地整治的过程中，应当充分结合当地实际，因地制宜地开展一些有益的探索和尝试，并将一些行之有效、富有地方特色的土地整治模式在类似地区加以推广和应用。现根据我国不同地区土地整治目标的不同对其应采取的相应的农村土地整治模式加以探索和分析。

（一）东部沿海经济发达地区农村土地整治模式

就我国东部沿海地区而言，经济相对发达，土地整治资金比较充足，在开展农村土地整治工作时，规划长远，标准较高，大部分地方已将农村建设用地整治列为重点，主要是对宅基地布局混乱、农村基础设施建设和公共服务设施不配套的地区进行整治，最终引导村民居住向城镇或中心村集中、产业发展向园区集中，从而实现优化建设用地布局，完善基础设施和公共服务设施，推进新农村建设。

在农村建设用地整治过程中，主要有“迁村并点、整村搬迁、旧村改造、城镇社区”四种整治类型。

（1）迁村并点型

所谓迁村并点型农村土地整治就是通过土地整治使一些散户居民或村庄向具有一定规模或经济基础的中心村进行迁移，从而实现居民点集中安置，并对原来的居民点进行复垦。其主要特点为：一是中心村有一定的产业基础，能吸纳附近村庄的劳动力；二是附近的村庄农户少，但占地面积大且集体经济较发达，农民较富裕；三是农户旧房翻新、新建住宅和公建设施配套的要求强烈，群众新建住宅向中心村集聚的意见比较统一。

由于涉及到建新拆旧，在实施过程中应注意将建新占用耕地表土层剥离与拆旧复垦相结合，实行拆旧新增耕地与建新占用耕地等级挂钩评价，确保复垦耕地形成配套设施齐全、与周边农田成片连方、质量较好的农田，促进耕地保护。

（2）整村搬迁型

所谓整村搬迁型农村土地整治，顾名思义就是对一些地处不适合人类居住、生产生活条件较差的村庄通过土地整治实施整体搬迁，从而使原来的村民搬迁至便于生活和生产的地方。其主要特点为：一是地处特殊地区，如地质灾害隐患点或水、电、路等基础配套设施条件很差，按照政策规定必须整体搬迁或逐年梯度搬迁；二是老村破旧不堪，布局分散，且大多数年轻人已居住新居民点，通过宅基地整理，可新增耕地的潜力较大；

（3）旧村改造型

所谓旧村改造型农村土地整治就是对村庄在原地基础上进行重新规划，并对空心村、危旧房、废弃地进行改造和整治，从而实现新村建设和土地盘活。其主要特点是旧村聚居面积较大，区位较好，但空心村现象突出、一户多宅多、旧房危房多、闲置废弃地多，通过农村土地整治新增村庄建设用地的潜力比较大。

（4）城镇社区型

所谓城镇社区型农村土地整治就是通过土地整治和城乡建设用地增减挂钩实现城乡结合部原有农民生产生活方式的转变，使土地整治前的农村变为城镇社区，居民能够就业并有社会保障。其主要特点为：一是主要结合城

市总体规划，为城乡结合部的农村居民点进行更新改造，完善基础设施和公共服务设施配套，实现农村社区化管理。二是农民生活收入来源主要以非农就业为主，收入水平较高且基本稳定。

（二）中部粮食主产区农村土地整治模式和方法

中部地区是我国主要的粮食生产基地，承担着坚守耕地红线、确保国家粮食安全的重大使命。在这个地区开展农村土地整治主要是以农田整治为主、村落整治为辅，当然个别经济发达地方也开展了大规模的“城乡一体化”的土地整治，比如成都市，现已成为我国土地整治的试点和亮点工程，大大促进了城乡统筹发展。这里仅对以围绕农田整治为主展开的农村土地整治模式进行探索和分析。

（1）良田改造型

所谓良田改造型农村土地整治模式就是对耕地原来基础就非常好的农田进行进一步的改造升级，使灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持等农田基础设施更加配套，把原有农田建设成“田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的优质高效、高产稳产的高标准基本农田。其主要特点是该良田区为基本农田整备区，耕作条件较好，耕地后备资源较为丰富，以改善耕作条件、增加有效耕地面积、提高耕地质量为主要内容，集中投入，成片推进，最终建设成高标准农田。

（2）产业发展型

所谓产业发展型农村土地整治模式就是把开展农村土地整治与发展当地现代农业相结合，通过农村土地整治为当地现代农业的产业结构调整和土地承包经营权流转打造平台，最终为地方发展现代农业产业创造条件，提供服务。开展产业发展型土地整治，首先要了解地方现代农业产业当前形势和发展趋势，应按照农业生产的总体布局和产业化发展的要求，科学设计整治方案，形成一批上规模、有特色的现代农业基地。

（三）西部生态脆弱区农村土地整治模式

我国西部地区生态较为脆弱，光照较为充足，这个地区的农村土地整治主要是以发展特色农业、保护生态为主。西部生态脆弱区农村土地整治的模式主要有以下几种：

1、特色农业型

所谓特色农业型就是为发展特色农业提供配套设施，打造基础平台的土地整治模式。我国西部具有发展特色农业的客观条件，例如新疆有十分丰富的光热资源和相对稳定的灌溉条件，地表径流主要靠高山降水与冰雪融化来补偿，丰富的光热资源是新疆实施土地整治示范项目，发展特色农业的重要保障因素。在一定的条件下，通过土地整治搞好水利基础设施的建设，可以保证当地特色作物的生长，并为作物充分利用光热资源和土壤养分以及达到优质高产奠定耕地资源基础。

2、生态保护型

所谓生态保护型就是以保护生态环境、治理和改善生态脆弱区环境为主的土地整治模式。我国西部生态环境十分脆弱，土地极易沙漠化，植被一旦遭到破坏，极难恢复，沙化也相当严重。生态环境脆弱是西部开展土地整治最大的隐患，所以在西部开展土地整治必须充分考虑生态环境脆弱的特点。事先，要对地质环境脆弱区、矿山地质环境破坏区、沙漠绿洲地区和城市生态隔离带分别制定整治规划和方案，分类整治。对矿山废弃地、尾砂坝及时组织复垦、绿化，加强生态建设，提高生态保障努力。

3、以水定地型

所谓以水定地型土地整治就是在充分考虑水资源平衡分析的基础上对当地区域土地整治的目标、规模等进行定位和明确后所开展的土地整治活动。我国西部大部分地方属于温带大陆性干旱气候区,在干旱气候影响下,有水就有农业,就有绿洲。水资源决定土地整治规模,水资源分布决定土地整治的布局,影响着土地整治的安全。因此,土地整治必须以水为龙头,以保护和改善生态环境、改善农业生产条件和提高土地集约化利用程度为目的进行实施。

第四篇：西政考研参考论文：我国农村金融法律制度的演进逻辑与路径创新

我国农村金融法律制度的演进逻辑与路径创新

摘要：建国60年以来农村金融法律制度的演进历程与逻辑规律表明，我国农村金融发展滞后的根本原因在于制度抑制的长期积累。新农村建设与城乡统筹发展背景下农村金融改革应当遵循“需求分析——功能定位——制度设计——法律规范”的思路，向法律制度建设层面深化。而推进农村金融法律制度改革与创新，一要做到视角微观化，加快农村金融内部控制与治理结构的法律法规建设；二要做到正规与非正规金融法律制度并重，引导民间金融的规范化成长；三要做到自上而下与自下而上的有效结合，建立与市场需求有效对接的创新激励机制。惟其如此，我国农村金融发展的制度瓶颈才能得到最终根除。

关键词：农村金融；法律制度；演进逻辑；路径创新

“金融是现代经济的核心”，农村经济发展离不开农村金融的有效支持。我国农村改革从变革土地制度开始，成就举世瞩目，但随着改革深化，尤其是加入WTO后金融改革的推进，农村金融制度难以满足农村金融发展要求的矛盾日益加剧。进一步改革和完善农村金融法律制度，对解决“三农”问题，推进新农村建设，加快城乡统筹发展意义重大。然而，农村金融法律制度的缺陷严重制约了农村金融体制改革的顺利推进，致使农村金融的功能难以有效发挥。尽管当前我国农村金融改革的宏观方向性结论已经基本确定[1]，一些基本政策相应稳定下来，试点工作也不断铺开[2]。但农村金融相关立法工作滞后、法律制度建设层面仍然存在十分严重的“缺位”、“越位”和“错位”问题，既不能满足农村金融自身可持续发展的现实需要，更无法适应现代农业、农村经济发展的需要[3]。虽然，近年来农村金融在市场准入、内控制度和政府管制等方面的法律问题开始受到关注，但系统的理论整合远未形成[4]，深化农村金融体制改革的法律基础和法律规范仍未夯实[5]，严重制约了农村金融服务体系的功能发挥。因此，本文将以回顾建国以来我国农村金融法律制度变迁历程为起点，深入分析农村金融法律制度的演化逻辑与规律，并在此基础上以适应新农村建设和农村金融自身可持续发展为目标重点探讨农村金融法律制度改革与创新的现实选择。

一、农村金融法律制度变迁的历史性考察

“制度是重要的”，“发展”本身就是制度变迁的过程。在各种“对经济后果和社会后果至关重要”的制度安排中，法律制度，尤其是与经济相关的法律制度对经济发展和社会发展的影响尤为显著[6]。探求我国农村金融的改革与创新，必须对我国农村金融法律制度变迁历程进行深入考察。

（一）计划时期我国农村金融法律制度变迁历程

社会主义政权成立后，面对百废待兴的局面，决策者必须选择何种经济发展战略和与之相应的经济体制，以迅速实现强国富民的理想。选择的最终结果是模仿苏联模式，以赶超为目标，以牺牲经济效率为代价，实行政治上的集权制度、经济上的计划控制、产权上的国家垄断、战略上的重工业化[7]。这种选择不是随机的，也不是无知、盲从和狂妄，而是内外环境约束下的必然结果。与此相应，这一时期农村金融制度体系逐步建立。

建国初期，农村金融制度在一定程度上是解放区金融制度的延续。1949—1952年是农村金融组织体系初步创立阶段。为适应和促进国民经济重建，1950年中国人民银行召开了第一、二届全国金融工作会议，着手重建金融组织体系，并根据土地改革后农村经济的中心任务是帮助农民和手工业者组织起来发展生产的要求，讨论通过《筹设农业合作银行的提案》，明确提出农村信用社是组织农民自助的基层信用组织。1951年5月，中国人民银行召开第一届全国农村金融工作会议，提出在全国范围内普遍试办各种信用合作组织的具体要求，并于同年下发《农村信用合作社章程准则（草案）》和《农村信用互助小组公约（草案）》，明确农村信用合作社为农民自己的资金互助组织。1951年8月，中国人民银行总行、中华全国合作社联合总社《关于农村信用合作社工作注意要点的联合指示》规定信用合作社由人民银行负责组织和领导。1952—1958年是农村金融组织体系初步发展阶段。根据国家农村金融组织体系框架，人民银行规定其农村营业所是国家银行的农村基层机构，也是农村金融工作的具体执行者。1955年成立中国农业银行，其任务主要是指导农村信用合作社广泛动员农村余资，并合理使用国家农贷，以扶助农业生产发展和促进小农经济的社会主义改造，但不久又并入人民银行。

从1958年开始，农村金融发展进入人民公社时期。在“大跃进”、“文革”等一系列政治运动的冲击下，与人民公社体制和单一的农村经济结构相适应，农村金融发展的基本特征是体制反复不断，发展停滞，性质异化，组织和功能结构单一。1958年，根据中共中央、国务院《关于适应人民公社化的形势改进农村财政贸易管理体制的决定》，把国家在农村基层的财政、银行等机构（营业所）及其业务管理权限与农村信用合作社合并组建人民公社信用部。1962年，中共中央、国务院在《关于建立中国农业银行统一国家支援农业资金的决定》中明确提出：“要从上而下地建立中国农业银行的各级机构，把过去由财政部门直接拨付的各项支援农业资金和由人民银行办理的各项农业贷款，统一管理起来，并统一领导农村信用合作工作”。但由于中国农业银行和人民银行体制在农村基层的矛盾，1965年中国农业银行再度被撤消，又恢复了人民银行对包括农村金融业务在内的所有金融业务“一统天下”的格局。“文革”的政治**，同样反映在农村金融制度上。农村金融在“斗批改” 中，贯彻“以粮食为纲、全面发展”，支持“农业学大寨”和“农业机械化”运动，强调“政治”统帅一切。农村信用社发展上主要是推行“阎庄经验”。信用社管理开始出现混乱，加上长期执行与国家银行一致的低利率政策，经营亏损不断增加。

“文革”结束后，人民银行很快草拟了《信用合作社工作条例》，强调信用社是社会主义集体所有制金融组织，是国家银行在农村的基层机构。1977年，国务院《关于整顿和加强银行的几项规定》对此进一步做出明确规定。1978年，人民银行在《农村金融机构的几点意见》中，提出农村金融机构按人民公社设立信用社或营业所与信用社合一的原则设立，指出营业所和信用社同样都是国家银行在农村基层的金融机构，执行统一的金融政策，统一的计划管理，统一的规章制度，信用社继续实行独立核算。至此，信用社从“民办”异化为“官办”。

（二）转型时期我国农村金融法律制度变迁历程

伴随着市场化改革的逐步推进，我国农村金融法律制度变迁也经历了重构与调整期、形成期和深化与发展期三个阶段。1978年，中共十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》中提出正式恢复中国农业银行，并对农业银行的经营方式和管理体制等做了明确规定。1979年，根据人民银行《关于建议修改农村人民公社工作条例（试行草案）中有关信用社问题的报告》，中央将农村信用合作社的定位由“人民公社集体经济组织的金融部门”调整为“集体金融组织”。1983年，农业银行总行下发《关于改革信用社管理体制试点的通知》，规定信用社性质为集体所有制经济金融组织，提出恢复和加强信用社组织上的群众性，管理上的民主性和业务经营上的灵活性，使其成为相对独立的合作金融企业。1984年，国务院批转农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，从此开始了恢复农村信用社合作金融性质的改革。1990年，人民银行发布《农村信用社管理暂行规定》，进一步规范了农村信用社管理。与此同时，由于国家逐步放开了对民间信用的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织，农村合作基金会得到了快速发展，同时允许成立的还有一些财务公司，对农村经济的融资需求提供了极大的支持。

中共十四大的召开，明确提出建立社会主义市场经济体制的目标之后，农业和农村沿市场经济深化方向的速度加快。1993年，中共十四届三中全会的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确定了我国金融体制改革的总体目标。根据这一要求，1996年底，农村信用社与农业银行实现资产划转，行政隶属关系正式脱钩。此间，孟加拉GB小额信贷模式也于1994年开始在我国试点。国务院1998年颁布了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，明文指出其他金融组织或者活动均属于非法，由此农村合作基金会被彻底解散并进行了清算。此后颁布了《农村信用合作管理规定》、《农村信用合作社县级联社管理规定》，进一步明确了农村信用社和县联社的运行规范。1999年，人民银行的《中国农业银行“小额信贷”扶贫到户管理办法》要求向贫困农户提供无抵押担保的小额短期、贷户联保、整贷整还的低息贷款。2001年，人民银行又出台《农村信用社小额信用贷款指导意见》，要求全面推行农户小额信贷，解决农户贷款难的问题。至此，以农村信用合作社为主体的正规金融开始试行并推广小额信贷。2003年开始，国务院稳步推进农村信用社改革试点，农村股份制、合作制商业银行试点也取得明显进展。但是，在经历了亚洲金融危机，以及加入WTO金融不断开放后，我国政府对金融的监管和控制变得更加严厉，农村金融体制改革客观上强化了农村信用合作社对农村金融市场的垄断。

2004—2009年，连续六年中央一号文件均高度关注“三农”问题，农村金融法律制度也成为这一时期改革的重点，十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》更是明文提出建立现代农村金融制度。相应地，农村金融发展也进入了新的历史时期。从2006年银监会公布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》和《村镇银行管理暂行规定》以来，截止2008底，全国获准开业的新型农村金融机构已经达到105家。其中，村镇银行89家，贷款公司6家，农村资金互助社10家。渣打、花旗、汇丰等外资银行也先后在农村金融市场建立了据点，四大国有商业银行则开始实施返乡战略，加上股份制银行开始在农村增设分支机构以及民间私人贷款的放开。我国农村金融业已形成商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的，各种金融机构同时并存的新格局。

二、农村金融法律制度变迁的深层逻辑

农村金融法律制度的历史回顾表明其变迁有自身的特殊性与规律性，剖析这种特殊性与规律性，是发现问题，进而探索农村金融法律制度改革与创新的基础。

（一）农村金融法律制度形成了自上而下的强制性变迁路径依赖

上述我国农村金融法律制度变迁历程表明，无论是计划经济时期农村金融制度的反复，还是市场经济转型时期政府实施的一系列农村金融法律法规改革措施，均采取了政府供给主导的自上而下的强制性变迁方式。农村金融法律制度变迁的动因仍然是主要服从于政府的经济发展战略，所体现的主要是中央政府和地方政府以及各类金融机构之间的利益关系，未能真正做到面向农村经济发展。各级政府都力图通过法律法规的强化，有效动员和掌握金融资源以满足政府发展目标的实现。政府在此过程中获得的潜在利润比农村其他经济主体都大，因而政府推动农村金融法律制度变迁的动力最强。而且，由于存在法律制度的巨额初建沉没成本、组织的学习效应、正规制度和非正规制度的相互适应效率以及协作效应等四种自我强化机制[9]，会对政府获得的潜在利润产生巨大的递增效应。这种递增效应必然使制度一旦运行（哪怕是外部偶然性事件所导致的），则会沿着一定的路径演进，而且很难为其他潜在的、甚至更优的制度所替代，并由此导致农村金融法律制度的变迁具有“路径依赖（Path-dependence）”特征——以政府为主导的自上而下强制性制度变迁路径。相比之下，由于农村经济体制变迁在农村经济主体参与下，市场化程度明显提高，已经表现出摆脱外部压力，面向农村经济发展的趋势，农民虽然缺少参与推动正式制度变迁的机会，但可以通过诱致性制度变迁，甚至是对正式制度的抵制施加影响。变迁模式的差别，直接导致了农村金融法律制度存在严重“错位”，在时间上滞后于农村经济体制变迁。计划经济如此，市场经济条件更是如此。家庭承包经营责任制从1979年起步，在短短几年内就迅速在农村普及，获得了巨大成功。而直到近年来，中央政府才开始明文指出要加大对农村金融制度的改革。农村金融法律制度改革滞后使得农村金融需求难以得到有效的制度保障，进而造成当前广大农村地区资金投入短缺、农村金融业务非农化、农户和农村中小型企业贷款难问题非常突出。

（二）农村金融法律制度形成了“重宏观、轻微观”的演进模式

无论是从农村信用社、抑或是村镇银行来看，我国农村金融法律制度改革历来重视宏观方向性的指导，对微观制度建设、尤其是产权与治理结构制度的关键性认识不足，存在法律制度的“缺位”现象。从宏观上看，我国农村金融的产权是清晰的，因为法律上把农业银行、农业发展银行的所有权界定为国有股份制和国家所有，把农村信用合作社、村镇银行界定为社员所有和股东所有。然而，产权不仅指所有权，它还包括了使用权与转让权、收益权、索取权、控制权等在内的约束权利。从这个含义上看，农村金融产权制度是残缺的、其产权结构的安排并不合理。从农村信用社来看，理论上其产权的利益主体应是全体社员，但现实情况是，其产权的利益主体已呈现多元化，多层次化。具体来说包括四个方面：第一、全体社员。这是法律明确规定的信用社产权当然的利益主体，拥有信用社资产的所有权。第二、社区政府。农村信用社的产生和发展运作模式是由政府设计的，全国一种模式。也就是说农村信用社实际上是一种政府指导型的缺乏独立决策权的金融机构，社区政府是农村信用社产权实质上的利益主体。第三、行业主管部门。在农村信用社发展历程中，主管部门或代管部门虽几易其主，但都现实地掌握着农村信用社的人事任免权、业务指导权、监督权和具体管理权，而且从中收取数量不菲的管理费。第四、经营管理者。目前，农村信用社存在着“内部人控制”现象，经营管理上的民主性流于形式，外部社员不能有效地对内部社员的行为实施最终制衡。农村信用社的利益主体多元化和产权关系虚置的双重矛盾导致其法人治理结构存在明显的漏洞。从村镇银行来看，按银监会颁布的《村镇银行管理暂行规定》，最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。这就造成村镇银行的产权与经营主体辛辛苦苦取得了申请资格，却不得不请来金融机构当控股股东，不得不拱手让出主导权，前人栽树后人采果，利益、产权争夺由此展开。除了对金融机构有益，这样的安排对市场、对农村、对农村金融体系的正常发展都不利。

（三）农村金融法律制度形成了“重正规、轻非正规”的指导思想

我国农村金融法律制度变迁历程表明，国家历来重视农村正规金融的发展与制度规范，注重法律手段保护其安全运行；在正规金融出现问题的时候，政府往往会予以扶助。《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《农村信用合作社管理规定》、《农村信用合作社贷款管理办法》、《村镇银行管理暂行规定》都是对农村正规金融运行进行调控与保护有效法律依据。而对于农村非正规金融而言，虽然对农村经济发展起到了积极作用，是正规金融的有益补充，但是其与正规金融的演进路径却是截然不同的。非正规金融没有合法地位，很难获得合法权益和依法受到保护，只能以灰色甚至黑色的形式存在，随时成为国家金融监管整合的对象。1998年起开始实施的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，表明政府对待非正规金融的态度是出现问题，就予以取缔。实际上，如果没有政府的将非正规金融视为非法、围追堵截和取缔的行为，非正规金融业是可以向外扩展的，它本身具有从特殊主义向普遍主义演进的逻辑。因为从理论上讲，金融中介是一种节约交易费用与增进资源配置效率的制度安排，其产生与变迁既不是随意的，也不是按照某种意志与外来模式人为安排的，它并不仅仅是一种有形的机构，而是一系列相互关联的交易行为演进的结晶。但在我国，外生的政府行为使得非正规金融这一演进逻辑不再可能。政府一直将非正规金融视为非法，不允许其正常存在，这大大限制了非正规金融生存和发展的空间，并导致非正规金融走向两种归宿：一种是消亡，另一种是地下化。一些地方私人钱庄、高利贷的存在，实际上就是由各地企业和家庭的金融服务需求所驱动的非正规金融活动地下化的产物。非正规金融冒着触犯法律和政策的风险，一旦被发现并查处，轻的可能被冻结账户，没收非法所得并处以数额不小的罚款，重的构成犯罪，要受到刑法处罚。面临着如此大的风险，一般人可能不敢从事非正规金融活动，从事的人减少，利率就会提高，使高利贷增多，导致高利贷在农村盛行。这些都不利于农村中小企业、工商户、农户融通资金和发展，一定程度上抑制了农村金融和农村经济的发展。政府管制的结果，一方面扭曲了市场供求关系，加剧了供给短缺；另一方面，偏离了均衡价格，导致了供给的高价。从而实际出现的现象是，管制越严，地下金融就越活跃，农村金融市场的秩序就越混乱。同时由于没有合法地位，不可能得到合法保护的非正规金融可能还要承受来自各方面的压力，例如在当地环境不允许其存在时（在欠发达的地区一般是这样），它需要保密，有时会受到潜在告发者的威胁和敲诈等。这样非正规金融经常自生自灭。因此，“重正规、轻非正规”的指导思想，并不利于农村金融的均衡发展。

（四）农村金融法律制度演进缺乏与需求有效对接的创新激励

开展农村金融业务面临信息不对称、不充分，交易的不确定性以及不完全市场产生的巨大交易费用，进一步决定了以政府为主导自上而下的强制性制度变迁“路径依赖”是具有刚性的。这种方式虽然降低了制度变迁的时滞及磨擦成本，在一定程度上克服了农村金融体系的脆弱性，稳定了农村金融市场，却未必能在较大程度上体现农民群众的意愿和农村经济发展的金融需求，因而金融效率总是难以提高[10]。各级政府严厉的金融管制，又使得这种强制性制度变迁演化为一种非需求导向性的演进机制。政府是农村金融法律制度的主要供给者，这些措施均是政府从实现自身目标的角度对农村金融市场所做出的制度安排，它仅仅从满足制度供给者和制度生产者本身的需求出发，不能适应农村金融需求者的正常需求，从而多方面表现出制度供给上的“越位”和不足，制度需求与制度供给的矛盾使得农村金融服务的供给严重滞后于需求[11]。在这种演进机制下，农村经济主体的重要组成部分——农户和农村中小企业，即使产生对金融的需求，也往往因为缺乏金融供给的匹配而无法实现。因此，它们对既有农村金融制度的改革和农村金融组织体系的建设并没有很高的积极性，参与程度明显不足。法经济学认为，制度主体选择的差异会导致制度变迁路径的不同，而决定选择的因素则可能是某种偶然事件或由意识形态和文化因素决定的主体行为模式[12]。从我国农村地区的现实来看，由于市场机制发育不良、市场意识缺乏，高度集权的政府意识形态和文化特征一直延续、保持下来，这就使得政府依靠行政力量的支持，始终影响并控制着经济发展的目标与方向，农村金融体制同样也是沿着这一外力作用的轨道向前推进的。这种依赖于传统意识形态和文化所导致的“路径依赖”的刚性，决定了在目前农村金融法律制度变迁中不可能形成与市场需求相适应的创新激励机制。而创新激励的缺失，必然造成金融工具单

一、手段落后、业务萎缩以及渠道狭窄，反过来，又进一步制约创新激励环境的形成[13]。正如Douglass C.North指出的那样，制度变迁的路径依赖特征要求制度创新必须注意与需求相适应的创新激励，以防止制度被锁定在某种无效率的状态之中[14]。因此，现阶段农村金融法律制度改革必须建立新的创新激励机制，而这一机制，必须要打破传统意识形态的桎梏，树立市场理念与文化，依靠政府但不完全依赖于政府，同时，要充分发挥政府具有的“强势”作用，通过政府和市场有效结合引导农村金融法律制度逐步形成与当前农业、农村发展相适应的新路径。

三、农村金融法律制度改革与创新的路径选择

“二元经济结构”的具体国情和农业、农村经济的特点，决定了我国农村金融发展的现实性；农村金融法律制度供给的制度瓶颈，又决定了我国农村金融法律制度创新的必要性、紧迫性。农村金融法律制度演进的逻辑规律表明，加快农村金融法律制度改革与创新是构建现代农村金融制度的基础和前提，是推进农村金融与农村经济协调发展的必由之路。笔者认为未来改革与创新应当从以下四个方面突破。

（一）农村金融改革应当遵循“需求分析——功能定位——制度设计——法律规范”的思路，向法律制度建设层面深化

长期以来，我国农村金融体制改革，受“工具金融观”、“机构金融观”、“政府金融观”等计划经济金融观的影响，总停留在“就事论事”、“分分合合”的层面上，农村金融体系的建设总是忽略法律制度的保障，而农村金融法律制度的改革又往往脱离农村金融、经济的现实需求。深化农村金融体制改革、有效支持新农村建设和城乡统筹发展，必须根据当前农村经济主体尤其是农户的现实需求出发，科学定位农村金融法律制度的基本功能，并从需求与供给协调配合的层面加强农村金融法律制度的改革与创新研究，推进农村金融法制化进程。

中国金融法制建设起步较晚，尤其是农村金融法制建设更是严重滞后于农村金融体制改革，同时具有“摸着石头过河”的特征，制度不健全、法律规范的缺位和金融监管机制的不完备在所难免。但从法律与经济发展的关系不难看出：农村金融体制的建立与完善必须有相应的制度与规范作后盾，农村金融市场的有效运作则必须以秩序为前提。而无论是制度、规范，还是秩序，都是法制建设的基本任务与目标，如果农村金融法制不健全，农村金融发展的障碍始终无法排除。因此，农村金融主体服务于农村经济的地位与性质应当通过相应的法律法规予以明确，涉农业务的优惠政策也应当明文规定；而政府如何运用金融政策进行农村经济的宏观调控需要法律授权，政府宏观调控的权力、范围、措施及效力均需法律明确规定；农村金融市场主体的行为规则需要法律确认，农村金融市场秩序也需要通过法律予以保障。

法制化是我国农村金融改革和农村金融市场建设的必由之路，其重点包括：一是以法律保障农村金融主体的资格健全和行为规范。法律规范要明文规定农村金融市场主体的准入条件和标准，从而杜绝不健全主体及非法进入者对市场秩序的冲击；要利用法律的规制、引导、教育等作用有效克服主体行为的自发盲目性，使之真正成为具有自觉性、守法性和自律性的合格主体，同时，以法律强制力切实保障契约的履行和金融市场的有序运行。二是要依靠法制的力量，维护良好的农村金融环境。改善农村金融环境需要全方位的努力，不但要加强教育提高认识、改变观念；还要加快建立征信系统，加快制度建设；当前，更要加大执法力度，依法处理违反金融法律法规、破坏金融环境的行为，形成良好的农村金融法律环境。三是要依法规范各级政府的行政行为。地方政府对当地农村金融法规、法制的改善起着至关重要的作用，必须充分发挥政府的这种积极作用。要把一个地区金融法制环境的好坏作为衡量基层政府政绩的一项重要内容，奖优罚劣，对那些任意干预金融活动，造成严重损失的政府机关和官员，必须依法追究责任。

（二）农村金融法律制度改革与创新应当做到视角微观化，加快农村金融内部控制与治理结构的法律法规建设

首先，必须尽快建立农村金融产权制度的创新模式。目前，农村基层金融组织单一合作制产权形式及模糊不清的产权关系，既不能满足农村产权结构与产业结构变化的需要，也因缺乏竞争而效率低下。新农村建设与城乡统筹发展背景下，应根据我国农村经济实际情况，以及各地区农村金融发展程度，本着多元化、多层次化和规范化的原则，健全和完善适应农村经济发展内在需要的产权结构。特别对于农村信用社而言，要在坚持合作制改革基本方向的前提下，按照“因地制宜，清晰产权，多类共存”的原则，分类推进改革，彻底改变全国一种模式的弊端。

其次，进一步完善农村金融机构的委托代理结构。完善法人治理结构，必须彻底解决农村金融机构法人财产权不稳定问题，形成完整的可支配法人财产权，强化股权约束，增强所有权内生权力的基础和刚性约束，通过所有权改革完善控制权。以农村信用社为例，必须明确社员对信用社法人财产权最终所有权和经营管理层对法人财权的独立经营权，探索对经营管理层的激励约束机制，建立与长期发展目标相联系的薪酬奖励分配制度，防止经营管理的短期行为和道德风险。通过所有权安排和决策权独立，农村信用社法人治理结构应在一系列制衡、监督、约束的制度安排下运行，而管理层应从追求眼前利益转向对长期发展的追求，更加注重风险的防范，树立审慎经营理念，建立一系列风险管理政策、程序，以实现农村信用社的稳健发展。

第三，努力建设一个集中、高效、强有力的内部控制法规体系。真正有效的内控制度必须建立权力监控制度，完善责任追究机制。内部控制对员工的约束力会随着职位的升高而减弱，如现行的行长（主任）负责制导致了领导权力过于集中，一些重大的决策，表面上是集体讨论，其实是行长（主任）说了算，这种表面上的集体决策制度，看上去是降低了决策的风险，但由于缺乏责任控制，造成了事实上的“集体讨论，集体不负责”的现状，所以说，没有责任牵制，易使权力失控。因此，加强对第一把手个人权力的制约同样是各金融机构内控机制中必不可少的环节之一，而责任牵制则成为业务操控的核心问题。只有责任明确，才能使当权者谨慎使用自己的权力，实现相互之间横向或纵向的有效控制。

（三）农村金融法律制度改革与创新应当做到正规与非正规金融法律制度并重，引导民间金融的规范化成长

农村金融成长必须要既符合自身运行的规律、特征，又能够促进农村经济的健康发展。从我国目前农村经济、金融发展水平来看，应当通过农村金融法律制度改革与创新，建立一种政府诱导型农村金融成长机制，为农村金融服务于农村经济提供连续的正向激励，从而促进农村正规金融的适应性发展。另一方面，政府应通过农村金融法律制度改革放松对非正规金融的管制，允许农村金融机构多元化。政府在农村金融发展中的作用不在于亲自去禁止或者直接干预非正规金融的组建，而在于制定合理的制度，确立公正、有效的竞争规则，同时要给经济主体充分的选择权利自由，而非越俎代庖。

对于非正规金融，政府应该建立一个规范民间融资活动的法律制度框架，在不断完善对其管理的同时，鼓励其发展，而不是简单地禁止。非正规金融在我国有其存在的内生性，一味地强调风险，强行管制，实际上丧失了农村金融市场的效率。更为明智的选择在于放宽管制，给予非正规金融合法地位，创造条件让其自发地向规范化、正规化发展。农村金融改革的关键就在于放开市场的进入和退出壁垒，让底层的金融交易行为自发展开并蔓延开来，内生出专业化的金融中介，发展出市场所需的上层组织，并形成一个稳定的制度结构，由此供应可使交易费用更为节约的制度化规则。在此基础上，通过法律法规对非正规金融加以扶持和引导，并推动逐步走向规范的非正规金融机构转变为民营金融机构。这一转换模式有利于从法律上保护非正规金融机构的财产权利和正当的经营活动。这既有利于充分释放非正规金融所蕴涵的巨大能量，也有利于规范金融秩序。

总之，笔者认为当局必须认识到非正规金融不是一种可有可无的制度安排，而是与正规金融并行的重要制度安排。当前决策的基点应在于两方面：一方面当局应对非正规金融采取保护和支持的态度，对非正规金融活动中形成的契约进行有效的保护；另一方面为非正规金融机构提供业务咨询和引导服务，促进贷款人和借款人之间的交流，以此建立信任合作关系。当然，为了克服非正规金融所存在的一些弊端，当局应加快形成较为完善的非正规金融法规体系，依法对非正规金融实施监管和调控。

（四）农村金融法律制度改革与创新应当做到自上而下与自下而上的有效结合，建立与市场需求有效对接的创新激励机制

从我国农村地区的现实来看，封建主义时期至今，高度集权的国家政府意识形态和文化特征一直延续、保持下来，这就使得中央政府依靠行政力量的支持，始终影响并控制着经济发展的目标与方向[15]。从农村金融法律制度变迁过程可以发现，无论是国有政策性金融，抑或是民间非正规金融，其产生与发展都依赖于政府行政力量，充分反映了农村金融法律制度变迁仍然受传统意识形态和文化的制约。这种依赖于传统意识形态和文化所导致的“路径依赖”的刚性，决定了在目前的经济发展阶段，脱离政府支持的条件下，促进农村金融法律制度与“三农”现实需求的契合是非常困难的。

然而，政府主导的自上而下强制性制度变迁路径在60年来表现出的效率缺失，已经反映出仅仅依靠这一既有路径难以适应当前农业、农村经济发展的新需要。随着农村经济体制改革的不断深化，政府主导的自上而下的农村金融制度改革不仅没有按照政府的意愿取得更快更好的发展，反而使“三农”的金融供给陷入了一个难以自拔的陷阱。因此，现阶段农村金融法律制度改革必须建立新的逻辑起点，创新制度变迁的路径。

就当前农村金融法律制度供给来看，同样应该强调政府诱导型的制度创新激励机制，既要发挥政府的作用，更要充分调动农民和企业的积极性，积极探索农村金融法律制度改革，推进制度创新适应农村市场经济主体的现实需求。要根据各地区不同的经济发展水平和发展阶段、各异的金融服务需求、参差的农业生产布局和生产力发展水平，有效促进区域特色的农村金融法律法规创新。当然，促进区域特色的法律法规创新，还必须重视区域合作制度的建设。要通过政府的引导逐步制定区域合作的法规条例、形成区域农村金融协调机制、完善各种金融资源共享制度和健全农村金融考核模式等等制度细则，从而为加快新农村建设和城乡统筹发展奠定坚实的制度基础。

第五篇：我国农村土地征收问题——十八届三中全会《决定》之“深化农村土地改革政策”的意义

我国农村土地征收问题

——十八届三中全会《决定》之“深化农村土地改革政策”的意义

学院：法政学院姓名：叶锦波

摘要：近年来, 随着经济建设的不断发展，我国的工业化和城市化进程的不断加快, 由于种种原因、我国各农村地区频繁因征地问题而引发的群体性事件，农村的土地征收问题已经成为当前农村冲突的焦点，严重影响到我国社会的稳定和社会经济的可持续发展。如何解决和处理好农民土地征收问题已经变得越来越重要,而十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的出台对维护农村社会稳定具有重大的作用跟意义。

关键词：土地征收、失地农民、十八届三中全会、补偿

一、前言

1978年、十一届三中全会胜利召开，全会作出了实行改革开放的重大决策，宣布进行新一轮的农村改革！经过30 多年的改革开放，我国的经济、社会取得巨大发展、民主政治取得较大进步，然而也存在着政府失灵、市场失灵等问题。物价高涨、贫富差距扩大、社会矛盾激化、群体性事件不断爆发，不仅影响了经济、社会的发展，甚至威胁到社会的稳定。精英阶层、乃至普通老百姓都期待国家进行新一轮的改革。

2013年11月9日-12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议在北京召开，全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称《决定》）。《决定》作出了许多重大的决策，其中我最关注的是关于农村土地改革的决策：建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

土地、可以说是广大农民的命根子，很多农民的主要收入就是一年来的辛勤耕作所得。中国共产党之所以能够取得广大农民的支持关键在于给了农民赖以生存的土地；我国的《土地管理法》明确指出：城镇土地归国家所有，农村及郊区土地归集体所有。随着我国经济快速发展、城镇化速度不断加快，全国各地频繁上演政府与开发商勾结违法、违规征收侵占城郊、农村土地，农民的合法权益公然受到侵害且无处维权。因土地征收征用纠纷，我国农村地区的矛盾不断爆发、激化，农村群体性事件频繁发生，严重影响我国农村稳定。土地征收问题已经成为当前农村冲突的焦点，同时，通过对众多的农民上访事件的调查得知，农民上访的一个主要原因也是征地问题。

二、我国农村地区土地征收问题产生的原因

不少专家学者表示，城镇的房屋拆迁问题和农村的土地征收问题已经成为影响我国社会稳定的焦点问题！事实上, 土地征收制度并非我国独有的,世界上无论是资本主义国家还是社会主义国家, 为了满足公共设施和公益事业的用地需要, 都会依照法定程序征收土地。那为什么在其他国家, 特别是美、英等发达国家土地征收工作能平稳进行, 并未发生严重的征地冲突，而我国农村地区却频繁爆发征地冲突？

(一)、地方政府或官员为了自身的利益而大范围、违规征地。

虽然国家《土地管理法》对征地规则、程序、补偿标准都作出了严格的界定，但很多地方并不依照法定的程序行事,只要有房地产开发商的需求、建设工业园的需要等，不管土地征收方案是否经过相关部门批准、是否经过社会公告程序, 也不管土地征收补偿、安置方案是否获得批准、是否为被征土地农民所接受, 就擅自征收土地。

2006年10月,河南省驻马店市确山县刘店镇政府征用独山村近1000亩土地用于建设豫龙同力水泥有限公司,当地政府既不同村民协商,也不出示经批准的征地文件, 而是由镇领导亲自出面、派出所民警陪同, 前往该村宣布“驻马店豫龙同力水泥有限公司由于开矿的需要, 要征用独山村的土地”。2007年5月1 日, 镇政府发布公告, 内容竟然是：豫龙同力水泥有限公司, 矿区村庄安置用地, 已经驻马店市人民政府批准。为保证施工建设顺利进行, 尚未领取征地补偿款的农户, 要抓紧时间领取。征地范围内的所有附属物, 需在2007 年5 月7 日前拆迁完毕[3]。

（二）、地方政府或官员为了自身的利益而非法强行征收土地。

近年来,一些地区的土地冲突愈演愈烈，一些地方政府在没有经过任何法律批准的前提下非法强行地征收土地，引起农民的反对、反抗，而有的领导干部亲自下到现场指挥公安、武警、防暴队伍来镇压反抗农民，动用大型机械对农民的作物、农业设施进行毁坏，对上访农民进行非法羁押等。这不仅侵害了农民的财产权、甚至危害了农民的基本人权。

河南省周至县政府在土地未经依法批准使用的情况下, 违法与开发商签订周至生态园成片开发建设用地协议, 并动用警力, 非法羁押反对征地的群众。该县政府还在没有取得合法用地手续的情况下, 动用警力强制拆迁神农大道和北环路规划范围内的土地, 并引发警民冲突[4]。

安徽省巢湖市槐林镇根据上级指示开办轮窑厂, 并在前柳这个200 多人、126 亩耕地的行政村强行征地70亩,当出动的推土机遭到极力反对征地的村民阻拦时, 竟有乡镇官员喊“谁敢阻拦, 今天就用推土机把谁碾死”[5]。

（三）、官商勾结侵占农民土地，征地补偿标准低、安置方案落实不到位。当前我国的土地征收过程中普遍存在着地方政府与房地产开发商、企业老板暗中勾结情况，房地产开发商或者企业老板行贿地方政府，地方政府依据自身权力而低价向农民征收土地卖给开发商、企业，降低征地补偿标准、减少对失地农民的安置费用。

黑龙江省同江市同江镇兴中村10 户农民, 多年来一直在各自的5 亩土地上种植经济作物, 年纯收入可以达到1—1.5 万元。然而直到村书记一声令下“从今天起, 你们的5 垧土地被征用了, 不得再耕种”之时, 村民才知道, 自己的土地早已被德通公司通过市、镇政府等相关部门和领导征收, 补偿标准是每平方米9.35 元[6]。

在湖北省武汉市近郊区,补偿费到村集体手中一般只有每亩3-5 万元,到农民手中的就更少,许多村民失地以后获得的补偿仅够维持全家2-3 年的日常开支。在距离城市较远的新区,征地矛盾更为突出,补偿标准本身就低,计算土地平均年产值时又普遍高产低估, 有的农户获取的征地补偿费仅仅只有每亩2000 元, 实在低得离谱[7]。三、十八届三中全会“深化农村土地改革政策”的作用跟意义

长久以来，无论是耕地还是农村集体土地的使用都受到政府的严格控制，未经批准农民不得自行将土地转让、出租给其他个人或集体，土地的买卖更是违法的行为，农民只能通过耕作而取得报酬，限制了农民收入的提高；而国家、尤其是地方政府却随便从农民手中征收农村的集体土地、甚至是耕地，然后高价卖给房地产开发商或者企业用于开发房地产、兴建厂房，地方政府通过征地、卖地而获得巨大的收入，我国近年来的房价一路高歌猛涨，无论进行怎样的调控都降不下来，很重要的原因就是地方政府在支撑着房价，而农民在土地征收中所获得的补偿少之又少，安置措施更是不完善。这还是因为我国实行城乡二元的土地所有制、并且土地一级市场被牢牢控制在政府手中！此次《决定》作出了决策，指出要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。完善土地租赁、转让、抵押二级市场，合理提高个人收益。

（一）、地方政府进行土地征收要依法进行，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

这对于广大农民来说绝对是件好事情，在我国法律尚不完善的情况下，《决定》及其具体的政策对我国的地方政府来说是一种约束，使得他们不敢再违法征地，对广大农民而言则是一种政策保障。因为现在的征地程序混合，导致农民的土地低价被地方政府征收、且补偿标准低、社会保障不得力，令许多失地农民的生活陷入困境，《决定》要求地方政府的征地工作要按程序进行、考虑农民的利益，将有利于维护农民的合法权益、另一方面将对地方政府的“土地财政”造成巨大的挑战。而严禁强制征收土地，违者依法追究其责任，这从行政方面明确了维护农民权利的要求。

（二）、缩小征地范围、建立城乡统一的建设用地市场。

这意味着城乡二元的土地所有制将被打破，农村土地的征收将纳入到国家的国土规划中，地方政府未经有关部门的批准不得私自征收城郊、农村土地，这对我国耕地的保护、农村集体土地的所有权保护来说是一个巨大的保障，对农民的权益更是一种保护，而对于地方政府而言则意味着财政、税收收入的减少；

（三）、允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

这意味着打破农村土地的低价、低产出的困局。在原有的土地政策规定中，城市土地归国家所有，而城郊、农村土地归集体所有，因此农村土地的征收程序并不像城市土地征收那么规范，农村的征地补偿、安置费用、安置措施与城市的标准相距甚远，而农民或集体在政府面前根本就不存在讨价还价的权力，农民、集体从土地征收中所获得的收入、补偿少得可怜，《规定》的出台意味着农民、集体如果对政府征地的补偿方案、安置方案不满意则可以对政府征地说不！一方面、这将增加政府以后的征地工作难度、也将规范政府的征地行为；而另一方面农民通过将农村集体经营性建设用地进行出让、租赁、入股则可以大大增加财产性收入、改善农村的经济落后现状；通过土地流转，使土地相对集中，部分农民可以耕种更多的土地，有利于解决土地使用权的分散化与土地规模经营的矛盾，发展适度规模经营。

（四）、完善土地租赁、转让、抵押二级市场。意味着以后农村集体土地的租赁、转让、抵押将更加规范，政府再不能通过违规操作而从中获利，开发商、企业也不能通过和政府勾结来干涉农民的自主选择权，农民也不用为办理手续而奔波于各政府部门、低声下气地有求于地方政府并且花费众多的费用。

四、结束语

《决定》的出台对于增强城乡土地整体规划，保障耕地安全、提高土地利用率，规范政府征地行为，调节地方政府、开发商、企业与农民间的利益关系，切实维护农民、集体的权益都具有重要意义，在此、希望各级政府能够认真贯彻落实《决定》的重要决策，化解农村因土地征收而引发的冲突，维护农村社会稳定。

参考文献: [1] 新华网.中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》http://, 2013-12-19.[4] 监察部.国土资源部和监察部严肃查处陕西省周至县土地违法问题[ EB/OL].www.xiexiebang.com/ zhuanti / 2007lianghui /.2013-12-19 [ 8]叶剑平等1 中国农村土地产权制度研究[M ] 1 中国农业出版社, 20001