“城中村”改造分“两步”

第一篇：“城中村”改造分“两步”

“城中村”改造分“两步”

上海协力律师事务所 王达

当前，守住十八亿亩耕地红线是温总理提出并铁力挺住的规则，土地财政对地方政府具有巨大的利益诱惑，“城中村”改造成为地方政府通过拆迁经营土地的重点，由于国家并没有针对“城中村”改造的法律法规，《国有土地上房屋征收与补偿条例》显然只适用于国有土地上房屋征收与补偿，本条例回避了集体土地房屋征收问题，在旧城区改造中，遇到“城中村”改造就无法使用本条例，虽然，温总理要求加快制定集体土地上房屋征收制度，但是，在集体土地上房屋征收制度出台之前，“城中村”改造就停止等待吗？显然不是！笔者建议采取“两步走”，第一步按照《土地管理法》规定，报省级人民政府作出土地征收批准决定；第二步按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，由市、县人民政府作出房屋征收决定。所以也是难点，全国“城中村”改造模式百花齐放，效果却不尽如人意。下面从法治的视角理性分析阐述“城中村”改造中的行政规制，以期对当下如火如荼的“城中村”改造营造一些和谐的氛围。

一、“城中村”的客观现实性

所谓“城中村”，是指已经纳入城市总体规划建设范围内，农业用地通过低价征用所剩很少或者已经没有，但以住宅用地仍未集体所有性质土地为特征，农村集体成员由农民身份已经或者正在转为居民身份，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理体制之外的村民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。“城中村”的成员生活已经城市化，但在住宅建设、土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式。“城中村”是城乡发展一体化进程的桎梏，是城市发展的瓶颈，是当今财税制度和土地制度的必然产物1，在全国的大中城市普遍存在。截止2007年底，深圳有320个、北京有171个、南京有71个、苏州有145个、武汉有162个、荆州有27个、西安有417个、太原有75个、昆明有288个、绍兴有45个、兰州有61个、贵阳有29个 “城中村”2。“城中村”问题体现了政府、市场、村民三大主体之间利益的博弈。3“城中村”改造令地方政府头痛，涉及非常复杂的征地拆迁补偿安置，有的大胆冒进，有的如履薄冰，各地模式百花齐放，但是有一点是相同的，那就是政府必须介入征地拆迁 1 按照我国现行的财税体制，增值税中央拿走70%，省级拿走10%左右；所得税中央拿走60%，省级分20%左右。这意味着地方政府即使下最大的力气发展产业，也只能从税收中分得不到20%的收益，而发展房地产出让土地的收入基本上全部收归地方政府。如此财税制度设计地方政府追求“土地财政”。2 建设部课题组《城中村规划建设问题研究》第22页。3 张劲松，万金玲《城中村改造中的多元主体互动》，载于《安徽农业科学》2007年第四期第1174—1178页。补偿安置全过程，解决和应对拆迁中出现的各种矛盾和问题。如果只有改造开发主体去征地拆迁，无法应对“城中村”改造中的复杂问题。4必须清醒地认识到“城中村”承载的时代功能具有不可磨灭的积极作用。5按照现代法治理念，政府的各项活动必须做到依法行政。

二、“城中村”的成因分析

从客观上看，按照经典城市化理论，在工业化的推动下，人口和生产力向原有的城市集中，导致城市用地规模不断扩大。6城镇化初期为了节省开发建设成本，征用农用地，绕开农村居住点。随着改革开放的深入，人口流动性增强，农民工大量进城，“城中村”起到巨大的吸纳作用，减轻了城市安置外来人口的压力；城中村村民固守的土地和房屋是填补农民社会保障缺失的重要物质基础；也是老年村民的精神依赖，更是村民适应快速城镇化的缓冲地带。改革开放的30年中，城市化进程加速推进，我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个。城市建成区面积也由3.6万平方公里扩大到9万多平方公里。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。“城市包围农村”的运动发生了。村庄进入城市，形成了“城中村”。

从主观上看，我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构是城中村产生的深层次原因。所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。而在一些“城中村”内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘交叉社区”。在同等区位国有土地出让金急剧增长的大背景下，从个体理性利益选择的角度看，“城中村”这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，也是村民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求收益最大化的结果。因此，从“城中村”的历史变迁可以发现，土地的二元所有制结构是“城中村”形成的根本原因。二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿取得土地的使用权，集体将宅基地按户划拨，由各户村民自行建设后租出获得尽可能多的租金，土地和房屋租金收益最大化的结果致使“城中村”形成的进一步加剧。

三、“城中村”的特点

袁伟《我国城中村改造模式研究》，载于《华东经管理》2010年1月第24卷第01期第62页。

李诗元《基于可持续发展城中村改造再思考》，载于《财富网络》2010年4月第57页。6 陈柳钦《城市化进程中“城中村”问题探讨》，载于《国情观察》2010年第5期第31页。一是人口构成多元化。根据建设部课题组调查，在经济发达的沿海城市，外

7来人口普遍占到城中村居住总人口的60%以上，最高的达到90%。从户籍情况看，有的村民已农转非，有的还是农业户口，一些外地人与“城中村”村民结婚，户口还未批准迁入，一些外地人在城中村买地建房居住，户口管理还在原籍；同时，“城中村”还有大量外来人员租房居住，“蚁穴族”和“胶囊公寓”的聚集区。“城中村”居住人员的职业成分复杂，其中不乏为工厂工人，营业服务场所服务人员、个体户，还有一定比例的无业人员。“城中村”内普遍没有发达的工商业，村民的经济收入主要是出租房屋、村集体经济分红以及小规模的商业、餐饮业等。

二是房屋土地权属多元化。“城中村”土地权属有两类：一些土地征为国有属于国有土地，实质上占有使用收益权仍属于村集体，有一些土地尚未征收属于集体所有土地；“城中村”房屋主要有村民自建住宅、企业厂房、国有划拨土地上政府统一建设的农转居公寓、村集体经济组织用房、少量社会公益配套用房，其中大量房屋没有办理权属登记或者权证不齐全。8

三是建筑质量参差不齐、基础设施落后。“城中村”房屋建筑新旧混杂、优劣混杂，既有部分卫生设施的砖混结构房屋，又有卫生设施齐全的钢筋混凝土结构房屋，也有无卫生设施的历史久远的土木砖石结构陈旧破烂房屋。

四是多数村落处在城市繁华地段，是名副其实的“都市村庄”，村民生活城市化。改革开放三十年也是城市快速发展期，城市像摊大饼一样快速发展，“城中村”便被城市所包围，多数属于城市繁华地段。地理位置的优越性使得村民获得可观的土地房屋收益。大部分土地被城市建设征用，村民基本不从事农业，转而从事第三产业或在企业就业。多数村民具有住宅出租，有的还有营业房出租。

五是“城中村”相当一部分村民的收入比城里普通市民高，城乡经济倒挂，村民生活富足，不愿农转非，不愿意失去既得利益。

针对“城中村”存在的特点和问题，将新农村建设与“城中村”改造相结合，将“城中村”改造成具有都市品位和现代化气息的城市新区，从根本上解决失地农民的生产生活及发展问题。

四、“城中村”改造的必要性

“城中村”建筑密度高达70%甚至达到90%，“握手楼”、“贴面楼”、“一线天”现象十分常见，高低参差不齐、建筑呈无序分布，排水排污等基础设施先天不足，普遍存在着建筑抗震安全性差、火险隐患突出、环境脏乱差、市政设施不配套、治安混乱等问题，造成了诸多的社会隐患和城市问题，成为城市现代化 78建设部课题组《城中村规划建设问题研究》第5页。

2008年7月1日实施的《房屋登记办法》使得农村房屋办理权属登记才正式有了法律依据。发展的严重障碍。“城中村”的长期存在和无序发展，极大地威胁着所住居民的生命和财产安全，已严重影响了城市经济、社会的可持续发展，制约了城市整体形象和品位的提升。为此，“城中村”常被形容为城市健康躯体上的“毒瘤”。

政府出于公共利益的需要，调整城市规划，扩充城市的区域空间，将城郊的农村纳入统一管理，这是“城中村”拆迁改造的最直接原因。推进“城中村”改造，有利于明晰产权，完善监督机制，加强集体资产管理；有利于转换村民身份，落实社会保障待遇，建立村民长效受益机制；有利于实现村企分离，建立现代企业制度，提高企业管理水平和市场竞争力，促进区域经济发展；有利于完善城市管理体制，加强社会管理，促进社会发展进步；有利于加强基层组织建设，巩固基层政权，保持社会稳定。改造“城中村”，使其摆脱自身发展的恶性循环并与周边城市环境衔接，已成为刻不容缓的任务。

“城中村”的实质是城乡二元经济结构存在的差异和矛盾在城市化进程中的集中反映，对于城市化管理者而言是一个无法回避的现实问题，没有一个现成的可以照搬照抄的模式。其牵涉面广、环节复杂、利益冲突多、开发风险大，关系到政府、集体、村民、开发商以及其他权利人等多方主体的切身利益，是一项非常复杂的系统工程。

五、“城中村”土地征收与房屋拆迁程序

为了保护耕地，严格控制集体土地被征收，土地管理法规定了土地征收应当由省级人民政府或者由国务院审批。然而，一些地区以开发区发展需要为由大肆圈地，他们认为开发区即实验区，就可以突破法律规定。当今，我国一切市场主体和政府都应当遵循规则、遵守法律，土地征收必须依法法定程序进行。“城中村”改造就是首先将集体土地征为国有，然后进行拆迁。根据《物权法》第四十二条的规定，因公共利益的需要，政府才可以征收征用。普遍认为“三项改造”9属于公共利益，“三项改造”需要巨额资金，借助民间资本进行“三项改造”表面上看具有资本固有的属性即商业目的，但是其更加具有公共利益属性，因为三项改造具有消除危房、完善基础设施、美化环境、落实城市规划、提高土地集约化利用、提升城市整体形象和品位等积极作用。明确了“城中村”改造属于公共利益，政府就可以理直气壮地依法进行征收拆迁。目前，还没有一个独立完整的集体土地上的房屋拆迁安置补偿的国家级大法。10近年来，全国一些省市陆续出台的有关拆迁的地方性法规、规章中，可以找到涉及“城中村”集体土地房屋拆迁的相关内容。归纳起来，基本采用以下三种补偿安置办法的其一或组合，一是 910 “三项改造”包括城中村改造、棚户区改造和危旧改造。

温家宝总理已经明确指示有关部门尽快研究制定《集体土地征收拆迁条例》。“征地法”，即先将土地征用变性，再依国有土地上的房屋拆迁补偿；二是“参照法”，即参照城市房屋拆迁进行补偿；三是“协商法”，即由拆迁主体和被拆迁主体相互商量决定补偿。笔者建议可按第一种方法进行。即先依据《土地管理法》办理征地审批手续，然后依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行征收补偿安置。人们在寄予对被拆迁人自焚的同情、对地方政府大肆赚取土地出让金愤慨的同时，也应当对“城中村”改造的理性关注——征收拆迁的法定程序：（1）报省级人民政府批准；（2）县、市人民政府作出征收决定；（3）征收补偿部门调查登记；（4）征收补偿补偿安置；（5）司法强制搬迁然而，一些省份倒置了法定程序，11要求县市人民政府先解决补偿然后再报省级人民政府批准，征地搬迁本来就具有强制性，如此倒置将使得县市政府对城中村改造无从下手、无所适从。

六、“城中村”改造拆迁补偿安置

在市场化运作过程中，“城中村”改造一方民事主体应当是“城中村”改造片区的集体经济组织，而框架协议是在政府主导的形式下签订的，政府部门是拆迁改造框架协议的一方当事人，因此，上述框架协议具备行政合同的主要特征；另一方面，框架协议是针对某一特定的“城中村”改造片区签订的。而“城中村”改造实质上又是一种民事行为，在框架协议中，往往约定了开发企业应当对于“城中村”改造片区的集体经济组织承担责任的条款，以及在“城中村”改造片区中开发企业的其他权利义务，因此，上述框架协议又同时具备民事合同的特征。在“城中村”改造中，有些“城中村”改造片区的集体经济组织以股份合作社、居民小组（村民小组）等名义与开发商签订拆迁改造框架协议或者意向性协议，就“城中村”改造的范围、改造原则、费用支付、双方权利义务、违约责任、特别约定等事项进行约定。在签订上述协议前，开发商一般会提供“城中村”改造方案，并且向集体经济组织支付一定的保证金。有效的合同对当事人具有法律约束力，合同当事人应当按照合同的约定行使权利并履行义务。无论上述框架协议的性质如何界定，根据诚实信用的基础原则，在上述框架协议签订后，协议双方均应当按照协议的约定行使权利并履行义务。

“城中村”改造的土地问题不能与一般的集体土地征用补偿完全等同，土地征用制度是目前集体土地转为国有的唯一途径，而国家对集体土地国有化转制只有框架性规定。在土地征用时，《土地管理法》第47条规定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”但对“城中村”中以房屋为主的农民私有财 11 作者了解到河北省、浙江省等省份将集体土地征收程序倒置，其本意是达到和谐拆迁的目的，但是，作者认为事与愿违，必将造就“钉子户”。产拆迁补偿却采取忽略或放任态度，甚至没有房屋作为物权的概念，房屋仅被包含在“附着物”中，这事完全是掠夺性的适用法律。为了解决集体土地征为国有后房屋拆迁补偿没有法律依据问题，最高法院作出了司法政策。12

拆迁补偿安置首先通过协商解决拆迁补偿安置，无法达成协议的，可以通过裁决解决，这也是拆迁具有强制性的表现，适时用好裁决，对协议签订具有促进作用。无论是协议还是裁决，都应当包括如下内容：拆迁主体，被拆除房屋的位置、性质、建筑面积，补偿安置方式，货币补偿金额，搬迁期限，法律责任，救济途径等内容。对协议反悔可以依法向人民法院提起民事诉讼；对裁决不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

七、“城中村”改造需要强制力作保障

《物权法》规定，因公共利益的需要，人民政府可以征收征用，征收征用具有强制力保障，表现在依法做出补偿安置决定和依法强制搬迁。这既符合行政征收理论，也符合我国国情。依照本条例的规定，“城中村”改造属于因公共利益，征收搬迁应当符合城乡规划、土地利用总体规划，并依法办理有关审批手续。征收部门应当编制具体实施方案，并政府作出征收决定。征收部门应当与房屋的所有权人按照自愿、公平的原则订立征收补偿协议。建设单位及其委托实施拆迁的单位不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式或者以暴力、胁迫以及其他非法手段实施拆迁。显然，这一规定体现了立法者对强化物权保护的立法理念，对于遏制滥征、滥拆将起到积极的作用，无疑是立法的重大突破。

然而，这种对物权保护绝对化的立法理念使得非公益性拆迁类似征收筵席税的制度——几乎成为空话。基于此规定，笔者作一假设：某一并非属于公共利益的商业性项目，拆迁涉及被拆迁人500户，通过建设单位艰难的说服，有480户被拆迁人与拆迁人签订了补偿安置协议，但仍有20户被拆迁人拒签协议，而这20户被拆迁人的房屋零散地分布项目区域中，使得拆迁人无法实施。从物权法的规定来看，这些“钉子户”是权利的捍卫者，无可非议，拆迁人没有强制拆迁通道的法律依据，势必导致长期僵持；大多数签订协议的被拆迁人期待回迁的愿望不能实现；从国家关于土地集约化利用的角度，建设用地系稀有资源应及时充分利用的法律精神落空。显然，上述突出问题在该条例中是没有解决的，于是便暴露出该制度的缺陷。想必，非公益性拆迁无强制力保障的规定是源于商业行为不得动用公权力的思想。的确，世界上许多国家曾有不为商业行为动用征收权的 12 最高人民法院2005年10月20日[2005]行他字第5号《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》明确规定，农村集体土地征用后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍然享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，对房屋所有权人予以补偿安置。制度，但是，这种制度也在不断冰释。例如，美国在上世纪中叶之前的确遵循该规则，但在中叶时期一个为商业项目动用征收权之后，便打破了这一传统。

任何法律制度都是利益的博弈。当商业行为所带来的公共利益明显地超出权利牺牲者所受到损害的利益时，立法者就不能不考虑这种这种博弈的利益，要保护这种博弈的利益，就必须建立产生这种利益的强制法律制度。显然，本条例对于非公益性拆迁的立法没有充分考虑非公益拆迁在某种条件下也有明显的公益性问题。解决这一缺陷，还需增加非公共利益向公共利益转换机制，该条例采用列举的方式界定公共利益，并未明确规定公共利益转换机制。笔者认为公共利益的内涵具有相对稳定性，采用文本列举方式，但是在一定条件下，非公共利益可以转化为公共利益。遵循公平自愿的原则，纯粹的商业项目所需土地只能通过自由市场实现，非因公共利益的需要，拆迁国有土地上单位、个人房屋的，建设单位应当与房屋所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。当事人自愿拆迁使社会资源达到最佳配置。虽然《物权法》规定，因公共利益的需要，可以征收和征用，但是，不排除因商业性开发通过协商进行拆迁的制度。当事人之间的交易活动，一般情形，政府不宜强行干预。然而，在实践中，当一个拆迁项目的绝大部分通过协商解决补偿后，仍有少量被拆迁人口若悬河、漫天要价，动则以上访、信访甚至以自杀、自焚相威胁，13阻碍了整个项目的实施，造成了稀缺的土地资源浪费，使得众多被拆迁人回迁的愿望难以实现，此时的商业性拆迁就应当转化为公共利益性拆迁，公权力机关就应当介入，针对少数被拆迁人漫天要价无法达成协议，县级以上人民政府应当依法作出征收决定，然后通过依法作出补偿决定，即通过公权力强制解决补偿问题，这样就实现了从非公共利益向公共利益的转化。同时，还不能不考虑经济发展不平衡的国情：我国经济欠发达地区的棚户区、“城中村”、危旧房成为制约城市发展的瓶颈，中央要求加快棚户区、“城中村”、危旧房改造，这“三项改造”如果仅仅依靠政府财政解决，那将是纸上谈兵。通过发挥资本的功能，参与“三项改造”何乐而不为呢？如果通过资本运作进行“三项改造”由于缺乏强制力保障，仅仅成为或然性而非必然性时，“三项改造”将随着“钉子户”的出现戛然而止。此时，人们再去反思非公益拆迁制度缺失然后再完善时，解决城市发展瓶颈的宝贵时间已经悄然流逝许多。资本参与“三项改造”缺乏强制力保障与其说是立法者的谨慎，不如说是其保守。

非公益性拆迁的启动应当接受政府审批、许可的监管，包括对建设项目立项的审查、城市规划的许可、土地使用权流转的审批、补偿安置方案的审查、补偿资金的审查等。在完成上述较为严格的监管后，原则上由建设单位按照平等自愿 13 江西宜黄拆迁自焚事件寄予官方及社会对自焚者的同情，但是，我却注意到社会在忽略拆迁的强制性。与被拆迁人进行协商，但政府也不能从此撒手不管，当绝大部分被拆迁人通过协商补偿安置后，政府为了实现博弈利益，应当针对少数被拆迁人动用征收权。14

八、“城中村”改造征收补偿中需关注的重点问题

（1）征收宗教团体所有房屋。征收宗教团体所有的房屋，征收部门应当事先征求宗教事务管理部门意见，并与宗教团体签订拆迁补偿安置协议。征收由第三人代为经营、租赁的宗教团体的房屋，租赁关系终止。其中，拆迁自住房屋的，补偿安置方式与标准按照当地政府规定的私有出租居住房屋的租金标准执行。征收租赁房屋的，被拆迁人和房屋承租人均可以选择货币补偿或者房屋调换。

（2）征收权属存在争议的房屋。由于权属存在争议的房屋属于“产权不明确的房屋”，为了保障建设项目的顺利进行，应当由征收部门提出补偿安置方案，报政府同意后作出补偿决定。搬迁前，征收部门应当就被搬迁房屋的有关事项向公证机构办理证据保全，并且将征收补偿资金办理提存或者提供符合国家质量标准的安置用房、周转用房后，方可实施征收。被征收人不接受补偿安置的，可以在提存补偿金并办理证据保全后先行搬迁。

（3）搬迁设有抵押权的房屋。首先要核实抵押的有效性；其次，在搬迁前，应当通知抵押权人关于拆迁房屋的相关事项；再次，经与抵押权人、被征收人协商，能够解除抵押合同的，可达成一致意见，将征收补偿款交付给相关当事人。进行产权调换的，应当办理新的抵押登记或者办理抵押权预告登记。

（4）征收存在共有关系的房屋。《物权法》第九十三条规定：“不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。共有包括按份共有和共同共有。”第九十四条规定：“按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权。”第九十五条规定：“共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权。”第九十七条规定：“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。”因此，政府在征收设有共有关系的房屋时，应当与全体共有人共同签订征收补偿安置协议，切忌漏列当事人。

（5）房屋所有权证尚未从被继承人名下办理到继承人（受遗赠人）名下。物权法》第二十九条规定：“因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。”首先，房屋所有权证尚未从被继承人名下办理到继承人（受遗赠人）名下时，房屋的所有权人可根据继承关系予以确认，征收部门仍然应当针对继承人（受遗赠人）进行征收安置补偿；其次，由于房屋所有权证尚未从被 14 王达《非公益性拆迁也应有强制保障》，载于2010年4月8日《法治周末》。继承人名下办理到继承人（受遗赠人）名下，房屋的所有权人存在不确定因素，征收部门应当要求继承人（受遗赠人）提供其合法享有该房屋物权的证明材料，以免日后发生纠纷。

（6）征收被法院查封的房屋。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十四条规定：“查封、扣押、冻结的财产灭失或者毁损的，查封、扣押、冻结的效力及于该财产的替代物、赔偿款。人民法院应当及时作出查封、扣押、冻结该替代物、赔偿款的裁定。”因此，当征收部门得知被征收房屋存在查封的情形时，应当及时通知做出查封裁定的人民法院，并且协助人民法院进行处理。

（7）改造涉及工程建设中的文物保护。《文物保护法》第十八条规定；“根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带，并予以公布。在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌；工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准。”因此，征收、建设单位、建筑单位应当遵守《文物保护法》等相关规定，不得破坏文物。

（8）“城中村”改造中对军事设施的保护。军事设施，是指国家直接用于军事目的的下列建筑、场地和设备：指挥机关、地面和地下的指挥工程、作战工程；军用机场、港口、码头；营区、训练场、试验场；军用洞库，仓库；军用通信、侦察、导航、观测台站和测量、导航、助航标志；军用公路、铁路专用线，军用通信、输电线路，军用输油、输水管道：国务院和中央军事委员会规定的其他军事设施。《军事设施保护法》第四条规定：“中华人民共和国的所有组织和公民都有保护军事设施的义务。禁上任何组织或者个人破坏、危害军事设施。”第七条规定；“国家根据军事设施的性质、作用、安全保密的需要和使用效能的要求，划定军事禁区、军事管理区；没有划入军事禁区、军事管理区的军事设施，也应当采取保护措施。”因此，如果在”城中村”改造中涉及到军事设施，政府应当积极与驻地部队协商解决。

（9）补偿款由他人领取时的处理。在实践中，有时会遇到由于拆迁人的疏忽，导致房屋补偿款由他人领取的情形。因此，拆迁人一定要注意补偿款应由领款人亲自领取，委托他人领款的应认真审查委托书的真实性和内容的准确性。如征收部门疏于审查，错将补偿款项支付给他人，征收部门仍应对实际的被征收人或房屋承租人承担补偿安置的义务。对冒领或错发，征收部门可以依法要求其返还不当得利。（10）被征收人拒绝受领补偿款的处理。在补偿安置协议签订后，若被征收人无法定理由拒绝受领补偿款的，征收部门应制作通知书，通知被征收人在一定期限内领取。逾期不领的，征收部门可以向公证机关办理提存。

政府或者房地产开发企业在介入“城中村”改造项目之前，应未雨绸缪，避免在“热点问题”上“犯严重错误”。

九、“城中村”改造过程中规划变更的责任承担

政府都对“城中村”改造编制有专项规划，而我国法律对规划变更一直进行非常严格的控制。如开发企业未经政府规划行政主管部门批准，擅自变更规划的，根据《城乡规划法》规定，将承担限期拆除或巨额罚款等行政责任。

开发企业在销售后交付房屋前对建设工程规划进行变更的，应承担相应的违约责任。此时，开发企业与业主之间，因《拆迁补偿协议》或《商品房购销合同》之签订存在合同之债，开发企业应全面履行自己的合同义务，其中包括按照合同规定的规划许可证建设和交付房屋，而违反此义务显然构成违约。因此，开发公司因承担合同约定的或退房并赔偿损失等民事违约责任。

从“城中村”建设规划变更与拆迁补偿协议或售房合同履行两个方面来看，开发企业在改造、开发建设过程中变更建设规划导致责任承担有以下四种情况：一是开发企业既未经审批机关批准又未与业主协商变更拆迁补偿协议或售房合同而擅自变更规划。这种情况下，开发企业的行为既违反了行政法律又违反了民事法律的规定，应承担行政和民事两种法律责任。二是开发企业经审批机关批准并与业主协商变更拆迁补偿协议或售房合同后变更规划。这种情况下，开发企业的行为符合行政和民事法律规定，不产生法律责任问题。三是开发企业未经审批机关批准但与业主协商一致后变更规划。这种情况下，开发企业与业主协商变更规划的行为无效，开发企业仍需承担行政法律责任。四是开发企业经审批机关批准但未告知业主而变更规划。这种情况下，开发企业的行为符合行政法律规定，不需承担行政法律责任，但其行为有可能构成民法上的违约，应承担违约责任。

十、“城中村”改造应当建立完善对失地村民的社会保障 “城中村”改造将使得村民丧失土地和房屋租金收益，村民的经济收入急剧减少；被征地村民综合素质普遍较低，“收租阶层”使这些村民衣食无忧，缺乏吃苦精神，长期养成散漫懒惰、安于现状、不思进取、游手好闲、好逸恶劳，与现代化城市发展的要求不相适应15；集体经济的分红、土地出租、房屋出租收益成为村民客观的定的收入来源，使得村民缺乏有竞争力的、非传统行业经营的 15 陈英武《试谈“城中村”改造被征地村民的社会保障制度建设》，载于《经济述评》2010年第2—3期第114页。能力。城中村问题是我国城市发展进程中的客观现实，各级政府和行政机关在处理城中村村民社会保障问题时，不能怨天尤人、随意处之，否则就会影响城乡一体化进程、影响经济发展、破坏社会公平正义、影响社会稳定。中央三令五申，土地征用不能出现“三无人员”16。

综合广州、深圳、西安等地成功做法，笔者建议城中村改造中，通过城中村集体资产股份制改造，村民变成了市民，市民变成了股民，拓宽保障渠道，使他们不仅享有城市居民待遇，而且在生活上更有保障。具体说改造后村民有六条保障线：一是“社保”，允许没有工作单位的农转非人员以城镇自谋职业人员身份参加城镇居民养老保险，被征地人员已经参加农村养老保险的，资金转户后可以补缴纳入城镇居民养老保险；二是“医保”，自愿参加新型合作医疗或是参加城镇居民医疗保险；三是“房保”，“城中村”改造按人均不少于60平方米回迁安置，每户至少两套住房，一套用于居住，一套用于出租，村民都有房屋出租收入；四是“业保”，中青年失地村民具有劳动能力，可以在随后的时间里获得工作的机会，对于改制企业、物业管理公司、集体商铺经营同等条件优先使用本村失地村民；五是“低保”。对于改造后生活条件达不到最低生活保障的村民可享受最低生活保障待遇；六是“学保”，“城中村”改造中，优先安排教育教学用地，做到教育用地不减少，财政投入不降低，教育资源均衡化，切实缩小城乡差别，“城中村”农民子女就学和城市居民享受同等就学待遇，体现公平的受教育权。

总之，“城中村”是特定历史背景下产生的特殊产物，对于我国的城市化进程发挥过积极作用，但也逐渐呈现出与社会经济发展的不适应。城中村问题源于多方利益冲突，当前和今后工业化和城镇化快速发展时期仍将长期存在，所以“城中村”问题的解决手段绝非“一拆了之”，只有妥善协调好多方利益，才能从根本上解决“城中村”问题，实现我国城镇化的健康和谐发展。

16“三无人员”是指失去土地的农民成为无土地、无保障、无岗位的人员。

第二篇：城中村改造

附件10：市政专业部门市政接用意见

依据规划意见书到区市政管委管理科办理的相关行政许可内容，需市级主管部门批准的项目有4项：

一、（一）行政许可事项名称: 古树名木移植许可

（二）行政许可依据: 《城市绿化条例》第25条

（三）行政许可收费依据: 本项目许可不收费

（四）行政许可审查总时限: 12个工作日（不含法定颁发、送达行政许可证件时间和上级审批时间）

（五）申请表: 《**市园林绿化局古树名木移植申请书》

（六）办理程序：受理

审查

决定

送达

（七）申请条件：

1、因特殊情况必须移植的；

2、古树名木移植方案符合要求。

（八）申请条件依据：

1、《城市绿化条例》第25、27条；

2、《**市城市绿化条例》第22、23条；

3、《城市古树名木保护管理办法》第10、12、16条；

4、《**市古树名木保护管理条例》第11、15条。

（九）申请方式：书面申请。

（十）申请人提交材料目录：

1、**市园林绿化局古树名木移植申请书。申请内容包括申请单位名称或个人姓名；联系电话；单位绿化面积总况；申请树种、规格、数量、原因；申报单位意见(盖章)；产权业主单位意见(盖章)；

2、**市园林绿化局绿地指标审核签署意见；

3、**市规划委建设工程规划许可证及附图；

4、项目工程树位平面图。在施工平面图上标明树位、树种、规格、占用绿地的面积；

5、古树名木移植方案。

申请人应当如实提交有关材料，并对材料的真实性负责，否则将承担相应的法律后果。

二、（一）行政许可事项名称: 临时占用城市绿地（含代征绿地）

（二）行政许可依据: 《城市绿化条例》第20条

（三）行政许可收费依据: 本项目许可不收费

（四）申请表: 《**市园林局临时占用城市绿地(含代征绿地)申请书》

（五）行政许可审查总时限: 12个工作日（不含法定颁发、送达行政许可证件时间和上级审批时间）

（六）办理程序：受理

审查

决定

送达

三、（一）行政许可事项名称：树木移伐

（二）行政许可依据：《城市绿化条例》第21条《**市城市绿化条例》第23条

（三）行政许可收费依据：本项目许可不收费

（四）行政许可审查总时限：12个工作日（不含法定颁发、送达行政许可证件时间和上级审批时间）

（五）申请表：《**市园林绿化局树木移伐申请书》

（六）办理程序：受理

审查

决定

送达

（七）申请条件：确需砍伐或者移植的。

（八）申请条件依据：

1、《城市绿化条例》第21条；

2、《**市城市绿化条例》第23条。

（九）申请方式：书面申请。

（十）申请人提交材料目录：

1、**市园林绿化局树木移植和砍伐申请书。申请内容包括申请单位名称或个人姓名；联系电话；单位绿化面积总况；申请树种、规格、数量、原因；申报单位意见(盖章)；产权业主单位意见(盖章)；

2、**市园林绿化局绿地指标审核签署意见；

3、**市规划委建设工程规划许可证及附图；

4、项目工程树位平面图。在施工平面图上标明树位、树种、规格、占用绿地的面积。

申请人应当如实提交有关材料，并对材料的真实性负责，否则将承担相应的法律后果。

四、（一）行政许可事项名称：公共绿地改变使用性质批准(含其他绿地)

（二）行政许可依据：《**市城市绿化条例》第25条

（三）行政许可收费依据：本项目许可不收费

（四）行政许可审查总时限：20个工作日（不含法定颁发、送达行政许可证件时间和上级审批时间）特殊情况下可延长10日

（五）申请表：《**市园林局公共绿地(含其他绿地)改变使用性质申请书》

（六）办理程序：受理

审查

决定

送达

（七）申请条件：新建项目确需改变绿化规划、绿化用地使用性质的。

（八）申请条件依据：《**市城市绿化条例》第25条。

（九）申请方式：书面申请。

（十）申请人提交材料目录：

1、**市园林局公共绿地(含其他绿地)改变使用性质申请书；

2、**市园林局绿地指标审核签署意见；

3、**市规划委建设工程规划许可证及附图；

4、项目工程占用绿地平面图。在施工平面图上标明占用绿地的面积及准确位置。

申请人应当如实提交有关材料，并对材料的真实性负责，否则将承担相应的法律后果。

到区市政委城建科能直接办理的有 7项：

一、（一）项目名称：市政公用工程穿越公园或临时占用公园内土地许可

（二）项目类别：许可

（三）项目依据:《**市公园条例》第25条。

（四）办理对象及范围：**区

（五）办理条件：

1、市政公用工程确需穿越公园或者临时占用公园土地的。

2、建设单位应当征得公园管理机构和园林行政管理部门同意。

（六）提交的材料：

1、**区市政管理委员会穿越公园或临时占用公园内土地申请书；

2、**市**区规划分局建设工程规划许可证及附图；

3、项目工程需穿越公园或临时占用公园土地平面图。在施工平面图上标明占用公园绿地的面积及准确位置。

（七）申请人应当如实提交有关材料，并对材料的真实性负责，否则将承担相应的法律后果。

（八）办理程序：受理

审查

决定

送达

（九）办理时限：20个工作日（不含法定颁发、送达行政许可证件时间）；特殊情况下可延长10日

（十）费用情况：本许可项目不收费

（十一）办理结果状态：该事项在本单位可以全部办结

二、（一）项目名称：道路上空或者建筑物、构筑物之间架设管线行政许可

（二）项目类别：许可

（三）项目依据：《**市市容环境卫生条例》第三十四条

（四）办理对象及范围：**区

（五）办理条件：

1、**区范围内建设各类架空线路，或者在现有架空线路上搭挂线缆的，由**区市政管理委员会负责行政许可。

2、新建或临时架设架空线路必须符合国家或行业的有关规定;搭挂线缆须符合国家或行业有关合杆的规定。

3、具有书面申请。

4、具有拟建架空线路的设计图纸。

5、搭挂线缆建设单位须提交与电杆权属单位签订的安全维护协议。

（六）提交的材料：

1、由**市市政管理委员会统一格式的《架空线路建设申请表》：建设单位的全称、加盖建设单位公章；申报项目名称、建设地点；建设目的、建设规模和内容（起止点位置、路径长度、线缆长度、线缆数量、线缆容量、电杆数量、附属设施名称及数量）、计划开工时间、工期；临时架空线的使用天数、拆除时间。

2、拟建架空线路的设计图纸，须由专业部门绘制，内容包括：在1：500地形图上绘制架空线路总平面图、1：100的带有道路横断面的线路断面图；图中须表明拟建线路与周围现有各种架空线路的关系。

3、搭挂线缆建设单位须提交与电杆权属单位签订的安全维护协议。

（七）办理程序：受理

审查

决定

送达

（八）办理时限：20个工作日

（九）费用情况：本许可项目不收费

（十）办理结果状态：该事项在本单位可以全部办结

三、（一）项目名称：临时占用城市道路批准

（二）项目类别：许可

（三）项目依据：《城市道路管理条例》第三十一条（1996年国务院令第198号）

（四）办理对象及范围：**区

（五）办理条件：

依据《行政许可法》第二十九条第二款，申请单位提出申请符合申请条件，提交的申请材料齐全、符合法定形式。

（六）申请条件的依据：

1、**市市政管理委员会、**市公安局1994年第2号《**市临时占用道路许可管理若干规定》第八条；

2、**市市政管理委员会、**市公安局1996年国务院令第198号《城市道路管理条例》第三十条；

3、《行政许可法》第二十九条第二款。

（七）提交的材料：

1、临时设施占道申请（包括：占用道路位置、范围、性质、时间、采取的相应措施及占道原因等）；

2、申请人委托代理人提出许可申请时，应出示申请人的授权委托书。

（八）办理程序：受理

审查

决定

送达

（九）办理时限：20个工作日

（十）费用情况：本许可项目不收费

（十一）办理结果状态：该事项在本单位可以全部办结

四、（一）项目名称：挖掘城市道路批准

（二）项目类别：许可

（三）项目依据：《城市道路管理条例》第三十三条（1996年国务院令第198号）

（四）办理对象及范围：**区

（五）办理条件：

（六）申请条件：

1、掘路施工申请（申请内容包括申请单位名称或个人姓名、申请的理由、地点、施工期限等）；

2、已取得有效的规划主管部门工程规划许可和建设主管部门施工许可；

3、设计完成工程图纸（包括：城市地域图、施工平面图、挖掘回填剖面图）；

4、有切实可行的掘路施工方案（含施工承诺书）；

5、申请人委托代理人提出许可申请时，应出示申请人的授权委托书。

（七）申请条件的依据：

1、《**市临时占用道路许可管理若干规定》第八条；

2、《城市道路管理条例》第三十三条；

3、《行政许可法》第二十九条第二款。

（八）申请材料和申请书示范文本：

1、申请书；

2、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证；

3、城市地域图、施工平面图、挖掘回填剖面图。

（九）办理程序：受理

审查

决定

送达

（十）办理时限：20个工作日

（十一）费用情况：本许可项目不收费

（十二）办理结果状态：该事项在本单位可以全部办结

五、（一）项目名称：建设工程配套环境卫生设施竣工验收许可

（二）项目类别：许可

（三）项目依据：《**市市容环境卫生条例》第六十七条

（四）办理对象及范围：**区

（五）办理条件：

1、符合市容环境卫生设施建设专业规划、环境卫生设施建设定额指标和设置标准；

2、符合环境卫生设施设计方案；

3、符合**市公共厕所建设标准（DB11/T190－2003）；

4、符合《**市新建改建居住区公共服务设施配套实行指标》；

5、符合《**市无障碍设施建设和管理条例》第八条第（五）项；

6、符合《**市环境卫生设施建设定额指标（试行）》；

7、符合《**市生活垃圾分类收集和处理设施配套建设标准》；

（六）提交的材料：

1、申请人的工商营业执照、法人机构代码证书（查验原件，留存复印件）；

2、中标文书或建设合同（查验原件，留存复印件）；

3、规划许可证、用地许可证、开工许可证和规划平面图（1：500蓝图或复印件）；

4设施工程质量的合格文件（查验原件，留存复印件）；

5、环卫设施的平立剖图（1：100蓝图或复印件）。

（七）办理程序：受理

审查

决定

送达

（八）办理时限：20个工作日

（九）费用情况：本许可项目不收费

（十）办理结果状态：该事项在本单位可以全部办结

六、（一）项目名称：新建扩建改建城市公园竣工验收

（二）项目类别：许可

（三）项目依据：《**市公园条例》第2、18、19、34、36条。

（四）办理对象及范围：**区

（五）办理条件：

1、属于公园用地，并且范围明确；

2、对公众开放，具备改善生态、美化城市、游览观赏、休憩娱乐和防灾避险等功能；

3、有管理机构、管理制度和负责人；

4、公园的绿化用地比例应当不少于陆地面积的65%；

5、具有《公园设计规范》要求的设施；

6、公园面积在10000 m2以上。

（六）提交的材料：

1、新建、改建、扩建公园竣工验收申请表；

2、公园总体规划方案及工程竣工图；

3、公园绿化规划设计方案；

4、公园所有者及管理者的基本情况；

5、公园有关绿化、服务、园容卫生、秩序等方面的管理规定。申请人应当如实提交有关材料，并对材料的真实性负责，否则将承担相应的法律后果。

（七）办理程序：受理

审查

决定

送达

（八）办理时限：20个工作日（不含法定颁发、送达行政许可证件时间）；特殊情况下可延长10日。

（九）费用情况：本许可项目不收费。

（十）办理结果状态：该事项在本单位可以全部办结

七、（一）项目名称：夜景照明方案审核许可

（二）项目类别：许可

（三）项目依据：《**市市容环境卫生条例》第四十三条第二款

（四）办理对象及范围：**区

（五）办理条件：

1、符合**市**区夜景照明总体规划和实施方案；

2、符合**市夜景照明管理办法的规定；

3、填写市市政管委统一格式的《夜景照明工程建设方案行政许可申请表》；

4、经规划批准的平面图（A3纸）；

5、夜景照明建筑总平面图（A3纸）；

6、建筑立面图（A3纸）；

7、建筑剖面图（A3纸）；

8、建筑物实景白天照片式效果图（A3纸）；

9、营业执照（复印件加盖公章）；

10、设计、施工资质（复印件加盖公章）；

11、施工安全认证（复印件加盖公章）；

12、夜景照明构思；

13、照明方案、设计说明（A3纸）；

14、灯位布置图；

15、照（亮）度、光色计算分布图；

16、控制眩光方法；

17、平日、节日、重大节日效果图（A3纸）；

18、照明器材明细和技术资料；

19、重点部位灯具安装方法、结构示意图及说明（A3纸）； 20、供配电系统及控制原理图（A3纸）；

21、节能措施

（六）办理程序：受理 → 审查 → 决定→ 送达和备案

（七）办理时限：25个工作日

（八）费用情况：不收费

（九）办理结果状态：该事项在本单位可以全部办结 附件11：用地批准

一、用地单位持市（区）国土局预审批复向发改委和规划部门申请办理立项批复和规划审批。

二、用地单位持上述预审批复、立项批复和规划意见材料到区国土分局办理用地申报审批手续。

三、区国土分局按国家及市有关规定和要求组织编制用地报批材料。具体材料如下：

（一）区国土分局的建设项目用地预审意见

（二）用地单位填写的建设用地申请表

（三）用地单位提供的发改委或项目计划部门批准的立项和可行性报告批准文件

（四）区国土分局的地质灾害认定表

（五）区国土分局的压覆重要矿床证明

（六）用地单位提供的规划部门批准的规划意见书及附图

（七）用地单位提供的勘测地界技术报告书及附图

（八）用地单位提供的使用林地证明

（九）用地单位提供的征地补偿安置协议

（十）用地单位提供的村民代表大会决议

（十一）区国土分局的土地情况调查表

（十二）区国土分局代区政府撰写的建设用地申请文件

（十三）区国土分局填写的“一书”、“四方案”

（十四）区国土分局的土地利用现状图

（十五）区国土分局的土地利用总体规划局部调整方案，不需要调整的免。

（十六）区国土分局的土地权属情况汇总表（十七）区国土分局的公示、听证情况说明

四、区国土分局将建设项目用地申报审批材料组织齐全经区政府同意上报市国土局审核后，报市政府审批。

五、缴纳有关税费并落实征地补偿费依据：市政府令148号；京国土房管政（2003）716号

六、市国土局下发市政府用地批复。市国土局在用地单位缴齐各种税费和征地补偿费后将市政府用地批复下发给区政府。

七、区政府收到市政府用地批复后，在10日内将批复内容在被征地的村委会所在地进行公告。

八、用地单位持用地批复和相关材料在全部支付征地补偿费后向市国土局领取建设用地批准书。注：办理农转用和征用土地的审批权限：按《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：征用下列土地的由国务院批准：

（一）基本农田；

（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷（525亩）的；

（三）其它土地超过七十公顷（1050亩）的。

征用本规定以外的土地的由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

附件12：核发集体土地房屋拆迁许可证

一、项目名称：核发集体土地房屋拆迁许可证

二、项目类别：许可

三、项目依据：《**市集体土地房屋拆迁管理办法》(**市人民政府令第124号)

四、收费依据：不收费

五、办理时限：30个工作日

六、办理结果状态：本局审核市建委备案

七、网上办理情况：**市拆迁信息网 网址： http:/bjchaiqian.bjjs.gov.cn 办理条件：列入本拆迁计划的拆迁项目

在**市拆迁信息网上激活项目帐号，建设单位获取项目帐号后登陆填报系统，进行网上负责项目材料填报，两级拆迁管理部门负责审批和发布信息。按网上审批的程序进行网上审批，同时提交以下材料：

（一）用地批准文件；

（二）规划批准文件；

（三）拆迁实施方案；

（四）安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。

（五）委托评估合同和受托评估机构的营业执照和资质证书。

八、办理程序：网络受理→审核→审定→告知

九、办理部门：**区建委房屋管理科 附件13：核发城市房屋拆迁许可证

一、项目名称：核发城市房屋拆迁许可证

二、项目类别：许可

三、项目依据：《城市房屋拆迁管理条例》(国务院第305号)、《**市城市房屋拆迁管理办法》（**市人民政府令第87号）

四、收费依据：不收费

五、办理时限：30个工作日

六、办理结果状态：本局审核市建委备案

七、网上办理情况：**市拆迁信息网(网址:http:/bjchaiqian.bjjs.gov.cn)

八、办理条件：列入本拆迁计划的拆迁项目

按网上审批的要求进行网上审批。在**市拆迁信息网上激活项目帐号，建设单位获取项目帐号后登陆填报系统，进行网上负责项目材料填报，两级拆迁管理部门负责审批和发布信息。同时提交以下材料：

（一）建设项目批准文件。

（二）建设用地规划许可证或者建设工程规划许可证。

（三）有土地使用批准文件：

（四）市房屋拆迁资格证书

（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明文件。

（六）拆迁计划，包括项目基本情况、拆迁范围和方式、搬迁期限、工程开工和竣工时间等。

（七）拆迁方案，包括被拆迁房屋状况、补偿款和补助费预算登记。

（八）法律、法规和规章明确规定应提交的其它材料。

（九）拆迁工地防治扬尘污染责任书和房屋拆除施工单位的资质证书。

（十）委托评估合同和受托评估机构的营业执照和资质证书。

九、办理程序：受理→审核→审定→告知

十、办理部门：**区建委房屋管理科 附件14：市政基础设施建设

（同附件10）附件15：办理征地结案表

一、办理国家建设用地征地结案申请报告；

二、市政府用地批准文件；

三、征地补偿协议书；

四、国家建设征用土地结案证明；

五、征地补偿款凭证。

第三篇：城中村改造

6月13日,县长牛春堡，县委常委、副县长方业生在县政府办、财政、发改、国土、住建、公安等部门和孙口乡、城关镇主要负责同志陪同下，先后到孙口乡高庄村、曹岭村，城关镇台前村、姜楼村、李皮匠村城中村改造现场调研城中村改造工作。每到一处，牛春堡都仔细查看工程建设进展情况，详细了解目前工程开发建设存在的困难和问题，并就城中村改造工作提出了指导性意见。

牛春堡指出，城中村改造是推进城镇化进程的重要环节，是提高县城整体对外形象、改善城乡居民生产生活条件的有力抓手，各级各有关部门一定要站在关注民生、改善民生的高度，切实把这项惠及群众的好事办好、实事办实。牛春堡要求：一要科学调度，加快项目建设。要结合城中村改造村的实际情况，制定科学合理的工作方案，按照既定时间节点，有步骤、分层次，积极稳妥地推进城中村改造工作，力争项目工程早开工、早建成、早见效。二要科学规划，搞好配套建设。要充分利用和挖掘现有资源，坚持高标准、高起点规划，强化精品意识，确保工程质量，打造改造开发亮点。同时，要统筹考虑改造工程的绿化、亮化等配套设施建设，做到城中村改造与配套设施同步建设。三要以人为本，保障群众利益。城中村改造工作要坚持以人为本，坚持公益性的原则，从大局、从群众的意愿着想，以群众利益为重，切实维护好群众利益，坚决杜绝和避免与民争利的现象发生。四要强化宣传，营造良好氛围。要深入细致地做好宣传教育工作，多渠道、全方位地向广大群众宣传拆迁改造的意义和政策，切实做细、做透、做实群众思想工作，争得群众理解和支持，努力将城中村改造变成群众的自觉行动。五要密切协作，优化建设环境。孙口乡、城关镇和县发改、住建、国土、财政、公安等部门要各司其职，各负其责，加快办理项目建设相关手续，全力为城中村改造工作搞好服务，积极为项目建设创造良好的施工环境。（县政府办公室信息科）

河南省濮阳市人民政府关于印发《濮阳市城中村改造建设实施细则》的通知

华龙区人民政府，高新区管委会，市人民政府有关部门：

《濮阳市城中村改造建设实施细则》已经市人民政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

二○○八年八月二十一日 濮阳市城中村改造建设实施细则

第一章 总 则

第一条 为加强濮阳市城中村的规划建设与管理，合理利用城市用地，促进经济社会全面协调可持续发展，贯彻落实科学发展观，实现全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标，制定本细则。

第二条 城中村改造建设范围濮阳市城中村改造建设的范围是城市规划区内规划建设用地范围内的各行政村或享有对集体资产处置权的自然村。城中村改造建设的重点是被已建成区包围和将要被新建成区包围的行政村或享有对集体资产处置权的自然村。范围确定在盘锦路以西、汤台铁路以北、濮上路两侧、绿城路两侧的城中村。该范围以外的城市规划区内城中村，条件成熟一个改造一个。

第三条 坚持政府引导、统一规划、市场运作的原则，积极吸引社会资金参与城中村改造建设。

第四条 通过改造建设，逐步完成村民变为市民，集体土地变为国有土地，行政村变为社区，村民待遇变为市民待遇的四个转变。

第二章 规划建设管理

第五条 城中村改造的各项建设活动，实行统一的监督管理，严格按照法定的建设审批程序实施建设。

第六条 城中村的改造建设，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，因地制宜、节约用地，合理进行建设，实现经济效益、社会效益、环境效益的协调统一和可持续发展。

第七条 城中村改造建设确定的建设用地规模、基础设施、公共服务设施用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。

第八条 城中村改造建设项目核准。城中村改造建设总体规划批复后，建设单位应编制项目申请报告报市发改部门核准，同时附用地预审意见。

第九条 以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送市发改部门核准前，应当向市规划主管部门申请核发选址意见书。

前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。

第十条 以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经市发改部门核准后，建设单位应当向市规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由市规划主管部门依据城中村总体规划、控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。

建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。

第十一条 以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，市规划主管部门应当依据城中村总体规划、控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。

以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向市规划主管部门申请领取建设用地规划许可证。

市规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。

第十二条 进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向市规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。

申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条

件的，由市规划主管部门核发建设工程规划许可证。

市规划主管部门应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。

第十三条 涉及修改控制性详细规划和经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图，按照《城乡规划法》有关规定执行。

第三章 土地管理

第十四条 城中村改造必须使用国有土地。城中村土地未转为国有土地的，不得转让、出租、抵押；未经批准私自进行开发改造的，按违法用地查处。

第十五条 在城市建成区内，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地可依法转为国有。村(组)使用的土地，经村民(股东)大会或代表大会同意，按土地利用现状依照法定程序转为国有后，依法确认国有土地划拨使用权，办理国有土地使用证。

第十六条 在城市建成区外，城中村改造项目按照土地利用总体规划，依法办理农用地转用和征收审批手续后，将集体所有的土地依法转为国有。

第十七条 新建安置村民的住宅、村集体办公用房、集体福利设施、集体公益设施房、公共绿地及配套的市政公用设施用地，可按划拨方式供地。

第十八条 用于工副业生产或建设商业市场的生活保障用地，可按留地安置方式供地，也可与用于补偿城中村改造投入的房地产开发建设用地一起按招标、拍卖、挂牌方式出让。

第十九条 用于补偿城中村改造投入的房地产开发建设用地，按照有关规定采取招标、拍卖、挂牌方式出让。

第二十条 规定安置开发比以外的土地，纳入市人民政府统一收购储备。

濮阳市人民政府关于印发濮阳市城中村建设改造管理办法的通知

（濮政〔2007〕63号）

华龙区人民政府，高新区管委会，市人民政府各部门：

《濮阳市城中村建设改造管理办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

二○○七年九月十一日

濮阳市城中村建设改造管理办法

第一条 为加强濮阳市城中村的规划建设与管理，保障合理利用城市用地，完善城中村的各项基础设施，把我市城中村改造建设成为城市新型社区，根据《城市规划法》、《土地管理法》等国家、省有关法律、法规的规定，制定本办法。

第二条 城中村建设改造的范围和重点濮阳市城中村建设改造的范围是城市规划区内规划建设用地范围内的各行政村或享有对集体资产处置权的自然村。城中村建设改造的重点是被已建成区包围和将要被新建成区包围的行政村或享有对集体资产处置权的自然村。

第三条 建设改造的标准和目标建设改造的标准：通过城中村的建设改造，使其各项建设有利于保障城市总体规划的顺利实施，将这些村庄改建成为基础设施配套完善、功能齐全、环境优美、物业管理匹配的城市新型社区。工副业用地的安排应符合城市总体规划用地布局，住宅应建设为多层和高层住宅，各项建设应满足城市景观规划要求，成为城市建设新的亮点。建设改造的目标：通过城中村的建设改造，改善城中村居民的生产生活条件，使集体经济组织和村民从形式到内容完全融入城市化管理范畴。城中村集体以经营性不动产为主要载体转制成立股份制公司，村民成为股民，取得长期生产生活与经营发展条件。逐步完成村民变为市民、集体土地变为国有土地、行政村变为社区的三个转变。通过城中村的建设改造，改善城市环境和居民生活环境，利用社会资金完善城市基础设施，增强城市功能，促进社会治安的好转，减轻劳动就业压力，推动经济发展。

第四条 城中村建设改造的基本方针坚持政府主导，市场运作，群众自愿，区级负责，统一规划，因地制宜，一村一案，有序实施。

第五条 城中村建设改造的基本原则

（一）城中村的建设改造，应充分考虑城中村居民的利益，立足于改善其生活环境，保障其经济来源，充分关注中低收入人群，维护社会稳定和公共安全。

（二）城中村规划编制应遵循节约用地的原则。城中村居民住宅区一律按城市居住区的标准进行规划设计，不得采用单门独户的住宅建设模式；其它各项建设用地也必须按城市建设用地标准进行控制。

（三）城中村建设改造规划编制应服从城市总体规划用地布局，其居住、商服、工副业用地的安排应符合城市总体规划和地段控制性详细规划要求，避免各项用地混杂现象。工业项目必须安排在工业区内，城市中心区的城中村村办企业用地可由政府出面协调进行土地置换。

（四）城中村建设改造要贯彻高起点规划、高标准建设的原则，在保障土地合理利用的同时，注重城市景观环境的创造，实现经济效益、社会效益、环境效益的协调统一和可持续发展。

（五）城中村建设改造要坚持阳光作业，提高拆迁、安置、补偿等工作的透明度，实行政务公开，接受城中村居民和社会各界的监督。

第六条 城中村建设改造工作的组织机构为加强对城中村建设改造工作的组织领导，市政府成立城中村建设改造领导小组，下设办公室，统一领导、组织、协调城中村建设改造工作。华龙区、高新区在市政府的统一领导下，成立城中村建设改造领导小组，下设办公室，具体负责本区范围内城中村建设改造的组织实施工作。市建设、国土资源、财政、发改、监察、审计、人防、公安、消防、电力、通讯等有关部门应在各自的职责范围内，做好城中村建设改造的管理和服务工作，按法定程序办理城中村建设改造的各种手续。

第七条 城中村建设改造工作实行市、区两级管理，各自的主要职责是：市政府城中村建设改造领导小组及其办公室（以下简称“市改造办”）的主要职责：①出台政策。负责拟定和出台我市城中村改造的有关政策。②规划控制。负责审定各城中村建设改造的具体方案、提出规划条件和技术要求。③组织审批。审批各区上报的城中村建设改造方案。④监督管理。监督管理城中村改造建设资金征收与使用，监督管理各区及改造村的安置住宅与公共用房、集体经济用房和开发房的建设实施。⑤协调调控。协调城中村改造过程中与相关部门的关系，调控城中村改造中跨村、跨区规划用地调整及资金调控等问题。区级政府城中村建设改造领导小组及其办公室（以下简称“区改造办”）的主要职责：①筛选改造村。负责对本区城中村进行调查摸底，筛选改造试点村和实施改造村。②拟定方案。按照一村一案的原则，依照总体规划拟定改造试点村、实施改造村的改造方案。③组织申报。将城中村建设改造方案上报市城中村改造领导小组及其办公室审批。④组织实施。按照批准的建设改造实施方案，组织拆迁、安置、建设等实施过程中的具体工作。⑤群众工作。负责协调村委会、居委会、街道办事处及被改造村的群众工作。⑥资金监管。监督管理本区城中村的建设改造资金，负责各方资金分配与平衡。

第八条 城中村建设改造规划编制及审批程序

（一）区改造办按照村庄现状情况提出建设改造申请报市改造办审批，申请书应包括以下内容：

1．村庄建成区1/1000 现状图；

2．村集体用地1/2000-1/5000 现状图；

3．村庄所属户籍管理部门的户籍证明材料，包括总人口、分年龄段（5 年）人口数、男女比例；

4．村集体现有经济实体基本情况说明；

5．村集体经济发展设想，包括村集体经济管理模式，股份制企业成立方案；

6．村庄总体规划设想，包括各类建设用地布局、面积、住宅及其它各类建筑面积等。

（二）市改造办根据城-市总体规划和区改造办的申请核发规划设计条件，其内容包括：

1．城中村规划用地范围-安置村民的住宅用地范围、各项基础设施用地范围、生活保障用地范围（含村办企业、商业市场等）、补偿建设投入的开发用地范围；

2．各项技术经济指标-建筑密度、容积率、绿地率、建筑高度、退线要求等；

3．对村集体经济发展方案的审定。

（三）区改造办根据市改造办的规划设计条件，委托有相应资质的规划设计部门编制村庄总体规划。

（四）区改造办将编制的规划方案成果报市改造办审批。由市改造办组织有关部门和专家进行评审，并将评审结果上报濮阳市规划建设联席会议研究，经批准后方可组织实施。

第九条 城中村规划方案应当包括以下内容：

（一）确定规划范围内不同性质用地的界线。

（二）建设条件分析及综合技术经济论证。

（三）确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离要求。

（四）建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计，布置总平面图（工副业用地部分可从略）。

（五）对住宅、学校、敬托院和托幼等建筑进行日照分析。

（六）根据交通影响分析，提出交通组织方案和设计。并应规定城中村内部道路的红线、断面、控制点座标及标高。

（七）市政工程管线规划设计和管线综合。

（八）竖向规划设计。

（九）估算工程、拆迁量和总造价，分析投资效益。

第十条 城中村规划编制成果应当包括规划说明书、基础资料和研究报告、图纸及电子文件。

第十一条 城中村现有集体土地的使用

为了促进我市城中村建设改造工作，凡按照本办法进行规划编制和建设改造的城中村可享受一定的优惠政策。城中村现有土地原则按四种类型进行使用：

（一）新建安置村民的住宅、村集体办公用房、集体福利设施、集体公益设施、公共绿地及配套的市政公用设施用地，该类用地按划拨土地使用权方式供地。

（二）用于工副业生产或建设商业市场的生活保障用地，具体面积根据村庄用地情况确定，原则上按人均40-60平方米进行控制，该类用地按留地安置方式供地。

（三）用于补偿城中村建设改造投入的房地产开发建设用地，具体比例根据实际情况暂按一村一案原则确定。该类用地按招拍挂的方式对社会公开供地（对于需落实的本条一、二项建设改造内容，在土地出让条件中予以明确）。

（四）在保证上述三项类型用地的前提下，规定安置开发比以外的土地，纳入市人民政

府统一收购储备。市国土部门应按有关政策规定办理各类相关手续，村集体及个人除应得的补偿金外不得对土地的征用附加任何条件。本条前三款用地均纳入本市土地供应计划。以出让方式供应的土地出让金，应全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出通过地方基金预算予以安排，实行“收支两条线”管理。

第十二条 优惠政策

城中村的建设改造及相关开发建设同时享受下列优惠政策：除国家、省明文规定不得减免的收费项目外，涉及村民住宅、生活保障用房（工副业、商业市场）建设项目的行政事业性收费，由财政全供单位执收的予以免收（其中城市基础设施配套费实行“收支两条线”管理，先征后返，专项使用；共享收费项目，只征收上级分成部分），其余行政事业性收费及各类经营服务性收费减半收取。

第十三条 城中村规划的实施

城中村规划经批准后，其建设除享受本办法第十二条规定的优惠政策外，所有建设项目必须按正常程序进行报建，并按规定接受有关部门的监督检查，竣工验收合格后方可办理房产登记手续。各相关部门对涉及城中村建设改造的建设项目应优先办理，减少中间环节，提高办事效率。

第十四条 市政府鼓励并支持已按原批准的村庄规划实施建设的村庄（以单门独户住宅为主）进行以多层和高层住宅为主的建设改造，进行建设改造的村庄享受本办法规定的优惠政策。

第十五条 市、区两级有关行政主管部门要对经批准的城中村改造项目的开发建设给予支持，涉及社会保障、计划生育政策等问题，按照国家有关法律法规执行，依法进行监管。

第十六条 本办法自公布之日起执行。以前本市有关城市规划区内村庄规划建设的规定，凡与本办法相抵触的，按本办法执行。

发布部门： 发布日期：2007年09月11日 实施日期：2007年09月11日(地方法规)

第四篇：城中村改造

以人为本改造旧城区

本报海口2月22日讯（记者范南虹）广西北海珠海路，道路两边的南洋骑楼内，是酒吧、咖啡厅、餐厅，倘佯其中，有一种时空错换的迷离与惊喜；海口也有一条这样的老街，骑楼里却少了珠海路骑楼闲适的风韵雅致。

“这是因为海口旧城区改造不到位”，省人大代表邢诒川告诉记者，今天下午，他为此向大会递交了《以人为本，有效推进旧城改造工作的建议》。

旧城改造迫在眉睫

邢诒川说，海南自然风光优美自不待言，但海南的城市面貌却跟不上旅游的发展。在海口还有不少脏乱差的城中村。

邢诒川对此进行了认真调查。据他介绍，海口市的城中村及环境较差的街区近80个片区，占地面积10余平方公里，涉及居民约22.4万人，占城市人口的20%。这些城区和城中村多在市中心，如道客村、博爱路一带等，这些旧城区违规用地和违章建筑比比皆是，人居环境恶劣，脏、乱、差现象严重，安全隐患大，许多建筑年久失修，一旦发生较大的灾害，后果不堪设想。据统计，海口市今年一季度发生的火灾主要集中在老城区。

“不独海口有很多旧城区，三亚以及一些市县都存在这样的问题，与国际旅游岛建设发展严重不符，旧城改造刻不容缓。”邢诒川说。

改造不必都大拆大建

“旧城改造不应只是把街面和外墙粉刷一下、装饰一下就大功告成。”在邢诒川眼里，旧城改造是提升旧城区居民的生活品质，是推动城市发展，是国际旅游岛旅游梦想的诉求表达，“所以，要有长远的眼光，要有科学合理的规划，要从内至外地进行改造。”他认为，旧城区的改造是因地制宜的，不必都是大拆大建，要根据旧城区原有的建筑、区位、居民习俗等，进行科学合理的规划。他希望海南能通过旧城改造，沉淀出海南独特的民俗文化，提升城市品位，让游客在欣赏海南自然之美的同时，也能感受海南独特的城市之美。

应鼓励企业参与改造

“改造旧城区，只要政策到位，政府不用花钱也能成功完成旧城改造。”邢诒川在《建议》中提出，旧城改造可以采用市场运作的方式，让企业和旧城区居民共同来推进、完成旧城区的改造。

“政府独家运作旧城改造，弊端很多。”邢诒川说，工作方法单一，资金滞后，人力不足，政府既当旧城改造的“裁判员”，又当旧城改造的运动员，不是很妥当。

作为海南现代科技集团董事长，邢诒川正在努力尝试改造海口市龙华区丁村，希望将这一片区打造成社会主义新农村。

邢诒川建议要以完善城市功能、促进城市发展为目的，对全省旧城改造进行整体规划，科学制定改造方案；采取“政府主导，企业参与，市场运作”的模式，大胆引进社会资金，鼓励企业参与旧城改造；出台优惠政策，制定合理的供地方式，维护投资人合法利益；改造旧城，不忘民生，要以人为本，在制定拆迁补偿等相关配套政策时，向旧城区居民倾斜。

“旧城改造是一项重要的民生工程，我希望看到海南的城市越来越美，越来越有自己的味道。”采访结束时，邢诒川表达了一个城市建设者的期望。

第五篇：城中村改造

从行政法角度分析昆明城中村拆迁改造

杨永梅段红平

摘要:城中村改造是21 世纪中国市长们经营城市的最重要的工作。但城中村改造涉及到地方财政、开发商、村民三方激烈的利益博弈，所以具体形式多种多样，各地创造了五花八门的经验，征地补偿标准差异也相当悬殊。尽管村民对待城中村改造态度不一，但政府强势推进的态势十分明显。

关键词城中村补偿标准征地

作者简介：杨永梅，云南师范大学历史与行政学院；段红平，云南大学公共管理学院。中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)02-188-02 从狭义上说，城中村是指农村村落在城市化进程中，由于全

部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变

成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。从广义上说，城中村是指

在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城

市管理之外、生活水平低下的居民区。

城中村改造实质是调节政府、业主与改造单位三方的利益，其中政府代表公共利益，处于主导地位。但政府主导并不在于大

包大揽，而在于遵循市场经济规律，通过市场化运作，培育市场和 发现微观利益主体，促使市场主体自行组织资金力量来推动城中

村土地流转和经济的发展。而法院主要是依法公正审理相关案

件，明晰产权，理顺关系，化解各方矛盾，为城中村改造扫清障碍。昆明市委市政府在《关于加快推进“城中村”重建改造工作的指导意见》中指出，在快速城市化的过程中，“城中村”普遍存在建 筑抗震安全未设防和火险隐患突出、环境脏乱差、市政设施不配

套、治安混乱等问题，造成了诸多的社会隐患和城市问题，已成为 城市现代化发展的严重障碍。从法律角度讲，“城中村”的改造也

是十分必要的。

一、昆明城中村拆迁改造的法律依据

昆明城中村改造的法律依据:（1）《土地管理法》——集体土

地上附着物的拆迁；（2）《城市房屋拆迁管理条例》——国有土地

上房屋拆迁；（3）《城乡规划法》——违章、违法建筑的拆除；（4）《物权法》——对于私有房产的保护。

城中村房屋拆迁中强制措施的法律依据:《土地管理法》：国

家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府

予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管

部门办理征地补偿登记；《实施条例》：违反土地管理法律、法规规 定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主

管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。实践中很少采用司法强迁，而农民没有救济手段，上访现象突出。昆明市城中村改造的法律依据除了上述内容,还包括昆明市

已出台的相关政策: 一是市政府《关于加快推进城中村重建改造

工作的指导意见》；二是昆明市城中村征地拆迁补偿安置指导意

见；三是关于昆明市城中村村改居人员劳动就业和社会保障工作的意见；四是昆明市城中村改造项目管理办法；五是昆明市城中 村改造土地出让收支管理使用暂行办法；六是昆明市城中村改造 土地公开交易办法；七是五华区、西山区、官渡区重建改造实施办 法；八是具体村社拆迁安置补偿实施细则。

二、昆明城中村拆迁改造的流程

昆明市城中村改造项目运作的基本流程如下：（1）国土部门、规划部门提前介入，基层组织、企业共同参与，区（县）政府编制拟 改造片区《城中村改造专项规划》；（2）在取得国土部门、规划部门 审核意见的前提下，将《城中村改造专项规划》提交基层组织依法 表决并出具承诺文件；（3）区（县）政府将《城中村改造专项规划》 上报市规委审批；（4）区（县）政府将经审批的《城中村改造专项规 划》上报领导小组备案；（5）区（县）政府将拟改造片区用地报征收 回后报入市土地储备中心；（6）以《城中村专项规划》为条件进行 土地处置和公开交易；（7）中标企业按《城中村专项规划》完善项 目立项及相关行政许可；（8）进入正常项目运作程序实施建设。

三、昆明城中村拆迁改造中存在的问题

拆迁不属于交易，拆与不拆没有商量。拆迁的目的不是获得 房屋，而是获得土地。拆迁的实质是土地征用, 是另一个主体利 用政府权力征用,而不是政府征用。拆迁的结果是土地由一个民 事主体变更为另一个主体，这个主体可能是政府，也可能是另一 个民事主体。拆迁属于产权和土地使用权的剥夺，法律上叫作征 收、征用。

昆明市城中村拆迁改造中存在的问题主要表现在以下几个 方面:

(一)拆迁人的法律地位

拆迁人的法律地位有问题，赋予一个民事主体拆迁另一个民 事主体的房屋，民事主体法律地位是平等的，双方之间的法律行 为就应当遵循平等自愿原则，但是拆迁民事主体却能够借助行政 强制力完成拆迁。

(二)拆迁补偿的主体有误

承担拆迁补偿的主体有误，根据建设用地使用权的流转顺

序，拆迁人不是自被拆迁人处获得建设用地使用权，而是从国家 土地管理部门出让获得，则国家土地管理部门应当先行收回已经 出让给他人的建设用地使用权，并为相应补偿及退还出让金，因 此，补偿人应当为国家而不是开发商或者领取拆迁许可证的其他 人。

(三)拆迁补偿问题

政府为了获得更多的土地出让金，在开发商与被拆迁者利益 ◆社会观察

2011 · 02（中）

之间，会首选开发商，考虑和保护被拆迁者利益自然就少。昆明 市根据《昆明市主城区城镇房屋改造拆迁补偿安置管理办法》规 定，拆迁房屋安置补偿费根据被拆迁房屋评估价格，参照同时期、同结构、同用途、同类区域二手房的市场交易价格确定。主城区

城镇房屋拆迁货币补偿参考指导价为：市中心一环以内6500 元/平方米；一环至二环之间5500 元/平方米；二环至三环之间4500 元/平方米；北边片区4500 元/平方米；东边片区3500 元/平方米； 南边片区4500 元/平方米；西边片区4000 元/平方米。按这个补 偿标准，老百姓拿着这点钱在原来居住的房子周边再去买房子，根本就买不起。

作为拆迁房屋的所有人和使用人，其合法权益都应受到保

护。《民法通则》第71 条也可理解为：财产所有权应包括占有权、使用权、收益权和处分权。可见，对非住宅使用人拆迁补偿问题 解决得好坏，直接影响房屋拆迁的进程。而且，非住宅使用人一 般为法人单位，拆迁对他们造成的损失肯定大于住宅拆迁的损 失。而目前我国的立法又滞后于实践，所以，《拆迁条例》要求兼 顾拆迁房屋使用人的补偿，做到有法可依，维护他们的合法权益。

(四)政府角色错位

城市拆迁中提出的‘政府主导，企业参与，市场化运作’的口 号，本身就有问题。政府的职能或者角色应该是服务和指导，而 不应该是主导，城中村改造涉及已经取得的土地使用权和房屋所 有权，村民才应该是主体，应该由他们来主导才对。

政府既是强制拆迁的批准机关，又是拆迁纠纷的仲裁机关，既当运动员又当裁判员，这与基本的法制理念是有冲突的。老百 姓习惯听政府的话，相信政府。但在自己的利益受损时，政府支 持的却是开发商，加上被拆迁人的利益诉求渠道不畅通，法律的 救济途径不完善。面对法律的不公、开发商的强势，又没有政府 撑腰，被拆迁户感到十分无助。有些地方政府、拆迁公司和开发 商还合署办公，老百姓进拆迁指挥部根本分不清哪些是政府的 人，哪些是开发商的人，哪些是拆迁公司的人。

政府的角色定位错位，凸显了开发商的强势和被拆迁人与开 发商之间利益的不平等，导致了城中村改造项目利益冲突事件屡 屡发生。

拆迁问题表面上看是一个城建纠纷问题，实际上它已牵涉法

律、政府职能、公众利益等多个方面。在城中村房屋拆迁中，由于 拆迁管理工作不到位、拆迁补偿标准确定机制不完善等多方面的 原因，致使拆迁过程中的侵权、违约现象屡禁不止，使相关当事人 的权益得不到相应的保护。

城中村改造是一项复杂而艰难的城市经济活动，政府直接参 与拆迁补偿谈判是控制改造成本最重要和最有效的手段，掌握政 策优势的政府应作为操作主体，以系统、完整的城中村改造规划 为对话平台和判断标准，将城市的公共利益放在首位，在前期直 接介入与村民的谈判，对推动和促进城中村改造的进展是十分重 要的。

行政法是指调整行政法律关系的法律规范的总称。行政法的基本原则包括:行政合法性原则和行政合理性原则。行政合法 性原则的基本内容包括三项:（1）主体合法原则,即一切国家行政 主体必须严格执行行政法律规范,一切行政相对人应严格遵守并

执行行政法律规范；（2）职权合法原则,即任何行政职权的行使都 必须依据法律、遵守法律；（3）程序法定原则。行政合理性原则又 称为行政适当性原则,它要求行政主体的行政行为不仅要合法,而 且同时要合理、适当。

昆明城中村拆迁改造过程中有相关法律为依据,昆明市城中

村改造项目有其运作的基本流程,虽然满足了程序合法原则,但在 昆明城中村拆迁改造中也存在问题: 比如拆迁人的法律地位；拆 迁补偿的主体有误；拆迁补偿问题；政府角色错位不满足行政行 为必须符合法律的原则,因此昆明城中村拆迁改造中不符合行政 法中的合法性原则,行政合理性原则它要求行政主体的行政行为 不仅要合法, 而且同时要合理、适当。因昆明市城中村拆迁改造 中行政主体的行政行为有些不符合法律,比如说拆迁人的法律地 位有问题；拆迁补偿的主体有误；拆迁补偿问题；政府角色错位, 同时在拆迁赔偿中赔偿标准也不合理。因此昆明城中村拆迁改 造也不符合行政法中的合理性原则。

城中村改造过程中涉及的具体法律问题包括:（1）城中村改

造过程中土地使用权及地上附着物权属确认问题；（2）政府与城 中村集体经济组织或开发商签订拆迁改造框架协议的性质与地 位；（3）拆迁改造主体资格的确定及拆迁许可证办理的程序及实 体问题；（4）村内股份制合作企业自行组织改造及与其他机构合 作中的法律问题；（5）村外其他机构参加城中村改造竞拍过程中 的法律问题；（6）对违章建筑特殊处理的法律问题；（7）签订拆迁 补偿协议应注意的法律问题；（8）拆迁补偿协议履行纠纷的处理；

（9）对产权不明的房产如何进行拆迁的法律问题；（10）拆迁过程 中的证据保全问题；（11）对拆迁补偿标准发生的争议处理程序和 法律依据；（12）对拆迁造成停产、停业的经济补偿问题。城中村拆迁改造是一个利国利民的好事。通过改造，改变了

城市的面貌，提高了城市品位；能拉动地方经济建设，带动相关产 业的发展，增加就业机会；开发企业和施工单位通过上缴税金，增 加了政府的财政收益。同时，城中村拆迁改造是一项政策性很强 的工作，而且也是一项复杂的系统工程，具体的开发改造模式还 需要实事求是、因地制宜地在工作中不断探索、探讨和实践。总之，“城中村”的改造，将是一项艰巨的任务和工作，国家尚 没有对城中村的改造进行立法，也暂时没有立法的计划。正在制 定的《征收征用法》在一定程度上会涉及对农村集体所有资产的 征用问题，但是城中村的改造，在目前法律框架下，实际上是寻找 城乡二元管理体制的接口的过程。随着改造的实施和完成，村变 为社区，农民变为居民市民，分裂的管理体系、保障体系合而为 一，不仅将为城市的发展创造新空间，也将使曾经的农村居民享 受到经济发展以及经济发展的成果，为和谐社会的构建发挥积极 作用。__