陈清波：协议出让土地改变用途处置政策再思考解析（合集）

第一篇：陈清波：协议出让土地改变用途处置政策再思考解析

陈清波：协议出让土地改变用途处置政

策再思考

关于国有出让土地改变用途的处置，《协议出让土地改变用途处置政策研究》一文经中国法院网、人民网、光明网、新华网等多家网站刊发后，一些关注此问题的读者朋友给笔者反馈了一些意见，其中批评性意见主要有：其一，认为法律滞后，实际操作不必严格遵循现行有关国有出让土地改变用途的法律规定；其二，认为评估和补缴差价容易产生权力寻租和以权谋私，没法使评估价公正。对此言论，笔者不敢苟同，现补述相关意见如下：

一、有法必依，执法必严

在“实行依法治国”被写入《宪法》7年后的今天，在“必须坚持民主法治”被确定为构建社会主义和谐社会必须遵循的六条原则之一的新形势下，在未经全国人大常委会修改《城市房地产管理法》第十七条、《土地管理法》第十二条的情况下，笔者认为，行政机关若不严格遵循现行相关法律规定处置国有出让土地改变用途，那么，将涉嫌违法行政，而且会给法治建设的推进造成负面影响。

自2005年8月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]5号）第五条规定：“受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。”笔者认为，这一司法解释既是对现行有关处置国有土地改变用途相关法条的正确理解和说明，而且依据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》第二条规定也是合法的规定，即可视为在案例审判操作层面施用的准法条。据此，可以推论出笔者于《协议出让土地改变用途处置政策研究》中所提出的一个观点——“评估和补缴差价是现行法律所规定的主要处置方式”。相关理由还可补述如下：其一，《土地管理法》第十六条第一、三款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”，“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”；其二，《宪法》第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，即人民法院对国有出让土地改变用途的诉讼将依据法释[2005]5号第五条的规定审判；其三，《行政诉讼法》第五十四条第二款规定：“适用法律、法规错误的”的具体行政行为人民法院可“判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为”。这一些法条表明：处置协议出让的国有土地改变用途，经评估和按评估的市场价补缴差价，是依法行政；而收回其使用权后再招拍挂出让，不是现行法律规定的主要处置方式，至多只能说是打一个现行法律规定的“擦边球”。

东部某省国土资源厅于今年年初发函指令某县国土资源局：对于2002年7月1日以后由工业用地改为经营性用地的，必须按招拍挂方式处置。显然，这一指令与法释[2005]5号第五条的规定迥然不同。笔者认为，这一指令缺少法律依据。其产生错误的原因是：采用了国土部令第11号第四条，而没有按照《立法法》第八十三条（“后法优于前法”）的规定适用国土部令第21号第十六条，而且混淆了国有土地初始出让与改变用途的法定差别。

二、提高处置价格的公正度，关键是提高公开透明度

按评估和补缴差价方式处置，是否会导致处置价格偏低？对此，笔者认为：

第一，按招拍挂方式处置也有多种多样的弄虚作假，招拍挂价也不一定公正。如果出让土地的信息发布面不广，众多有可能参与招拍挂的企业不知情，如果出让公告发布后有意愿参与招拍挂者在规定期限内来不及作相关的市场调研，如果参与招拍挂者只1家企业（挂牌出让规范也允许）或竞买者是当事人的邀请陪同者，如果招拍挂的既定底价偏低，如果招拍挂前对土地使用权人的现行工业用地价和地上建筑物评估得偏高，那么，处置土地用途改变的地方政府很可能将少收为数不小的出让金，甚至有可能使处置变成为赔钱的买卖。

第二，提高公开透明度，按评估和补缴差价方式处置也能提高处置的公正度。笔者认为，在按评估和补缴差价方式处置中实施阳光运作，加强民主监督和行政监督，那么，也有可能使评估价比招拍挂价还公平、公正。其处置方式及程序可大致设计为：其一，处置工作由国土局牵头，并由国土、规划、建设、财政、监察等职能部门和县（市、区）政府、人大、政协派员参与组成处置工作领导小组，评估价由处置工作领导小组提出审议意见，最终由县（市、区）长办公会议集体讨论、并经票决决定；其二，先由国土局招选有资质的地产评估机构，让评估机构按《城镇土地估价规程》所规定的准则、技术途径、方法、程序对改变用途土地的当前市场价实施评估，评估费由国土局支付，并事先约定其作出的评估价与最终决定价有差额的将对其评估费予以打折；其三，将地产评估机构作出的评估价作为初评价，将初评价及其主要依据在当地县（市、区）级传媒（报刊、电台、电视台、政府网站）上公示，并约请了解或熟悉房地产市场的党代会代表、人大代表、政协委员、基层干部听证，广泛征询民众的意见，处置工作领导小组对于人们提出的有理有据的批评意见应予以采纳，并对初评价予以调整；其四，处置工作领导小组提出处置审议意见，由县（市、区）长办公会议审议、讨论、票决，并将决定结论（最终评估价）在当地传媒上公告；其五，最终评估价不一定要征得被处置土地现使用权人的认同，现使用权人认为评估价偏高而不能接受评估价的，该土地的原出让方可以不同意其改变用途，或者依据《土地管理法》第八十二条（责令规定）、第八十条（处罚规定）等法律、法规的规定予以处置。如此运作，即在处置过程中运用集体讨论决定原则，并扩大人民群众的知情权、参与权、监督权，必将有效地抑制和避免权力寻租和权钱交易现象发生。

第三，按评估价处置在拆迁工程中已被广泛经常地施用。各地在旧城改造中，在道路、公园等公用设施建造中，都碰到住房、厂房、商服用房的拆迁补偿问题，在实施拆迁前，政府总是选用评估的方式对要拆迁的房屋（主要是土地使用权）进行补偿费评估，有哪一个地方政府对要拆迁的房子（土地使用权）是经过招拍挂的呢？由此证明：评估价不是不可信，按评估和补缴差价方式处置不一定存偏差。

（作者单位：浙江省余姚市委政策研究室）

第二篇：陈清波：协议出让土地改变用途处置办法新论——《协议出让国有土解析

陈清波：协议出让土地改变用途处置办法新论——《协议出让国有土地使用权

规范》点评

对于已经依法协议出让的国有土地改变用途的政策性处置，国土部制订并自8月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》将之区分为两种不同的方式：原出让合同约定或行政规定必须收回其土地使用权的，采取招拍挂方式处置；原出让合同或行政规定未限定收回使用权的，仍可以通过评估市场价和按市场价补缴差价的方式处置。笔者阅读两个《规范》后认为：评估和补缴差价，不仅是现行法律所规定的主要处置方式，是《协议出让国有土地使用权规范》所许可的处置方式，而且是国土部所框定的两种方式中可操作性较强的一种处置方式。

之所以称评估和补缴差价是可操作性较强的处置方式，主要理由是：

第一，评估和补缴差价，与地方政府积极扶持企业发展的实际相适应。多年来，各省、市的众多县、市、区政府，为了留住企业，为了涵养税源，为了促使企业做大做强，为了改善投资软环境，对本地企业（包括一二三产业）都在施行优惠措施，其中最重要的扶持措施就是通过设立多种奖励或补贴项目给企业以资金补助，尤其是经济强县、市、区政府，对规模较大的企业予以特别优惠，较流行的做法是将企业依法所缴税金超上年税额的地方留成部分按一定的比例以地方财政补贴的形式予以返还。所以，据此实际情况看，在处置出让土地改变用途时让企业多缴一些出让金与少缴一些出让金，公众没多大的利害损益，因为土地出让金收益的极大部分归县、市、区财政，地方政府在处置土地改变用途时对企业扣得紧了一些、投资环境“差”了一些，有可能在税收地方留成中给企业再多返还一些、投资环境再改善一些，因而在处置出让土地改变用途时紧扣细算没多大的意义，只不过落实到具体企业上的利害损益可能会有一些不同而已。再说，由地方政府设立多种名目给企业以资金补贴容易引起国际贸易摩擦，而在土地使用权出让金上给企业以较宽松的政策，却是能为蓝眼睛们认可的给企业的一份暗补，比地方政府给企业返还财政资金要稳妥得多。所以，笔者认为，按评估和补缴差价方式处置出让土地改变用途，虽应力求将价格评估得公正、准确，应严格防范处置人以权谋私，但没必要锱铢必较，因为地方政府对企业的基本态度仍然是积极扶持其做大做强，而且最重要的扶持措施是让企业合法地少缴税费、多拿补贴。这一点网友们如果不信，可去调查一些百强县、市、区的财政收支帐。根据上述分析，笔者认为：凡是政府财力比较宽裕、近几年确实给企业以诸多扶持性补贴的县、市、区，在施行《规范》中，对出让土地改变用途还是选用评估和补缴差价方式为好。

第三，评估和补缴差价，可将改为房地产用地剔除于外。按目前通行的分类，经营性用地包括用于商业、娱乐业、服务业和房地产业。在竞争较充分的现在，商业、娱乐业、服务业的利润率已接近于制造业，房地产业的利润率仍然较高；而且在为数较多的城镇中一般性的商业企业已供大于求，而新型娱乐业、服务业是政府还需要积极扶持发展的产业。因此，笔者认为，按国土部新制订的《规范》的规定施行，地方政府如果采用经审批、评估市场价和按市场价补缴差价的方式处置工业用地改经营性用地，建议这种处置方式仅限于改为商业、娱乐业、服务业用地，而将开发房地产用途剔除于外。即对于将协议出让土地改为房地产开发用地者，经审批、评估和补偿后收回其土地使用权，然后再公开招拍挂出让。笔者认为，对改为经营性用地的几种用途根据当地的产业现状、经济发展需要及利润率而采取两种不同的处置方式，是因地制宜、因时制宜、实事求是之举！而且，两个《规范》中关于处置出让土地改变用途采用哪一种处置方式的“行政规定”权，宜授权给县、市、区政府，因为在现行法律体系中关于地方经济和社会各项事务的管理大多由县（市）级政府负责，相应的责任也由县（市）级政府承担。

第三篇：协议出让土地改变用途处置政策研究

对于已经依法协议出让的国有土地改变用途的政策性处置，国土部制订并自今年8月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》将之区分为两种不同的方式：原出让合同约定或行政规定必须收回其土地使用权的，采取招拍挂方式处置；原出让合同或行政规定未限定收回使用权的，仍可以通过评估市场价和按市场价补缴差价的方式处置。笔者阅读两个《规范》后认为：评估和补缴差价，不仅是现行法律所规定的主要处置方式，是《协议出让国有土地使用权规范》所许可的处置方式，而且是国土部所框定的两种方式中可操作性较强的一种处置方式。

一、评估和补缴差价是现行法律所规定的主要处置方式

之所以称评估和补缴差价是现行法律所规定的主要处置方式，主要依据有三：

第一，法律规定。对于协议出让的国有土地改变用途的处置办法，现行法律规定主要是下列三条：其一，《城市房地产管理法》第十七条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”其二，《土地管理法》第五十六条中规定：“确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”其三，《土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”这一些法条中争议较大的是对“变更”一词的理解，笔者认为：在我国现行的《合同法》、《民法通则》等多部法律的诸多法条中，“变更”是与“终止、解除、撤销、废止”等并列且含义迥异的法律术语；实施“招拍挂”和“重新签订土地使用权出让合同”的前提是必须“终止”原出让合同，“解除”土地使用权的出让与被出让关系；但《土地管理法》第十二条所规定的“变更登记”却不是“终止”原已确定的土地使用权出让与被出让关系，其含义应理解为有条件地改变原出让合同的部分内涵，签订出让合同的变更协议，其土地使用权的出让与被出让关系依然保持。

第二，司法解释和规章规定。其一，2005年8月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第五条规定：“受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。”其二，国土资源部21号令第十六条规定：“以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。”最高院的司法解释和国土部的规章对于以评估和补缴差价方式处置协议出让土地改变用途，可谓表述得既明确，又具体。[!--empirenews.page--] 第三，法学专家认同评估和补缴差价的处置方式。由中国社会科学院法学研究所研究员、博导梁慧星主编的《中国民法典草案建议稿附理由》一书（2005年出版）第二编“物权”第十一章“基地使用权”第四百二十九条建议稿中表述：“在基地（主要指有偿出让土地）使用权存续期间，经县级以上人民政府依法批准，可以变更土地的登记用途；经土地所有人同意，可以变更土地的约定用途。”该条所附理由为：“物权法既要强调基地使用权人有按用途使用土地的义务，也应准许基地用途在严格条件下的变更。”这一章由中国社会科学院法学研究所研究员、博导陈甦执笔、并经梁慧星审稿，这一条中写明了变更的条件是“在基地使用权存续期间”。由此可见，梁、陈二位法学专家对出让土地改变用途也持经审批和评估后补缴差价的观点。

二、评估和补缴差价是可操作性较强的处置方式

之所以称评估和补缴差价是可操作性较强的处置方式，主要理由是：

所以，笔者认为，按评估和补缴差价方式处置出让土地改变用途，虽应力求将价格评估得公正、准确，应严格防范处置人以权谋私，但没必要锱铢必较，因为地方政府对企业的基本态度仍然是积极扶持其做大做强，而且最重要的扶持措施是让企业合法地少缴税费、多拿补贴。所以，笔者认为：凡是政府财力比较宽裕、近几年确实给企业以诸多扶持性补贴的县、市、区，在施行《规范》中，对出让土地改变用途还是选用评估和补缴差价方式为好。

第二，评估和补缴差价，处置成本较低。按招拍挂《规范》所规定的在某些条件下的改变用途按招拍挂方式处置，在具体实施时，实际上还是要经过手续繁琐的多项评估——评估其工业用地的现行价，评估地上建筑物及其装修的重置价及折旧，评估其动产的搬运费等，不然，没法收回其土地使用权，没法进行招拍挂。而这几项评估，不仅工作量很大，而且倘若评估人徇私，其偏差仍会很大，采用招拍挂方式处置想使处置公正公平的目的仍然难以达到。因此，笔者认为处置出让土地改变用途，关键是要在土地使用权评估中严格实行国土部于2002年颁行的《城镇土地估价规程》等一系列防止评估出现偏差的规定，并设法通过提高评估的公开透明度、民主参与度和加强民主监督行政监督等措施，力求使工业用地使用权的现行价、经营性用地使用权的当前市场价评估得准确。如果估价按《城镇土地估价规程》所规定的准则、技术途径、方法、程序运作，透明度较高，听取并综合多方意见，且采取听证、公示等多种监督措施，那么，对出让土地改变用途按评估和补缴差价处置将与按招拍挂方式处置结果相同，而且能减少处置的中间环节，节省处置所花费的人力、财力，缩短处置的时间，降低处置的总成本。[!--empirenews.page--] 第三，评估和补缴差价，可将改为房地产用地剔除于外。按目前通行的分类，经营性用地包括用于商业、娱乐业、服务业和房地产业。在竞争较充分的现在，商业、娱乐业、服务业的利润率已接近于制造业，房地产业的利润率仍然较高；而且在为数较多的城镇中一般性的商业企业已供大于求，而新型娱乐业、服务业是政府还需要积极扶持发展的产业。因此，笔者认为，按国土部新制订的《规范》的规定施行，地方政府如果采用经审批、评估市场价和按市场价补缴差价的方式处置工业用地改经营性用地，建议这种处置方式仅限于改为商业、娱乐业、服务业用地，而将开发房地产用途剔除于外。即对于将协议出让土地改为房地产开发用地者，经审批、评估和补偿后收回其土地使用权，然后再公开招拍挂出让。

笔者认为，对改为经营性用地的几种用途根据当地的产业现状、经济发展需要及利润率而采取两种不同的处置方式，是因地制宜、因时制宜、实事求是之举！而且，两个《规范》中关于处置出让土地改变用途采用哪一种处置方式的“行政规定”权，宜授权给县、市、区政府，因为在现行法律体系中关于地方经济和社会各项事务的管理大多由县（市）级政府负责，相应的责任也由县（市）级政府承担。

第四篇：协议出让土地改变用途处置办法

协议出让土地改变用途处置办法

对于已经依法协议出让的国有土地改变用途的政策性处置，国土部制订并自2006年8月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》将之区分为两种不同的方式：原出让合同约定或行政规定必须收回其土地使用权的，采取招拍挂方式处置；原出让合同或行政规定未限定收回使用权的，仍可以通过评估市场价和按市场价补缴差价的方式处置。笔者阅读两个《规范》后认为：评估和补缴差价，不仅是现行法律所规定的主要处置方式，是《协议出让国有土地使用权规范》所许可的处置方式，而且是国土部所框定的两种方式中可操作性较强的一种处置方式。

评估和补缴差价是现行法律所规定的主要处置方式

第五篇：改变土地用途处置政策、所需准备的材料、相关程序流程

【改变土地用途处置政策】

自国土资源部11号令、21号令相继出台后，如何处置改变土地用途为经营性用地成了十分敏感而复杂的问题，加上现行法律法规和政策的有关规定存在差异，造成了各地在办理改变土地用途业务过程中出现了政策把握不准、处置方式混乱的问题。为此，深刻剖析改变土地用途的行为性质，准确理解和把握改变土地用途相关法律法规和政策，合理确定改变土地用途处置方式，对提高国土资源管理部门依法行政能力和水平具有十分重要意义。在此，笔者谈谈自己对改变土地用途处置政策的一些肤浅思考，仅供参考。

一、土地用途改变为经营性用地处置方式的有关争论

当前，对土地用途改变为经营性用地的处置主要有三种主流观点：

观点一：土地改变用途为经营性用地可以按市场价补缴土地出让金方式处理。

具体操作办法：通过土地使用者申请并经国土资源管理部门和城市规划管理部门批准，签订出让合同、合同变更协议或重新签订出让合同，相应补缴土地出让金或差价部分土地出让金。

此观点主要法律法规政策依据是：

1、《房地产管理法》

一定条件或时限下土地使用者合法拥有国有土地使用权，并依法享有该国有土地使用权开发利用及其改变用途、转让、出租和抵押等经营活动的权利。

观点二：土地改变用途为经营性用地必须以招标拍卖挂牌方式重新出让方式处理。

具体操作办法：通过对土地使用者合理补偿的基础上依法收回国有土地使用权，按照城市规划管理部门确定的新土地用途和规划指标以招标拍卖挂牌方式重新公开出让。

此观点主要法律法规政策依据是：

1、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。

2、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）

构成具体特定的土地使用权。理论上广义的国有土地使用权在现实工作中并不存在，脱离土地特定经济属性研究土地使用权就失去了实践意义。

土地使用者必须按规定或约定开发利用土地，并享有改变土地用途的申请权

我国现行建设用地供应管理主要是通过用地审批、签订合同或签发批准文件以及土地权属登记等手段和环节，具体表现为行政许可和行政确认的行为。国家与土地使用者通过签订土地出让等有偿使用合同或签发划拨土地决定书、作价出资（入股）决定书等形式对具体建设用地的位置、四至、面积、用途、年期、土地利用指标、费用收支及相关约（规）定等事项确立了土地所有者与使用者之间的权利与义务。土地使用者有义务按照批准的土地用途和土地使用条件开发利用土地，不得擅自改变土地用途和使用条件；其依法开发利用土地的合法权益严格受国家法律保护，除法律规定的情形下国家不得随意收回其土地使用权。同时，土地使用者在开发利用土地或转让土地使用权过程中，有权向国土资源管理部门和城市规划管理部门申请改变土地用途，但需经原批准用地的人民政府批准。因此，从土地使用者所取得和使用土地的内涵来看，政府与土地使用者所确立的土地使用权的权利与义务是仅针对一种具体特定用途的土地使用权。反之，如是广义土地使用权概念，则土地使用者享有多种用途的土地使用权，显然与法理不符。此外，如土地使用者取得一种用途的土地使用权，因具有改变用途权力就享有多种用途土地的权利，则也表现出资源分配不公的问题。

改变土地用途行为实质上是重新取得新的国有土地使用权的行为

改变土地用途在时段上是发生在土地使用权保有环节（即土地使用者已取得了土地使用权）中的行为，但由于我国现行土地制度设计的土地使用权是一种狭义的土地使用权，是将“用途”作为前置条件（或称之为定词），如工业用途土地使用权、商服用途土地使用权，而现实中不存在没有用途设置的土地使用权。因而改变土地用途行为势必导致原土地出让等有偿使用合同的终止履行或划拨土地决定书的终止执行，以及原用途土地使用权的注消，从而产生了原用途土地使用权自然回归土地所有权的事实，而并非法定意义上的政府收回土地使用权行为，同时实质上已转化为土地使用者重新取得新用途的土地使用权的行为。因此，改变土地用途应认定为土地使用者重新取得新的土地使用权的行为，应属土地取得环节；同时，对应于政府则属土地供应环节。

三、对改变土地用途处置相关法律法规政策的思考

国土资源管理部门在办理改变土地用途处置工作过程中必须坚持依法行政，这是不容置疑的。然而，面对相关法律法规规章和政策所作出的截然不同的规定，要做到与所有相关法律法规条文和政策规定相符，也是十分困难的。为此，有必要对改变土地用途处置的相关法律法规和政策进行全面系统的思考和梳理，从而对改变土地用途相关法律政策的精神有个总体判断和把握。

如何准确界定“签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出

让合同”的相应情形

同于上世纪九十年代初制订出台的《房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对改变土地用途的办理规定存在着一定差异。《房地产管理法》

变土地用途作为土地供应环节行为，改变土地用途为经营性用地也是可以对原土地使用者以协议出让方式办理相关手续，不涉及必须以招标拍卖挂牌方式公开供应的规定。此外，《房地产管理法》

理问题。而对改变土地用途的处置政策，尤其是改变为经营性用地，国务院办公厅于2003年7月即在部21号令实施后下发的《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发〔2003〕70号）的改变，原则上对地上建筑物、构筑物等给予合理补偿后重新依法供应土地使用权。如考虑到具体操作的可行性，也可经城市规划管理部门同意，并在处置方案充分公示且无异议的基础上，按市场价补缴土地出让金或差额部分地价，补办相关土地手续。但应说明的是如涉及改变为经营性用地的，如此的处置方式确实有着较好的可操作性，但存在着国土资源管理部门违反国家相关政策规定的风险。

此外，对未经依法批准擅自改变土地用途的，均须由县级以上人民政府土地行政主管部门依法予以处罚。对在2002年7月1日前擅自将土地用途改变为经营性用地的，在处置方案和结果充分公示的基础上，按现时点新用途土地评估的市场价格补缴土地出让金或差额部分地价（即原为划拨土地的应扣除现时点的原用途划拨土地使用权权益价格，原为出让土地的应扣除现时点的原用途剩余年期土地使用权价格），补办土地出让手续或重新签订出让合同，并办理土地权属变更登记手续；而对在2002年7月1日后改变用途为经营性用地的，原则上一律依法收回原土地使用权并以招标拍卖挂牌方式公开供应土地使用权。

【改变土地用途所需要准备的材料、审核程序】

一、法定依据

《中华人民共和国土地管理法》

1、符合土地利用总体规划；

2、符合城市规划。

三、申报材料

（一）申请划拨用地的需提供下列材料：

1、项目所在地人民政府关于申请划拨用地的请示；

2、供地方案（其中的“拟议单价”改填为“政府收益”）；

3、拟出让供地应提供草签合同；

4、项目的立项批准文件；

5、建设项目用地预审意见；

6、经批准的市、县土地利用总体规划图和城市规划图

7、建设用地项目呈报说明书及由建设单位提交的，具有资质的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书。

8．用地项目总平面布置图。

（二）申请出让、租赁或改变土地建设用途涉及有偿使用的申报材料：

1、土地权属单位申请报告；

2、地籍资料或者其他土地权属证明材料（或加盖单位印章的《国有土地使用证》）；

3、计划部门的立项批复（国有单位）；

6、规划部门定点通知书（改变土地建设用途）；

7、土地价格评估报告；

8、有关宗地图件；

9、其他需上报的材料。

四、办理程序

1、申请：由申请人向省人民政府或省国土资源厅提出申请并提供相关资料；

2、审核：由国土资源厅对申请人的土地权属状况及拟办理事项的相关资料进行书面审查；

3、现场踏勘：审查完结后到现场踏勘、证实；

4、批复：对符合法律法规的用地申请由省人民政府或省国土资源厅进行批复。

五、办理时限

材料齐全，条件符合，办理时限为15个工作日。

六、收费依据、收费标准

不收费。