加快农村土地流转是提高农业产业化水平的必然选择——对佛山市改革开放三十年农村土地流转情况的回顾与展望[大全5篇]

第一篇：加快农村土地流转是提高农业产业化水平的必然选择——对佛山市改革开放三十年农村土地流转情况的回顾与展望

加快农村土地流转是提高农业产业化水平的必然选择——对佛山市改革开放三十年农村土地流转情况的回顾与展望——汤虹玲

发表 发表单位: 市委宣传部

2009.12.23 时间:

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内容提要：《珠三角改革发展规划纲要》（2008-2020）提出了要积极培育和发展农村土地承包经营权流转市场以及土地流转的管理等问题。《纲要》之所以高度重视土地流转的问题，是因为土地承包经营权流转的问题是“三农”问题的核心。本文首先阐述了佛山市农村土地承包经营权流转的基本情况及主要成效，继而对我市改革开放三十年农村土地流转的主要做法和经验进行回顾和总结，最后对目前的土地流转中面临的困难进行了分析并提出加快土地流转的对策建议。

关键词：土地承包经营权 流转 农村股份合作制 农业产业化

《珠三角改革发展规划纲要》（2008-2020）提出要“积极培育和发展农村土地承包经营权流转市场，支持有条件的地方发展多种形式的规模经营”。《纲要》之所以高度重视土地流转的问题，是因为土地承包经营权流转的问题是“三农”问题的核心。近年来，农村土地承包经营权的流转在全国范围内受到了越来越广泛的关注。不少持肯定态度的学者认为这是我国农业发展的客观要求，代表了农业产业化的发展方向。也有一些学者提出，土地流转对农村社会安定带来冲击，损害了农民的长远利益，呼吁慎重对待。笔者认为，土地流转涉及了农业经济和农村社会的许多重大的问题，不宜简单草率的下判断或结论，而应当在深入基层进行调研的基础上得出结论。[1]

在市场经济条件下，农村经济发展的方向是产业化，而农业产业化要建立在两个支撑点上：一是农产品要能走向市场，二是要规模生产和经营。在农业产业化发展中，规模生产的基本前提是农业生产的基本资源——土地能适度集中，即要有一定的土地规模。当前，农业生产规模经营过程中遇到的最大障碍之一就是土地分散，也就是土地凝固在千家万户分散的农民手中，土地资源不能优化配置。在这种情况下，要实现农业的规模生产和经营是不现实的。因此，解决土地分散问题应从解决土地承包经营权流转为切入点，从而引导和实现土地的适度集中。目前土地分散经营的状况已经构成对农业产业化发展的制约，加快农村土地流转是提高农业产业化水平的必然选择。在庆祝新中国成立六十周年之际讨论农村土地流转问题显得意义更加重大。

一、我市农村土地流转的基本情况及主要成效

1993年下半年，佛山市委市政府制订和下发了《关于推行农村股份合作制的意见》，在坚持家庭联产承包责任制和南海试点的基础上推行农村股份合作制，实行“土地入股，资产量化，合股经营，按股分红”，开始了我市农村土地承包经营权流转。2004年，市委、市政府出台和实施《关于加快农村工业化城镇化和农业产业化建设的决定》(农村工作五十条)和九个配套政策文件，有力地推进了我市农村土地承包经营权的流转。在各级政府及有关部门的推动下，我市农村土地承包经营权流转工作取得显著成效。目前，我市农村土地承包经营权流转面积为105.97万亩，占耕地总面积的84.75%，远高于全国（9%左右）和全省（15%左右）的水平，呈现出流转起步早、比例高、市场取向明显、以入股形式流转为主等特点，极大地促进了农业增效、农民增收、农村发展。

（一）实现了农业规模经营，提高了农业经济效益

改革开放三十年来，我市通过农村股份合作制改革，有效地解决了小规模分散经营和土地撂荒问题，促进了农村土地承包经营权的流转，使土地逐步向龙头企业、种养专业户集中，提高了土地集约化的程度，实现了农业规模经营，提高了农业经济效益。如南海区目前农业规模种养大户达6017户，其中种植业有1309户，规模种植面积1.9442万亩；水产养殖规模经营户23277户，规模养殖总面积5.2967万亩；畜牧规模养殖有2712户。区级以上农业龙头企业实现农产品年销售额24.7亿元。高明区更合农业园区走上绿色无公害农业规模化、品牌化生产经营之路，打造了“温氏肉鸡”、“合水粉葛”、“合水乳鸽”、“鸿基龙眼”、“阳光罗非鱼”等一批绿色无公害农业品牌，形成了1500万只无公害肉鸡、130万只优质肉鸽集约化养殖基地，1.5万亩绿色粉葛生产基地和5000多亩优质高档次无公害罗非鱼养殖出口基地。

（二）促进了农村剩余劳动力的转移和二三产业全面发展

通过对农民的土地承包经营权作股量化、参与分红，有效地促进了农业剩余劳动力向二三产业转移。如目前南海区从事二三产业的劳动力占农村劳动力的79%。通过对农村社区土地的“三区规划”，既集中了部分耕地和山坡地用于二三产业建设，又有效解决了社区之间因土地交错、格局分散带来的非农产业发展征地难、开发难的问题；既节约和保护了农村土地资源，又降低了基础设施建设的成本，提高了土地利用效率。

（三）增加了农民收入，保护了农民利益

通过以农村股份合作制为主的农村土地承包经营权的流转后，拓宽了农民增收的渠道，增加了农民收入，也保护了农民的利益。通过将包括土地在内的集体资产作股量化，给农民配股分红，使农民能够获取稳定的集体资产收益。据调查，2008年南海区股份分红金额达16.8亿元，人均股份分红2347元。与此同时，农户外出务工增加了家庭收入。据调查，一个农村家庭以

每年两个劳动力在家务农经营计算，人均纯收入6000元左右；土地承包经营权流转后，一人务农、一人外出打工的农村家庭人均纯收入在7000元以上。

（四）明晰了农村集体资产的产权

通过以农村股份合作制为主的农村土地承包经营权的流转，通过对包括集体土地在内的集体资产作股量化，将农民对集体土地的承包经营权价值化，赋予农民对集体资产拥有永久性股份和分红的权利，将集体资产所有权、承包经营权、使用权实行“三权”分离，进一步明晰了农村集体资产的产权。

二、我市农村土地流转的主要做法和经验

（一）以农村股份合作制改革为抓手，推动土地流转机制创新

我国的改革首先从农村开始，而农村的改革又发端于土地承包。土地承包调动了亿万农民的生产积极性，促进了农村和整个经济的繁荣。但土地这一生产要素相对凝固、难以流动，这种一家一户分散的、小规模的家庭经营，不适应社会化的大生产、大市场的要求，不利于农业规模经营和集约节约利用土地这一宝贵的资源。为了解决这一问题，南海区委、区政府在到广州天河、深圳宝安等地学习的基础上，结合南海的实际，开创性地提出了进行以土地为中心的农村股份制改革方案，即推行农村土地所有权、承包权、使用权三权分离，让农民通过农村土地承包经营权入股组建农村股份合作经济组织，发展集体经济。在南海罗村下柏、里水沙涌、平洲洲表试点取得经验的基础上，1993年下半年，佛山市委市政府发出了《关于推行农村股份合作制的意见》，在坚持家庭联产承包责任制的基础上，在禅城、南海、顺德和三水等区全面推行农村股份合作制，实行“土地入股，资产量化，合股经营，按股分红”，把农户分散承包的土地以承包经营权入股的形式集中起来，实现土地集体所有不变，农户承包经营权转化为股权，土地的经营由股份合作组织统一规划、合理使用。通过农村土地股份合作的形式，明确了农民长期享有土地承包收益权，农民持股权证长期享受集体土地收益分配。到目前为止，上述四个区建立农村股份合作经济组织2992个，其中股份合作联社（有限责任公司）275个，股份合作社2717个；设置股权750.14万份，其中土地股份数609.22万份，入股土地面积101.45万亩；资产股份数140.92万份，2008年人均股份分红1736元。通过土地股份合作制改革，推动了土地流转机制的创新，实现了土地由分散走向集中，较好地解决了农村土地承包中的丢荒弃耕问题，促进了土地规模经营，提高了土地利用率和产出率，增加了农民收入，取得了良好的社会和经济效益。

（二）以现代农业园区为载体，提高土地流转的社会和经济效益

近年来，我市以农业增效、农民增收、农村发展为目标，坚持以发展工业的理念发展现代农业，紧紧依托现代农业园区为载体，通过多种途径，积极引导农村土地向园区转移，收到了明显效果。目前，全市建成市、区两级农业现代化园区22个，园区面积13.8万亩。其中，市级5个农业生态园区的13个示范片点面积9.1万亩，引入各类农业龙头企业、经营户600家。具体有三种模式：

1、“政府搭台，企业唱戏”模式。如陈村花卉世界，投资控股成立“陈村花卉世界有限公司”，按照高起点规划、高标准建设、高效能管理的原则，对园区内的土地统一规划建设，并积极完善各方面的配套服务。在农户自愿的基础上，公司与股份合作社依法、公正、公开地签订土地承包经营权流转合同，把土地集中起来统一开发经营。目前，陈村花卉世界花卉产品交易额达16亿元，出口总值达2000万美元；土地升值一倍，平均租金达5000元/亩以上；直接带动农户近6000户种植花卉近2万亩，带动农户增收1.3亿元，户均增收2.1万元。

2、“政府搭台，自发流转”模式。如高明区农业生态园西安崇步中心区，总面积19500亩，覆盖3个村委会、20个自然村。自2004年12月开始由市、区两级财政投入进行高标准基础设施建设以来，加强农村集体土地流转管理和服务，引导入驻园区企业、种养大户与农村集体或农户在自愿、平等基础上签订农村土地流转合同。通过这种模式，使农村土地承包金由原来的400元/亩提高到了1000元/亩以上，大大提高了农村集体土地利用率和经济效益，促进了农民增收。

3、“股份合作，市场经营”模式。如南海区万顷洋现代农业生态园区，成立“万顷洋农业开发有限公司”，农民以土地承包经营权入股，实行以土地为中心的股份合作制，由公司统一规划、建设、经营和管理土地。通过“公司＋基地＋农户”的经营模式，提高了农业产业化水平和农产品附加值，从而提高了农业经济效益。入股农民年终股份分红增加10倍以上。

（三）以农业产业化经营为手段，发挥土地流转的规模效应

多年来，我市以发展农业龙头企业、农民专业合作经济组织为重点，采取“公司（协会）＋农户”、“公司（协会）＋基地＋农户”等行之有效的农业产业化经营模式，促进农村集体土地向公司、向农业生产基地集中，并向农户提供产前、产中、产后一条龙服务，不断提升我市农业产业化水平。目前，全市市级以上农业龙头企业已发展到23家，其中国家级农业龙头企业2家，省级重点农业龙头企业10家，带动农户9.6万户；各类农民专业合作经济组织发展到33个，其中专业合作社5个，成员4904人。通过大力发展农业产业化经营，有效提高了农业生产率，发挥了土地流转的规模效应。

三、我市在推进农村土地流转过程中面临的困难及今后发展思路

虽然我市农村土地承包经营权流转工作取得了一些成效，但也面临着一些亟待解决的困难和问题。主要表现为：一是流转规模化程度不高。我市农村大部分土地流转后没有形成应有的规模，相当一部分流转的土地还处于粗放、分散经营状态。据调查了解，我市有一定规模经营的土地只占全市农用土地总面积的10%左右；二是流转周期不统一。我市农村土地承包经营期长短不一，长的达20年，短的只有1年，且以5年以下为主，不能满足农业现代化、产业化的需要，不利于农业的长远规划和发展；三是流转管理和服务体系不健全。我市有关部门特别是镇（街）有关部门没有配备专门人员和力量开展土地流转管理和服务工作，多数镇（街）没有建立一套完整的土地流转合同档案管理和台帐管理制度。土地流转程序、合同签订不够规范，容易引发不必要的协议纠纷；四是规划滞后且落实力度不够。我市虽然制定了《佛山市土地总体规划》，但有些区没有按照全市一盘棋的思想制定优势互补、统一协调的土地发展规划。各区即使制定了一些相关规划，但由于种种原因，规划难于落实，致使一些已进入规划的农业园区和农业综合项目，因二、三产业发展和基础设施建设的需要而受到挤占或取消。由于缺乏规划引导，村与村、镇与镇之间在土地整治、基础设施建设等方面相互扯皮；农业用地、工业用地和商住用地功能划分不清，布局凌乱，对农村土地造成严重污染和浪费；五是部分村民对土地流转积极性不高。由于我市农村社会保障体系还不完善，部分年龄较大的村民和妇女对于土地流转存在后顾之忧，宁肯粗放经营，也不愿将土地流转出去。部分农民担心土地流转以后，将来政策一变会失去土地的承包经营权。受国际金融危机的影响，农民就业困难，导致许多农民不愿放弃承包的土地；有些土地承包经营权流转后的收入没有明显提高，挫伤了农民流转的积极性。

农村土地流转是一项政策性强、涉及面广、利益关系复杂的系统性工程，受到现行法律法规政策、传统思想观念和社会经济条件等各种因素的影响和制约。为此，笔者认为应该做好如下工作：

（一）做好土地总体规划，抓好土地规划落实

为了集约节约利用有限的土地资源，使土地实现集约化、规模化经营，从而提高土地的利用效率和经济效益，提高农业产业化水平，市局必须在充分调研的基础上认真做好土地利用的总体规划，控制好土地流转的总量、结构和动态平衡，各区应按照全市一盘棋、区与区之间优势互补的指导思想做好相关的土地利用规划，引导土地有序流转。土地利用的总体规划一旦制定出来，就不容任何人随意改变，从而避免土地规划流于形式。这就要求土地利用的总体规划时间跨度要较长且是科学的、权威的、超前的、符合实际的。若随着客观条件改变，原有的土地规划与实际脱节的，可以变动，但必须经过人大常委会讨论、召开听证会来改变。总之，要慎重改变。同时，为了避免土地规划流于形式，应由人大常委会来监督规划的落实。要建立农村土地用途登记管理制度，严格界定农用地与非农用地，防止农村土地在流转中变更用途、难以复耕，影响农民长期利益。

（二）借鉴先进地区经验，探讨土地流转新模式

1、土地信用合作社模式

通过土地信用合作社进行流转，农民将自己所承包的土地存入土地信用合作社，与合作社签订土地流转租赁合同，明确双方权利，再由土地信用合作社对外招商引资，将土地贷给种养大户或企业经营。信用社从贷地费中提留部分资金用于办公和公益事业开支，其余返还存地农民。土地信用合作社是一种有利于完善农村社会保障体系、壮大集体经济、推动土地流转市场化、规范化的新模式，值得我们学习和借鉴。

2、两分两换模式

所谓“两分两换”就是宅基地与承包地分开、房屋搬迁与土地流转分开、宅基地换房、承包经营权换社保。可借鉴江浙经验，积极开展“两分两换”试点，探索农村居民以土地承包经营权换取城镇社会保障的有效途径，帮助农民和企业规避土地流转风险，促进农村居民离土进城。在探索“两分两换”试点过程中，要鼓励农村宅基地多形式流转，如允许置换商品房、农民公寓房、物业或货币补偿等，引导农民集中居住。通过宅基地流转，腾出旧宅基地转成建设用地，上市拍卖筹资建设农民公寓，或发展二三产业。要鼓励土地承包经营权流转，实现规模化、集约化经营，节约集约利用土地。

（三）加大政府监管，促使土地有序流转

为了使承包者能按合同兑付租金或承包金，保障农民利益，避免因流转费用或合同问题产生纠纷，必须加强政府尤其是区、镇（街）两级政府对土地流转的监管，保护农民和企业双方的利益。

1、尽快建立土地流转交易中心

建立土地流转交易中心，让土地流转进入市场，进行市场化运作，有利于加快土地的流转速度，为农村土地流转提供一个公平、公开、公正的交易平台，有利于土地流转的规范、公平、公开、透明，也便于政府对土地流转的监督和管理。

2、镇（街）要建立农村土地经营权流转合同管理机构

建立涉及镇（街）、村两级组织和土地、农业、林业等多个部门的行政指导管理体系，指导、协调、监督、管理农村土地经营权流转有关事务，特别是做好农村土地承包合同、流转合同等的签订、变更、注销等登记管理工作，监督管理好农村土地使用权流转行为，以保证农村土地流转行为的规范性、有效性，防止出现合同纠纷。

3、充分发挥村组集体经济组织在土地流转中的主体地位

在村组设立土地流转信息员，负责土地流转的具体操作，协助做好土地流转合同的签订、登记和档案管理工作，接收农户申请托管的土地，合理利用撂荒地，把土地流转出去。

（四）建立健全政策激励机制，充分调动土地流转各方面的积极性

1、建立引导农民脱离土地束缚的激励机制

要逐步建立城乡一体化的社会保障体系，在流转中征收或在财政收益中提取社保费用，对流转后无地农民实行社保制度，解除农民的后顾之忧。政府有关部门对进行土地流转的农民给予适当的政策扶持，如可以建立农地流转补贴专项资金，对流转土地的农户、集体给予一定的资金补助，加大对农业规模经营的财政补贴扶持力度。加强对农民职业技能培训，加强对农民外出务工信息引导和管理，确保农民工有效有序流动。

2、建立鼓励企业开展土地规模经营的激励机制

对于农业产业化龙头企业按当地产业布局规划，成片集中从事土地规模经营开发建基地的，政府给予政策优惠和财政扶持；对农民专业合作组织、企业和种养专业户从事种养业规模经营和农业基础设施建设的，在项目安排、产品税收方面给予优惠；对投资者在其获得通过土地流转取得土地使用权的土地上投资兴建农田水利基础设施，可以免相关手续和收费等优惠政策。

3、建立开展社会中介服务的激励机制

对于社会自发组建的从事土地流转经纪业务的组织或个人，可给予所得税减免或按经纪业务量大小给予一定比例的奖励。

（五）深化和完善农村股份合作制改革

实践证明，实行农村股份合作制是促进土地流转并维护农民土地承包权益长期稳定的有效途径。当前，要进一步深化和完善农村股份合作制改革作为稳定农村土地承包关系、保护农民土地权益的重要举措。

1、逐步推进股份合作社的资源整合，延长承包期

到目前为止，我市除个别区外已基本完成以村为单位建立股份合作社的体制改革，但因经济基础及地域因素差异的影响，社与社之间的土地资源整合力度较小，影响了土地的大规模流转。随着农村土地流转向集约化、规模化的方向发展，要积极推进股份合作社之间的土地资源整合，成熟一个搞一个，逐步过渡到以村委会建立股份联合社。农村土地的承包期要适当延长（如

延长到5-10年），各镇（街）要统一承包期，这有利于土地的连片开发和集约经营。

2、保障农村特殊群体应当享有的权益

为了化解社会矛盾、维护社会公平、构建和谐社会的需要，我们应当重视和保障农村特殊群体（如外嫁女及其子女、自理粮人员、回迁户等）应当享有的合法权益。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》（省府109号令）和《中华人民共和国妇女权益保障法》、《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》的相关规定，明晰上述农村特殊群体在农村集体经济组织中的身份界定标准，从而保障农村特殊群体应当享有的权益在农村中得到有效落实，维护社会稳定和公平。

3、规范农村股份合作经济组织的股权配置

目前我市以土地承包经营权入股组建的农村股份合作经济组织，其股权都是按份额配置到个人的，这与土地承包法中规定的以户为单位承包（户的承包经营权）不相衔接。对此，应尝试以户的承包经营权入股，以户为单位按份额配置股权，以此规范农村股份合作经济组织的股权配置，与承包法相衔接。

（六）建立和完善有利于土地流转的法律法规及配套服务体系

1、完善有关农村土地流转的法律法规

农村土地流转缺乏法律保障，在当前形势下，面对新的国情，当务之急应尽快完善相关法律法规，建立集体建设用地流转管理的配套制度，使农村土地流转制度得到法律法规的保障，使农村集体建设用地价格打破城乡界限，享有与国有土地平等的权益，实现“同地、同权、同价”。

2、建立以土地价格评估为重点的社会中介服务体系

制约土地流转的一个主要因素是土地供求信息不畅，出现“要转的流不出，要地的得不到”和价格扭曲等矛盾。因此，要尽快组建具备一定资质的公益性的土地价格评估机构，制定包括土地级差收入、地表农作物、区域差异、规划用途、基础设施条件等因素在内的基准价格，指导土地出让双方交易；成立土地流转服务中心，强化土地流转纠纷调处机构职能，履行宣传发布土地流转信息、制定规范合同文本、监督指导流转合同的签订和备案、开展流转主体资质审查、及时调处土地流转纠纷、查处土地流转中的坑农行为等职责。

3、构建土地流转投融资体系

要解决农业融资的“瓶颈”问题，必须突破农村土地不能作为抵押物的制约。建议政府与农发行、农业银行、农村信用合

作社等金融机构研究制订关于全面推进土地承包经营权抵押贷款的实施细则，明确抵押的条件和范围，建立土地承包经营权的抵押价值认定和抵押登记制度，设计抵押贷款的风险防范措施，通过设立风险金，成立担保公司，实施市场运作等方式，积极推进开展抵押贷款业务，解决农业产业化发展中遇到的资金紧缺这一瓶颈问题。

4、加快农村剩余劳动力转移和再就业

农村土地进行流转后，伴随而来的是大量农村剩余劳动力需要解决就业的问题。为此，政府要引导农村剩余劳动力有序向城镇第二、三产业分流；做好岗前培训工作，提高就业人员素质，为农民的转移就业创造条件；对有一定经营管理能力的农民，政府在信贷、税收、工商、土地等给予政策优惠，鼓励、扶持农民自主创业。农民创业成功后又可吸纳一部分农村剩余劳动力就业，形成良性互动。

5、建立和完善农村社会保障体系

随着农村土地实现全流转，农村有部分农民既无田耕又无法实现再就业，维持生计只有靠股份合作社分红，生活较困难。为此，要逐步建立城乡一体化的社会保障体系。将农村失地农民的社会养老保险、医疗保险、工伤保险等纳入城镇的大社保中，提高参保率；要提高农村低保补贴标准，建立低保补贴标准与物价变化联动机制。

（作者系佛山市委党校经济学教研部主任、经济学副教授）

[1]摘自国家发展和改革委员会：《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（2008-2020）,2008年12月

第二篇：加快推进农村土地流转 提升农业产业化水平

加快推进农村土地流转 提升农业产业化水平

——关于加快推进平利县农村土地流转的思考

平利县辖11镇，176个村，4个居委会，总人口23万，其中农业人口19.7万；国土面积2627平方公里，耕地保有量42万亩。近年来，在县委、县政府的正确领导下，平利县全面推进农村土地经营权流转，通过深入开展调查研究，制定具体规划，出台政策措施，完善工作机制，全县农村土地流转快速推进，呈现方兴未艾之势。进一步总结成功经验，加快土地流转步伐，对推动平利农业和农村经济又好又快发展有重要意义。基本现状

2008年，在市委政研室的直接指导下，平利在长安镇高峰村成功开展了土地流转试点，总结完善后，在全县推开，截止目前，全县流转土地面积已达15.32万亩，占常用耕地面积的30.95%，涉及流出户13225户、流入户3172户。流入地用途主要发展茶叶、绞股蓝、蚕桑、中药材、畜牧业等产业，其中规模经营面积100—200亩产业大户325户，200—500亩的产业大户98户，500—1000亩的产业大户23户，1000亩以上的产业大户10户，土地流转在现代农业发展中的重要作用日益显现。

1.1推动了发展方式转变。通过土地流转，把千家万户按产业类型、市场需求组织起来，提高了农业的组织化程度，促进小生产与大市场的对接，改变了一家一户难以形成生产规模化、产品销售批量化和交易成本过高的问题。同时，也使农业区域化布局、专业化分工、标准化生产、产业化经营的发展步伐加快，产业结构不断优化升级，逐步形成块状、带状优势产业发展格局，经济效益显著提高。

1.2促进了特色产业发展。通过土地流转使一批优势资源向能人大户集中，农业产业的区域布局更加趋于合理，板块特色更加明显。长安镇将中坝、梁桥、中原、千佛洞等村公路沿线空白地以租赁方式全部流转给凌飞、殷刚、田珍等产业大户，按照生态观光农业的要求建成高效茶园550亩，初步形成集生态观光为一体的特色产业带。老县镇在蚕桑市场疲软的情况下，将北河沿线1200亩桑园流转给4个养蚕工厂经营，打造了蚕桑产业特色板块。

1.3提高了农民增收水平。通过土地流转，使农村土地资源优化整合，使土地潜力得到最大限度开发，产业大户通过流转扩大规模后，更加注重管护提效，实施精耕细作，极大提升了产业效益。长安镇中原村殷刚流转中原、梁桥两村农田120亩发展绞股蓝，每年亩收入5000元左右，是当地种粮农户收入的5倍以上，有效增加了农民收入。

1.4加快了县域经济发展。推进土地流转，发挥龙头企业、农村产业大户、农民合作经济组织的作用，引导推进特色产品开发，提高区域产品的聚集度，形成块状、带状优势产业发展格局，从而优化了农业结构和区域布局，实现用工业的理念、思路和办法来发展现代农业，提高了农业产业化水平，实现由第一产业向二、三产业跨越发展，加快一、二、三产业相互融合，促进了县域经济协调发展。存在问题

土地流转政策性强，涉及面广，平利虽然取得了一些成绩，但当前仍存在诸多困难和问题。

2.1特色已有，规模不足。据统计，全县流转土地面积已达15万亩，其中规模经营面积500—1000亩的产业大户20户，1000亩以上的产业大户仅10户，产业规模十分有限，带动能力有限，若细算到每个分产业，则产业规模更加偏小。

2.2政策已有，扶持不足。长期以来，政府扶持农业，主要围绕社会公平，算社会效益多，算经济效益账少，倾向于千家万户，对大户、大场、大社、大企扶持力度相对不足，土地主要流向产业大户，由于我县业主原始积累不足，而县财政又困难，加之农业生产受自然和市场风险的双重影响，且回收周期较长，制约了流转。

2.3市场已有，服务不足。我县流转服务市场化水平不高，范围狭窄，当前的流转中介组织是以乡镇政府为主、相关部门和村为成员，行政推动起主要作用，而且流转范围基本局限为本镇，跨区域流转很少，资金、技术、管理经验等稀缺生产要素引进困难，影响了资源的配置质量。主要措施

3.1力图“三个完善”，不断促进土地流转

3.1.1完善政府扶持政策。长期以来，政府扶持农业一是围绕解决温饱，二是围绕公平，算社会效益帐多，算经济效益帐少。这种撒“胡椒面”式的扶持政策，在农村工作由解决温饱向致富的过程中应从根本上调整。根据土地流转面积和产业经营规模大小，制定不同档次的财政、信贷、产业扶持政策，扶持流转土地30亩以上、流转期限20年以上的产业大户或龙头企业，鼓励土地向大户流转，向龙头流转，促进规模经营。

3.1.2完善中介服务组织。按独立经济主体的定位，逐步对中介服务组织进行规范完善。对其中介服务进行动态监测, 实行土地中介机构资质年审制度,根据其业绩、社会声誉、服务范围、违法违章记录、组织结构等指标进行考核，确保其行为的合法性。引导中介组织健全规章制度，强化内部管理。按照积极协调，优质服务的要求，负责提供土地流转信息传导与预测、咨询、谈判,流转价格评估,以及围绕农地融资、信托、保险、招商等进行相关活动；要不断提高自身的土地测量评估、价格估算、政策法律咨询、合同管理等业务能力;建立对业主资质的审查制度，签订合同前对业主的经营能力、信用度，经济承担能力进行审查；建立农村土地流转价格测评体系，要充分考虑土地土地肥力培育及土地区位等因素，并定期向外公布土地流转参考价格，让业主和农户在土地流转过程中以此参考价格为依据进行协商；要加强信息网络建设，不断拓展流转市场，使有限资源在更大范围内得到最优的配置。

3.1.3完善配套基础设施。借扩大内需机遇，加大基础设施投入建设力度，进行沟、水、渠配套，逐步改善农业基础设施条件，切实提高农业综合生产能力。有效整合各类资源，按照“整体规划，板块开发，项目招商，规范流转，集约经营”的思路和“政府监管服务，市场运作牵动”的原则，立足县域三大主导产业，以长廊沿线、四大坝子、集镇周边为重点，将最好的土地资源成板块打包成项目，依托省、市信息平台，公开发布招商信息，将资源推向更广阔的市场，破解业主难寻、起点低的问题。

3.2 坚持“四个围绕”，着力推进土地流转

3.2.1围绕县域特色，着力推进土地流转。县域特色经济不应是千篇一律的，而应是各具特色的“一业率先突破”的格局，这是推动土地流转、促进产业发展的基础。平利县从2003年开始，提出茶饮产业“一业率先突破”的发展思路，经过多年努力，仅茶饮产业流转土地15522亩，占全县土地流转总面积的67%，基地面积从3万亩发展到12万亩，产量达到6500吨，成为名符其实的“西北名茶大县”和“全国绞股蓝生产第一县”。

3.2.2围绕主导产业，着力推进土地流转。推进土地流转要突出特色，但特色不是一味追求标新立异，不是村村点火，户户冒烟，而是大产业布局下的以村为单位的专业化生产。在当前农业和农村发展基础依然薄弱的前提下，集中精力做大一个最主要的产业是发展村级经济的现实选择，而一个区域主导产业的发展又必然以若干个村为支撑，只有这样才能有效地发挥“抱团取暖”的作用。而随着产业的聚集与扩张，产业化服务也很容易形成，进而推动产业进一步发展，其发展过程犹如“滚雪球”一般，愈发展愈壮大，愈发展愈优越，从而顺利向现代农业过渡。

3.2.3围绕产业大户，着力推进土地流转。平利县从2003年起制定了一系列扶持专业大户的政策和措施，到2011年底，发展茶饮龙头企业108户，其经营额占全县茶饮产业总产的61%，养蚕专业大户805户，户均年养蚕5张；正大模式生猪养殖313户，户均年出栏肥猪158头。在这1271户当中，有754户共转入土地17971亩，占全县土地流转总数的77%，经济效益是普通农户的2—3倍。实践充分证明，只有专业大户和龙头企业发展起来，土地流转才有可能，发展高效农业和现代农业才有可能。

3.2.4围绕农民增收，着力推进土地流转。千方百计增加农民收入，是我们工作的出发点和落脚点。因此要集中投入各种生产要素，大力推广现代农业科技和装备，实现标准化生产、产业化经营、科学化管理和社会化服务，促进要素投入集约化、资源配置市场化、生产手段科学化和生产加工销售一体化，提高农业劳动生产率、资源产出率和农产品商品率，从而使农业增效、农民增收、地方经济发展水平得到提升。

3.3 突出五大举措，加快推进土地流转

3.3.1广泛宣传，引导流转。实施土地流转的关键是消除农户和业主主观上的顾虑，使得一方愿意放手，一方敢于接手。在宣传发动中，充分利用了电视、网站、宣传栏等各种媒体，通过召开群众会和组织实地参观等有效形式，大力宣传土地流转对推进农业产业发展、促进农民增收的重要意义，宣传相关法律法规和通过流转土地增收致富的典型，充分调动了全县上下各方面的积极性，保障了流转的顺利实施。

3.3.2加大投入，激励流转。加大扶持力度，调整扶持模式，由过去的扶持千家万户为主转向以扶持龙头企业和产业大户为主，实施大户带动战略。坚持将扶持政策与土地流转挂钩，根据土地流转面积和产业经营规模大小，制定不同档次的财政、信贷、产业扶持政策，重点扶持流转土地30亩以上、流转期限20年以上的产业大户或龙头企业，支持业主新建或培植优质高效产业基地、做大做强特色产业。同时，实行部门帮扶产业大户的办法，在全县选择规模经营和产业化起步较好的龙头企业或专业大户，落实全县69个部门（乡镇）实行“一对一”帮扶，一定三年不变，明确目标任务，纳入考核。

3.3.3组织培训，促使流转。首先是对业主进行了分门别类的培训。重点是企业管理知识、市场营销知识，让他们会经营、懂管理。其次，是对量大面广的转出户劳动力的技能培训。坚持政府统筹，乡镇、部门参与，对外出务工农民进行转业前培训，使其人人有一技之长，有新的谋生手段，在重新就业之后站得稳、立得住，有稳定收入。再次，是对后续劳动力的职业培训。依托职业教育学校，把即将进入社会的初、高中毕业生纳入职业教育的范畴，使他们在就业前得到较为系统的职业培训和实践锻炼，奠定就业的知识基础，掌握一个方面基本技能，成为有用之才。

3.3.4强化管理，规范流转。为确保土地流转工作规范有序推进，县上和乡镇分别成立土地流转服务机构，统一印制了合同文本，建立了土地流转公示、月报、变更、鉴证和矛盾纠纷调处等制度，对全县土地流转行为和流转合同进行了全面规范。对土地流转合同及相关手续作为永久档案，在县、乡、村三级分别以卡、册和电子文档的形式，做到专人、专室、专柜管理，做到土地流转随时可查、有据可查。

3.3.5创新金融，支撑流转。为有效破解流入户发展资金严重不足的难题，平利积极探索扩大农村信贷有效担保物范围。2008年3月份，制定了《关于开展扩大农村信贷有效担保物范围试点工作的意见》，将土地承包经营权、长效农业产业园、林权、房产、大型农机具纳入农村信贷有效担保物范围，并在长安镇选择了3个村率先启动试点，从852户中选择了18户作为试点对象，共发放贷款628万元。截止去年12月，全县新增涉农贷款3.5亿元，比2010年同期净增1.2亿元，极大地支撑了土地流转。

第三篇：双柏县农村土地流转与农业产业化发展情况调查

双柏县农村土地流转与农业产业化发展

情况调查

双柏县农业局

（二00八年十一月十五日）

2008年11月14日，双柏县人民政府转来了《农工党楚雄州委关于报送农村土地流转与农业产业化发展情况的函》，我局接到文件后，认真组织相关股、站工作人员对我县农村土地流转与农业产业化发展情开展了认真细致的调查，现将情况汇报如下：

一、土地流转的调查情况

（一）基本情况

双柏县辖5镇3乡，84个村委会，1546个村民小组，2007年末，全县耕地总面积218600亩，家庭承包土地总面积153202亩，土地承包农户数35200户。土地流转面积728.4亩，其中：转包185亩，出租334.4亩，互换44亩，转让10亩，其它155亩。从流转的形式看，我县农户承包的土地流转方式主要以农户自发的口头协议代耕、出租等。流转出的土地为粮食生产用地。目前，还没有流转给专业大户（10亩以上）、工商企业（农业龙头企业）、农民专业合作经济组织经营的土地。从流转的期限看，以流转半年或临时口头协议为主。

(二)土地流转现状分析。

我县农村土地流转工作，在党中央、国务院关于土地流转的相关法律、法规和政策的指导下,进一步推动和规范了土地流转工作。政府支持，并鼓励土地通过流转逐步向种田能手集中，推进土地规模化经营，进行了一些有益的探索，取得了一些经验。我县土地流转工作有以下特点：一是以自发流转为主，没有委托

流转的。在流转总面积中自发流转的占100%；二是农户之间的土地流转为主，流入专业大户和工商企业规模经营的基本没有，在全县土地流转面积728.4亩中：转包185亩，出租334.4亩，互换44亩，转让10亩，其它155亩。三是流转的时间较短。以流转半年或临时口头协议为主。

二、土地流转存在的问题和原因

几年来，我县在土地流转经营工作上虽然取得了一些进展，但从整体上看还存在着一些亟待解决的问题。一是大部分农民观念保守、安于现状，土地流转、规模经营意识还不强；二是受国家惠农补贴增加和务工技能不强等因素的影响，部分外出务工农民出现“回流”现象，影响了土地流转和规模经营；三是城乡“二元结构”矛盾仍较突出，土地流转后农民进城务工、发展二三产业及生活待遇等方面政策不配套。普遍存在以下几个方面的困难和问题：

（一）土地规模流转困难。

随着农业产业化进程的加快，农业专业合作经济组织的兴起，以及意向从事农业产业的专业户不断涌现，这些产业组织的发展都需要一定规模的土地。由于土地规模流转困难，一些业主望而却步。当前造成农村土地规模流转困难的主要原因两个方面：一是业主为了有一个稳定的生产周期性，所承包时间要求较长。而农户所考虑到的是外出打工的工作不稳定性，一旦因故返乡，随时能恢复耕种。二是农村承包地租金低廉和承包耕地零负担，制约着土地流转，虽然政策允许有偿流转，但是流转价格比较低，流转得不到较高的收入，许多农民宁愿守着，不急于流转，加之政府对抛荒不再有强制性措施，因此，有相当一部分农民土地宁愿荒芜，也不愿意将土地长期的租赁。

（二）土地流转手续不规范。

据调查反映我县在土地流转中签订流转合同和协议的户数仅占0.8%，面积占1.5%。大部分是经两户互相交涉口头协议，且一年一定。不管是转包或转让一般都不与发包方办理任何手续。这种形式简单明了、手续简便，成为当前土地流转中最为普遍的一种形式。由于口头合同稳定性差，双方利益无法受到法律保护，不便于管理，而且也为以后产生不必要的纠纷留下了隐患。另一方面口头协议的随意性造成流入方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，积极性不高。

（三）缺乏土地流转中介服务组织，制约着土地流转。目前，我县还没有正规的中介服务组织在土地供求主体之间架起桥梁，因信息不灵，往往出现转让者找不到合适的受让者，需要土地的人则又找不到有承包地的出让人，自发不稳定的流转，也是租金低廉原因之一。

（四）开发业主引进难。

由于农业收益比较低，高收益项目农业难以选择，农业开发又面临市场和自然双重风险。因此，业主对投资农业开发极为慎重，真正有实力的民营企业或业主参与土地流转、规模经营农业的少。目前，全县引进从事农业开发的业主中真正坚持下来并实实在在取得较好效益的还没有，有的依赖性大，只想靠政府支持。

（五）土地适度规模经营促进农业产业化所面临的问题。

一是思想认识不到位，对土地规模经营存在认识误区。虽然我们一直都把农业产业化和土地集约经营作为解决“三农”问题的重要抓手，但处在“三农”工作第一线的少数同志和部分群众仍然对农业产业化认识不到位，在推进农业产业化经营过程中只局限于抓龙头企业和基地建设，没能把农业产业化作为一个系统工程来通盘考虑，以至造成了产业链联接不紧密，顾此失彼而挫伤农民积极性。还有少数干部存在“重工轻农”的错误思想，对推进农业产业化经营的重要性认识不足，工作思路不清晰、措施不到位、成效不明显。

二是土地适度规模经营的体制还不够灵活。随着二、三产业的发展，农民就业、收入和生活水平与土地的关系将逐渐淡化，而因政府在土地集约化经营等方面，没有明确的扶持政策，难以形成激励机制，使从事非农产业的农民因外出打工处于不稳定的就业状态，仍然视土地为最后的退路，既不愿意经营土地，也不愿意转包承包地，甚至在一些地方出现了撂荒现象，直接影响了土地资源的产出效益。

三是农业规模小，对土地规模经营的引领力度不够。各地虽然在发展农业产业化经营时确定了一些主导产业，如烤烟、核桃、优质茶叶、马铃薯、优质粮食、冬早蔬菜、生猪等，但从发展情况看，多是小规模、不成批量的产业，市场竞争力不强。部分地区由于信息滞后，或没有结合自身实际，在确立主导产业中存在趋同性，缺乏特色，使农产品区域布局不合理，资源优势发挥不明显。由于农业规模小，农产品加工率低，导致许多享有盛名的早该成为品牌的农副产品至今没有成为品牌，难以获得丰厚利润。如号称“云南核桃之乡”的鄂嘉镇的核桃，至今也没有获得品牌注册，“妥甸酱油”虽然已经注册了品牌，但因为没有固定的原料生产基地，没能申请无公害产品，不能进入超市和出口。

四是土地经营权的流转还不够规范。在一些农村，集体出租的土地，多数没有经过规范的民主程序，潜伏着很多矛盾；大部分农户转包、出租的程序不规范，不进行投标定价，只是口头上承诺和协定，即使有书面合同，也是合同要素不全，条款不明确，权利义务不清楚，这种行为直接影响着土地承包关系的稳定。

三、推进农村土地流转促进农业产业化发展的思路与对策 以发展现代农业，增加农民收入为目标，把握和落实好党在农村的有关政策，不断探索实践，做好土地适度规模经营这篇大文章，认真贯彻落实党的十七届三中全会精神，紧紧围绕“资本流入、土地流转、农民转移、城乡转活”的思路，创新方法，采取“一稳定、二加强、建立四大体系、实施三个依托、做到四个到位”的工作措施，切实加快推进农村土地流转和规模经营工作。不断加快推进农业产业化进程，促进社会主义新农村建设。

（一）稳定承包关系，完善土地延包工作。稳定和完善土地承包,实行土地承包期30年不变,是土地流转工作的基础。

（二）加强对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》以及“云南省实施《农村土地承包法》办法”的宣传工作。通过宣传，促进农民积极参与土地流转工作，改变传统的农业耕种模式，扩大种植规模，防止宁肯荒地也要守着一亩地的僵化思想，有效地推动农村土地流转。同时要规范土地流转行为。一是土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，不能刮风、不能下指标、不能强制推行，要充分尊重农民的意愿，一切围绕农业发展，一切为了农民增收。二是要坚持土地流转主体是农民。当前，农业生产效益比较低下，农民增收困难，在引导农村土地流转中，一定要将流转收益归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴收益，不许与民争利，确保农村社会稳定。将土地承包经营权以股量化到全体农民，使农民成为股东，取得土地收益分配权，实现股份分红。三是土地流转要规范操作与管理，县、乡镇农经营管理部门要切实履行职责，积极做好土地流转合同的签订，及时办理合同变更、解除、签证工作，积极妥善调解和处理土地流转纠纷，促进土地流转规范化发展。

（三）建立完善四大体系，做好政策引导和服务。一是健全完善组织体系。进一步建立健全农村土地流转工作议事协调机制，强化乡镇土地流转服务中心建设，建立村级农村土地流转站，做好土地流转基础工作。二是完善政策支持体系。加快出台农村土地流转促进土地规模经营的深层次、一系列配套文件，形成利于农村土地流转工作开展的政策支撑体系。三是建立服务体系。进一步依托产业平台，夯实技术平台，搭建信息平台，完善融资平台。四是创新监管体系。建立预警机制，落实准入和退出机制，建立风险防范机制，完善农村土地流转纠纷调处机制。

（四）实施三个依托，切实加快土地流转和规模经营步伐。依托龙头企业、专业协会和经济能人，充分发挥市场化作用，加

快推进农村土地合理流转，规模经营。一是强化龙头企业建设带动流转。二是强化专业协会建设带动流转。依托现有的核桃、烤烟、蚕桑、茶叶等种植协会，提高农户生产专业化程度，带动农民连片种植、规模经营优势农作物。重点扶持建设连片种植合作经营示范区，建立土地连片种植经营合作社，推行标准化种植。三是鼓励经济能人带动流转。切实发挥经济能人信息畅通、资金充裕、技术过硬等优势，鼓励农民通过市场将土地向经济能人合法流转。重点引导集中连片开发特色作物种植，实施标准化生产、集约化经营，提高经济效益。在种养方式上，要大力发展规模经营，引导组织农民由分散种养向适度规模经营转变，由兼业为主向专业化生产转变，重点抓好专业大户，努力培植种养专业村、专业镇，加快形成区域化布局、专业化生产、一体化经营、系列化服务、合同化产销的现代农业新格局。

（五）确保四个到位，为加快土地流转提供有力保障。一是培训服务到位。以中职校为平台，强化农民技能培训，集中培养有一技之长的外出务工人员，大力发展劳务产业，做到“出得去、稳得住、不反弹”。二是政策措施到位。兑现各种奖励扶持政策，加大支农资金整合力度，各级政府应鼓励和扶持土地规模经营的企业和大户，财政应拨出专款设立农村土地流转专项资金，重点用于土地流转服务组织、农业龙头企业和规模经营大户；金融部门应制定有关信贷政策，为土地规模经营的企业和大户提供贷款；国土部门应免收土地规模经营企业和大户修建永久性固定建筑物的相关用地手续费用;对耕地规模经营企业和大户用于添置和更新机耕设备、扩大生产经营规模的贷款，应优先给予补贴和贴息。重点加快出台打破城乡“二元结构”的具体政策，从根本上解决农民土地流转的后顾之忧。三是目标责任到位。在土地流转和规模经营发展进程中，采取 “一个领导牵头，一项实施方案、一抓到底”的办法，明确目标责任制，强化部门责任，共同推动土地流转工作。四是督促考核到位。加大对土地流转工作的督促

检查，实行单项考评与综合考评相结合，将土地流转工作纳入综合目标考评内容，形成加快推进土地流转、规模经营的合力。进一步完善工作措施，努力推动我县土地流转和规模经营，实现新的突破。

（六）不断强化农业企业建设，架起通向农业产业化的桥梁。把农业企业建设作为实施农业产业化的首要环节来抓，牢固树立扶持农业企业就是扶持农民的理念，采取优先立项、优先规划、优先批地、优先配套基础设施的“四优先”政策，扶持农业龙头产业。

（七）不断加快推进农村剩余劳动力转移，为土地适度规模经营拓展足够空间。

（八）不断完善利益联动机制，增强农业产业化发展活力。一要协调处理好企业与基地、农户的关系，促进龙头企业与基地和农户的有效对接和双向约束，使双方真正结成风险共担、利益均沾的经济利益共同体。二要发展经济合作组织，提高农民组织化程度。一方面，从农业产业化经营的特点来看，农业产业化经营涉及生产、加工、销售、服务等各个环节，只有使各个环节连接得更加紧密，才能为产业化顺利推进提供有力保证，而要做到这一点，最迫切、最重要的就是要加快农民合作组织的建设，以提高农民的组织化程度，解决“小、乱、散”现象，增强农副产品的市场竞争力，从而达到整体“赢利”，增加农民收入的目的。另一方面，从当前农村生产经营方式来看，存在着生产经营分散，农产品规模化、集约化程度低等劣势。因此，大力发展农村合作经济组织，以技术、生产资料供应、市场销售为纽带，把一家一户分散的生产经营组织起来，在农户和龙头企业、农户和国际国内市场之间架起联系的桥梁，已成为推进农村经济结构调整，加快农民增收步伐，实现农业标准化、国际化、现代化的必然选择。要围绕农产品加工、流通、贮藏、销售、生产资料供应、技术信息服务等环节，引导组织农民与龙头企业、科研单位联合，大力

发展多种协会、合作社等中介服务组织，促进农村合作经济的发展。在此基础上，抓好规范完善，对现有合作经济组织，进行制度性改造，帮助其建立健全规章、优化内部机制，增强发展的活力，通过大力引导发展农村合作经济组织，组织农民按照统一的产品标准、统一的生产规程进行生产，提高农产品的质量和效益，形成千家万户联手闯市场，共同抵御市场大浪的农业生产新格局。三要搞好配套服务，促进产业化升级。要把搞好配套服务作为推进农业产业化深化升级的重要一环，围绕实施科技兴农战略，进一步健全农村科技服务体系，本着“实际、实用、实效”的原则，开展科技培训。要结合结构调整，积极探索土地流转制度改革，采取有偿转让、转包等多种形式，实现土地经营权的合理流转，促进基地建设和规模经营。此外，还要积极协调有关部门，在税、信贷、土地、进出口经营权等方面实行政策倾斜，促进龙头企业和基地的快速健康发展，推动农业产业化深化升级。

双柏县农业局 二00八年十一月十五日