江门民政局林雁冰房江骅农村行政区划体制改革

第一篇：江门民政局林雁冰房江骅农村行政区划体制改革

2013广东民政论坛三等奖论文

农村行政区划体制改革探讨 ——精减城市行政管理层次有关问题研究

江门市民政局 林雁冰 房江骅

近年来，三农问题越来越引起重视，原因就是农村的困境，农业的危机，农民的贫苦都已经到了非解决不可的地步了。由于盲目建设各种开发区和政府形象工程，低价强行征用农民大量土地，近年来各级地方政府从农民手里夺取了2万亿元的土地剪刀差，成为地方政府最大的财源和寻租机会，使耕地面积和粮食产量大幅度减少，失地农民高达5000多万人，而且有人估计，如果考虑到每年有上亿民工在各城市中流动，实际失地农民人数可能高达1.26亿人，成为最大的社会不安定因素。现在，我国城乡差距已超过1：6，2008年我国基尼系数曾达到0.491，现在有所回落，2012年我国基尼系数仍达到0.474（全球平均为0.44），甚至超过了美国，现在中国已成为世界上城乡差别最大贫富悬殊最严重的国家，以至发出了“农民真苦、农村真穷、农业真危险”“就缺陈胜吴广了”的呼声。农村的社会矛盾已经相当激化，非改革不行了。所以在社会各界的强烈呼吁下，各地已经在进行撤乡并镇乡镇体制改革，我市也从2001年开始，开展了大规模的并镇工作，并开展了镇改街道办事处，村委会改为居委会的尝试。截至2012年，我市镇总数已经减为61个，撤并了31个镇，比2000年的92个 1 下降了33.7%。随着我市城市化进程的加快，我市镇的数目还会不断减少。本人认为，在减少镇数的同时，镇级机构也必须与时俱进，不断改革缩小甚至取消，才能适应形势。想既不能减人，也不能改革的做法显然是不可能的。而现在改革甚至撤销乡镇政府行政机构也不意味着就是要取消乡村基层政权，而是要建立更适合于农村现状的、更稳固的、更能为农民接受的农民自己的自治政权，以减轻农民负担和政府行政费用，根除现在乡镇政府国家和农民都养不起，只能靠胡作非为、胡摊乱派、欠债不还来发工资过日子的制度根源。所以中央已经决定要“缩省并县，省县直辖、创新市制、乡镇自治”，启动行政区划改革。

随着我国改革的深化，经济体制改革已经进入攻坚阶段，与之相适应的政治改革、行政管理体制改革也已经必须提到日程上来了。我国臃肿庞大的政府机关已经越来越不适应新的形势，并且日益成为国家财政不堪承受的沉重负担。必须精简机构、精兵简政，实现小政府、大社会的管理体制，已经成为全社会的共识。但是，几十年来，我国进行过多次精简机构，但每次都是精简不久就重新又更大规模的膨胀，越减越多，形成恶性循环。据有关统计资料，我国解放初期，官民之比为1：600，已经比历史上其它时期增长了很多倍，（如我国西汉时期官民比为1：7945，盛唐时期为1：3927，明洪武年间为1：2299，清康熙年间为1：911）。而50年后的今天，我国各类官员与总人口之比，全国平均水平已达到1：28。干部总人数则增加了80多倍。而且经济越落后的地区，官民比越高，在一些不发达地区，官民比例甚至为1：9。我国的官员比例是世界其它国家的几倍到几十倍，我国已经成为世界上官民比最高，行政管理成本最大的国家。

形成这种状况的原因，一方面是我国的政治管理体制造成的，每个地方都要有党委、政府、人大、政协、纪委、公检法、工会、妇联、共青团、武装部等十几套人马，麻雀再小，也要五脏俱全，一个县有党政机构七、八十个，县级领导就要有四、五十人，配备公车二、三百辆，干部上万人甚至几万人。一个乡镇政府也要有二、三百人。这样的县每年的财政收入都不够给官员们发工资，连吃饭财政都不能保证，负债累累。据互联网上的资料，全国2856个县（市）级单位，40%以上是赤字，平均每个县（市）按保守估计负债也达2—3亿元，加上333个地区（市、州），40906个乡镇（街）的负债，现在地方政府债务究竟有多少？各方的说法不一，现在网上能找到的数字有三个：据国家审计署2011年的审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府的相关债务达10.7万亿元；国家审计署副审计长董大胜今年表示，估计目前各级政府总债务规模在15万亿—18万亿元；财政部原部长项怀诚最近透露，地方政府负债估计超过20万亿元。无论哪一个数字，都是非常庞大的。这样庞大的机构、沉重的负担，老百姓和国家财政都已经实在负担不起了。另外，干部多还造成体制性干扰多、扯皮多、内耗多、收费多、浪费多、审批多，工作效率大大降低，官僚主义更加严重。官多车也多，吃宴会也多，全国仅行政干部的“官车”一项费用，一年就需4000多亿元，公款吃喝也要2000多亿元，何况官员们还要房子、电话、手机及各种福利待遇，还要开会、考察、出国、公款旅游，还要搞政绩工程，老百姓如何承受？特别是县乡级财政负担主要都是压在农民头上，使我国日益严重的三农（农民、农村、农业）问题更趋严重，已经到了非解决不可的地步了。

另一方面，我们每次精简都不能奏效的原因是我们的改革不到位，只减和尚不拆庙。而任何官僚机构都有强烈的膨胀欲望，希望不断扩大自己的权力和寻租范围，庙在方丈就会不断修庙招和尚，使机构越来越庞大。所以，要想精简人员，必须首先精简机构，精简管理层次，并且从法律上使之永不能恢复才行。因此本人认为，我们已经必须彻底精简我国庞大、重复、低效的行政管理机构。现在，中央国家机关已经进行了大幅度精简，地方则只是精简了少量人员（一般为20%），距实际要求相差还十分悬殊。特别是与农民利益最直接的乡镇政府，省、地、县精简人员层层下放，乡镇成了最后的接收站，旧人未退出，新人又挤入，致使乡镇机关严重超编，还在膨胀。而自古以来，我国历史上，乡从来没有成立过一级政府机构，国家行政机关都是最多只设到县。农村社会管理一直是以农民自治管理为主要方式，而且一直是保证中国社会稳定的最主要原因之一。反倒是历代统治者对农村统治最深入，官僚机构最庞大，苛捐杂税最多的时候，农民才起来造反。因此，最近很多媒体和专家学者发表文章，建议撤销乡级政府和财政，我认为是非常必要和正确的。我国2000年前原有44800多个乡镇，财政供养人员约1280万人（包括离退休人员和教师），平均每个乡镇近300人。撤乡并镇后现在仍有35077个（2011年）。大多数乡镇机构靠收费和罚款运转，依靠向农民摊派过活，撤销了乡镇级政府机构，就可以大幅度减少政府机关和干部人数，大大减轻农民负担，增加农民的自主权，是利在千秋的大好事。而且随着我国城市化的加快，农民人数将大幅度减少；随着市场经济的建立健全，农村生产组织也将完全改为由农民自己组建的各种经济组织、经济联合体以及社会中介组织来承担。这些都说明乡 4 镇一级政府的存在越来越没有必要。当然，一些乡镇干部为了自己的权力和饭碗，一定会极力反对，诉说他们的工作多么重要，必不可少，如果撤销了乡镇政府会有多么严重的后果。其实，比起城市居民来，我国农村、农民有非常强的自治能力，除了纳税的义务，城市居民享受的社会保险福利农民从来没有享受过，完全依靠自己自力更生，所以自古就不愿意受官府管治，甚至不惜逃入更远的深山以逃避官府的统治，建立自己的世外桃源。倒是历代统治者总希望自己的统治无远不及，希望不断扩大自己的权力范围和税赋财源，稳定政权，才极力在农村建立自己的政权体系。而现在，乡镇政府已经成了国家财政和农民头上沉重的负担，干群关系极为紧张，成了社会不稳定的重要因素，即使从税收、巩固政权的角度，它们也完全失去了其存在的意义。而我们是社会主义国家，立党为公、执政为民，按照“三个代表”精神，一切都应该从人民利益出发。撤销乡镇政府、还政于民，减轻政府和农民的负担，打破乡镇界限制，增大农村经济自由发展的空间，激发农民更高的生产积极性，促成农村的又一次大发展，正是符合广大人民利益的大好事，我们为什么不做呢！

另外，我国宪法规定，我国地方行政机构的设置为：省；自治州；县；乡，根本没有地区一级。解放初期设置的地区专员公署也只是省的派出机构。然而几十年来，地区不断扩大自己的权力和机构，早已成为一级正式行政区。特别是推行市管县以后，地区纷纷改市，全国333个地级行政区截至2011年即已有283个改为了地级市，成为正式行政区划，设立了人大、政协等相关机构。而很多专家指出这其实是违宪的。地区一级行政机构也应该撤销,改为省直接管县.最近中央已经作出决定要加快启动行政区划改 5 革，按照民政部戴均良副部长透露的消息将是沿着“缩省并县、省县直辖、创新市制、乡镇自治”的原则来进行。

纵观我国历史，自两千多年前秦始皇统一中国，分天下为36郡，实行郡县制以来，我国的行政区划一直以县为主，在朝代更迭中，县的建制始终基本稳定，变化最少。而且，地方机构始终以省（郡、州）、县两级为根本的、固定的、正式的地方行政机关，其它府、道、路、军、都护府等等都是临时的、游疑的、辅助监督或军事性质的组织。地方设两级行政机关的时间最长，如秦、汉均为郡县制；隋、唐均为州县制，宋代为路—府（州、军、监）—县三级，但路一级只是临时的、军事性质的区划（类似于现在的大军区）。明、清两代基本上是省—府（州、道）—县三级，其中道是不固定的，府（州）则一般只管二、三个县，管的人口还不如现在的一个县多。而且府、县经常闹矛盾，特别是府县同郭时。因此当时即已有很多人诟病，并有人提出应该撤府并县。所以地方行政机构层次不宜过多，应以中央—省—县三级管理为宜，效率最高，矛盾最少，财政负担最轻。而且现在交通十分发达，通讯工具十分先进，从一个省的省会到省辖最边远的地区也只需不到一天，比过去从县城到县属偏僻乡村还方便，坐飞机则用不了一个小时。电话、手机、电脑网络可以随时随地通信息，省政府已完全有条件直接管理到县（市）。过去，交通、通讯联络十分落后，地方政府还可以只设两级，现在就更没有必要多增加层次了。从国外看，与我国国土面积相近的世界主要国家，如美国、加拿大、俄罗斯、澳大利亚、巴西等国，地方政府也都是设州、县（市）两级，一些面积较小的国家则是由中央政府直接领导各县、市地方自治政府。所以，我国改革地方行政机构，6 撤销地区和乡级政府，减少管理层次，也是符合世界潮流的。

但是，如果撤销了地、乡两级行政机构，就会带来一系列问题。如原有人员怎样安置，原有遗留工作和债务怎样处理，原有政权关系如何转移，怎样具体操作实施等等。下面我们就谈几点自己的建议：

一、实施办法

1、乡镇政权的处理和移交

撤销全国40000多个乡镇政府，牵涉到一千多万干部的生计，几百亿元资产债务的转移处理，无数工作的移交，任务极其繁重。特别是乡镇干部会极力抵制，弄不好就会出乱子。所以一定要以稳定为主，妥善处理好人员安置和各项工作，以保证这项工作顺利完成。

乡镇政府撤销后，乡镇的行政区划根据具体情况一般可以仍然保留。原有乡镇政权的职能一部分可以上交县里，如公安、工商管理、税务、教育等等，由县里有关部门统一管理。原有站所的设置可以不再受乡行政区划的限制，按需要设置，合并调整。其它七站八所可有可无者一律撤销，必须保留者尽量改为企业，交农民自己经营管理。乡镇政府则改为乡镇管理委员会或乡公所，由农民自治管理。乡镇管理委员会(乡镇公所)由该乡镇所辖各村全体村长组成，各村民选村长是法定委员，委员会推举一名村长任主任(乡镇长)，2—3名村长任副主任(副乡镇长)，任期一年，均为兼职，一般应该由各村轮流担任，个别威望高、成绩显著的可以连选连任，但最多可以连任三年。管委会每月至少召开一次会议，研究处理本乡镇各项工作，平时则每周设两三天为固定接待日，由主任、副主任轮流值班，各村村民平日如有急事可直接去主任、副主任所在村里去找。乡镇党委则 7 由各村党支部书记组成，推选一名支部书记兼任乡党委书记，管理办法同乡管委会。乡镇管理委员会(乡镇公所)、乡镇党委均不设常设机构，以减少开支。少量必要的行政费用由各村按人口、收入水平分摊。但村长、村支部书记都应由全体村民和全体党员普选产生，而不能由上级指派或推荐。

另外，在我省等沿海地区，经济已比较发达，农民居住的都是别墅式楼房，很多是一户就住一栋四五层的小楼房，一个村子看起来就像一个小城镇。而一个县（市）管辖的面积却相对较小，只有

一、两千平方公里，不足西北地区一个乡的面积，这样的地区镇的建制就没有必要再保留，可以完全撤销，由县政府直接管理村。

2、地区级政府的撤销

地区级政府（包括已经地改市的地级市政府）按照中央确定的改革方案也应一律撤销，除市辖区外，所管县和县级市均交省政府直接管理。原地区或地级市政府所在城市仍恢复为县级市政府。如有市辖区，根据具体情况可恢复为县，或撤销。也可改为市政府派出机构、街道办事处等，只设少量办事人员，不设人大、政协、公检法等一套政府机构。

但是各省原有的副省级特大城市，可以仍保留为副省级市，市辖区县（市）则均为县级。而且一个省一般只能有一个副省级城市，还必须是几百万人口以上的特大城市才行。

另外，当然，根据宪法规定设立的全国30个民族自治州也应该保留。

二、原有人员的安置处理

乡镇、地级政府的撤消牵涉面非常大，关系到一千多万干部人员的安置工作，必须十分慎重。前不久，据说某地被精简的乡镇干部就曾集体卧 8 轨。虽然有人斥之为无耻，说上千万工人下岗失业还没闹，几亿农民收入微薄、没有任何社会保险福利，还有

一、两亿农民实际上处于变相失业状态还没闹，你们不过是失去了官位，至少还有基本生活保障，有什么理由闹？但也有失偏颇。乡镇干部大都工资不高，很多人也没有什么特长，一失去职位就陷入困境，没有生活出路，特别是年龄偏大的更困难，不应该一下子推出去不管。从政权稳定角度，也应予妥善安置。但是省、县级政府现在也同样臃肿庞大，急需精简机构人员，不可能将这么多人都交给省县去安置。现在社会上就业问题十分严重，也不能全都推向社会。怎么办呢？我们认为，可以采取以下办法：

1、拆庙养和尚法

即撤销镇地政府以后，原有人员30年工龄以上或距退休年龄不足5年的年龄偏大的干部一律按有关规定办理正式退休手续（包括病退）。其余人员基本工资照发，全部养起来，到退休年龄或工龄满30年再办理退休。这样一来精简的人员基本生活可以得到保障，但仍可以节约大批行政开支，就可以减少很多阻力。一些有能力、年富力强的干部，自愿退职去自谋生路，可以买断工龄，发给退职金，并给予优惠政策和适当补助。一些不甘寂寞，不愿意白拿工资的人员，可以各自发挥自己的特长，在不给农民增加负担，不向农民要钱的前提下，可以包村包户，帮助农民致富或解决遗留问题。做出成绩，农民认可的，也可以被选为村干部，原工资保留照拿。少数成绩显著的，在县政府干部缺员时，还可以选拔充实到县政府机关。这样绝大多数人就都能得到妥善安置。

2、多出少进法

拆庙养和尚可以使被精简的人员稳定，撤乡顺利，行政开支减少，但吃财政的人员减不了多少，还要养起来，仍然是财政沉重的负担。要想彻底解决，就要逐步消化。我国现有几千万干部，每年按正常情况应该退休一、二百万人，如果我们每年退休十个人，只招收补充一个人，退十进一，除必须补充的少量高级人才外，各地区各单位都一律不得再招收吃财政的工作人员，自然减员都只能从原有干部中调剂补充，这样每年就可以减少上百万干部，持之以恒，越减越少，就可以逐步把原有人员消化，并在不产生社会震荡的情况下，逐步把我国庞大的政府机构精简下来。

3、带兵进城法

现在我国农村贫困问题已经越来越引起全社会的关注，而解决这个问题的根本出路在于加快我国的城市化进程，减少农民数量。因为我国农民人均只有几亩耕地，即使再提高产量、改变生产结构，也不可能达到多高收入，而生产成本却远高于世界平均水平，市场也不能再容纳。只有绝大多数农民都城市化了，农村才能大幅度提高生产率和收入水平，实现现代化。但大多数农民世世代代居住在农村，文化水平较低，缺乏在城市生活的生存技能，所以很多人没有能力进城。而退下来的乡镇、地区干部相对来说文化水平较高，见过世面，门路较广。就可以发挥他们的优势，对农民进行各种形式的培训，提高他们的文化水平和技能，并把农民组织起来，寻找就业门路，在自愿的基础上，由他们带领农民进城打工创业，打出一片自己的天下。这样一来，既可以帮助农民致富，加快城市化进程，他们自己很多人也可能创出一番事业，成为民营企业家。而且他们因为仍保留干部身份，工资照拿，没有后顾之忧，干好了则自己也能增加收入，也就 10 可以敢闯敢干，带领农民干出成绩来。

采取以上办法，就可以使原乡、地政府的工作人员基本上都能妥善安置，并且继续发挥作用。

三、原有资产债务如何处理

地、乡级政府撤销后，很多地方特别是乡镇政府负债累累，当然，也有一些富裕乡镇没有债务甚至有很多资产，如何处理好这些资产债务，是关系这项工作成败的关键问题。总的原则应该是欠的债一定要还，不能失信于民。也不能平调资产，引起纠纷。主要应该采取以下一些方法解决：

1、清产核资，理清债务，分类处理

乡镇政府的资产除一部分可以留给继任的乡管委会外，其余能够拍卖的尽量拍卖，所得资金首先用于归还欠债，特别是欠农民的债务和欠企业的债务。如资不抵债，剩下的债务则可以分类处理。

A．属于欠发乡镇干部、中小学校教师工资及行政事业费的，应由财政负责补发。

B．属于因为修路、水利工程、市政基础设施建设欠下的债务应由国家基础设施拨款或国债专项款中解决。

C．属于乡镇政府和干部公款吃喝玩乐等方面的欠帐，原则上应从他们工资中扣除。但由于乡镇干部调动很多，很多历史遗留的欠帐并不是现任干部造成的，所以可以根据具体情况由他们适当承担一部分，其他部分酌情处理。

据测算，撤销乡镇政府后，将乡镇政府所有的房屋、汽车、乡镇企业等资产全部卖掉，绝大多数乡镇的外债能够归还，剩下的欠发工资等内债 11 则可能需要财政拿出一部分钱来还。但这些本来也是财政欠款，一次理清，就可以避免以后越积累越多，造成隐患，还可以从以后节约的大量行政开支中补回来。如乡镇资产多于负债，还清欠债后，剩余部分一部分应留给农民自治机构（乡管委会），其余交财政专项用于给精简人员发工资。

2.改革财税体制

撤销乡、地级行政机构后，我国的财税体制也应该相应进行修改。现在，我国的财税制度很多都不太合理，很多应由中央财政负担的费用如地方驻军、武警部队的一些费用，国民义务教育经费等等都由地方承担了，转嫁给了农民。县以下的财政实际上也都是由农民承担。我国入世后，根据WTO规定，发达国家对农民的补贴可以达到5%，发展中国家可以达到10%。我国是发展中国家，但对农民的补贴却只有2%。解放后，我国长期依靠工农业剪刀差从农村获取了大量资金积累来发展工业，建设城市，并用户口壁垒堵住了农民进城的路，造成了农民的贫困落后，城乡差别继续扩大，国家早就应该从城市收入中拿出一部分反馈农民了。因此，农村财税体制已经必须改革了。我们认为，主要应该做以下改革：

A．县级以上财政支出均应纳入国家财政，不得再向农民收取摊派任何费用。而且在符合WTO规则的条件下，国家还应效仿其他国家的作法，加大对农民、农产品的补贴，增加我国农产品的竞争力。

B.任何一级政府官员都不得再搞劳民伤财、没有效益的政绩工程，借机向农民要钱摊派。也不能再搞那种政府拿一点，企业拿一点，老百姓拿一点的三点工程。应该政府拿钱的事政府必须全拿，决不推诿，量入为出，实事求是，有多少钱办多少事，决不干那种没有钱也要办事，实际上把负 12 担转嫁给企业和老百姓的蠢事。应该企业办的事则就交给企业去办，政府也不要越俎代庖，要按市场经济规律办事。

总之，取消乡、地两级政府是一件很大的事，需要做很多工作，于国于民都是一件大好事，势在必行。中央政府应该权衡利弊、审时度势，下决心把这件事提到日程上来，并且坚决干成做好，功在当代，利在千秋。